基于政策工具視角的我國科技人才政策文本量化分析

張毅，吳云云

（華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430074）

0 引言

黨的二十大報(bào)告提出，“教育、科技、人才是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性支撐”［1］?？梢姡萍既瞬诺闹匾匀找嫱癸@。因此，為推動(dòng)科教興國、人才強(qiáng)國戰(zhàn)略，近年來我國制定和出臺(tái)了一系列科技人才政策，為科技人才發(fā)展提供了制度保障。

與此同時(shí)，圍繞科技人才政策的學(xué)術(shù)研究也逐漸深入，對(duì)科技人才政策的體系構(gòu)建和整體性分析成為研究的熱點(diǎn)話題。科技人才政策是一類綜合復(fù)雜的人才政策，既涉及科技人才管理的不同階段，也涉及政策內(nèi)部各種政策工具的設(shè)計(jì)與搭配［2］。作為貫穿政策目標(biāo)和實(shí)施效果的橋梁和紐帶，科技人才政策工具的選擇與應(yīng)用對(duì)實(shí)現(xiàn)既定的政策目標(biāo)具有關(guān)鍵性作用［3］。因此，從政策工具視角出發(fā)對(duì)科技人才政策進(jìn)行分析具有一定的理論和現(xiàn)實(shí)意義。本文基于政策工具的視角，選取了68份我國國家層面發(fā)布的科技人才政策為樣本，運(yùn)用內(nèi)容分析法，探究政策工具配置與組合的特點(diǎn)及不足，并提出可行性策略，以期為后續(xù)我國科技人才政策的制定提供借鑒。

1 文獻(xiàn)綜述

隨著科技人才重要性的日益凸顯、科技人才政策的日臻完善以及政策文本量化分析方法的日漸成熟，相關(guān)學(xué)術(shù)研究成果不斷涌現(xiàn)。經(jīng)過梳理發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前學(xué)者主要聚焦于科技人才政策研究、政策文獻(xiàn)量化分析這兩方面。

1.1 關(guān)于科技人才政策的研究

科技人才政策一直是國內(nèi)外學(xué)者共同關(guān)注的研究議題，現(xiàn)有研究主要聚焦于對(duì)科技人才政策過程某一階段的研究以及對(duì)科技人才政策的整體性分析。

關(guān)于科技人才政策過程某一階段的研究成果最為豐富。例如：在政策設(shè)計(jì)上，Dufour［4］指出，只有考慮設(shè)計(jì)新的制度，才能真正擁抱創(chuàng)新,進(jìn)而建成支持人才的新生態(tài)；金振鑫等［5］基于區(qū)域科技人才培養(yǎng)，提出了政策設(shè)計(jì)的GERT網(wǎng)絡(luò)模型。在政策評(píng)估上，顧玲琍等［6］構(gòu)建了我國科技人才政策實(shí)施效果評(píng)估指標(biāo)體系；王寧等［7］、張群［8］分別運(yùn)用不同的研究方法評(píng)估了上海市、河南省科技人才政策。在政策優(yōu)化上，Thiruchelvam 和Ahmad［9］就馬來西亞科技人才政策提出了建議；而我國學(xué)者陳凱華等［10］、陳敏等［11］亦提出了面向未來我國科技人才政策的優(yōu)化思路。

關(guān)于科技人才政策的整體性分析，Gokhberg和Sokolov［12］借助政策工具視角，探討了20 世紀(jì)20 年代以來俄羅斯科技人才政策發(fā)展的各階段，梳理了其演變邏輯。我國學(xué)者進(jìn)行科技人才政策的整體性分析時(shí)，集中于討論科技人才政策的階段劃分、主題變遷特征、發(fā)文主體協(xié)同演變趨勢(shì)、未來展望等。例如：韓聯(lián)郡和李俠［13］認(rèn)為，我國科技人才政策經(jīng)歷了3 次嬗變；鐘云華和黃小賓［14］認(rèn)為，在不同的發(fā)展階段，科技人才政策呈現(xiàn)出不同的主題特征，如在創(chuàng)新賦能期，科技人才政策以自主創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)為大計(jì)。當(dāng)然也有學(xué)者另辟蹊徑，如徐倪妮和郭俊華［15］，裴瑞敏等［16］從政策發(fā)文主體的角度，分析科技人才政策主體間的協(xié)同演變。

