國有企業(yè)內(nèi)部審計監(jiān)督全覆蓋路徑及機制

■葉 蘇 江蘇省鹽城市亭湖區(qū)審計局

近年來，隨著我國經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，國有企業(yè)的數(shù)量及規(guī)模與日俱增，鑒于外部經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境的復(fù)雜性，如何實現(xiàn)國有企業(yè)的審計監(jiān)督全覆蓋就顯得格外重要。國有企業(yè)審計監(jiān)督全覆蓋是審計監(jiān)督的重要內(nèi)容之一，無論是對促進國有企業(yè)的健康發(fā)展，還是對推進國有企業(yè)深化改革都有著重要的意義。切實做好國有企業(yè)和國有資本審計監(jiān)督工作，促進國有企業(yè)深化改革，提高經(jīng)營管理水平，實現(xiàn)和推進國有企業(yè)審計監(jiān)督全覆蓋，是國有企業(yè)全面改革與發(fā)展的重要舉措和必經(jīng)之路。

一、國有企業(yè)內(nèi)部審計監(jiān)督全覆蓋概述

《國有企業(yè)境外投資財務(wù)管理辦法》中指出，國有企業(yè)是指國務(wù)院和地方人民政府分別代表國家履行出資人職責(zé)的國有獨資企業(yè)、國有獨資公司以及國有資本控股公司，包括中央和地方國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)和其他部門所監(jiān)管的企業(yè)本級及其逐級投資形成的企業(yè)。那么，審計監(jiān)督全覆蓋就是審計機關(guān)在審計活動的開展過程中針對目標(biāo)單位展開全方位審計，而審計監(jiān)督全覆蓋同樣是我國審計監(jiān)督開展的重要目標(biāo)與發(fā)展方向。

國企內(nèi)審全覆蓋要求國企內(nèi)審部門要獨立運作，直接受總部領(lǐng)導(dǎo)，避免審計活動中受到其他部門的干擾，從而在一定程度上有效保證國企內(nèi)部審計運作的相對獨立。此外，在審計內(nèi)容與審計質(zhì)量的表現(xiàn)上，國有企業(yè)內(nèi)部審計監(jiān)督全覆蓋還要求，要針對項目特點及內(nèi)容，科學(xué)制訂審計計劃、審計質(zhì)量管理，通過科學(xué)的審計流程與內(nèi)容覆蓋，構(gòu)建完整的國有企業(yè)內(nèi)部審計監(jiān)督體系。

二、實現(xiàn)國有企業(yè)內(nèi)部審計監(jiān)督全覆蓋的必要性

1.國有企業(yè)內(nèi)部審計監(jiān)督全覆蓋是推進我國國有資產(chǎn)體制改革的必經(jīng)之路

隨著我國經(jīng)濟體制改革的逐步深入，國有企業(yè)經(jīng)營也逐步實現(xiàn)了從政府主導(dǎo)向市場化運營的轉(zhuǎn)變，在國有企業(yè)經(jīng)營轉(zhuǎn)型發(fā)展的過程中，通過審計監(jiān)督全覆蓋，能夠切實對國有企業(yè)的市場化經(jīng)營策略進行合規(guī)性監(jiān)督，并根據(jù)當(dāng)前國有企業(yè)的經(jīng)營管理成效，形成有效的企業(yè)經(jīng)營管理審計報告，有序保障國有企業(yè)的轉(zhuǎn)型與改革發(fā)展目標(biāo)實現(xiàn)。

2.國有企業(yè)審計監(jiān)督全覆蓋是“兩權(quán)分離下的受托責(zé)任”的基礎(chǔ)要求

“兩權(quán)分離下的受托責(zé)任”是指企業(yè)所有權(quán)委托人與受托人的兩權(quán)分離，受托人有責(zé)任通過企業(yè)的管理實現(xiàn)原有資產(chǎn)的保值甚至是增值；推行國有企業(yè)審計監(jiān)督全覆蓋，正是以“兩權(quán)分離下的受托責(zé)任”為指導(dǎo)，通過審計監(jiān)督全覆蓋形成國有資產(chǎn)審計與管理評價，實現(xiàn)受托人的受托責(zé)任監(jiān)督與評價。

