制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的機制研究
——兼論城市治理效能提升路徑

楊雪鋒，魏雙雙

（浙江財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院，浙江 杭州 310018）

國家治理體系和治理能力是一個國家的制度優(yōu)勢和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)，是決定治理效能的基本要素。中國特色社會主義制度和國家治理體系是一套行得通、真管用、有效率，具有強大生命力和巨大優(yōu)越性的制度和治理體系。治理效能的定義為治理主體通過構(gòu)建相關(guān)的制度、程序、組織結(jié)構(gòu)來提高供給服務(wù)效率，解決發(fā)展問題，維護(hù)社會公平，實現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)的績效和能力，其表現(xiàn)為決策效率、政策效果、執(zhí)法效能。治理價值觀是治理體系的重要組成部分，它蘊藏于治理主體，直接影響治理效能。因此，以人民為中心的治理價值觀要求要以人民幸福感、獲得感、安全感為評價標(biāo)準(zhǔn)。如何將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能是推進(jìn)城市治理現(xiàn)代化的重要命題。

一、制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的內(nèi)在機理

制度優(yōu)勢與治理效能互為表里。我國的國家治理效能是完善和發(fā)展社會主義制度體系的出發(fā)點和落腳點，同時也是反映我國制度優(yōu)勢的重要指標(biāo)，提升國家治理效能是實現(xiàn)中國特色社會主義制度優(yōu)勢的必然要求。黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、人民的擁護(hù)和認(rèn)同、制度執(zhí)行力的提升、國家治理路徑的正確，能使我國制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家治理效能。我國制度優(yōu)勢從國家治理體系完備程度、國家治理法治化程度、國家動員組織汲取能力等方面建構(gòu)國家形象［1］。

（一） 制度優(yōu)勢如何蓄勢為能

首先，保持并擴大顯性制度優(yōu)勢。我國的顯性制度優(yōu)勢主要表現(xiàn)為社會主義制度的優(yōu)越性和中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政治優(yōu)勢，這種優(yōu)越性不僅來源于黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和高度的“人民性”特征，還得益于對依法治國基本方略的堅持和民主集中制的確立和實行。黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)不僅能起到主心骨和定盤心作用，更能發(fā)揮統(tǒng)籌資源、協(xié)調(diào)各方的作用。

其次，挖掘并激活潛在制度優(yōu)勢。我國特色社會主義制度許多潛在的制度優(yōu)勢尚未得到有效開發(fā)，制度文化和社會基礎(chǔ)就是其中典型的代表。在制度文化層面，要通過廣泛宣傳，提升社會公眾對我國制度文化的認(rèn)知，匯聚優(yōu)秀的傳統(tǒng)文化、奮進(jìn)的紅色文化和鮮活的時代精神，增強制度優(yōu)勢的精神動力；在社會基礎(chǔ)層面，則需要通過多種途徑和手段來著力提升制度共識性，把制度優(yōu)勢積蓄為社會動員潛力。

最后，培育并厚植制度新優(yōu)勢。要通過立足新矛盾、新階段，煥發(fā)新動力，培育厚植制度新優(yōu)勢，同時基于新興科學(xué)技術(shù)短板和風(fēng)險社會背景培育厚植制度新優(yōu)勢。我國的現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)入新時代，社會主要矛盾發(fā)生根本性轉(zhuǎn)換，黨中央確立了新的發(fā)展理念，創(chuàng)新驅(qū)動成為經(jīng)濟發(fā)展的新動能，這些條件和因素有助于形成社會治理的制度新優(yōu)勢。另外，新一代信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用也加快了制度優(yōu)勢向治理實踐效能轉(zhuǎn)化，特別是在風(fēng)險社會環(huán)境中，面臨各種不確定性因素和不可預(yù)測的風(fēng)險后果，我們的制度優(yōu)勢為社會治理注入了更多確定性因素。

（二） 制度優(yōu)勢如何化勢為效

有效的國家治理涉及三個基本問題：誰治理？如何治理？如何有效？治理結(jié)構(gòu)，即治理主體與治理客體、治理結(jié)構(gòu)和治理關(guān)系等。黨要起到總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用；要繼續(xù)加強對服務(wù)型政府的建設(shè)；要發(fā)揮社會組織的協(xié)同作用，加強政府與社會之間的合作協(xié)同，實現(xiàn)共同治理。一方面，黨和政府在法律和制度規(guī)定的范圍內(nèi)行使權(quán)力，解決社會矛盾、協(xié)調(diào)利益關(guān)系，促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展和社會全面進(jìn)步。另一方面要鍛煉民眾的理性參與、有序參與、依法參與的能力，以及提高民眾的法律意識。因此，為使制度優(yōu)勢化勢為效要加強主客觀統(tǒng)一，加強制度與人的結(jié)合，推動治理對象對于制度的理解。

