進一步深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制機制改革

胡彥宏 代新洋

為深入貫徹落實中央、河南省委關于深化基層管理體制改革、加強基層治理體系和治理能力現代化建設的決策部署，進一步創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制機制，全面提升基層治理能力，2022年2月，河南省委編辦組成4個調研組，深入鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行了實地調研。

一、基本情況

河南全省共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)1791個。調研組從每個省轄市選擇了2～3個縣（市、區(qū)），每個縣（市、區(qū)）根據人口基數、管轄面積、產業(yè)類型、經濟發(fā)展水平等要素，分別選取4～8個不等共計120多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行了調研，并選取其中14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行了“解剖麻雀式”剖析。調研組采取一對一談話、小范圍座談等形式，分別與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政主要負責同志、分管組織工作的同志、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構及派駐機構負責同志、減縣補鄉(xiāng)下沉人員等共計1000余人，進行了深入交流，同時還聽取了相關省轄市黨委編辦負責同志和縣（市、區(qū)）黨委書記、組織部長、編辦主任等意見建議。

二、存在的問題

（一） 職責權限方面

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)職責不夠明晰。憲法和國家有關法律文件對鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能職責表述總體上比較宏觀和寬泛。2019年鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道機構改革期間，考慮到各地經濟發(fā)展水平和城鎮(zhèn)化進程的差異，為鼓勵各地因地制宜配置好鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能，改革意見未對鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔的主要職責進行詳細表述，僅從科學配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的層面作了指導性的概述。從調研情況來看，雖然多地對鄉(xiāng)鎮(zhèn)職責進行了梳理，歸納表述也不盡相同，但普遍存在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)應該“干什么”梳理不夠系統細化，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)應該承擔責任界定不夠清晰明確。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)同志反映，不管是否屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)職責范疇，只要是上級職能部門指派的工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)都要無條件落實，干了很多主責主業(yè)以外的事情。比如，個別地方將不屬于政府職能范圍的事項攤派到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，如催收商業(yè)銀行貸款、推廣安裝“ETC”等，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)的同志感到十分無奈。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)權責不夠對等?！皺嗔ο蛏霞?、責任向下集中”的現象較為明顯。雖然2019年鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道機構改革期間，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立健全權責清單和職責準入制度，但有些地方落實不夠到位。由于缺乏規(guī)范縣鄉(xiāng)之間權責界限的操作性規(guī)定，一些縣級職能部門存在以縣委、縣政府或各種領導小組、工作專班的名義，將本應由職能部門承擔的責任逐步轉嫁給鄉(xiāng)鎮(zhèn)的情況。比如，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)反映，上級在安排涉及自然資源、生態(tài)環(huán)境、城鄉(xiāng)建設、應急管理等方面工作時，更多強調鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)內的“兜底責任”和“無限責任”，相關職能部門卻從中超脫出來。一些職能部門將任務和責任下放后，卻將項目資金及執(zhí)法權力掌握在自己手中，“放責不放權”。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法體制機制不夠健全。調研發(fā)現，近年來通過推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法改革試點，多數鄉(xiāng)鎮(zhèn)設置了綜合執(zhí)法機構，但由于對推進工作重視程度不同、力度不同、措施不同，各地在推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法體制機制建設方面參差不齊。有的地方已建立起由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統一指揮、調度的綜合行政執(zhí)法工作機制，初步實現了“一支隊伍管執(zhí)法”；有的地方雖然設置了綜合行政執(zhí)法機構，但這些機構屬于“空架子”，存在“有機構無隊伍”的現象；有的地方雖然配備了專職工作人員，但人員素質不能適應工作需要；有的地方改革推進較慢，下放執(zhí)法權、處罰權還不夠到位，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法機構只有檢查權、巡查權，沒有處置權、處罰權，執(zhí)法不能落地；有的地方職能部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法機構工作銜接、協調配合不夠緊密，制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法機構作用的發(fā)揮。