1.2 關(guān)于政策文獻(xiàn)的量化分析

政策文獻(xiàn)量化分析最早發(fā)端于西方的計(jì)算機(jī)科學(xué)與情報(bào)學(xué)，近年來逐漸在公共管理研究領(lǐng)域流行。Crouch 等［17］認(rèn)為，文獻(xiàn)計(jì)量學(xué)可以輔助公共政策的制定。在此基礎(chǔ)上，Smith 和Marinova［18］進(jìn)一步驗(yàn)證了文獻(xiàn)計(jì)量方法在公共政策領(lǐng)域的適用性。黃萃等［19］指出，政策文本從本質(zhì)上來說，就是一種文獻(xiàn)；政策文獻(xiàn)量化分析是將文獻(xiàn)計(jì)量等方法引入公共政策分析，從而揭示公共政策問題的一種分析方法。

當(dāng)前有不少學(xué)者應(yīng)用此方法來研究相關(guān)公共政策，這些研究成果主要探討了政策的分布特征和演變特征。關(guān)于政策的分布特征，黃萃等［2］、曾婧婧［20］、寧甜甜和張?jiān)偕?1］等重點(diǎn)從我國風(fēng)能政策、區(qū)域合作政策以及人才政策的文本類型、數(shù)量、發(fā)文主體機(jī)構(gòu)及其合作領(lǐng)域等方面進(jìn)行總體性分析。關(guān)于政策的演變特征，劉云等［22］基于我國各階段的創(chuàng)新國際化政策進(jìn)行文本量化分析，系統(tǒng)梳理了不同階段的政策演進(jìn)特征；王宏新等［23］運(yùn)用政策文本量化分析方法，對(duì)我國易地扶貧搬遷政策實(shí)施15 年來的90 余份國家政策文本進(jìn)行編碼分類，總結(jié)出我國不同時(shí)期易地搬遷政策發(fā)展與演變的主要特征?？梢?，政策文本量化分析可結(jié)合質(zhì)性分析方法，成為解釋公共政策邏輯的新的研究方法。

而利用政策文獻(xiàn)量化方法進(jìn)行研究的成果，多采用政策變遷、政策工具的研究視角；文本的選取一般有特定的時(shí)間階段；文本抽樣的標(biāo)準(zhǔn)一般分為國家層面或者地方層面。針對(duì)不同類型的政策文本，學(xué)者們往往構(gòu)建和選取不同的分析框架。

1.3 文獻(xiàn)述評(píng)

回顧現(xiàn)有研究，當(dāng)前學(xué)者在相關(guān)內(nèi)容的研究上取得了豐富的學(xué)術(shù)成果，但也存在幾個(gè)問題：一是關(guān)于我國科技人才政策是以何種手段和方式實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的關(guān)注較少，即對(duì)科技人才政策的政策工具選擇與配置關(guān)注不足。二是針對(duì)我國科技人才政策的政策文獻(xiàn)定量分析相對(duì)缺乏。而要考慮政策以何種手段和方式實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的問題，就是考慮如何將政策意圖轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w政策行動(dòng)的問題［24］，也即需要考慮政策工具。

作為政策目標(biāo)和政策結(jié)果的橋梁和紐帶，政策工具具有重要的分析價(jià)值。已有諸多學(xué)者將政策工具應(yīng)用到科技創(chuàng)新政策文獻(xiàn)量化研究中。例如，徐硼和羅帆［25］、俞立平等［26］、田進(jìn)和謝長青［27］、宋嬌嬌和孟溦［28］等基于政策工具的視角，分別對(duì)中國科技創(chuàng)新政策、中國科技創(chuàng)新質(zhì)量相關(guān)政策、中國農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新政策、上海市科技創(chuàng)新政策等進(jìn)行分析?？梢姡谡吖ぞ叩囊暯菍?duì)政策文本進(jìn)行量化分析已經(jīng)成為公共政策分析的熱點(diǎn)。由此，本文基于政策工具的視角，對(duì)我國科技人才政策展開量化分析，系統(tǒng)而全面地分析科技人才政策工具選擇和組合的特點(diǎn)與不足，并提出政策建議。

2 研究設(shè)計(jì)

2.1 研究方法

本文的研究方法為內(nèi)容分析法。內(nèi)容分析法最早是從情報(bào)學(xué)發(fā)展而來的，目前在公共管理的政策文本研究領(lǐng)域得到了廣泛運(yùn)用。內(nèi)容分析法的原理是對(duì)文獻(xiàn)內(nèi)容所含信息量及其變化進(jìn)行分析，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)文獻(xiàn)內(nèi)容可再現(xiàn)的、有效的推斷。本文運(yùn)用該方法，并結(jié)合政策工具理論，構(gòu)建了政策工具—科技人才開發(fā)體系要素二維分析框架，對(duì)篩選的68份國家層面的科技人才政策文本進(jìn)行初級(jí)編碼處理，根據(jù)編碼結(jié)果總結(jié)我國科技人才政策的政策工具使用特征。