二、制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的實現(xiàn)機制

實現(xiàn)不是直接的簡單轉(zhuǎn)化，需要的是系統(tǒng)內(nèi)部各要素相互作用，進(jìn)而實現(xiàn)從制度到效能的有序轉(zhuǎn)化，它就像管理企業(yè)，包含了決策、組織、執(zhí)行和監(jiān)督之間的相互協(xié)同配合。要“以推進(jìn)國家機構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效為著力點，優(yōu)化行政決策、行政執(zhí)行、行政組織、行政監(jiān)督體制”［2］。

（一） 科學(xué)高效的決策機制

要堅持黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，提供穩(wěn)定的政治環(huán)境，從人民群眾中來到人民群眾中去，團結(jié)一切可以團結(jié)的力量，調(diào)動一切可以調(diào)動的積極因素；要科學(xué)合理地制定決策，明確權(quán)責(zé)關(guān)系，從頂層設(shè)計著手，建立起與權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)相關(guān)的利益結(jié)構(gòu)；要充分考慮滿足最大限度公眾需求，畫出最大同心圓，找到最大公約數(shù)。

（二） 統(tǒng)一完善的組織機制

要建立多元主體共同參與的協(xié)同機制，形成上下協(xié)同多方參與的治理格局；要建立并完善統(tǒng)一指揮的組織領(lǐng)導(dǎo)機制，分解目標(biāo)，明確責(zé)任；要補齊短板，建立相對完善的組織保障機制，凸顯人文關(guān)懷。

（三） 堅定有力的執(zhí)行機制

要強化責(zé)任意識，提高執(zhí)行主體責(zé)任擔(dān)當(dāng)和遵守制度規(guī)則的自覺性；要維護(hù)制度的權(quán)威性和嚴(yán)肅性；要引入競爭機制和激勵機制，通過良性互動機制，讓黨和政府各部門和外部社會團體共同參與競爭，打破傳統(tǒng)上下級關(guān)系，激發(fā)有關(guān)干部工作積極性，同時要通過獎勵和懲罰機制，給予部門一定的壓力而激發(fā)創(chuàng)新力，提高工作執(zhí)行效率；要建立智能信息技術(shù)輔助機制，實現(xiàn)更加可持續(xù)的健康的城市治理方式。

（四） 內(nèi)外結(jié)合的監(jiān)督機制

要完善領(lǐng)導(dǎo)干部考核指標(biāo)體系；要堅持多元善治，促進(jìn)內(nèi)外部多元共同監(jiān)督，利用外部媒體的力量和內(nèi)部“以目標(biāo)倒逼責(zé)任”實現(xiàn)事前、事中、事后監(jiān)管的有機結(jié)合；要加強人才隊伍建設(shè)，堅持黨管干部原則，落實好干部標(biāo)準(zhǔn)，樹立正確用人導(dǎo)向，把制度執(zhí)行力和治理能力作為干部選拔任用、考核評價的重要依據(jù)。

三、制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的保障機制

強化制度執(zhí)行力，落實監(jiān)督考核手段，激發(fā)獎懲激勵熱情，糾正普遍存在過度考核和過度激勵、問責(zé)不足和問責(zé)泛化問題，需從監(jiān)督考核機制、激勵相容機制、問責(zé)與容錯機制三個方面構(gòu)建合理保障機制進(jìn)而順利實現(xiàn)制度到效能的轉(zhuǎn)化。

（一） 考核評價機制

其一，采取雙向考核的方式，以百分制方式量化部門績效，即縣直部門可以對鄉(xiāng)鎮(zhèn)打分，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也可以對縣直部門的服務(wù)打分，而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)的績效權(quán)重要高，往上延伸發(fā)揮雙向促進(jìn)工作。其二，將企事業(yè)單位、公民、非政府或非營利組織等多元主體納入考核體系，根據(jù)不同的主體設(shè)定不同的考核內(nèi)容，多主體考核綜合考評政府的工作。其三，建立“雙隨機”抽查機制，隨機抽取檢查對象，隨機選派執(zhí)法檢查人員。監(jiān)管部門依法制定隨機抽查事項清單，合理確定隨機抽查比例和頻次，壓縮監(jiān)管部門與市場主體雙向?qū)ぷ饪臻g，降低“監(jiān)管俘獲”發(fā)生概率。其四，重視“四不兩直”式考核，“不發(fā)通知、不打招呼、不聽匯報、不用陪同接待，直奔基層、直插現(xiàn)場”。從根源上避免“時差效應(yīng)”，發(fā)現(xiàn)真問題、聽到真聲音，避免檢查流于形式、走馬觀花。

