錯位與彌合：學(xué)區(qū)治理權(quán)力探析

■焦蒲

學(xué)區(qū)治理是推進(jìn)區(qū)域教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，也是基礎(chǔ)教育高質(zhì)量發(fā)展的路徑選擇。近期中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建優(yōu)質(zhì)均衡的基本公共教育服務(wù)體系的意見》，提出“完善集團(tuán)化辦學(xué)和學(xué)區(qū)制管理辦法及運行機(jī)制”，“加快實現(xiàn)集團(tuán)內(nèi)、學(xué)區(qū)內(nèi)校際優(yōu)質(zhì)均衡，為縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展奠定基礎(chǔ)”?！督逃繃野l(fā)展改革委財政部關(guān)于實施新時代基礎(chǔ)教育擴(kuò)優(yōu)提質(zhì)行動計劃的意見》（教基〔2023〕4 號）也提出“大力加強城鄉(xiāng)學(xué)校共同體建設(shè)，健全學(xué)區(qū)和集團(tuán)辦學(xué)管理運行機(jī)制”,“加快推進(jìn)學(xué)區(qū)內(nèi)、集團(tuán)內(nèi)學(xué)校率先實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)均衡”。但學(xué)區(qū)并非一級專門行政管理機(jī)構(gòu)，常常出現(xiàn)權(quán)力運行失衡的問題，制約了學(xué)區(qū)促進(jìn)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的作用。本文試對此進(jìn)行探討。

一、學(xué)區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)的基本模式

自2002 年國務(wù)院發(fā)文[1]要求鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府不設(shè)專門的教育管理機(jī)構(gòu)以來，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）“教辦”逐漸銷聲匿跡，但以此劃分的招生片區(qū)仍然保留，并在促進(jìn)區(qū)域教育均衡發(fā)展過程中，衍化為多種實踐模式，在教育行政部門與學(xué)校之間發(fā)揮著資源配置的功能。學(xué)區(qū)作為區(qū)域教育治理體系非授權(quán)實體的中介層級，其運作中的權(quán)力結(jié)構(gòu)與教育行政機(jī)構(gòu)存在較大差異。權(quán)力結(jié)構(gòu)是權(quán)力配置和各權(quán)力主體之間及其與權(quán)力支配對象之間的相互關(guān)系和組織形式[2]，學(xué)區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)是學(xué)區(qū)治理運行的核心要素，包括政府、學(xué)校、社會等在學(xué)區(qū)權(quán)力的組織方式、相互的權(quán)力關(guān)系，以及權(quán)力邊界等構(gòu)成，它規(guī)定了學(xué)區(qū)在教育資源配置中作用發(fā)揮的范圍與程度，也決定了學(xué)區(qū)運行的基本形式與實際成效。通過對一些地方學(xué)區(qū)治理實踐的考察，學(xué)區(qū)權(quán)力運行的主要模式可以概括為以下三種。

（一）“派出人”模式

學(xué)區(qū)被教育行政部門直接領(lǐng)導(dǎo)，學(xué)區(qū)負(fù)責(zé)人受其直接派遣，其實質(zhì)是教育行政部門通過學(xué)區(qū)實現(xiàn)對學(xué)校的分區(qū)管轄，全面調(diào)配資源。如四川洪雅縣施行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的學(xué)區(qū)負(fù)責(zé)制，將全縣劃分為三個學(xué)區(qū)，縣教育行政部門任命三名副局長分別擔(dān)任三個學(xué)區(qū)管委會學(xué)區(qū)長，同時由行政領(lǐng)導(dǎo)兼任學(xué)區(qū)黨組織書記，學(xué)校校長擔(dān)任副學(xué)區(qū)長。這種模式強化了教育行政機(jī)構(gòu)對學(xué)區(qū)的管控，資源配置服從總體決策，最大程度保證學(xué)區(qū)權(quán)力實現(xiàn)高效運作。