（二） 機構編制配備方面

1.各地設置鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構差異比較大。我省每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機構總數普遍不超過12個。2019年鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道機構改革意見除明確了黨建工作、便民服務、社會綜治、綜合行政執(zhí)法、退役軍人服務等必設機構外，要求各地在規(guī)定限額內相對統一設置機構。從調研情況看，雖然在同一省轄市和縣（市、區(qū)）范圍內，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構設置比較統一規(guī)范，但從全省層面看，各省轄市鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構設置差異比較大。一是掛牌機構設置差異比較大。有的在民政所掛社會事務辦公室的牌子，有的在應急和安全監(jiān)管辦公室掛綜合執(zhí)法辦公室的牌子，有的在經濟發(fā)展辦公室掛應急管理辦公室的牌子，有的在村鎮(zhèn)建設發(fā)展服務中心掛自然資源所的牌子等。二是內設機構名稱差異比較大。同樣是負責鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟發(fā)展工作的機構，名稱有產業(yè)發(fā)展辦公室、經濟發(fā)展辦公室等；同樣是負責鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化工作的機構，名稱有文化教育服務中心、文化建設和社會事務辦公室、文化旅游衛(wèi)生健康服務中心等。三是內設機構職責差異比較大。由于各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構不夠統一規(guī)范，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)內設機構分工五花八門，承擔的職責任務差別很大，上下對接時存在一定的障礙。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制資源配備不夠科學。鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制和領導職數是由所在縣（市、區(qū)）根據本地編制資源總量進行核定的。調研發(fā)現，一些縣（市、區(qū)）在核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制和領導職數方面沒有科學核算不同規(guī)模、不同特點鄉(xiāng)鎮(zhèn)所承擔任務量，沒有很好體現不同規(guī)模、不同特點鄉(xiāng)鎮(zhèn)的差異，鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制數上下浮動不大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導職數普遍“一刀切”，導致有些規(guī)模較大、任務較重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制資源和領導職數不足。比如，伊川縣白沙鎮(zhèn)、魯山縣馬樓鄉(xiāng)常住人口規(guī)模均在10萬左右，但其編制數與二者所在縣人口規(guī)模只有2萬～3萬的鄉(xiāng)鎮(zhèn)相差不大。又如，新鄉(xiāng)縣的七里營鎮(zhèn)和大召營鎮(zhèn)，地域面積前者是后者的3.6倍，常住人口相差8萬多，生產總值相差30多億元，但兩鎮(zhèn)核定的領導職數均為11名。

3.落實“減縣補鄉(xiāng)”政策有偏差。鄉(xiāng)鎮(zhèn)同志對“減縣補鄉(xiāng)”政策是充分認可的，通過“減縣補鄉(xiāng)”增加了編制，充實了工作力量，一些通過“減縣補鄉(xiāng)”下沉的同志走上了鄉(xiāng)鎮(zhèn)中層領導崗位，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的骨干。但調研中也發(fā)現了一些問題。比如，有些地方“減縣補鄉(xiāng)”下沉編制后，未能及時下沉人員到鄉(xiāng)鎮(zhèn)；有的沒有設置下沉條件和選拔程序，一些年齡偏大人員下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，存在“甩包袱”的嫌疑；有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)同志反映，個別縣直自收自支人員通過參加“減縣補鄉(xiāng)”轉變?yōu)槿┦聵I(yè)編制后，很快又調回了縣直部門，疑似把“減縣補鄉(xiāng)”政策變成了轉換個人身份的通道。

（三） 日常工作機制方面

1.存在“屬地管理”責任過度化的情況。調研中鄉(xiāng)鎮(zhèn)同志反映，縣級職能部門往往以“屬地管理”的名義，將本應由職能部門承擔主體責任的工作分配給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，然后再以“裁判員”的身份檢查、督導、問責鄉(xiāng)鎮(zhèn)落實情況，未能有效發(fā)揮自身組織落實和對鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作應承擔起的指導、幫助等支撐作用。比如，新鄉(xiāng)某鎮(zhèn)反映，一村民因交通事故經法院判決獲賠91萬元，但因對方資產轉移而無法執(zhí)行，數次進京上訪，這起本質上是法院執(zhí)行問題引起的上訪事件，最后的維穩(wěn)和處理責任卻由鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部承擔。特別是個別縣（市、區(qū)）還將一些涉及多部門協同解決的信訪矛盾化解、安全生產整治、占用耕地違建拆除等問題，簡單按照“屬地管理”的原則交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)牽頭處理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)既沒有執(zhí)法權、處置權，又很難協調相關職能部門，在實際工作中感到“無能為力”。