（二） 激勵相容機制

首先，優(yōu)化政府的績效評估制度。通過構(gòu)建科學(xué)合理的評估體系和指標(biāo)，重點將基層政府工作效益、民眾滿意度等內(nèi)容納入政績評估，為政府間激勵不相容困境提供有效的解決途徑。其次，完善政府利益均衡與補償機制。上級政府要給予下級政府合理的表達(dá)利益的機會，促進(jìn)利益分配的均等性。對于不同地區(qū)不同部門的利益分配和補償要因地制宜、具體情況具體分析，避免“一刀切”的考核問責(zé)和利益分配。最后，激勵與約束并重。根據(jù)干部“履職績效—任職晉升—創(chuàng)新發(fā)展”的自然過程構(gòu)建廉能激勵相容的機制鏈, 保障干部“廉能兼優(yōu)”發(fā)展和激勵與約束機制間的無縫銜接，形成一個激勵與約束并重的激勵相容機制。

（三） 問責(zé)與容錯機制

一是精準(zhǔn)問責(zé)，維護(hù)問責(zé)公信力。明確問責(zé)的清單，規(guī)范問責(zé)的程序，加強對問責(zé)的監(jiān)督，將人治問責(zé)轉(zhuǎn)向法治問責(zé)。二是建立科學(xué)的容錯糾錯機制。完善關(guān)于容錯糾錯機制的制度立法，細(xì)化容錯的具體適用規(guī)則；建立動態(tài)化的容錯糾錯機制、嚴(yán)格的容錯復(fù)審制度和不同的容錯糾錯等級，同時嵌入全過程的評估反饋機制，提升容錯糾錯機制的社會可信度。三是建立問責(zé)與容錯銜接機制。以立法形式將問責(zé)機制與容錯機制之間的銜接確定下來，防止出現(xiàn)制度空白和程序盲點；明確問責(zé)與容錯的界限，制定具體的符合實際的動態(tài)化的容錯糾錯清單和界定明確的容錯免責(zé)的情形及裁量空間；加強問責(zé)機關(guān)和組織部門之間的溝通協(xié)調(diào)，建立定期協(xié)商機制確保問責(zé)和容錯的準(zhǔn)確性和合理性。

四、推動制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的方法論思維

為了結(jié)合我國的制度優(yōu)勢，改善治理體系，提升治理效能，需要掌握具有科學(xué)思維的治理方法論?？茖W(xué)治理方法論體現(xiàn)系統(tǒng)論思維，主要包括源頭治理、系統(tǒng)治理、整體治理、協(xié)同治理、綜合施策、底線思維等?？傮w上要實現(xiàn)治理方法的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。首先，從源頭治理出發(fā)包括從靜態(tài)化管理轉(zhuǎn)向流動性治理，從網(wǎng)格化管理轉(zhuǎn)向網(wǎng)絡(luò)化治理，從封閉式管理轉(zhuǎn)向開放式治理，從控制型管理轉(zhuǎn)向協(xié)商式治理。其次，結(jié)合系統(tǒng)治理、整體治理、協(xié)同治理三個方面統(tǒng)籌考慮各種治理因素，進(jìn)行綜合施治，從“政社民、市企行”之間的相互協(xié)同入手，建立共建共治共享的社會治理格局。最后，強化注重細(xì)節(jié)、精益求精、追求卓越的精細(xì)化治理模式和底線思維，樹立憂患意識，風(fēng)險意識。高效能治理的方法論思維具體論述如下。

（一） 整體思維

整體論是中國傳統(tǒng)文化的核心思想之一，是整體治理的方法論。整體治理體現(xiàn)的是整體性思維，是社會治理中“打通經(jīng)絡(luò)的中醫(yī)療法”。整體治理是城市治理整體論的具體思維方式。整體治理概念源于西方治理理論。在中國城市化場景中，不僅要吸收其中所包含的西方治理理論的系統(tǒng)整體論思想，納入生成整體論元素，還要在動態(tài)變化和發(fā)展變革中理解中國的城市治理。

（二） 系統(tǒng)思維

從系統(tǒng)科學(xué)看，城市作為一個開放的、復(fù)雜的、動態(tài)的巨系統(tǒng)，是一個在自然系統(tǒng)基礎(chǔ)上形成的包含社會、經(jīng)濟、文化等復(fù)雜活動和強大功能的“人工生命”。城市治理具有多重價值取向：城市與自然的和諧、城市運行效率、經(jīng)濟效益、社會效益、居民幸福。城市發(fā)展的復(fù)雜性、矛盾性要求城市必須具備內(nèi)部要素各子系統(tǒng)的協(xié)同性，內(nèi)部結(jié)構(gòu)的平衡性，城市社會系統(tǒng)與環(huán)境系統(tǒng)、技術(shù)工程系統(tǒng)的協(xié)調(diào)性，城市發(fā)展的可持續(xù)性。

