煤礦項(xiàng)目前期開(kāi)發(fā)流程及管理要點(diǎn)分析

楊耀智

（陜西延長(zhǎng)石油靖邊煤業(yè)有限公司，陜西榆林 719000）

1 煤礦項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的現(xiàn)狀分析

1.1 煤礦項(xiàng)目核準(zhǔn)時(shí)間縮短

在“放管服”改革大背景下，部分行政許環(huán)節(jié)得以取消，手續(xù)辦理流程實(shí)現(xiàn)了簡(jiǎn)化。從煤礦項(xiàng)目審批的角度來(lái)看，煤礦經(jīng)營(yíng)許可證被取消，安全預(yù)評(píng)價(jià)報(bào)告審批備案制度等也終止實(shí)施，因此項(xiàng)目的核準(zhǔn)時(shí)間也呈現(xiàn)出明顯縮短的發(fā)展趨勢(shì)。

1.2 煤礦項(xiàng)目投資門(mén)檻提升

目前，結(jié)合國(guó)資委提出的要求，原則上所有非專(zhuān)業(yè)涉煤央企需要退出煤炭行業(yè)，從這一角度來(lái)看，現(xiàn)階段，對(duì)煤礦項(xiàng)目開(kāi)發(fā)主體進(jìn)行了明顯的限制。與此同時(shí)，礦業(yè)權(quán)出讓收益金、煤炭產(chǎn)能置換等一系列政策的制定與推行，也使得煤礦項(xiàng)目的實(shí)際投資門(mén)檻出現(xiàn)明顯提升的狀態(tài)。

1.3 企業(yè)投資決策難度增大

煤礦項(xiàng)目有著較為明顯的不確定性，無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)煤炭資源真實(shí)情況的全面掌握，所以企業(yè)在進(jìn)行項(xiàng)目決策期間面臨的壓力更大，投資決策難度有所增大。同時(shí)，礦業(yè)權(quán)出讓收益金、煤炭產(chǎn)能置換等政策的推行，也增加了煤炭企業(yè)的項(xiàng)目投資建設(shè)成本，對(duì)產(chǎn)能的釋放產(chǎn)生了一定程度的限制，使得煤礦項(xiàng)目生產(chǎn)成本有所提升，增加了企業(yè)投資決策的難度。

2 煤礦項(xiàng)目前期開(kāi)發(fā)審批流程及要點(diǎn)分析

煤礦項(xiàng)目開(kāi)發(fā)審批一般分為5 個(gè)階段，分別是項(xiàng)目準(zhǔn)備階段、項(xiàng)目前期階段、項(xiàng)目建設(shè)階段、項(xiàng)目竣工驗(yàn)收階段及生產(chǎn)階段。

2.1 礦區(qū)總體規(guī)劃

礦區(qū)總體規(guī)劃是確定礦區(qū)開(kāi)發(fā)布局、煤礦項(xiàng)目開(kāi)展前期準(zhǔn)備工作、辦理核準(zhǔn)和建設(shè)生產(chǎn)的基本依據(jù)。大型煤炭礦區(qū)的總體規(guī)劃由國(guó)家發(fā)展改革委審批，其他礦區(qū)總體規(guī)劃由省級(jí)煤炭礦區(qū)總規(guī)劃管理部門(mén)審批，報(bào)國(guó)家發(fā)展改革委備案。礦區(qū)總規(guī)的核心內(nèi)容是“開(kāi)發(fā)布局”。編制礦區(qū)總規(guī)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“生態(tài)優(yōu)先、合理布局、有序開(kāi)發(fā)、規(guī)模生產(chǎn)、綜合利用”的原則。礦區(qū)邊界應(yīng)優(yōu)先考慮自然邊界，以人為劃分境界作為礦區(qū)邊界的應(yīng)進(jìn)行充分論證[1]。礦區(qū)總規(guī)應(yīng)與國(guó)土空間規(guī)劃、礦產(chǎn)資源規(guī)劃等銜接，區(qū)內(nèi)達(dá)到勘探程度的區(qū)域面積應(yīng)超過(guò)礦區(qū)含煤面積的60%。如果礦區(qū)內(nèi)有多個(gè)地質(zhì)勘查報(bào)告，應(yīng)委托編制地質(zhì)資料匯編報(bào)告（總結(jié)報(bào)告）。