2.2 數(shù)據(jù)來源

基于連續(xù)性、權(quán)威性、準(zhǔn)確性、代表性、完整性的原則，本文選取科技人才政策樣本的標(biāo)準(zhǔn)主要有以下幾點(diǎn)：①時(shí)間范圍。政策文本必須是2011年7月26日《國家中長期科技人才發(fā)展規(guī)劃（2010—2020 年）》出臺(tái)以來至2023 年8 月31 日期間發(fā)布的，2011 年7 月26 日之前的政策文件不列入本文研究范圍，以保證樣本的連續(xù)性。②發(fā)文主體。政策制定和發(fā)文主體必須是我國國家層面，如國務(wù)院、國務(wù)院各機(jī)構(gòu)等，地方層面的政策文件不做考慮，以保證樣本的權(quán)威性。③政策內(nèi)容。選取的政策文本必須是與科技人才直接相關(guān)的，以保證樣本的準(zhǔn)確性。④文件類型。本文選取的政策文本包含法律、規(guī)劃綱要、規(guī)定辦法、意見、通知等，未將黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人講話、新聞報(bào)道、信函等納入樣本范圍，以保證樣本的代表性。⑤檢索方式。本文通過在中國政府網(wǎng)以及北大法寶這兩個(gè)政策覆蓋較全的平臺(tái)上，輸入“科技人才”“技術(shù)人才”“科技領(lǐng)軍人才”“科技創(chuàng)新人才”等關(guān)鍵詞進(jìn)行政策文件檢索，以保證樣本的完整性。經(jīng)過對(duì)檢索結(jié)果的逐條篩選和剔除，共得到68份與本文研究內(nèi)容直接相關(guān)的科技人才政策文件。

2.3 分析框架

科技人才政策是一項(xiàng)系統(tǒng)性的政策，既涉及科技人才的培育引進(jìn)、評(píng)價(jià)、流動(dòng)配置、選拔任用、激勵(lì)保障等各個(gè)環(huán)節(jié)，也涉及政策內(nèi)部政策工具的設(shè)計(jì)、選擇與組合。因此，本文選取X維度（政策工具）和Y維度（科技人才開發(fā)體系要素）兩個(gè)維度構(gòu)建了二維分析框架。其中，政策工具維度代表著不同類型的科技人才政策手段；科技人才開發(fā)體系要素維度代表著科技人才開發(fā)的各個(gè)階段。

2.3.1 X維度：政策工具

Salamon［29］指出，政策工具是政府治理的工具，也就是組織集體行動(dòng)以解決公共問題的公共行動(dòng)工具，它是為實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)而采用的具體手段和方式。政策工具具有動(dòng)態(tài)性和多樣性，其根據(jù)不同的工具特性具有不同的分類，也根據(jù)不同的分類方式形成了不同的“政策工具箱”。政策工具的選擇影響著政策目標(biāo)和政策效果的實(shí)現(xiàn)。

基于科技人才政策這一研究樣本的文本特點(diǎn)，本文結(jié)合學(xué)者們對(duì)政策工具類型的劃分經(jīng)驗(yàn)，選定較為經(jīng)典和較有影響力的政策工具劃分方式，即采用1981 年Rothwell 和Zegveld 提出的“三類型”劃分方式［30］，將政策工具劃分為供給型、環(huán)境型和需求型三大類。供給型和需求型政策工具對(duì)科技人才的發(fā)展具有直接的推動(dòng)與拉動(dòng)作用，環(huán)境型政策工具則具有間接的影響作用。

供給型政策工具是指政府通過各種方式的支持，擴(kuò)大科技人才的供給，改善科技人才的供需狀況，進(jìn)而推動(dòng)科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展及科技創(chuàng)新人才隊(duì)伍壯大的一種政策工具，如教育培訓(xùn)、信息支持、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、資金投入以及公共服務(wù)等。需求型政策工具是指政府通過一系列舉措，改善科技人才市場(chǎng)不穩(wěn)定狀況，減少市場(chǎng)的不確定性，促進(jìn)科技成果推廣應(yīng)用以及鼓勵(lì)科技人才引進(jìn)和流動(dòng)的一種政策工具，如政府采購、服務(wù)外包、貿(mào)易管制、海外機(jī)構(gòu)管理等。環(huán)境型政策工具是指通過各種措施營造有利于科技人才隊(duì)伍發(fā)展壯大的政策與社會(huì)環(huán)境的一種政策工具，如目標(biāo)規(guī)劃、金融支持、稅收優(yōu)惠、法規(guī)管制、策略性措施等［21］。各政策工具的具體分類和解釋如表1所示。

