全面提升基層治理能力路徑研究
——以安陽市為例

安陽市委編辦課題組

隨著城市化工業(yè)化進程的加快，農(nóng)村人口加速向城市轉(zhuǎn)移，不少農(nóng)業(yè)人員轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)和服務業(yè)從業(yè)人員。因此，農(nóng)村人口大幅減少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權運行的人口基礎發(fā)生了重大變化。同時，農(nóng)村的生產(chǎn)生活方式和社會結構也發(fā)生了深刻的改變，特別是在免除農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)村土地一系列改革后，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和集約化開發(fā)利用全面鋪開。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織者、基層社會管理者和稅收管理者的角色逐步退化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權運行的產(chǎn)業(yè)基礎和社會基礎也發(fā)生重大變化，這種變化必然要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理實現(xiàn)轉(zhuǎn)型。黨的十八屆三中全會提出了實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標，2021年中共中央國務院出臺《關于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的意見》，明確提出基層治理是國家治理的基石，統(tǒng)籌推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎工程。鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理是國家基層治理的基礎和重心所在，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系是國家基層治理體系的重要組成部分，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力是國家治理能力在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層的直接體現(xiàn)。也就是說，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)代化是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容和基礎，在這樣的背景下探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)代化具有重要理論價值和現(xiàn)實意義。

一、安陽市鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本情況及改革實踐

安陽市共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)89個，鄉(xiāng)鎮(zhèn)所轄地域面積6940平方公里。截至2021年底，戶籍人口491萬，常住人口359萬，地區(qū)生產(chǎn)總值1382.6億元，一般財政預算收入78億元，一般財政預算支出53.3億元。全市89個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，規(guī)模較大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)22個，中等規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)67個。

2019年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革的主要任務是加快職能轉(zhuǎn)變，擴大管理權限，理順條塊關系，調(diào)整優(yōu)化機構設置，合理配置編制資源，推動治理重心下移。全市每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構限額12個，統(tǒng)一設置“七辦五中心”。其中必設機構5個：黨建工作辦公室、黨政綜合便民服務中心、社會治安綜合治理中心、綜合行政執(zhí)法中隊、退役軍人服務站。其他機構，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)可根據(jù)工作需要和資源特色靈活設置。

2022年，河南省委、省政府出臺了《關于深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制機制改革的若干意見》，從明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)主責主業(yè)、優(yōu)化機構設置和編制配備、規(guī)范建設綜合行政執(zhí)法機構、標準化建設行政審批服務中心、強化對鄉(xiāng)鎮(zhèn)支持保障措施、健全為鄉(xiāng)鎮(zhèn)減負長效機制等6個方面，細化33條具體措施，進一步推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制機制改革。

通過2019年鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革和2022年鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制機制改革，全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能進一步轉(zhuǎn)變，基層管理體制創(chuàng)新成果不斷涌現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構設置更加規(guī)范，人員編制和領導職數(shù)更為合理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法更加規(guī)范，便民服務途徑更加便利。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革為農(nóng)村基層治理提供了更加有力的體制機制支撐。

二、安陽市鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理存在的問題

當前，全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層治理仍存在諸多問題，影響機構管理和運行的體制機制障礙還未得到根本清除，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

（一） 鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變不到位，權責不統(tǒng)一

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能定位不準，權責失序。層級越高，專業(yè)化程度就越高，人員數(shù)量也越多；層級越低，內(nèi)部分工就越粗放，人員數(shù)量也越少，專業(yè)化程度也越低?！吧厦媲l線、下面一根針”，在強調(diào)“上下對口”、多數(shù)工作“一竿子插到底”的背景下，縣直各部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)都要求有自己的“腿”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一個辦公室甚至一個工作人員需要對口上面多個部門，一人多崗、身兼數(shù)職、一人多責的情況非常普遍。另外基層干部還要經(jīng)常應對秸稈禁燒、信訪維穩(wěn)、拆遷安置、安全生產(chǎn)巡查等各項臨時任務，疲于奔命。