2.2 礦區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)

在對(duì)煤礦項(xiàng)目總體規(guī)劃草案進(jìn)行報(bào)批之前，必須制作礦區(qū)環(huán)評(píng)文件，并將其提交至生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)進(jìn)行審批，與此同時(shí)，由生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)組建審查小組，針對(duì)報(bào)送的環(huán)評(píng)文件進(jìn)行分析審核，提出修改意見(jiàn)。負(fù)責(zé)編制規(guī)劃的發(fā)展改革部門(mén)要切實(shí)參考現(xiàn)行的環(huán)境影響結(jié)論、審查意見(jiàn)，對(duì)煤礦項(xiàng)目規(guī)劃方案進(jìn)行調(diào)整與完善，相應(yīng)規(guī)劃草案完善后，需要同時(shí)更改環(huán)境影響報(bào)告，并將其與完善后的規(guī)劃方案一并提交至發(fā)展改革部門(mén)，展開(kāi)進(jìn)一步審批。在審批通過(guò)后方可展開(kāi)后續(xù)工作。

2.3 煤礦項(xiàng)目核準(zhǔn)

近年來(lái)，繼續(xù)深化簡(jiǎn)政放權(quán)，煤礦項(xiàng)目核準(zhǔn)前期手續(xù)已簡(jiǎn)化了很多。項(xiàng)目單位在申請(qǐng)核準(zhǔn)、報(bào)送項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告時(shí)，需要提交用地預(yù)審和項(xiàng)目選址意見(jiàn)書(shū)，一些省份的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告還需提交當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門(mén)批復(fù)或備案。另外，還需要提交產(chǎn)能置換方案確認(rèn)文件，一些省份自然資源部門(mén)辦理用地預(yù)審意見(jiàn)時(shí)，需要提交劃定礦區(qū)范圍批復(fù)。因此，劃定礦區(qū)范圍是核準(zhǔn)前必須完成的。同時(shí)，煤礦安全核準(zhǔn)也應(yīng)在項(xiàng)目核準(zhǔn)前取得，但并不作為核準(zhǔn)的前置條件。其他手續(xù)可同時(shí)辦理，如環(huán)評(píng)、水資源論證、水土保持方案等，但不作為核準(zhǔn)的前置條件。2019 年以來(lái)，主要將建設(shè)項(xiàng)目選址意見(jiàn)書(shū)、建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審意見(jiàn)合并，自然資源主管部門(mén)統(tǒng)一核發(fā)建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審與選址意見(jiàn)書(shū)，不再單獨(dú)核發(fā)建設(shè)項(xiàng)目選址意見(jiàn)書(shū)、建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審意見(jiàn)。

2.4 辦理采礦許可證

在煤礦項(xiàng)目開(kāi)工建設(shè)前，應(yīng)辦理采礦許可手續(xù)，包括礦權(quán)登記權(quán)限、儲(chǔ)量評(píng)審備案。

2.5 壓覆礦產(chǎn)審批

建設(shè)項(xiàng)目選址階段，通過(guò)相關(guān)信息平臺(tái)查詢(xún)擬建項(xiàng)目選址范圍內(nèi)重要礦產(chǎn)資源分布情況和礦業(yè)權(quán)設(shè)置情況，合理確定選址范圍。由建設(shè)單位提交壓覆重要礦產(chǎn)資源預(yù)查詢(xún)申請(qǐng)表和擬選址坐標(biāo)，申請(qǐng)預(yù)查詢(xún)。建設(shè)項(xiàng)目用地報(bào)批階段，建設(shè)單位提交壓覆重要礦產(chǎn)資源查詢(xún)申請(qǐng)表和縣市自然資源局出具的建設(shè)項(xiàng)目情況說(shuō)明，進(jìn)一步核實(shí)重要礦產(chǎn)資源分布情況和礦業(yè)權(quán)設(shè)置情況。承擔(dān)壓覆重要礦產(chǎn)資源查詢(xún)服務(wù)的機(jī)構(gòu)，在收到申請(qǐng)后出具查詢(xún)結(jié)果[2]。