（二）“代言人”模式

教育行政部門授權(quán)學(xué)區(qū)內(nèi)成員單位（通常是學(xué)校）履行學(xué)區(qū)管理職能，統(tǒng)籌配置教育資源。近期四川省發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)義務(wù)教育學(xué)區(qū)制治理的指導(dǎo)意見》，推行學(xué)區(qū)中心校組織實施的學(xué)區(qū)治理模式，建立學(xué)區(qū)中心校、薄弱學(xué)校、小規(guī)模學(xué)?！皩W(xué)校管理、教學(xué)科研、課程建設(shè)、隊伍建設(shè)”發(fā)展共同體。該模式由學(xué)區(qū)中心校代理學(xué)區(qū)事務(wù)，中心學(xué)校校長兼任學(xué)區(qū)負(fù)責(zé)人，承擔(dān)學(xué)區(qū)工作事務(wù)。

（三）“獨立人”模式

學(xué)區(qū)組織機(jī)構(gòu)由區(qū)域內(nèi)教育相關(guān)利益者組成，按章程或工作規(guī)則分別行使權(quán)力，協(xié)商調(diào)配教育資源。一些地方采取成立學(xué)區(qū)理事會、學(xué)區(qū)管理委員會的方式，建立學(xué)校、教研機(jī)構(gòu)、行政機(jī)構(gòu)、社區(qū)代表、家長代表組成的決策議事機(jī)制，具有獨立行使學(xué)區(qū)權(quán)力的特點。這種模式的學(xué)區(qū)仍直接受教育行政機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)，但由于對學(xué)區(qū)的授權(quán)不同，產(chǎn)生的成效也有較大的差異。

二、學(xué)區(qū)治理權(quán)力的錯位失衡

（一）組織機(jī)構(gòu)：授權(quán)還是賦權(quán)

學(xué)區(qū)并非一級實體行政管理機(jī)構(gòu)，不具行政層級的權(quán)力，其組織機(jī)構(gòu)權(quán)力需要由上級教育行政機(jī)構(gòu)配置或讓渡。學(xué)區(qū)沒有明確的權(quán)力安排，學(xué)區(qū)就難以形成良性的運行機(jī)制。一些地方盡管有很好的學(xué)區(qū)工作架構(gòu)，但由于其自身權(quán)力結(jié)構(gòu)不明確，學(xué)區(qū)的現(xiàn)實運行難以達(dá)到預(yù)期成效，導(dǎo)致學(xué)區(qū)內(nèi)部運行“貌合神離”，城鄉(xiāng)教育聯(lián)合體沒有實質(zhì)的發(fā)展內(nèi)容。我們可以從管理學(xué)的授權(quán)與賦權(quán)視角對學(xué)區(qū)的權(quán)力來源進(jìn)行考察。對學(xué)區(qū)的授權(quán)，是上級教育行政部門按照自身工作需要授予學(xué)區(qū)具體的權(quán)力，該項權(quán)力有具體范圍，且不可逾越，超出授權(quán)范圍須報告方可行事；對學(xué)區(qū)的賦權(quán)，是上級教育行政部門根據(jù)學(xué)區(qū)教育發(fā)展的需要,對其賦予教育決策和行動的充分權(quán)力。學(xué)區(qū)治理中的“派出人”模式和“代言人”模式均由教育行政機(jī)構(gòu)直接安排權(quán)力事項，屬于授權(quán)范疇；“獨立人”模式屬于賦權(quán)范疇。一般來說，賦權(quán)的學(xué)區(qū)比授權(quán)的學(xué)區(qū)具有更大的資源配置權(quán)力，具備更多獨立性和自主性。