2.縣鄉(xiāng)關系不順暢，權責失衡。權責配置不科學，縣級職能部門“權大責小”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“權小責大”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟、教育、衛(wèi)生、公安、司法、環(huán)保等諸多事權被縣級統(tǒng)籌管理或被相關部門垂直管轄，很多領域的行政執(zhí)法權被上收，財政實行“鄉(xiāng)財縣管”，但是有關責任和任務卻不斷下放，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)有事無錢、有責無權。工作做好了，職能部門報成果；出了問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)受問責。比如，地方發(fā)生了安全事故、環(huán)保問題，首先追究鄉(xiāng)鎮(zhèn)的責任，這種權責不統(tǒng)一的現(xiàn)狀給鄉(xiāng)鎮(zhèn)造成很大壓力。當前，縣鄉(xiāng)關系畸形化，權力和責任不對等、任務和財力不匹配、人手與任務不相稱、行為與角色不協(xié)調(diào)等問題普遍存在。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地管理責任過多，考核失度。一是督查考核主體多，各個上級職能部門多頭檢查，重重檢查。二是督查檢查項目多，經(jīng)常檢查，層層加碼。三是督查考核方式方法單一，大多用召開座談會、檢查文件資料、現(xiàn)場察看等形式進行檢查，鄉(xiāng)鎮(zhèn)都需要通過文件資料展示成績。四是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的檢查多，幫助少。很多時候，檢查雖能發(fā)現(xiàn)問題，但不能提供有效的解決途徑和具體的改進建議，在一定程度上異化成了純粹的懲戒措施。在“屬地管理”的名義下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔著無限的責任，經(jīng)常面對被問責的壓力，不被問責成了支配鄉(xiāng)鎮(zhèn)日常運轉(zhuǎn)的主要邏輯和指揮棒。

（二） 鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制不健全，社會參與度不高

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權力越界。特別是在行政許可、行政處罰中存在越權作為與違法作為。主要表現(xiàn)為在沒有法律規(guī)定的范疇，鄉(xiāng)鎮(zhèn)越權行使了一些行政許可權力，在不具備執(zhí)法主體地位的情況下行使了行政處罰等。

2.對村自治組織實行行政化領導。從鄉(xiāng)村關系看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村的關系模式是“鄉(xiāng)政村治”，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)是一級政權，村一級實行村民自治。在國家治理體系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權是與村民自治直接聯(lián)系的治理層級。但現(xiàn)實運作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往越俎代庖，用行政化的領導和命令取代村民委員會的自治權，從而在實質(zhì)上將村納入國家的行政體系之中，逾越了法律的界限。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理受熟人社會關系的影響。部分本地公務員在原則立場和情感勾連之間無法從容不迫，在“法理”手段與“情理”手段之間難以抉擇，無法依法行政?？傊?，在傳統(tǒng)管制思維的主導下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)習慣了行政權力的單向行使，熟練于用行政權力解決一切問題，甚至放任行政權力任性粗暴行使，引起了黨、政、民關系緊張，行政善治的目標難以實現(xiàn)。

（三） 鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍建設水平不高，激勵保障措施不到位

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍結構不夠合理。從學歷結構看，高學歷干部缺乏，傳統(tǒng)型干部較多，懂經(jīng)營、會管理、熟悉法律知識、善于駕馭市場經(jīng)濟的專業(yè)型干部欠缺。N縣H鎮(zhèn)是一個省級經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)，但干部隊伍中研究生以上學歷的只有4人，中專及以下學歷的多達50 人，后者占比49.5%。從年齡結構看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍呈現(xiàn)出老齡化趨向，普遍存在干部青黃不接、斷層和老齡化現(xiàn)象。如在L區(qū)D鄉(xiāng)78名干部中，30歲以下的8名，46歲以上的卻多達52名，后者占比66.7%。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍思想不夠穩(wěn)定。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作千頭萬緒、紛繁復雜，面臨的困難多，工作壓力大，直接面對基層群眾，常常處在各種矛盾的風口浪尖。另一方面，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)遠離市區(qū)、縣城，交通條件、工作環(huán)境、經(jīng)濟待遇、生活水平等與縣直部門比較相對較差。付出與收益脫節(jié)，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部心態(tài)不夠穩(wěn)定，特別是一些年輕干部、外地干部、高學歷干部都把鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作作為改變身份的跳板。如W區(qū)B鎮(zhèn)離市區(qū)只有10公里，工作條件、生活便利性相對較好，近2年內(nèi)，已先后有5名年輕公務員和事業(yè)編制人員通過考試調(diào)離了鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作崗位。