2.6 建設(shè)用地審批

辦理建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審與選址意見(jiàn)書(shū)，需要提交以下幾項(xiàng)材料：用地單位申請(qǐng)表，用地單位申請(qǐng)報(bào)告，自然資源部門(mén)逐級(jí)上報(bào)的申請(qǐng)意見(jiàn)，項(xiàng)目建設(shè)依據(jù)，項(xiàng)目用地拐點(diǎn)坐標(biāo)表（2000 國(guó)家大地坐標(biāo)系），相關(guān)規(guī)劃圖，土地用途調(diào)整方案暨永久基本農(nóng)田補(bǔ)劃方案，踏勘論證意見(jiàn)，節(jié)地評(píng)價(jià)報(bào)告，生態(tài)保護(hù)紅線審核意見(jiàn)，自然保護(hù)區(qū)審核意見(jiàn)，水源地保護(hù)區(qū)審核意見(jiàn)，文物保護(hù)區(qū)審核意見(jiàn)，生產(chǎn)工藝、設(shè)備水平、清潔生產(chǎn)水平的三先進(jìn)材料。

2.7 地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)估

根據(jù)最新規(guī)定，現(xiàn)已取消地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)估備案制度，但是這并不意味著不再開(kāi)展地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)估。在實(shí)際的工程建設(shè)前期，必須要在地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)的范圍內(nèi)，全面落實(shí)相應(yīng)建設(shè)區(qū)域的地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)估工作，并實(shí)行單獨(dú)評(píng)估和分區(qū)評(píng)估相結(jié)合的分類(lèi)管理制度。

2.8 節(jié)能審查

在對(duì)煤礦項(xiàng)目可行性研究報(bào)告報(bào)送之前，必須獲取相關(guān)節(jié)能審查機(jī)關(guān)出具的節(jié)能審查意見(jiàn)，該審查意見(jiàn)是煤礦項(xiàng)目開(kāi)工建設(shè)、竣工驗(yàn)收以及后續(xù)運(yùn)營(yíng)生產(chǎn)的重要依據(jù)。在此過(guò)程中，若項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容或是能效水平等發(fā)生了重大改變，或是能源消耗的總量高于節(jié)能審查確定的能源總消耗量一定程度（當(dāng)前設(shè)定為15%）[3]，則必須要對(duì)節(jié)能報(bào)告進(jìn)行重新編制，同時(shí)向原有節(jié)能審查機(jī)關(guān)及時(shí)提交變更申請(qǐng)。

2.9 水保方案審批

若是煤礦項(xiàng)目的整體面積維持在5hm2以上或者實(shí)際的填挖土石方總量在50000m3以上，需要提前完成對(duì)水保方案報(bào)告書(shū)的編制與提交，報(bào)送至縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門(mén)實(shí)施審批處理；若煤礦項(xiàng)目的整體面積保持在0.5hm2以上、5hm2以下，或者實(shí)際所需要填挖的土石方總量維持在1000m3以上、50000m3以下，需要提前完成水保方案報(bào)告表的編制，同時(shí)提交至縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門(mén)實(shí)施審批，要求在審批通過(guò)后開(kāi)展后續(xù)操作。

2.10 項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)

提前組織開(kāi)展對(duì)環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的編制，并要求在相應(yīng)文件審批通過(guò)并得以批準(zhǔn)的條件下繼續(xù)落實(shí)后續(xù)操作，組織項(xiàng)目進(jìn)行開(kāi)工建設(shè)。在此過(guò)程中，如建設(shè)項(xiàng)目發(fā)生重大變動(dòng)，就必須要對(duì)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)進(jìn)行重新報(bào)批。屬煤礦建設(shè)項(xiàng)目重大變動(dòng)的情形主要如下：第一，規(guī)模。設(shè)計(jì)生產(chǎn)能力增加30%及以上；井（礦）田采煤面積增加10%及以上；增加開(kāi)采煤層。第二，地點(diǎn)。新增主（副）井工業(yè)場(chǎng)地、風(fēng)井場(chǎng)地等各類(lèi)場(chǎng)地（包括排矸場(chǎng)、外排土場(chǎng)），或各類(lèi)場(chǎng)地位置變化；首采區(qū)發(fā)生變化[4]。第三，生產(chǎn)工藝。開(kāi)采方式、采煤方法變化。第四，環(huán)境保護(hù)措施。生態(tài)保護(hù)、污染防治或綜合利用等措施變化；特殊敏感目標(biāo)（自然保護(hù)區(qū)、飲用水水源保護(hù)區(qū)等）保護(hù)措施變化。