2.存在檢查排序和留痕泛化的情況。上級過頻的檢查、過多的排序、過分的留痕要求，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)的同志疲于應付。有鄉(xiāng)鎮(zhèn)反映，最多時曾一天接待過數個檢查組、綜合督察組、專項督導組，涉及多個部門、多項工作，感到應接不暇。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)反映，上級在檢查工作時，存在重材料輕實效的情況，多采取聽匯報、查資料的形式進行，更看重匯報材料、數字報表、照片證據等，設計的檢查或考核指標多數體現在紙質材料上，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干什么工作都要留痕跡，都要建立繁復的檔案資料，占用了大量的人力物力。

3.存在與派駐機構協調配合不夠順暢的情況。目前，各地設置在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派駐機構數量不等，普遍設置的有公安派出所、司法所、自然資源所、市場監(jiān)管所、財政所、人力資源社會保障所等，有些根據工作需要還設置有城管中隊、應急中隊、監(jiān)察辦公室等。從調研的情況看，派駐機構總體還是比較配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作的，但也存在一些矛盾點和沖突點。比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機構與自然資源所、市場監(jiān)管所等具有一定執(zhí)法權的派駐機構存在職責交叉問題，多頭執(zhí)法時有發(fā)生。又如，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)尚未按照2019年鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道機構改革意見要求，建立起對派駐機構的統籌管理和協調機制，平時靠感情、靠溝通來對派駐機構實施管理，當鄉(xiāng)鎮(zhèn)遇到一些攻堅任務，急需相關派駐機構參與配合時，不能有效統籌使用派駐機構人員力量，一定程度上造成人力資源的浪費。

調研組還就公安派出所所長是否兼任鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委班子成員或鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政副職的問題廣泛聽取了意見。多數鄉(xiāng)鎮(zhèn)同意兼任，認為兼任后可將信訪、應急管理、安全生產等職責交由公安派出所所長分管，有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)統籌做好相關方面的工作。

（四） 鄉(xiāng)鎮(zhèn)資源保障方面

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員結構不夠優(yōu)化。近兩年，雖然通過招錄選調生、考錄和招聘工作人員、“減縣補鄉(xiāng)”下沉人員等，在一定程度上優(yōu)化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員結構，但仍有些問題沒有得到有效解決。一是存在年齡偏大的問題，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員交流較少、補充不及時等，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)45周歲以上工作人員占比達到了80%以上；二是存在學歷偏低問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)接收安置的退役軍人大都是高中及以下學歷，一些年齡較大的學歷更低，在運用信息化工具開展工作和日常辦文方面比較吃力。三是存在缺少專業(yè)技術型干部問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍反映缺少懂法律、懂城鄉(xiāng)規(guī)劃建設等方面的人員。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)“留人拴心”有困難。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作苦累、待遇不高，晉升空間有限，往往干了一輩子提不了副科級，辛勤付出幾十年回不了縣直單位，因此一些通過考錄、招聘補充到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的年輕人，不愿安心扎根基層，只是把鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為“中轉站”，一旦服務期滿就想方設法通過遴選、考錄、招聘等方式離開鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這就造成年輕干部流失較多。有鄉(xiāng)鎮(zhèn)反映，上級部門借調鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員比較隨意，被借調工作人員達15人之多。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員一旦被借調很少愿意再返回鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)身份干部晉升通道比較窄。公務員職務與職級并行規(guī)定實行后，有效暢通了鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員的晉升通道，雖然換屆時有些地方從鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)身份干部中擇優(yōu)提拔了少量副科級干部，但由于我省鄉(xiāng)鎮(zhèn)所屬事業(yè)單位絕大多數為股級，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)身份干部晉升空間依然狹窄，用鄉(xiāng)鎮(zhèn)同志的話來說“地平線”就是“天花板”。從調研情況來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)身份干部普遍占鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員的三分之二以上，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的主力軍，他們普遍希望打破鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)身份干部晉升的“天花板”，進一步調動和保護鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)身份干部工作積極性。

4.鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員待遇不夠高。雖然實行“鄉(xiāng)財縣管”以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員工資得到了較好保障，同一職務層次、同一工作年限鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員與縣直工作人員之間工資待遇差別也不大，但調研中多數鄉(xiāng)鎮(zhèn)的同志反映，在待遇上應體現工作的差異化。主要理由：一是與縣直工作人員相比，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員承擔的任務量比較大，工作環(huán)境比較艱苦，常態(tài)化加班的情況普遍存在；二是與縣直工作人員相比，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員居住地與單位的距離普遍較遠，工作性質又決定需要經常進村入戶，日常交通成本比較高；三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)工作人員沒有車補，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員相比在同工同酬方面感到有落差。