表1 2011—2022年我國國家層面科技人才政策的政策工具分類和解釋

2.3.2 Y維度：科技人才開發(fā)體系要素

科技人才政策究竟關(guān)注科技人才開發(fā)的哪一環(huán)節(jié)也是本文研究的重點(diǎn)。2011 年7 月，我國印發(fā)了《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020）》（以下簡稱“綱要”），明確了我國科技人才事業(yè)發(fā)展的目標(biāo)與方向，在我國人才政策體系中具有提綱挈領(lǐng)的作用?！毒V要》指出了我國人才工作的5個(gè)環(huán)節(jié)，即人才培養(yǎng)與開發(fā)、人才評(píng)價(jià)與發(fā)現(xiàn)、人才選拔與任用、人才流動(dòng)與配置、人才激勵(lì)與保障［31］。因此，依據(jù)該分類標(biāo)準(zhǔn)以及寧甜甜和張?jiān)偕?1］對(duì)科技人才開發(fā)體系要素的劃分，本文將我國科技人才開發(fā)體系要素分為科技人才選拔、科技人才培養(yǎng)、科技人才引進(jìn)、科技人才流動(dòng)、科技人才激勵(lì)、科技人才保障、科技人才評(píng)價(jià)等共7類，形成Y維度的分析內(nèi)容。

本文的分析框架如圖1所示。

圖1 政策工具—科技人才開發(fā)體系要素二維分析框架

2.4 編碼

本文對(duì)選取的68份政策文本進(jìn)行編碼，并將政策文本中的具體政策條款作為基本分析單元。利用MAXQDA 分析軟件，根據(jù)上述的二維分析框架，按照“政策序號(hào)—文本章節(jié)—政策條款序號(hào)”的方式進(jìn)行逐條編碼，對(duì)科技人才政策的政策工具及科技人才開發(fā)體系要素進(jìn)行識(shí)別與歸類，形成科技人才政策樣本編碼表。舉例來說，編碼“1－1－2”表示序號(hào)為1的政策文本，即《國家中長期科技人才發(fā)展規(guī)劃（2010―2020年）》，第1章中的第2個(gè)政策條款：“以學(xué)校教育實(shí)踐為基礎(chǔ)，人才引進(jìn)與培養(yǎng)使用相結(jié)合……”編碼“1－1－2”在X維度即政策工具維度為供給型政策工具的“教育培訓(xùn)”，在Y維度即科技人才開發(fā)體系要素維度為“人才培養(yǎng)”。

由于政策條目眾多，受篇幅限制，本文僅列舉部分編碼結(jié)果（見表2）。

表2 我國國家層面科技人才政策樣本編碼舉例

3 我國科技人才政策文本量化分析

3.1 總體描述統(tǒng)計(jì)

3.1.1 文本分類

經(jīng)過初步分析，發(fā)現(xiàn)本文篩選的68份政策文本共有8 種類型?；诖耍瑢?duì)68 份政策文本進(jìn)行了分類，結(jié)合發(fā)文主體、日期等整理為表格，囿于篇幅限制，僅做部分舉例（見表3）。

表3 68份國家層面科技人才政策分類樣表

3.1.2 文本類型分析

就政策文本類型而言，收集的68份政策文本中，涵蓋了措施、決定、規(guī)劃、通知、意見、方案、辦法、公告等共8 種類型（見圖2）。其中，公告類文件最多，約占樣本總數(shù)的22.06%，規(guī)劃、意見、辦法等引導(dǎo)性文件約占樣本總數(shù)的54.54%，通知、公告、措施等操作性文件約占樣本總數(shù)的45.59%。根據(jù)該統(tǒng)計(jì)結(jié)果進(jìn)一步分析可知，自《國家中長期科技人才發(fā)展規(guī)劃（2010―2020年）》發(fā)布以來，引導(dǎo)性文件較操作性文件稍多，但相差不大，可見我國國家層面相對(duì)統(tǒng)籌兼顧了引導(dǎo)性和操作性科技人才政策的制定與發(fā)布。

圖2 2011年7月26日以來我國國家層面的科技人才政策文本分類及數(shù)量統(tǒng)計(jì)

3.1.3 發(fā)文時(shí)間—發(fā)文數(shù)量分析

本文收集到2011 年7 月26 日至2023 年8 月31日我國國家層面的科技人才政策文本共68份，按照時(shí)間順序，統(tǒng)計(jì)了近年來的發(fā)文數(shù)量（見圖3）。由于2011 年和2023 年統(tǒng)計(jì)樣本的時(shí)間不足一年，故作圖時(shí)將這兩個(gè)年份省略。由圖3 可以發(fā)現(xiàn)，2012—2017 年，國家層面較為重視對(duì)科技人才發(fā)展的政策引導(dǎo)，發(fā)文數(shù)量幾乎逐年增加；2018—2021 年，國家層面對(duì)科技人才發(fā)展的政策引導(dǎo)相對(duì)減少，但仍然保持一定的關(guān)注度；而2022 年，國家層面關(guān)于科技人才的政策發(fā)文量猛增，且黨的二十大報(bào)告首次把教育、科技、人才進(jìn)行統(tǒng)籌安排、一體部署，這表明我國對(duì)科技人才的重視度顯著提升?？梢灶A(yù)見，在未來幾年，我國關(guān)于科技人才的政策發(fā)文量還會(huì)不斷增加。