2.11 礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與土地復(fù)墾方案

當(dāng)前，已實(shí)行礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)方案和土地復(fù)墾方案合并編報(bào)制度。礦山企業(yè)不再單獨(dú)編制礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)方案、土地復(fù)墾方案。一個(gè)采礦權(quán)編制一個(gè)方案。以“礦業(yè)權(quán)人名稱(chēng)＋礦山名稱(chēng)＋礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與土地復(fù)墾方案”的形式命名。采礦權(quán)申請(qǐng)人可自行編制或委托有關(guān)機(jī)構(gòu)編制礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與土地復(fù)墾方案[5]。礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與土地復(fù)墾方案主要由自然資源部門(mén)完成審查，將評(píng)審結(jié)果向社會(huì)公示。

2.12 初步設(shè)計(jì)和安全專(zhuān)篇審查

根據(jù)煤礦項(xiàng)目規(guī)模展開(kāi)項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)與安全設(shè)施設(shè)計(jì)，同時(shí)，針對(duì)安全設(shè)施設(shè)計(jì)要求展開(kāi)分級(jí)審查。在現(xiàn)行的規(guī)定中，對(duì)于新增的年度生產(chǎn)能力在300 萬(wàn)噸以上的礦井煤礦項(xiàng)目，或者年度生產(chǎn)能力1000 萬(wàn)噸以上的露天煤礦項(xiàng)目，需要由國(guó)家礦產(chǎn)安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)展開(kāi)安全設(shè)施設(shè)計(jì)專(zhuān)項(xiàng)審查活動(dòng)；而其余煤礦項(xiàng)目主要由省級(jí)礦山安全監(jiān)察局安全設(shè)施設(shè)計(jì)專(zhuān)項(xiàng)審查。形成的初步設(shè)計(jì)需要及時(shí)遞交至項(xiàng)目所在區(qū)域的煤炭行業(yè)管理部門(mén)或者省市施行專(zhuān)門(mén)審查的機(jī)構(gòu)開(kāi)展審查。

2.13 項(xiàng)目安全預(yù)評(píng)價(jià)

在項(xiàng)目的可行性研究階段，應(yīng)進(jìn)行安全預(yù)評(píng)價(jià)，安全預(yù)評(píng)價(jià)報(bào)告是礦井初步設(shè)計(jì)和安全設(shè)施設(shè)計(jì)的重要依據(jù)之一。建設(shè)項(xiàng)目安全預(yù)評(píng)價(jià)作為涉及安全的強(qiáng)制性評(píng)估，不列入行政審批事項(xiàng)。目前，相應(yīng)報(bào)告不再評(píng)審和備案。但需要注意的是，在提交審查安全設(shè)施設(shè)計(jì)和申請(qǐng)辦理安全生產(chǎn)許可證時(shí)，需要提交安全（預(yù)）評(píng)價(jià)報(bào)告。另外，除涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密的項(xiàng)目外，報(bào)告內(nèi)容必須面向公眾進(jìn)行公示與公開(kāi)[6]。

2.14 職業(yè)病危害預(yù)評(píng)價(jià)

在項(xiàng)目的可行性研究階段，必須進(jìn)行職業(yè)病危害預(yù)評(píng)價(jià)，編制預(yù)評(píng)價(jià)報(bào)告，并安排職業(yè)衛(wèi)生相關(guān)專(zhuān)業(yè)背景的注冊(cè)安全工程師對(duì)職業(yè)病危害預(yù)評(píng)價(jià)報(bào)告進(jìn)行評(píng)審。職業(yè)病危害預(yù)評(píng)價(jià)作為涉及安全的強(qiáng)制性評(píng)估，不列入行政審批事項(xiàng)。

2.15 煤礦開(kāi)工備案

當(dāng)前，主要使用煤礦開(kāi)工備案替代開(kāi)工報(bào)告審批，針對(duì)不同地區(qū)，所設(shè)定、實(shí)施的備案規(guī)定有所不同。例如，在內(nèi)蒙古地區(qū)，要求從事各類(lèi)新建、改建、擴(kuò)建建設(shè)項(xiàng)目的煤礦企業(yè)，在取得安全設(shè)施設(shè)計(jì)批復(fù)后，應(yīng)按相關(guān)要求，申請(qǐng)煤礦建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)工備案。