3.對干部激勵保障措施不夠健全。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部發(fā)展空間小，職務晉升機會有限，缺乏相應激勵保障措施，不少擔任科員或副科職務多年的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員無法得到晉升，挫傷了工作積極性。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部交流力度不大，流通渠道不暢，大多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作一輩子，晉升到副科就到了“天花板”。B區(qū)B鎮(zhèn)81名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，除鎮(zhèn)領導班子成員外，晉升科級職級的只有2人。晉升慢、機會少也成為許多干部想方設法離開鄉(xiāng)鎮(zhèn)崗位的重要因素。同時，越是偏遠落后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，矛盾越復雜，問題越多，干部晉升機會越少，留住干部也就越難，容易形成惡性循環(huán)。

4.鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍作風建設有待加強。目前，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在貫徹落實黨在農(nóng)村的各項方針政策、積極服務群眾工作中能克服各種困難，工作卓有成效。同時，也有部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部存在思想觀念滯后、精神狀態(tài)不佳、服務意識不強、工作不夠細致、服務能力不強的問題。同時由于受職數(shù)限制，個別干部存在事業(yè)到頂、前途無望等思想，上進心缺失，導致工作無熱情，干事無勁頭，創(chuàng)業(yè)無動力。個別干部對群眾反映的問題漠然視之，推萎扯皮，使一些簡單問題復雜化，最終導致矛盾激化，影響黨和政府在人民心目中的形象。

（四） 鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權財權不匹配，公共服務供給不足

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展不平衡。受地理條件、資源環(huán)境、經(jīng)濟基礎等因素的影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間經(jīng)濟發(fā)展水平差距較大。有區(qū)位和資源優(yōu)勢、基礎較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，財政收入和財力遠遠高于貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)，造成各鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間財政收入相差巨大。2021年，全市一般財政預算收入最高的L市L鎮(zhèn)達5.06億元，最低的H縣B鎮(zhèn)僅1254萬元，兩者相差40倍。鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間財力的不平衡，造成不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間政府提供的基本公共服務內(nèi)容嚴重失衡。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權和事權不匹配。20世紀90年代中期以來的分稅制改革，特別是費稅改革取消農(nóng)業(yè)稅以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政日趨緊張，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)完全依靠財政轉(zhuǎn)移支付來維持日常運轉(zhuǎn)，根本沒有財力去提供更好的公共服務。2021年，全市一般財政預算收入少于5000萬元的鄉(xiāng)鎮(zhèn)45個，占比50.6%；全市一般財政預算收入小于預算支出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)36個，占比40.4%。這就導致在教育、醫(yī)療、社保、法律等核心基本公共服務領域，農(nóng)村嚴重滯后于城市。要滿足人民群眾對美好生活的需求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨著巨大的資金和管理挑戰(zhàn)。

三、提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力的路徑選擇

（一） 促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變

1.制定和公布權責清單。一是構建科學合理、權責一致、有統(tǒng)有分、有主有次的職責清單。明確縣（區(qū)） 和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職責體系及相互間的職責關系，盡可能細化地列出職責配置表。盡可能把資源、服務、管理放至基層，使基層有人有權有物，保證基層事情基層辦、基層權力給基層、基層事情有人辦。二是完善主體責任清單和配合責任清單，科學設計對基層政府的考核指標。明確縣直職能部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的主體責任和配合責任，上級職能部門不得以“屬地管理”名義將本屬于自身的職責壓給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。在年終考核時，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)對職能部門及其派出機構的考核結果占被考核部門績效的權重。