城市是一個有機的生命體，更是一個復(fù)雜的巨系統(tǒng)，需要進(jìn)行系統(tǒng)治理；在城市治理這個軟性的社會工程中，也包含有硬性的公共設(shè)施工程，必須堅持系統(tǒng)治理方法論。社會工程研究強調(diào)“問題指向和價值定位下，綜合協(xié)調(diào)規(guī)律、價值、情境三類變量進(jìn)行社會模式設(shè)與實施”的模式設(shè)計方法，建構(gòu)新的治理“主體—體制—機制—機理—環(huán)境—架構(gòu)—過程—秩序”的社會系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和運行模式。

（三） 協(xié)同學(xué)思維

協(xié)同學(xué)作為研究和處理復(fù)雜系統(tǒng)問題的交叉學(xué)科，是社會治理的科學(xué)方法論和思維方式。有效的治理要求政府治理體系全要素協(xié)同，協(xié)同治理體現(xiàn)的是對社會系統(tǒng)實施“強筋健骨的運動療法”，展現(xiàn)的是政府、社會、市場之間的協(xié)調(diào)性、平衡性和柔韌性。協(xié)同治理包括三個維度：一是主體協(xié)同，即政府、社會、市民同心同向，市場、企業(yè)、行業(yè)協(xié)會自律自覺，社會治理、經(jīng)濟規(guī)制協(xié)同運行；二是體系協(xié)調(diào)，即城市發(fā)展規(guī)劃、建設(shè)、管理一條路、一體化，城市運行決策、實施、監(jiān)督有機銜接、環(huán)環(huán)相扣；三是功能協(xié)作，即行政權(quán)力審批—監(jiān)管—執(zhí)法鏈條無縫對接、前后呼應(yīng)。

（四） 精細(xì)化理念

精細(xì)化理念源于全面質(zhì)量管理的思想和管理模式，是注重細(xì)節(jié)、精益求精、追求卓越的治理模式，它集中包含了細(xì)節(jié)、精簡、準(zhǔn)確、精致和卓越等基本元素?，F(xiàn)代管理已經(jīng)經(jīng)過了三個發(fā)展階段：一是科學(xué)管理，追求規(guī)范；二是卓越管理，追求精細(xì)化；三是人本管理，追求人性化。精細(xì)化治理涉及信息、制度、能力三方面：信息是基礎(chǔ)、制度是工具、能力是支撐。精細(xì)化治理要堅持的理念包括：工匠精神+繡花功夫+精益管理。精細(xì)化治理路徑是：信息化—標(biāo)準(zhǔn)化—流程化。隨著數(shù)字技術(shù)在治理領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用，從精細(xì)治理到精準(zhǔn)治理，即靶向治理，這一轉(zhuǎn)變已經(jīng)有條件實現(xiàn)。精準(zhǔn)治理更加凸顯問題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向。需要注意的是精細(xì)化治理應(yīng)擺脫幾個誤區(qū)：過制度化、過科技化、過度精細(xì)、過度考核。意即精細(xì)化治理更加注重治理效能而非過程、形式和手段。

（五） 創(chuàng)新意識

社會發(fā)展、科技進(jìn)步、經(jīng)濟建設(shè)不斷地改變治理環(huán)境、治理條件，治理任務(wù)也隨之出現(xiàn)新特點新變化，這就需要社會治理強化創(chuàng)新意識，推動治理方法手段不斷創(chuàng)新。在基層治理方面，各地在實踐中探索并總結(jié)出諸多富有推廣意義的治理手段和工作方法，如黨建引領(lǐng)、民主協(xié)商、試點示范、社會動員、項目推動、三治融合等。以科學(xué)的方法論指導(dǎo)實踐創(chuàng)新，治理手段突出黨建引領(lǐng)，重視民主協(xié)商，加強協(xié)同治理；試點示范與創(chuàng)新引領(lǐng)相結(jié)合，風(fēng)險治理與底線思維相結(jié)合，社會動員、群防群治與整體治理相結(jié)合，人防、物防、技防與系統(tǒng)治理相結(jié)合。以數(shù)字治理、數(shù)字賦能為大趨勢，將大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈、人工智能等現(xiàn)代技術(shù)手段融入中國特色治理體系中。