2.16 煤礦安全設(shè)施竣工驗(yàn)收

面向井工礦所設(shè)定的安全設(shè)施竣工驗(yàn)收條件主要如下：項(xiàng)目中所有的工作任務(wù)均已完成，且各類(lèi)生產(chǎn)系統(tǒng)、安全防護(hù)系統(tǒng)均健全投放，試運(yùn)行正常，具備安全生產(chǎn)條件，獲得采礦許可證；完成生產(chǎn)工作人員的安全教育培訓(xùn)，且各管理人員和負(fù)責(zé)人均取得相關(guān)生產(chǎn)與管理資格證明，各類(lèi)特種工作人員均持證上崗；項(xiàng)目工程的建設(shè)質(zhì)量經(jīng)過(guò)權(quán)威機(jī)構(gòu)認(rèn)證，且已獲取質(zhì)量合格的認(rèn)證書(shū)；各類(lèi)安全管理制度健全；實(shí)現(xiàn)對(duì)煤層瓦斯等級(jí)的公示，鑒定出粉塵爆炸以及自然傾向性，形成突出危險(xiǎn)性鑒定報(bào)告或者沖擊性鑒定報(bào)告；所有投放于施工現(xiàn)場(chǎng)的生產(chǎn)設(shè)備均通過(guò)相關(guān)專(zhuān)業(yè)部門(mén)的檢查與檢測(cè)，同時(shí)出具合格報(bào)告；現(xiàn)場(chǎng)安全設(shè)施均經(jīng)過(guò)驗(yàn)收評(píng)價(jià)，具備相關(guān)的評(píng)價(jià)報(bào)告；完成地質(zhì)報(bào)告的編制以及提交[7]。

2.17 煤礦竣工驗(yàn)收

煤礦項(xiàng)目取得采礦許可、按照設(shè)計(jì)建成后，可及時(shí)開(kāi)展聯(lián)合試運(yùn)轉(zhuǎn)。聯(lián)合試運(yùn)轉(zhuǎn)開(kāi)始前，項(xiàng)目建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)編制工作方案報(bào)省級(jí)煤炭行業(yè)管理部門(mén)備案。煤礦建設(shè)項(xiàng)目聯(lián)合試運(yùn)轉(zhuǎn)、專(zhuān)項(xiàng)驗(yàn)收等工作完成后，煤礦項(xiàng)目建設(shè)單位或上級(jí)企業(yè)自行組織煤礦項(xiàng)目竣工驗(yàn)收，按照有關(guān)規(guī)定申領(lǐng)安全生產(chǎn)許可等證照。

2.18 辦理安全生產(chǎn)許可證

由煤礦上一級(jí)法人企業(yè)準(zhǔn)備安全生產(chǎn)許可證申請(qǐng)書(shū)、安全生產(chǎn)規(guī)章制度目錄清單、主要負(fù)責(zé)人及安全管理人員名單、重大風(fēng)險(xiǎn)防控措施、重大危險(xiǎn)源測(cè)評(píng)監(jiān)控措施等一系列證明材料；由煤礦提供安全生產(chǎn)許可證申請(qǐng)書(shū)、采礦許可證和職能人員安全生產(chǎn)責(zé)任目錄清單、為從業(yè)人員繳納工傷保險(xiǎn)承諾書(shū)等一系列資料，在取得安全生產(chǎn)許可證后，組織一系列生產(chǎn)活動(dòng)。

3 結(jié)語(yǔ)

就現(xiàn)階段煤礦項(xiàng)目開(kāi)發(fā)情況來(lái)看，以煤礦項(xiàng)目核準(zhǔn)時(shí)間縮短、煤礦項(xiàng)目投資門(mén)檻提升、企業(yè)投資決策難度增大為主要特點(diǎn)，這樣的現(xiàn)狀對(duì)于煤礦項(xiàng)目前期開(kāi)發(fā)工作的開(kāi)展提出了更多要求，也需要對(duì)項(xiàng)目前期開(kāi)發(fā)審批程序以及管理要點(diǎn)進(jìn)行改革，為煤礦項(xiàng)目的順利建設(shè)、安全投產(chǎn)創(chuàng)造更好條件。