圖3 2012—2022年我國國家層面科技人才政策發(fā)文數(shù)量統(tǒng)計(jì)

3.1.4 發(fā)文主體單位—發(fā)文量形式分析

本文對(duì)收集的68 份樣本的發(fā)文單位進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)，發(fā)現(xiàn)共涉及33 個(gè)政府主體，包括國家發(fā)改委、科學(xué)技術(shù)部、教育部、財(cái)政部、人力資源和社會(huì)保障部、自然資源部、水利部、交通運(yùn)輸部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、民政部、工業(yè)和信息化部、中國地質(zhì)調(diào)查局、中國氣象局、中國民用航空局、國家鐵路局、國家糧食和物資儲(chǔ)備局、國家國防科技工業(yè)局、國家林業(yè)和草原局等。其中，發(fā)文占比最高的單位是科學(xué)技術(shù)部，發(fā)文25 份，其次是人力資源和社會(huì)保障部，發(fā)文13 份，財(cái)政部發(fā)文9 份、教育部發(fā)文7 份、交通運(yùn)輸部發(fā)文5 份、自然資源部發(fā)文5份。

接下來，本文對(duì)68份政策文本的發(fā)文形式進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)分析（見圖4），發(fā)現(xiàn)共有聯(lián)合發(fā)文24份、單獨(dú)發(fā)文44份。其中，聯(lián)合發(fā)文中最常見的是科學(xué)技術(shù)部與人力資源和社會(huì)保障部聯(lián)合發(fā)文，兩主體聯(lián)合發(fā)布科技人才政策8 次，占聯(lián)合發(fā)文的33.3%，可見兩政策主體的協(xié)同合作意愿較強(qiáng)；其次是科學(xué)技術(shù)部、人力資源和社會(huì)保障部與教育部三者聯(lián)合發(fā)文，三主體聯(lián)合發(fā)布科技人才政策6 次，占聯(lián)合發(fā)文的25%，這也體現(xiàn)了教育、科技、人才一體并重的趨勢(shì)。而單獨(dú)發(fā)文較多的主體除了有科學(xué)技術(shù)部、財(cái)政部外，還有交通運(yùn)輸部、自然資源部等，可見這些政府部門對(duì)科技人才發(fā)展的重視度相對(duì)較高。

圖4 我國國家層面科技人才政策發(fā)文形式統(tǒng)計(jì)

3.2 社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析

社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析是對(duì)“聯(lián)結(jié)行動(dòng)者”所組成的社會(huì)關(guān)系形成的網(wǎng)絡(luò)形態(tài)進(jìn)行分析的一種方法，該方法能夠用來分析某一主題的關(guān)鍵詞網(wǎng)絡(luò)［32］。為了更好地了解我國科技人才政策的主題分布，本文利用ROSTCM.6 軟件對(duì)選取的68 份政策文本進(jìn)行社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析，建立高頻詞共現(xiàn)矩陣，并繪制出如圖5 所示的高頻主題詞共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)圖譜，同時(shí)呈現(xiàn)中心數(shù)值結(jié)果。由圖5 可知，科技、人才、科研、技術(shù)、隊(duì)伍、項(xiàng)目、發(fā)展、計(jì)劃、培養(yǎng)等主題詞的出現(xiàn)頻率較高，中心地位較為突出。這表明我國科技人才政策熱點(diǎn)大體與人才創(chuàng)新、人才培養(yǎng)、科研項(xiàng)目、技術(shù)團(tuán)隊(duì)等有關(guān)。與此同時(shí)，可以發(fā)現(xiàn)人才、創(chuàng)新、科研、技術(shù)等中心度較高的主題詞，亦是我國科技人才政策貫穿始終的橋梁，是關(guān)鍵的政策目標(biāo)。

圖5 我國國家層面科技人才政策高頻主題詞共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)圖譜

3.3 政策工具維度分析

本文利用MAXQDA 軟件，對(duì)政策工具的內(nèi)容分析單元進(jìn)行編碼，并對(duì)選取的68份政策文本的編碼結(jié)果進(jìn)行頻數(shù)統(tǒng)計(jì)，發(fā)現(xiàn)選取的政策樣本中對(duì)政策工具的使用共計(jì)475 次，統(tǒng)計(jì)分析結(jié)果如表4所示。