另外，對于審計機關(guān)來說，國企審計由于自身存在的特點，決定了其面臨著一些難點和困惑。具體表現(xiàn)在：一是國有企業(yè)業(yè)務(wù)量大、下屬企業(yè)多，審計時會受內(nèi)容多、項目廣、人員力量不足等客觀原因的影響，無法達到全覆蓋目標(biāo)。二是在一些國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)班子中，主觀上熟悉了解審計的人較少，在企業(yè)內(nèi)部開展審計的意識還不到位，難以將內(nèi)審工作積極開展。三是在傳統(tǒng)國企審計中，受主客觀因素影響，審計機關(guān)無法將國企審深審?fù)?，同時對國企內(nèi)審指導(dǎo)較為薄弱，內(nèi)部審計作用未能充分發(fā)揮。

綜上所述，新形勢下探索國有企業(yè)審計的新思路、新方法，切實做好國有企業(yè)和國有資本審計監(jiān)督工作，推動國有企業(yè)內(nèi)部審計監(jiān)督全覆蓋，促進國有企業(yè)深化改革，提高經(jīng)營管理水平，促進國有企業(yè)健康、可持續(xù)發(fā)展，就顯得尤為必要。

三、實現(xiàn)國有企業(yè)內(nèi)部審計監(jiān)督全覆蓋的可行性

1.內(nèi)部運轉(zhuǎn)客觀需要為全覆蓋提供保障

從部門的運作機制表現(xiàn)來看，當(dāng)前我國國有企業(yè)的內(nèi)部審計都是直接受命于董事會或?qū)徲嬑瘑T會，有著極高的獨立性表現(xiàn)，在內(nèi)部審計活動的開展過程中，能夠保持較高的獨立性，可以有效避免權(quán)責(zé)壓力下的違規(guī)審計事件出現(xiàn)。從人員架構(gòu)上來看，隨著國有企業(yè)內(nèi)審工作的開展，國企內(nèi)審人員數(shù)量及能力都有了顯著的提升；為突出提升審計工作開展成效，不少國有企業(yè)紛紛開展內(nèi)部人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)，促進審計工作人員專業(yè)能力及綜合素質(zhì)的提升，這就為國有企業(yè)的審計監(jiān)督全覆蓋提供了有力的人員保障。

2.政策有力支撐推動國企內(nèi)審全覆蓋

《關(guān)于深化國有企業(yè)和國有資本審計監(jiān)督的若干意見》明確提出，要根據(jù)新形勢進一步優(yōu)化和完善國有企業(yè)內(nèi)部審計監(jiān)督運行機制，做到“應(yīng)審盡審”“有審必嚴”“不留死角”；《關(guān)于深化中央企業(yè)內(nèi)部審計監(jiān)督工作的實施意見》明確提出，建立健全國有企業(yè)及國有資本的審計監(jiān)督體系，構(gòu)建“集中統(tǒng)一”“全面覆蓋”“權(quán)威高效”的審計監(jiān)督體系。除了以上政策文件外，一些地方國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會也相應(yīng)發(fā)布了有關(guān)文件，進一步推動了國有企業(yè)內(nèi)部審計監(jiān)督全覆蓋的實現(xiàn)。

3.國家審計重視打開國企內(nèi)審新局面

一方面是做好政府審計職能的需要。充分發(fā)揮國家審計監(jiān)督職能作用，以促進國有企業(yè)改革、防范金融風(fēng)險作為出發(fā)點來開展國家審計，有利于加強國家審計監(jiān)督力度。另一方面是做好業(yè)務(wù)指導(dǎo)職能的需要。對國企審計加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)和指導(dǎo)，有利于推動國有企業(yè)健全工作規(guī)范機制，推動國企經(jīng)營管理、財務(wù)運行更加規(guī)范有序，繼續(xù)發(fā)揮審計的監(jiān)督和服務(wù)功能。