（二）學(xué)區(qū)運行：科層制還是扁平化

無論是“派出人”還是“代言人”學(xué)區(qū)治理模式，大多具有濃厚的科層制特征，這些學(xué)區(qū)雖然確立了協(xié)商共治的基本規(guī)則，但沒有在功能設(shè)置、人員配置、運行機(jī)制等方面推動改革，甚至仍采用幾套領(lǐng)導(dǎo)班子組成的學(xué)區(qū)管理體系。一些實行“獨立人”模式的學(xué)區(qū)嘗試構(gòu)建扁平化的管理機(jī)構(gòu)，但由于根深蒂固的科層化慣性管理模式的影響，從而使學(xué)區(qū)與學(xué)校在推動教育教學(xué)改革、資源共建共享等方面出現(xiàn)鑿枘不合的問題。盡管科層制具有效率優(yōu)先考慮的特點，但正如韋伯在贊賞科層組織在技術(shù)上的有利條件的同時，也指出科層制遏制了人的自發(fā)性、創(chuàng)造性和主動性，往往會造就“沒有靈魂的專家”[3]。學(xué)區(qū)治理并非要在教育行政部門與學(xué)校間重建一層管理機(jī)構(gòu)，而是要在學(xué)區(qū)的牽引下整合各學(xué)校管理機(jī)構(gòu)，打破傳統(tǒng)的教育行政管理模式，激發(fā)學(xué)區(qū)治理活力。

（三）教師統(tǒng)籌：區(qū)管還是校管

學(xué)區(qū)核心的教育資源是教師，教師在學(xué)校之間的合理配置與流動是實現(xiàn)學(xué)區(qū)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的關(guān)鍵。但要實現(xiàn)學(xué)區(qū)教師統(tǒng)籌配備與交流輪崗，應(yīng)協(xié)調(diào)明確教育行政機(jī)構(gòu)、學(xué)校對教師的管理權(quán)限。國家推行“縣管校聘”教師管理制度改革以來，對教育行政部門與學(xué)校對教師的管理權(quán)限是明晰的，教師逐漸由過去的“學(xué)校人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤跋到y(tǒng)人”。學(xué)區(qū)對教師的管理權(quán)限還沒有確定的界定，如學(xué)區(qū)統(tǒng)籌教師資源力度過大，將削弱學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)與教師管理權(quán)力；但若統(tǒng)籌力度太小，又難于按照學(xué)區(qū)內(nèi)各學(xué)校需要調(diào)配教師資源，其結(jié)果是學(xué)區(qū)內(nèi)的教師交流輪崗將流于形式，教育管理體制改革也難以實現(xiàn)從“管學(xué)?！鞭D(zhuǎn)變?yōu)椤肮軐W(xué)區(qū)”。

三、學(xué)區(qū)治理權(quán)力的彌合優(yōu)化

（一）充分賦權(quán)，增強學(xué)區(qū)治理的自主權(quán)

教育行政機(jī)構(gòu)應(yīng)對學(xué)區(qū)賦予更多更大的職權(quán)，其中重要的原則是權(quán)責(zé)一致，即構(gòu)建何種模式的學(xué)區(qū)，讓其發(fā)揮何種功能，就應(yīng)使其享有相匹配的權(quán)力。當(dāng)前要實現(xiàn)學(xué)區(qū)內(nèi)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展，應(yīng)賦予學(xué)區(qū)相應(yīng)的教育行政權(quán)力，其中包括教育資源配置權(quán)、督導(dǎo)評價權(quán)，以及一定的財政權(quán)和人事權(quán)，否則難以對學(xué)區(qū)內(nèi)的教育事業(yè)承擔(dān)責(zé)任。在具體賦權(quán)時，要將學(xué)區(qū)的管理權(quán)限與教育行政機(jī)構(gòu)在學(xué)區(qū)范圍執(zhí)行的其他權(quán)力事項進(jìn)行有效區(qū)分，防止在同一事項上由于對權(quán)力的多頭劃分，從而出現(xiàn)相互掣肘的情況。但只要同時存在教育行政部門與學(xué)區(qū)組織機(jī)構(gòu)對學(xué)區(qū)內(nèi)學(xué)校各項資源的多頭管理，學(xué)區(qū)運行中相互鉗制的痼疾就難以消除。為此，教育行政部門可試行向?qū)W區(qū)讓渡一部分行政管理權(quán)限，對學(xué)區(qū)實行過程監(jiān)督與結(jié)果考核，讓其充分發(fā)揮對學(xué)區(qū)內(nèi)資源的統(tǒng)籌功能，降低行政運行成本，提升學(xué)區(qū)治理效能。但這種對學(xué)區(qū)賦權(quán)的邏輯，容易掉入另一個教育管理體制改革的議題，即是否應(yīng)讓學(xué)區(qū)具有獨立的教育行政權(quán)力，有獨立的教育行政權(quán)力的學(xué)區(qū)與上級教育行政部門又是何關(guān)系，于是我們似乎又看到從前“教辦”的影子。要解決這一問題，需要改革學(xué)區(qū)的治理結(jié)構(gòu)。