五、發(fā)揮制度優(yōu)勢，城市治理效能提高的路徑

將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能最終需要抓住實干和豐富的治理實踐?？茖W(xué)的治理方法和正確的治理路徑是治理實踐的鑰匙，是制度優(yōu)勢向治理效能轉(zhuǎn)化的連接點［3］。系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理這四個方面,就是制度優(yōu)勢與治理效能之間的結(jié)合點、關(guān)鍵點［4］。本文擬從源頭治理、系統(tǒng)治理、整體治理、依法治理和智慧治理等五個方面對城市治理路徑進(jìn)行闡述，揭示國家治理的一般性和城市治理的特殊性之間的關(guān)系及其基本規(guī)律。

（一） 發(fā)揮基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)和社會協(xié)同相結(jié)合的體制優(yōu)勢，突出源頭治理

源頭治理表現(xiàn)在五點。在物理上的源頭，從靜態(tài)化管理轉(zhuǎn)向流動性治理；在技術(shù)上的源頭，從網(wǎng)格化管理轉(zhuǎn)向網(wǎng)絡(luò)化治理；在制度上的源頭，從封閉式管理轉(zhuǎn)向開放式治理；在機制上的源頭，從控制型管理轉(zhuǎn)向協(xié)商式治理；在方式上的源頭，從單向度管理轉(zhuǎn)向交互式治理。風(fēng)起于青蘋之末，止于草莽之間,浪成于微瀾之后。社會治理要堅持問題導(dǎo)向，抓早抓小，把問題解決在萌芽狀態(tài)，把矛盾解決在基層。按照中醫(yī)說法就是“治未病”。例如，成都的“訴源治理”模式化解群眾糾紛，“三層統(tǒng)籌” 多元治糾紛，“三治融合” 源頭止糾紛，“三調(diào)并進(jìn)” 訴前解糾紛，“三環(huán)同抓” 訴內(nèi)化糾紛。

源頭治理相對于末端治理，是城市治理現(xiàn)代化的基本理念?？陀^上，城市管理很容易出現(xiàn)末端治理傾向。城市管理目前出現(xiàn)種種問題，多數(shù)與缺乏源頭治理有關(guān)。在大城管管理體制方面，城市規(guī)劃、建設(shè)、運行管理銜接不夠緊密，由于職能分割，協(xié)作聯(lián)動不足，問題在縫隙中產(chǎn)生；在城管執(zhí)法體制方面，雖然在中央層面已經(jīng)明確住房城鄉(xiāng)建設(shè)部為全國城管執(zhí)法主管部門，解決了“上無爹娘”問題，但是“兒孫滿堂”如何理順問題待解；在執(zhí)法依據(jù)方面，當(dāng)前城管執(zhí)法工作缺乏專門的法律法規(guī)，執(zhí)法主體資格不明確，目前城管執(zhí)法依據(jù)遠(yuǎn)不能滿足新形勢下城市管理和執(zhí)法工作的需要；在工作思路方面，城管部門以往更多地體現(xiàn)出“執(zhí)法”功能，“管理”薄弱，“服務(wù)”缺位，更多的是對“結(jié)果”進(jìn)行管理，而不去追究“問題”的根源在哪里，這樣的解決問題的方式往往治標(biāo)不治本，同時容易引發(fā)民眾的不滿；在工作方式方法方面，運動式、應(yīng)急式、滅火式管理較多，長效化管理、預(yù)防式管理較少，最常見的是動輒開展專項整治，事后又反彈回潮，不斷地低水平重復(fù)。

源頭治理，就是要標(biāo)本兼治、重在治本，以網(wǎng)格化管理、社會化服務(wù)為方向，健全基層綜合服務(wù)管理平臺，及時反映和協(xié)調(diào)人民群眾各方面各層次的利益訴求，從源頭上解決影響社會和諧穩(wěn)定的各種深層次問題［5］。源頭治理就是要改變原有末端治理思維，以治理的理念做好城市管理工作，具體思路是：傾聽市民呼聲，回應(yīng)市民訴求，引導(dǎo)市民參與，治理關(guān)口前移，凡事抓早、抓細(xì)，注重制度建設(shè)。首先，要找到城市管理問題產(chǎn)生的體制性根源，理順城市規(guī)劃建設(shè)管理體制，比如建立城管部門前置介入規(guī)劃決策過程的決策程序，建立建管銜接機制，機構(gòu)設(shè)置方面建立規(guī)劃建設(shè)管理一體化協(xié)調(diào)機構(gòu)。其次，要暢通民眾訴求表達(dá)機制，比如開通民生熱線、綠色郵箱、網(wǎng)上信訪、視頻接訪等，方便市民便捷高效地表達(dá)訴求、提出意見建議。最后，要夯實基礎(chǔ)，做到城管進(jìn)社區(qū)，比如切實發(fā)揮城管服務(wù)室功能，把問題解決在社區(qū)，小事不出社區(qū)；提升并拓展城管驛站功能，街面馬路等面上問題第一時間發(fā)現(xiàn)第一時間處置第一時間解決。