表4 我國國家層面科技人才政策的政策工具維度內(nèi)容分析結(jié)果

我國國家層面科技人才政策運(yùn)用3種政策工具來綜合引導(dǎo)科技人才發(fā)展，但這3 種政策工具的使用存在著一定差異。由表4 可以直觀地看出，我國國家層面發(fā)布的科技人才政策中環(huán)境型政策工具居多。目標(biāo)規(guī)劃、金融支持、稅收優(yōu)惠、法規(guī)管制、策略性措施這5 類環(huán)境型政策工具使用頻率共計(jì)290 次，約占總數(shù)的61.10%；供給型政策工具次之，教育培訓(xùn)、信息支持、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、資金投入、公共服務(wù)這5類供給型政策工具使用頻率共計(jì)151 次，約占總數(shù)的31.80%；需求型政策工具最少，政府采購、服務(wù)外包、貿(mào)易管制、海外機(jī)構(gòu)管理這4類需求型政策工具使用頻率共計(jì)34 次，約占總數(shù)的7.10%。具體而言，從科技人才政策工具的使用特點(diǎn)上還可以總結(jié)出以下幾點(diǎn)。

3.3.1 供給型政策工具使用頻率居中，尚待加強(qiáng)

根據(jù)表4 的統(tǒng)計(jì)結(jié)果，從總體上看，在3 類政策工具中，供給型政策工具的占比相對(duì)不大（占比為31.80%），遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于占比最高的環(huán)境型政策工具（占比61.10%），說明供給型政策工具的應(yīng)用還是不足的。在供給型政策工具中，教育培訓(xùn)的使用占比最高，約為11.37%；其次是資金投入，占比約為10.32%；信息支持和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)均占4.00%；公共服務(wù)最少，僅占2.10%。這體現(xiàn)出我國政府更加傾向于通過教育培訓(xùn)、資金投入來直接推動(dòng)科技人才的發(fā)展，同時(shí)也通過提供信息、基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)間接引導(dǎo)科技人才發(fā)展。教育培訓(xùn)是科技人才培養(yǎng)最直接的方式，資金投入是科技人才發(fā)展的物質(zhì)保障，然而相對(duì)于整個(gè)政策工具的使用率來說，這兩種手段的占比并不高，而信息支持、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，尤其是公共服務(wù)的使用率就更低了?？梢?，我國政府對(duì)于供給型政策工具的投入和應(yīng)用還不夠，尤其是在科技人才的信息、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的支持上明顯不足。

3.3.2 需求型政策工具使用頻率最低，亟待補(bǔ)充

相較于其他兩種類型的政策工具，需求型政策工具更加直接有效［3］。它不僅能夠在一定程度上拓寬科技人才的開發(fā)渠道，而且能夠在一定程度上保障科技人才的質(zhì)量。然而，從內(nèi)容分析結(jié)果來看，我國科技人才政策中對(duì)于需求型政策工具的使用較少，僅占7.10%。另外，除了服務(wù)外包和海外機(jī)構(gòu)管理有少量涉及外，政府采購和貿(mào)易管制幾乎未有使用。這表明，我國政府目前對(duì)于利用需求型政策工具拉動(dòng)科技人才發(fā)展的重視不足。

3.3.3 環(huán)境型政策工具使用頻率最高，有待控制

從內(nèi)容分析的結(jié)果來看，環(huán)境型政策工具的使用占總體的61.10%，表明我國政府在科技人才發(fā)展上較多地應(yīng)用了環(huán)境型政策工具，較為重視為科技人才提供一個(gè)良好的發(fā)展環(huán)境。進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，策略性措施有110 條，占比23.16%，是所有政策工具種類中使用最為頻繁的，這可能與當(dāng)前我國策略體系及行動(dòng)策略等方面尚處于探索階段有關(guān)［21］。對(duì)法規(guī)管制和目標(biāo)規(guī)劃的使用也比較頻繁，分別占比19.16%和15.16%，僅次于策略性措施。這說明我國政府善于使用法律法規(guī)、目標(biāo)規(guī)劃等手段，營造科技人才發(fā)展環(huán)境。然而，雖然政策文本中體現(xiàn)了政府對(duì)環(huán)境型政策工具的使用偏多，但在現(xiàn)實(shí)中這些環(huán)境型政策工具常常因模糊、真空等問題缺乏可操作性，因此環(huán)境型政策工具的實(shí)際效用并沒有得到最大限度的發(fā)揮。由此可見，不應(yīng)過多地使用環(huán)境型政策工具，而是要在適量使用的基礎(chǔ)上，將其效用最大化。