（二）協(xié)商共治，健全學(xué)區(qū)權(quán)力運行機(jī)制

學(xué)區(qū)具有教育行政部門賦予的職能，具有準(zhǔn)法人單位或準(zhǔn)行政單位的屬性。雖然學(xué)區(qū)運行有其行政權(quán)力作為依據(jù)和支持，但參與主體的共識是決定學(xué)區(qū)治理成敗的關(guān)鍵。邁克爾·曼（Mann，M.）在研究社會權(quán)力時提出了權(quán)威性權(quán)力和彌散性權(quán)力兩種類型[4]，權(quán)威性權(quán)力是集團(tuán)或制度以意志力造成的，由明確的命令和有意識的服從組成；彌散性權(quán)力則以一種更加本能的、無意識的、分散的方式分布于整個人口之中，它是一種理解，即這些實踐是自然的、道德的或是從不言而喻的共同利益中產(chǎn)生的。學(xué)區(qū)治理固然需要權(quán)威，但更需要構(gòu)建一種“不言而喻的利益共同體”，這既是學(xué)區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)的特征，也是學(xué)區(qū)取得治理成效的基本條件。因此，學(xué)區(qū)權(quán)力運行可納入教育多方利益相關(guān)者，成立多方參與的議事機(jī)構(gòu)，遴選相關(guān)專業(yè)背景深厚的人士任職，健全民主的決策機(jī)制；推行多元主體協(xié)商共治，強化多方協(xié)同育人，引入社會育人資源，促進(jìn)學(xué)區(qū)與各類社會資源的緊密聯(lián)系。

（三）激發(fā)活力，創(chuàng)建學(xué)區(qū)開放平臺組織

學(xué)區(qū)是城鄉(xiāng)教育的聯(lián)合體，其基本單位是學(xué)校。學(xué)校參與學(xué)區(qū)治理，它既是資源的獲取方，根據(jù)自身發(fā)展需要從學(xué)區(qū)獲得自身發(fā)展所需；也是資源的提供方，將學(xué)校優(yōu)勢資源和稟賦資源提供給其他學(xué)校選擇。由此可將學(xué)區(qū)視作一個教育資源的交換平臺，它既能滿足學(xué)區(qū)內(nèi)各成員學(xué)校發(fā)展的共同需求，又尊重部分成員的創(chuàng)造性和特色化，同時有效規(guī)避科層僵化管理中導(dǎo)致的資源缺乏創(chuàng)生性的問題。在學(xué)區(qū)治理的創(chuàng)新實踐中，有必要嘗試將那種喪失創(chuàng)造性的直線職能型組織結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型為具有內(nèi)生成長性的開放平臺組織[5]，為各成員學(xué)校平等參與學(xué)區(qū)活動、實現(xiàn)資源共建共享創(chuàng)造條件，消解應(yīng)試導(dǎo)向背景下所謂優(yōu)質(zhì)學(xué)校引領(lǐng)區(qū)域教育發(fā)展產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)，讓學(xué)區(qū)成為推動成員學(xué)校差異化、個性化、特色化和創(chuàng)新發(fā)展的支持力量。