2.推進和完善擴權強鎮(zhèn)，給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)更大的發(fā)展自主權。一是要賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)獨立的財稅、土地、規(guī)劃建設、自主靈活用人等職權，增強其發(fā)展自主性。二是統(tǒng)籌來自不同條、塊的各項政策、資金和項目，結合本地實際進行統(tǒng)籌規(guī)劃、集中管理。三是要根據(jù)不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展階段和主導產(chǎn)業(yè)因地制宜地制定分類考核指標體系，避免指標“一刀切”帶來的考核千篇一律及流于形式等問題。

3.鼓勵發(fā)展和創(chuàng)新基層民主，以提高基層社會事務自主治理能力。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)要嚴格落實法律規(guī)定的機構屬性、職責、權限。嚴格執(zhí)行《村民委員會組織法》相關規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)代表國家對本地區(qū)進行行政管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)所轄村則實行村民自治，村民自己選舉產(chǎn)生的村民委員會是群眾性自治組織，村級公共事務由本村村民自我管理。二是合理界定村“兩委”的責、權、利關系，形成權責明晰、權力均衡的治理體制。建立以黨支部為主的決策體制，強化黨的核心領導地位。建立以村委會為樞紐的執(zhí)行體制，強化村委會自治功能、執(zhí)行角色。建立以村民代表會議為主要形式的監(jiān)督體制，建立黨支部、村委會、村民（代表） 會議三者間的有效合作機制。

（二） 優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層治理機制

1.治理行為法治化。就鄉(xiāng)鎮(zhèn)行為而言，法治化意味著要依法行政。治理行為法治化意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)要在法律的框架和限制范圍內(nèi)依法行政，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得擅自通過紅頭文件等形式給自己賦予法律沒有賦予的權力，更不能用這些不存在的權力去限制公民的權利。

2.治理主體多元化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)不是基層治理的唯一主體，也不可能包攬鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)所有治理事務，要調(diào)動一切可以調(diào)動的社會力量參與基層治理。要通過積極培育和規(guī)范發(fā)展各類社會組織，特別是農(nóng)業(yè)服務組織、社區(qū)服務組織、公益慈善組織等，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理提供大量的充滿生機活力的非官辦組織，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會的組織性。將社會管理和公共服務職能的履行統(tǒng)一到多主體合作治理上來，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)型。

3.治理手段現(xiàn)代化。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在治理手段上的現(xiàn)代化程度要遠遠低于城市，對法治方式和信息技術的運用水平遠遠低于城市。通過“智慧農(nóng)業(yè)”“淘寶下鄉(xiāng)”“村村通”等工程的實施，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理手段現(xiàn)代化程度雖然有所提升，但與城市的水平相比依然不可同日而語。要加強大數(shù)據(jù)、云計算等現(xiàn)代技術手段在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中的應用，使其逐步邁向智慧化，實現(xiàn)智慧治理。

4.治理過程民主化。治理過程的民主化有利于增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的社會資本，無論是公共服務中的公民參與，還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)重大決策事項中的協(xié)商民主，都應在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中發(fā)揮重要作用。要通過指導村民自治對農(nóng)民進行民主訓練；通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)商民主，實現(xiàn)基層公共治理中公權力與居民參與權協(xié)作互動?？傊?，要通過自下而上的治理民主化實踐擴散路徑為實現(xiàn)國家治理民主化提供基層經(jīng)驗。

（三） 加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍建設

1.健機制，充分調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作積極性。一是建立健全相關保障機制。在政策范圍內(nèi)有計劃、分步驟地支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)改善工作條件、生活條件，通過制度落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作補貼、干部周轉(zhuǎn)房等政策，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員收入高于縣直機關同職級人員。二是建立機構編制激勵機制。適當提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作機構規(guī)格，采取編制分類管理、人員統(tǒng)籌使用的方式，打破行政和事業(yè)一般崗位限制，破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部職業(yè)發(fā)展“天花板”。三是嚴格落實職務與職級并行制度?？h鄉(xiāng)機關職級職數(shù)分開核定，縣級機關不得占用鄉(xiāng)鎮(zhèn)職數(shù)。適當提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)年度考核優(yōu)秀等次比例，優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位專業(yè)技術崗位管理。四是加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力保障。加強財力薄弱鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出保障，將財政收入難以覆蓋支出需要、財政管理能力薄弱鄉(xiāng)鎮(zhèn)納入“鄉(xiāng)財縣管”范圍，研究設立鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務保障平臺，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)日常運轉(zhuǎn)和公務保障問題。