三、意見建議

（一） 立足權責明晰，進一步厘清鄉(xiāng)鎮(zhèn)職責權限

1.細化鄉(xiāng)鎮(zhèn)職責任務。一是參照《北京市鄉(xiāng)鎮(zhèn)職責規(guī)定》理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)職責邊界、為鄉(xiāng)鎮(zhèn)依規(guī)依法履職提供底單的做法，結合我省實際，建議將憲法和國家有關法律文件中賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職責進行梳理，制定印發(fā)《鄉(xiāng)鎮(zhèn)職責參考目錄》，將原則性的規(guī)定細化為條目式職責；同時，指導各縣（市、區(qū)）根據印發(fā)的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)職責參考目錄》，結合當地放權賦權情況，進一步細化職責，編制公布鄉(xiāng)鎮(zhèn)職責清單，逐條明晰鄉(xiāng)鎮(zhèn)應履行的職能任務，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)能夠依法依規(guī)履職盡責。二是建議持續(xù)完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)職責準入制度，進一步落實省委關于“縣級職能部門將職責范圍內的行政事務委托或交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔的，需充分聽取基層意見，并報縣級黨委和政府審核批準”的要求，同時，對雖未列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)主責主業(yè)但確需由鄉(xiāng)鎮(zhèn)承辦的階段性臨時性工作任務，縣（區(qū)）部門應當為鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供相應的經費保障、人員支持、技術指導和業(yè)務培訓。

2.依法依規(guī)賦予權限。一是建議建立完善“菜單式”放權機制，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)“點菜”，縣級職能部門“端菜”，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)履行主責主業(yè)需要的權限事項下放基層，提升放權賦權的精準化水平，而不是縣級職能部門無視鄉(xiāng)鎮(zhèn)承接能力將一些風險大、執(zhí)法難度高、使用頻次低的權限向鄉(xiāng)鎮(zhèn)“甩包袱”。二是建議優(yōu)化放權賦權程序，按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)梳理、縣級確認、市級統籌并報省政府審批的規(guī)定，依法明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法主體地位，確保放權賦權合法合規(guī)。

3.加強綜合行政執(zhí)法體制機制建設。一是建議圍繞推進基層“一支隊伍管執(zhí)法”，構建符合實際的綜合行政執(zhí)法模式。可根據鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際，采取直接賦權或派駐執(zhí)法隊伍的方式實施綜合行政執(zhí)法。對基層管理迫切需要且具備承接能力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可采取依法賦權方式，整合基層執(zhí)法職責和資源，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)名義行使縣級行政執(zhí)法部門部分行政處罰權；對暫不具備承接能力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可采取派駐執(zhí)法隊伍等方式下沉執(zhí)法力量，探索實行“隸屬縣直、鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理、鄉(xiāng)鎮(zhèn)使用”的用人模式。二是建議完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣直部門的行政執(zhí)法配合聯動機制，可在建設鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法統一指揮平臺的基礎上，實行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)吹哨、部門報到”的工作模式，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)對轄區(qū)內需要多部門協同解決事項的相應協調權和督辦權。建立完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)與上級執(zhí)法部門之間的信息共享、線索和案件移送、聯合調查等協調配合機制，進一步強化聯合執(zhí)法、協同執(zhí)法，推動實現跨部門、跨層級、跨區(qū)域聯動響應。三是建議在全省范圍內統一綜合行政執(zhí)法流程、文書格式、場地標準、服裝制式、執(zhí)法標識，規(guī)范執(zhí)法檢查、受立案、調查、審查、決定等程序和行為，嚴格落實行政執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過程記錄制度、重大執(zhí)法決定法制審核制度，進一步規(guī)范綜合行政執(zhí)法行為。四是建議全面加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法機構軟硬件建設，做好綜合執(zhí)法工作人員業(yè)務培訓，持續(xù)提升綜合行政執(zhí)法隊伍專業(yè)化、規(guī)范化建設水平。