3.4 科技人才開發(fā)體系要素維度分析

基于政策工具維度的分析，再從科技人才開發(fā)體系要素視角進(jìn)行進(jìn)一步的內(nèi)容分析。統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示（見表5），科技人才開發(fā)體系要素維度的編碼片段共有390 條。其中：科技人才培養(yǎng)共計(jì)116 條，占比最多，約為29.74%；科技人才激勵(lì)次之，共計(jì)92 條，占比23.59%；而科技人才流動(dòng)共計(jì)16 條，占比最少，約為4.10%。這表明多數(shù)政策工具應(yīng)用在科技人才培養(yǎng)上，其次是科技人才激勵(lì)，而對(duì)于科技人才選拔、科技人才引進(jìn)以及科技人才流動(dòng)關(guān)注較少。但值得注意的是，科技人才的選拔、引進(jìn)和流動(dòng)是科技人才開發(fā)的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)。沒有對(duì)科技人才的公平選拔、科學(xué)引進(jìn)、合理分配，就無法為科技人才隊(duì)伍注入新鮮血液。因此，有必要加強(qiáng)政策工具在科技人才選拔、引進(jìn)與流動(dòng)環(huán)節(jié)的應(yīng)用。

表5 我國國家層面科技人才政策的科技人才開發(fā)體系要素維度內(nèi)容分析結(jié)果

3.5 政策工具—科技人才開發(fā)體系要素的二維交叉分析

3.5.1 各要素政策工具使用均以環(huán)境型為主，供給型為輔

本文將政策工具和科技人才開發(fā)體系要素進(jìn)行了交叉分析，得到了二維分析結(jié)果（見圖6）。從圖6 中可以看出，我國政府綜合運(yùn)用了3 種類型的政策工具來推動(dòng)科技人才開發(fā)，這體現(xiàn)出我國對(duì)科技人才發(fā)展的重視。但不同的科技人才開發(fā)要素所使用的具體政策工具還存在一定差異。在科技人才開發(fā)的各個(gè)體系要素中，主要以環(huán)境型政策工具應(yīng)用為主，以供給型政策工具應(yīng)用為輔，而需求型政策工具的應(yīng)用相對(duì)缺失。因此，在科技人才開發(fā)的各要素中，應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況，增加對(duì)需求型政策工具的應(yīng)用。

圖6 政策工具—科技人才開發(fā)體系要素的二維交叉分析頻數(shù)分布示意圖

3.5.2 各要素在3類政策工具細(xì)分維度工具的使用上參差不齊

在科技人才培養(yǎng)要素中，教育培訓(xùn)應(yīng)用最多，這表明我國政府重視以教育培訓(xùn)的方式直接進(jìn)行人才培養(yǎng)。在科技人才選拔要素中，策略性措施和目標(biāo)規(guī)劃等環(huán)境型政策工具應(yīng)用較多，供給型政策工具次之，但供給型政策工具中公共服務(wù)的應(yīng)用為零，說明在該要素中不僅要加強(qiáng)需求型政策工具的應(yīng)用，還需要加強(qiáng)公共服務(wù)的應(yīng)用。在科技人才流動(dòng)、科技人才引進(jìn)要素中，除了需求型政策工具，供給型政策工具的使用也相對(duì)較少；而在該要素中，公共服務(wù)、資金投入等供給型政策工具理應(yīng)發(fā)揮更大的作用，以保證科技人才在流動(dòng)過程中的權(quán)益。在科技人才激勵(lì)、科技人才保障要素中，供給型政策工具中的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、信息支持等，以及需求型政策工具的使用還需要加強(qiáng)。在科技人才評(píng)價(jià)要素中，除了環(huán)境型政策工具，其他政策工具也都需要引起重視。

4 研究結(jié)論

4.1 科技人才政策的效力級(jí)別較弱

從樣本的總體描述統(tǒng)計(jì)來看，當(dāng)前發(fā)布的科技人才政策涉及通知、規(guī)劃、意見、辦法等多種類型，但總體來說，這些政策文件絕大多數(shù)都屬于部門規(guī)章，缺少實(shí)際意義上的法律法規(guī)。因此，當(dāng)前我國科技人才政策所使用的政策工具尚缺少具有權(quán)威性的法律法規(guī)類政策工具，這在日后的立法中應(yīng)當(dāng)及時(shí)補(bǔ)充完善。

4.2 科技人才政策發(fā)文主體較為廣泛，但合作力度不夠

從發(fā)文主體的分析來看，發(fā)文主體雖以科學(xué)技術(shù)部為主，但也涉及其他30 余個(gè)部門，且單部門發(fā)文、多部門聯(lián)合發(fā)文均有一定占比。這說明我國發(fā)布科技人才政策的權(quán)力主體相對(duì)比較廣泛，各部門都在一定程度上關(guān)注科技人才的管理和培養(yǎng)。另外，也可以發(fā)現(xiàn)，科學(xué)技術(shù)部、人力資源和社會(huì)保障部兩者的合作意識(shí)較強(qiáng)，而其他有關(guān)部門與科學(xué)技術(shù)部的合作卻顯得不夠緊密。這表明，在科技人才政策的制定和發(fā)布上，還需要加強(qiáng)各部門間的合作。