（二） 發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和社會動員的制度優(yōu)勢，推進(jìn)系統(tǒng)治理

系統(tǒng)治理理念要求城市治理立足城市發(fā)展階段，尊重城市發(fā)展規(guī)律，統(tǒng)籌城市全局。中央城市工作會議強調(diào)，城市建設(shè)和發(fā)展要統(tǒng)籌空間、規(guī)模、產(chǎn)業(yè)三大結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)、管理三大環(huán)節(jié)，統(tǒng)籌改革、科技、文化三大動力，統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)三大布局，統(tǒng)籌政府、社會、市民三大主體，很好地闡釋了城市系統(tǒng)治理理念的內(nèi)容。在城市治理具體思路上就是要求主體協(xié)同、體系協(xié)調(diào)、職能協(xié)作。

1.主體協(xié)同。就是要加強黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵和支持社會各方參與社會治理，形成社會治理合力。系統(tǒng)治理要求治理主體的協(xié)同化，通過政府、社會、市民三者協(xié)同，能夠形成合力、資源共享、優(yōu)勢互補，也有助于城市管理工作化解矛盾、彌合分歧、增進(jìn)信任。

2.體系協(xié)調(diào)。就是要求規(guī)、建、管一體化，做到在決策、實施、監(jiān)督過程中規(guī)、建、管有機銜接，緊密協(xié)調(diào)。具體包括規(guī)劃決策階段城管部門的前期介入，建設(shè)施工階段的建管銜接，運行管理階段的規(guī)劃存量優(yōu)化和局部調(diào)整，執(zhí)法過程中各部門業(yè)務(wù)上的協(xié)作與銜接。

3.職能協(xié)作。城市綜合管理的綜合性、公益性、強制性等本身具有的客觀特性決定了城市治理需要建立協(xié)調(diào)協(xié)作機制。據(jù)統(tǒng)計，在城管執(zhí)法事項中，80%屬于城市建設(shè)領(lǐng)域，另外20%屬于環(huán)保、交通、公安、水務(wù)、工商等領(lǐng)域，大量事項執(zhí)法需要協(xié)調(diào)；同時，城管執(zhí)法作為一項剛性公務(wù)活動，只有得到公安機關(guān)的有力配合以及司法部門的通力協(xié)作，才會產(chǎn)生法律權(quán)威和管理效能。具體做法是：建立市級層面的高位協(xié)調(diào)機制（城市治理委員會或城市綜合管理領(lǐng)導(dǎo)小組），確立城市管理部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)地位，建立職責(zé)分明的協(xié)調(diào)機制，實行制度化的公務(wù)協(xié)助，比如編制城市管理公務(wù)協(xié)助手冊、相關(guān)部門簽訂城市管理公務(wù)協(xié)作協(xié)議，細(xì)化各部門、單位的職責(zé)、考核標(biāo)準(zhǔn)、賞罰措施，設(shè)計公務(wù)協(xié)助的激勵機制等。

（三） 發(fā)揮黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和人民至上的政治優(yōu)勢，強化整體治理

整體治理是一個內(nèi)涵非常豐富的概念，可從宏觀、中觀和微觀三個維度來分析如何實現(xiàn)整體治理。

在宏觀上要求城市管理資源統(tǒng)籌化：對治理資源進(jìn)行整合，實現(xiàn)政策集成，聚焦目標(biāo)。整合多種城市管理力量，綜合相關(guān)城市管理職能，破除城管職能條塊分割、碎片化狀態(tài)，打通城市管理腸梗阻，強化網(wǎng)絡(luò)化、鏈條式治理，橫向到邊、縱向到底。例如，上海市推行行政服務(wù)一網(wǎng)通辦、城市運行一網(wǎng)統(tǒng)管，浙江省數(shù)字化改革推進(jìn)“一件事一次辦”，杭州市城市大腦提出“一腦治全城、兩端同賦能”。

在中觀上要求城市運行管理綜合化：對各項職能進(jìn)行綜合集成，實現(xiàn)協(xié)同發(fā)力，高效聯(lián)動。城市管理格局要從原來的專業(yè)化管理轉(zhuǎn)向綜合化管理，構(gòu)成系統(tǒng)治理相互依存、互為支撐的對立統(tǒng)一體。例如，北京市的“街巷吹哨、部門報到”，浙江省實施的基層治理“一中心四平臺一網(wǎng)絡(luò)”。