2.拓渠道，進一步優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍結構。一是暢通進出關口。暢通鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員“橫向+縱向”流動渠道，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣直部門之間人員循環(huán)交流制度，鼓勵縣級財政、自然資源、市場監(jiān)管、人力資源等部門從鄉(xiāng)鎮(zhèn)對口機構選調(diào)人員，有計劃地開展輪崗交流，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部能上能下、能進能出機制。二是拓寬選撥范圍。繼續(xù)完善面向社會公開招錄鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員、事業(yè)編制工作人員制度，健全從優(yōu)秀村支部書記、選調(diào)生、大學生村官、鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編制人員中擇優(yōu)選撥鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導班子成員的長效機制。進一步拓寬市縣職能部門、企事業(yè)單位與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的交流渠道。鼓勵支持機關年輕干部到鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層工作。三是持續(xù)“減縣補鄉(xiāng)”。結合放權賦能改革，按照編隨事放、人隨編放的原則，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)補充綜合行政執(zhí)法等崗位急需的專業(yè)技術人員，確保放權事項放得下、接得住、有人干、管得好。

3.強作風，全面提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部整體素質(zhì)。堅持以黨性鍛煉、能力培養(yǎng)、實踐教育為重點，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的理想信念教育，不斷強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的政治意識、大局意識、宗旨意識、服務意識。同時，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作特點和農(nóng)村工作實際，加大在政策法規(guī)和實用技術等方面的培訓，努力提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部綜合素質(zhì)，引導廣大鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在改革發(fā)展的主戰(zhàn)場、維護穩(wěn)定的第一線，錘煉作風，增長才干，提高服務群眾的本領和建設新農(nóng)村的能力。

（四） 完善農(nóng)村公共服務體系

1.實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務標準化?？h級主導實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務規(guī)劃一體化，指導鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立公共服務基礎設施和平臺，為實現(xiàn)基本公共服務均等化打好基礎。鄉(xiāng)鎮(zhèn)要在上級的統(tǒng)籌領導和指導下，出臺本區(qū)域公共服務清單，實施公共服務全流程標準化管理，逐步縮小城鄉(xiāng)基本公共服務差距。

2.創(chuàng)新公共服務運營機制。探索設置社區(qū)“服務經(jīng)理”專職運營轄區(qū)公共服務，以專業(yè)化提高公共服務的質(zhì)量。這也要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員實現(xiàn)角色轉(zhuǎn)型，讓更多的人從機關的行政事務中解脫出來，從行政管理人員轉(zhuǎn)變?yōu)槊嫦蚬竦墓卜仗峁┱摺?/p>

3.拓展公共服務供給主體。注重鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民和社會組織對鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務過程的參與，將發(fā)展基層民主和公共服務結合起來。建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領導、政府主導的多元主體供給體制。明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的責任，構建政府與鄉(xiāng)村社會的新型關系，轉(zhuǎn)變政府職能，激活農(nóng)民的主動性和創(chuàng)造性，讓多種社會力量參與農(nóng)村公共服務體系建設。

4.擴大公共財政覆蓋范圍。改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制，給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展壯大財政實力的財政支撐和政策空間，要按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)相應的事權安排合理的財權，完善對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政轉(zhuǎn)移支付制度。在提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政保障能力的基礎上，大力加強農(nóng)村基礎設施建設和提升公共服務水平。一方面加強基礎設施，縮小城鄉(xiāng)差距。通過水利、環(huán)境、電網(wǎng)改造、飲水安全、公路、農(nóng)村危房改造等措施，提高農(nóng)村基礎設施建設水平。另一方面加強農(nóng)村文化、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等社會保障事業(yè)，投入資金改善村級醫(yī)療服務，建造農(nóng)村培訓中心，開展各種群眾性文化活動等。