（二） 立足協同高效，進一步優(yōu)化機構編制配置

1.統一規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構設置。一是建議在原有5個必設機構的基礎上，進一步規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機構和事業(yè)單位設置，探索推行“5+2+1”的機構設置模式，即設置5個主體機構——黨建工作辦公室、經濟發(fā)展辦公室、社會事務辦公室、鄉(xiāng)村建設辦公室、平安建設辦公室，設置2個窗口單位——便民服務中心和綜合行政執(zhí)法大隊，設置1個綜合部門——黨政綜合辦公室，在更大范圍內統一規(guī)范設置各類機構，優(yōu)化組織架構、明確職能配備。同時，建議適當保留2～4個機構限額，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)結合主責主業(yè)和本地特點、特色，因地制宜設置，保障不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展需求。二是建議根據鄉(xiāng)鎮(zhèn)常住人口、實際管理服務人口、區(qū)域生產總值、一般公共預算收入及支出等指標，結合鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔任務工作量，由各縣（市、區(qū)）對所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行大、中、小分類，并以此為依據對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構、領導職數實行差異化配置。三是建議組織清理各類規(guī)范性文件中有關鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立機構或加掛牌子、配備專職人員的規(guī)定，嚴禁各類以審批資金或者項目、考核評比達標等方式，干預鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構設置、職能配置、人員編制和領導職數配備的現象，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構職能清晰穩(wěn)定。

2.統籌使用鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構編制資源。一是建議根據中央關于統籌各類編制的要求，區(qū)分不同規(guī)模鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作任務量，細化鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制配備標準，推動編制資源向常住人口較多、經濟規(guī)模較大、社會管理任務較重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜。二是建議探索打破鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政和事業(yè)身份限制，采取編制分類管理、人員統籌使用的方式，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)更加靈活的用人自主權，同時暢通鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般人員“橫向+縱向”流動通道，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間、縣直與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間常態(tài)交流機制，進一步調動工作積極性。

3.規(guī)范提升“減縣補鄉(xiāng)”工作。一是建議持續(xù)加大“減縣補鄉(xiāng)”力度，從省、市、縣三級行政編制和事業(yè)編制總量內調劑部分編制充實鄉(xiāng)鎮(zhèn)。在人員下沉時要設置一定的程序和條件，對下沉人員的年齡、學歷、身份等進行審核甄別，注重為鄉(xiāng)鎮(zhèn)補充急需的專業(yè)技術人員，提高“減縣補鄉(xiāng)”人員整體素質，并設定最低工作年限，防止將人員下沉變相作為轉變身份的“捷徑”。二是建議加強對下沉人員的管理考核，凡考核合格的，及時落實各項待遇；考核不合格的，可探索按原身份發(fā)放工資或退回原單位重新安置，進一步強化對下沉人員的監(jiān)督管理。

（三） 立足運行順暢，進一步優(yōu)化工作運行機制

1.建立健全屬地管理清單。參照山東省出臺《縣鄉(xiāng)“屬地管理”事項主體責任和配合責任清單指導目錄》等做法，一是建議由省轄市指導各縣（市、區(qū)）建立縣鄉(xiāng)屬地管理事項清單，作為縣、鄉(xiāng)兩級履職、監(jiān)管和問責責任界定的重要依據，通過“負責、承擔”“組織、協調”“參與、協助”等分程度的職責表述，明晰縣鄉(xiāng)工作任務、主體責任和配合責任，打造清單事項的“施工圖”“說明書”，逐步實現“照清單履職、依清單辦事”。二是建議健全清單動態(tài)管理和清單外事項準入制度，并健全清單運用機制，如縣級紀檢監(jiān)察、干部監(jiān)督及督查等部門，要落實“依清單問責、憑清單免責”，同時還要明確嚴禁對鄉(xiāng)鎮(zhèn)配合責任事項進行考核，有效防止出現簡單以“屬地管理”名義將工作責任轉嫁鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔現象。

2.清理規(guī)范各類檢查評比。一是建議按照中央和省委關于為基層減負增能的有關要求，制定為基層減負的負面清單，持續(xù)清理規(guī)范各類檢查評比、“一票否決”和簽訂“責任狀”等事項，力爭實現縣（市、區(qū)）對鄉(xiāng)鎮(zhèn)一年只組織一次綜合性檢查考核、職能部門一般不進行直接檢查考核，防止上級以屬地管理、任務分解、下達指標、考核驗收等名義變相向鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉移任務、轉嫁責任，破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)“背鍋”難題，切實減輕基層負擔。二是建議探索建立市縣職能部門到鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢查、督導、調研的報批、備案、公示制度，并把為基層減負納入巡視巡察、黨委督查、干部考核、民主生活會、年度述職等范疇，有效解決“鄉(xiāng)鎮(zhèn)是個筐，什么都往里裝”的行政困境，讓基層同志輕裝上陣，把更多的時間和精力用在工作落實和服務群眾上。