在微觀上要求關(guān)聯(lián)業(yè)務(wù)融合化：包括管理、服務(wù)、執(zhí)法融合，勤務(wù)、內(nèi)勤融合，實現(xiàn)數(shù)據(jù)協(xié)同、人機協(xié)同。改變長期以來管理者和被管理者之間對立嚴(yán)重局面，堅持服務(wù)為先，樹立管理就是服務(wù)、執(zhí)法為了服務(wù)的思想，把服務(wù)貫穿城市管理整個過程之中，營造和諧城管氛圍。例如，各地開展的綜合執(zhí)法，實行前臺綜合巡查，后臺專業(yè)分流；打造全科式執(zhí)法，實現(xiàn)“一支隊伍管執(zhí)法”；審批服務(wù)“一窗受理、一門辦結(jié)”，實現(xiàn)“零次跑”。

城市治理的整體性，還要體現(xiàn)在適應(yīng)城市動態(tài)變化、公共問題的跨域性方面。我國城市化還處在上升時期，不管是城市生態(tài)環(huán)境、公共設(shè)施等硬條件，還是人口規(guī)模結(jié)構(gòu)、市民文明素質(zhì)等軟條件，都遠(yuǎn)未定型。城市治理需要從動態(tài)、整體的角度看待現(xiàn)實問題，制定彈性規(guī)劃。城市設(shè)計和建設(shè)要有留白意識，在保持當(dāng)前穩(wěn)步快速發(fā)展的同時，也要為將來的發(fā)展留夠空間。針對城市頑癥痼疾，在治理對策上需要多方聯(lián)動、綜合施策，善于打組合拳，比如對違法建設(shè)、渣土車監(jiān)管。針對為滿足美好生活需要的城市新生事物，比如垃圾分類、共享單車、城市水環(huán)境治理，在治理對策上要從全局角度考慮。

政府職能的動態(tài)性也決定了城市治理的整體性。政府職能并非一成不變，而是隨著經(jīng)濟社會發(fā)展而變化的，這種變化取決于市場經(jīng)濟條件下政府與市場關(guān)系的動態(tài)性、政府與社會關(guān)系的力量對比、政府與自然界的關(guān)系演變。生態(tài)文明建設(shè)，重大公共衛(wèi)生事件應(yīng)對，社會組織與政府的合作、新型經(jīng)濟形態(tài)和商業(yè)模式的興起，等等，不斷溢出原有的城市管理職責(zé)邊界，因此，城市治理需注重整體治理。在治理流程上，“最多跑一次”，比如同類事件合并辦理，同一件事情一次辦結(jié)；在信息資源上，加強互聯(lián)互通、共享，通過信息整合帶動職能整合。

（四） 發(fā)揮追求社會公平正義和維護(hù)人民權(quán)利的價值優(yōu)勢，堅持依法治理

法律是治國之重器，良法是善治之前提。法治是國家治理體系和治理能力的基礎(chǔ)性機制，是治國理政的基本方式。國家治理法治化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路，具體表現(xiàn)為治理體系和治理能力的法治化、治理方式方法的法治化、治理行動的法治化。要強化依法治理，善于運用法治思維和法治方式解決城市治理頑癥難題。

首先，要努力形成城市綜合管理法治化新格局。目前城市管理中仍然存在綜合性法律缺位、專項法規(guī)缺失、行政規(guī)章不成體系等法制不健全問題。為適應(yīng)城市規(guī)劃建設(shè)管理新形勢和新要求，應(yīng)加強重點領(lǐng)域法律法規(guī)的立改廢釋，形成覆蓋城市規(guī)劃建設(shè)管理全過程的法律法規(guī)制度。要完善法規(guī)，抓緊填補城市管理領(lǐng)域的立法空白，及時修訂不符合精細(xì)化管理要求的法規(guī)規(guī)章。

其次，要依法行政、依法執(zhí)法。依法治理理念的核心是建立法治政府。法治政府有四項具體要求，即職權(quán)法定、合法行政、權(quán)利救濟和最佳行政。依法治城是城市法治政府建設(shè)題中應(yīng)有之義，城市依法治理是城市管理法治化的要求。城市管理像繡花一樣精細(xì)，繡花不是隨心所欲的任意發(fā)揮，開始繡花之前，必須有“圖樣”作為行針走線的規(guī)范，而城市管理的“圖樣”就是法律法規(guī)。

再次，要從嚴(yán)執(zhí)法。重點是加強行業(yè)管理和綜合執(zhí)法的銜接，強化多部門聯(lián)合執(zhí)法，形成工作合力；用好用足法律資源，切實做到違法必究、執(zhí)法必嚴(yán)，樹立法律權(quán)威。法治是法律之治、規(guī)則之治、程序之治。城市治理規(guī)范不僅有相關(guān)法律法規(guī)，還包括市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團體章程等形式。這些都是城市公共事務(wù)、公共空間和公共秩序治理的依據(jù)和遵循。