4.3 科技人才政策的政策工具分布廣泛但結(jié)構(gòu)不均衡

根據(jù)對(duì)政策工具維度和科技人才開發(fā)體系要素維度的內(nèi)容分析可知，我國科技人才政策綜合運(yùn)用了3 種類型的政策工具，且這3 類政策工具在科技人才開發(fā)的各要素中均有體現(xiàn)。但從政策工具維度的統(tǒng)計(jì)結(jié)果來看，我國科技人才政策的政策工具使用具有明顯的不均衡特征，即環(huán)境型政策工具使用過度、供給型政策工具使用不足、需求型政策工具使用嚴(yán)重不足；另外，這3 種類型政策工具的內(nèi)部結(jié)構(gòu)也不夠均衡，如在科技人才激勵(lì)環(huán)節(jié)的供給型政策工具使用中，資金投入占有較大比重，而公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、信息支持等政策工具的使用極少。

5 政策啟示

5.1 加強(qiáng)教育、科技、人才相關(guān)部門的協(xié)同合作

從科技人才政策的聯(lián)合發(fā)文情況來看，科學(xué)技術(shù)部與人力資源和社會(huì)保障部之間的合作最為密切，這是一個(gè)必然定律，表明我國科技部門與人才部門對(duì)科技人才的關(guān)注度較高。雖然教育部與以上兩部門之間也有一定的聯(lián)合發(fā)文，但聯(lián)系不如科學(xué)技術(shù)部與人力資源和社會(huì)保障部密切。在當(dāng)前我國教育、科技、人才一體并重的新要求下，教育部的政策引導(dǎo)對(duì)于科技人才的引領(lǐng)具有非同小可的影響。應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮教育部的政策引領(lǐng)作用，增強(qiáng)教育部與科學(xué)技術(shù)部、人力資源和社會(huì)保障部之間的協(xié)同度，形成新形勢(shì)下科技人才協(xié)同網(wǎng)絡(luò)的核心主體。

5.2 統(tǒng)籌協(xié)調(diào)科技人才3種類型政策工具的使用

首先，由于當(dāng)前科技人才政策的效力級(jí)別較低，因此有必要出臺(tái)專門的法律法規(guī)以促進(jìn)科技人才發(fā)展，提高科技人才政策工具的法律性、權(quán)威性。其次，在統(tǒng)籌供給型、環(huán)境型、需求型政策工具的基礎(chǔ)上，有側(cè)重地調(diào)節(jié)各類型政策工具的結(jié)構(gòu)比例。例如：對(duì)于科技人才環(huán)境型政策工具的使用需要適當(dāng)減少，對(duì)于供給型政策工具，尤其是需求型政策工具的補(bǔ)充與完善是當(dāng)前我國科技人才開發(fā)工作的重點(diǎn)，需要加強(qiáng)相應(yīng)的供給型和需求型政策工具的制定。最后，3 類政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)，也需要根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)節(jié)。例如，在科技人才激勵(lì)的環(huán)境型政策工具使用中，策略性措施達(dá)到53.10%，而稅收優(yōu)惠僅占6.00%，因此需要針對(duì)3類政策工具內(nèi)部各政策工具的使用情況酌情調(diào)節(jié)，以優(yōu)化科技人才政策工具結(jié)構(gòu)和體系。

5.3 協(xié)調(diào)匹配政策工具與科技人才開發(fā)體系要素

政策工具只有與其作用領(lǐng)域相適應(yīng)時(shí)，才能發(fā)揮最佳作用。因此，對(duì)于科技人才政策而言，政策工具應(yīng)當(dāng)與科技人才開發(fā)體系要素相匹配。但根據(jù)本文的內(nèi)容分析結(jié)果可知，政策工具作用于科技人才培養(yǎng)的占比遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于作用于科技人才流動(dòng)的占比，長此以往，必將導(dǎo)致科技人才流動(dòng)的政策目標(biāo)難以有效實(shí)現(xiàn)。因此，在未來科技人才政策的政策工具選擇過程中，應(yīng)當(dāng)綜合考慮科技人才開發(fā)在各要素上的政策目標(biāo)，關(guān)注科技人才開發(fā)在各環(huán)節(jié)的著力點(diǎn)，及時(shí)調(diào)整政策工具的選擇與應(yīng)用，以適應(yīng)科技人才開發(fā)要求，力爭使政策工具與科技人才開發(fā)的各要素、各環(huán)節(jié)動(dòng)態(tài)匹配，提高政策工具使用的有效性。