3.規(guī)范各類派駐機構設置。參照山西、湖南等地做法和洛陽市下放國土資源、勞動保障等派駐機構的探索，一是根據中央和省委有關規(guī)定，建議除公安、司法以外，縣直部門設在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人力資源社會保障、衛(wèi)生監(jiān)督、城市管理、應急管理、農業(yè)、林業(yè)、水利等派駐機構統一下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)，實行屬地管理，并可根據實際情況與鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構進行整合，業(yè)務接受上級部門指導?？紤]到市場監(jiān)管、自然資源、生態(tài)環(huán)境保護、財政等機構的專業(yè)性，建議各地可根據情況因地制宜決定是否下放。二是建議對繼續(xù)實行派駐體制的，派駐機構工作人員黨組織關系實行屬地管理，同時，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責評優(yōu)評先和年度考核，并將結果上報縣級相關職能部門黨組（黨委），派駐機構負責人任免前需書面征求鄉(xiāng)鎮(zhèn)意見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可根據實際提出派駐機構負責人調整的意見。三是建議有條件的縣（市、區(qū)）可探索將派駐人員的工資、津補貼、考核性獎勵以及各類福利待遇等經費由縣級財政直接預算并撥付給派駐的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理、考核和發(fā)放，縣級主管部門只負責派駐人員的業(yè)務培訓和進出調配。四是對公安派出所所長是否兼任鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委班子成員或鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政副職的問題，建議省級層面只做原則性規(guī)定，即各地可根據工作需要，確定公安派出所長是否在鄉(xiāng)鎮(zhèn)現有領導職數內兼任鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委班子成員或鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政副職，參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委或政府分工。

（四） 立足改善提升，進一步優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)資源保障

1.加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍建設。一是建議建立健全從優(yōu)秀村（社區(qū)）黨組織書記、選調生、大學生村官、鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編制人員中擇優(yōu)選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導班子成員的長效機制，縣（市、區(qū)）直機關補充工作人員，原則上應從鄉(xiāng)鎮(zhèn)或基層一線崗位中遴選（選調）。二是建議持續(xù)落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導班子任期、新錄用公務員5年最低服務年限，事業(yè)單位新招錄人員參照公務員設置最低服務年限。提高借調鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員的審批層級，上級機關一般不得借調鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，因工作特殊需要短期借調的，應征得借調單位同級黨委組織部門同意并明確借調時間。三是建議提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍專業(yè)化水平，強化專業(yè)能力培訓，建立健全利用黨校、高等院校培訓鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的長效機制，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部每年至少參加1次強化專業(yè)能力的培訓。

2.打通鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)機構人員晉升通道。參照山東、內蒙古等地做法，結合我省漯河、洛陽將部分綜合行政執(zhí)法機構設置為副科級的探索，建議各地在規(guī)定的機構限額內，可結合工作實際，并綜合考慮有關鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位承擔的任務量和重要性，在考核驗收的基礎上，明確2個鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)機構為副科級，進一步暢通鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編制人員晉升通道。

3.提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員各項待遇。一是建議在政治待遇、津貼補貼、獎勵考核等方面向基層干部充分傾斜，建立激勵擔當作為的正面清單，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員收入全面高于縣直部門20%，適當提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)年度考核優(yōu)秀等次比例，放寬鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位專業(yè)技術崗位比例限制。二是根據中組部《關于進一步激勵干部擔當作為有關具體措施的通知》（中組發(fā)〔2019〕 17號）“對在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關工作的事業(yè)編制干部，根據實際情況參照鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員標準發(fā)放交通補貼”的精神，建議落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位公務交通補貼，探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政和事業(yè)人員同工同酬，逐步提升事業(yè)人員待遇。三是建議有關部門結合鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作實際，研究制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)公車使用意見，探索建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務用車平臺，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部日常運轉和進村入戶用車問題，并建好鄉(xiāng)鎮(zhèn)小食堂、小廁所、小澡堂、小圖書室、小文體活動室和干部周轉房，確?；鶎痈刹看米　⒏傻煤?、有出路、心氣順。