最后，要加強法治保障，運用法治思維和法治方式化解社會矛盾，破解社會治理難題，提升社會治理的法治化水平。所謂法治思維，就是將法律作為判斷是非和處理事務(wù)的準(zhǔn)繩，它要求崇尚法治、尊重法律，善于運用法律手段解決問題和推進(jìn)工作，它是一種以法律規(guī)范為基準(zhǔn)的邏輯化的理性思考方式。法治思維包括法律至上、權(quán)力制約、公平正義、權(quán)利保障、正當(dāng)程序等內(nèi)容。所謂法治方式，就是“辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法”。破除關(guān)系思維、特權(quán)思維、人治思維等舊思維，擯棄選擇性執(zhí)法、運動式執(zhí)法、運動式治理、“法不責(zé)眾”等舊方式。

（五） 發(fā)揮按照客觀規(guī)律辦事和科學(xué)發(fā)展的思想優(yōu)勢，注重智慧治理

城市治理是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。一流城市要有一流治理，要注重在科學(xué)化、精細(xì)化、智能化上下功夫。習(xí)近平總書記指出，既要善于運用現(xiàn)代科技手段實現(xiàn)智能化，又要通過繡花般的細(xì)心、耐心、巧心提高精細(xì)化水平，繡出城市的品質(zhì)品牌。這段話指出了智能化技術(shù)與精細(xì)化管理、城市治理之間的關(guān)系。推進(jìn)城市治理能力現(xiàn)代化就應(yīng)遵循城市發(fā)展規(guī)律，善于利用科學(xué)技術(shù)來解決城市發(fā)展和城市治理中的問題。

信息技術(shù)發(fā)展不僅為城市治理提供了強大動力，也在改變著城市治理的體制機制、權(quán)力結(jié)構(gòu)、方式方法、工具手段、平臺載體。智慧治理、數(shù)字治理、數(shù)據(jù)治理等概念應(yīng)運而生，網(wǎng)絡(luò)治理、網(wǎng)格化治理、城市大腦、云治理、云城管等新型治理模式層出不窮，不斷更新迭代。

智慧治理是城市治理現(xiàn)代化的驅(qū)動力和支撐力。這種驅(qū)動力表現(xiàn)為：運用新一代信息通信技術(shù)，以整合和系統(tǒng)的方式管理城市的運行，讓各個功能彼此協(xié)調(diào)運作；通過城市各個信息系統(tǒng)間的互聯(lián)互通、信息共享，整合優(yōu)化各種資源，從而實現(xiàn)城市科學(xué)和可持續(xù)發(fā)展；技術(shù)本身的發(fā)展驅(qū)動城市管理領(lǐng)域相關(guān)部門和組織強化協(xié)同、協(xié)作和協(xié)調(diào)，倒逼政府機構(gòu)轉(zhuǎn)變職能，優(yōu)化機構(gòu)設(shè)置，改革體制機制，以適應(yīng)新技術(shù)浪潮和新發(fā)展趨勢。

智慧治理對城市治理現(xiàn)代化的支撐力根本上是提供技術(shù)支撐。城市治理智慧化更是城市管理精細(xì)化的重要技術(shù)手段，它利用智慧化技術(shù)，感知、監(jiān)測、分析、整合城市運行核心系統(tǒng)的各項關(guān)鍵信息，對民生、環(huán)保、公共安全、城市服務(wù)等各種需求做出智能響應(yīng)，實現(xiàn)城市智慧式管理和運行，促進(jìn)城市運行便捷、高效，讓市民多層次、多類型、多樣態(tài)需求得到滿足成為可能。

智慧治理對城市治理績效的作用機制體現(xiàn)為：

1.強化智能化管理，應(yīng)對復(fù)雜局面。用數(shù)據(jù)說話，用數(shù)據(jù)分析，用數(shù)據(jù)決策，從而提高城市管理的精準(zhǔn)度、快捷度，并提高駕馭更大規(guī)模、更大范圍、更多內(nèi)容的城市治理復(fù)雜局面的能力，勝任不斷發(fā)展變化中城市治理的艱巨任務(wù)。

2.提高城市管理標(biāo)準(zhǔn)，提升城市治理能力。信息技術(shù)和信息化裝備的運用不但讓量化標(biāo)準(zhǔn)可度量、應(yīng)用結(jié)果可評價，還可以不斷提高標(biāo)準(zhǔn)，提升城市治理能力和水平。

3.更多運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)手段，提高城市科學(xué)化、精細(xì)化、智能化管理水平。智慧治理理念下的城市精細(xì)治理要求城市治理體系精密構(gòu)建，城市治理主體精明能干，城市治理客體精準(zhǔn)界定，城市治理手段精確匹配，城市治理成本精打細(xì)算，城市治理績效精益求精。