四、國有企業(yè)內(nèi)部審計監(jiān)督存在的一些困難

1.專業(yè)人員相對欠缺，企業(yè)審計深度不夠

一方面，由于政府審計與企業(yè)審計差異較大，企業(yè)審計專業(yè)性更強、技術(shù)手段要求更高，長期從事行政事業(yè)單位審計的人員不具備開展企業(yè)審計的專業(yè)能力，短期內(nèi)難以適應(yīng)相對復(fù)雜的國有企業(yè)審計業(yè)務(wù)；另一方面，內(nèi)審人員審計角度較為固定和局限，有些地方國有企業(yè)審計工作大多仍停留于資產(chǎn)負債及損益審計層面，習(xí)慣性陷入財務(wù)收支審計模式，審計流于表面，就賬查賬，未能深入企業(yè)業(yè)務(wù)，未能從促進整個企業(yè)良性發(fā)展的大格局、大前景去考慮如何開展國企內(nèi)審工作。

2.過分依賴社會審計，難以形成監(jiān)督合力

基于基層審計力量不足這一現(xiàn)實情況，聘請社會審計人員開展國有企業(yè)審計在所難免，但是由于社會審計人員對國家審計準(zhǔn)則的了解不夠，政府審計思維和方法欠缺，導(dǎo)致審計報告針對性不強、審計質(zhì)量不高。內(nèi)審人員對社會審計力量現(xiàn)場的把控和指導(dǎo)不足，對如何達到既定審計目標(biāo)模糊不清。事后地方審計機關(guān)對審計結(jié)果的認識較為片面，往往不能夠及時準(zhǔn)確地進行復(fù)核和質(zhì)量把關(guān)，沒有真正實現(xiàn)利用外部審計力量形成對國有企業(yè)的有效監(jiān)督。

3.審前準(zhǔn)備耗時較長，現(xiàn)場審計工作低效

近年來，各地陸續(xù)開展政企脫鉤工作，原本由行政事業(yè)單位控制的企業(yè)改為由國資監(jiān)管部門管理，目前地方國有企業(yè)仍然處于多頭共管，國有企業(yè)底數(shù)不清、現(xiàn)狀不明、歸屬不準(zhǔn)等局面，給審計人員開展前期調(diào)查工作帶來很多不便，不能夠全面準(zhǔn)確地及時了解所審計國有企業(yè)的全貌，也無法及時準(zhǔn)確地掌握企業(yè)真實財務(wù)狀況和經(jīng)營成果，使得現(xiàn)場審計工作難以鋪開，后續(xù)審計工作進展遲緩，發(fā)現(xiàn)問題和幫助整改的難度加大，內(nèi)審工作發(fā)揮的成效不高。

五、國有企業(yè)內(nèi)部審計監(jiān)督全覆蓋實施路徑

1.重視頂層設(shè)計，把握審計方向

要提高國企內(nèi)部審計監(jiān)督全覆蓋重要性的思想認識，做好被審計對象全覆蓋、審計內(nèi)容全覆蓋以及內(nèi)審過程全覆蓋等方面的頂層統(tǒng)籌規(guī)劃設(shè)計。要健全組織機制，設(shè)立內(nèi)審機構(gòu)，明確專職人員，配強內(nèi)審人員，每月進行定期考核，年底匯總，通過嚴格考核獎懲，不斷激發(fā)內(nèi)審動力，進一步理順審計工作體制機制。在具體審計全覆蓋過程中，要構(gòu)建國有企業(yè)內(nèi)部審計監(jiān)督在設(shè)計和執(zhí)行層面的閉環(huán)管理，從“項目計劃、審前調(diào)查、項目實施、審計報告、審計整改”等環(huán)節(jié)加強全覆蓋管理，及時發(fā)現(xiàn)問題、預(yù)警潛在風(fēng)險，有效督促審計整改，不斷推動國有企業(yè)的健康有序發(fā)展。要關(guān)口前移，積極開展審前調(diào)查，加強與被審計單位的有效溝通，充分了解被審計對象的全貌，了解企業(yè)的組織架構(gòu)、機構(gòu)設(shè)置、發(fā)展目標(biāo)及戰(zhàn)略、管理方式、治理結(jié)構(gòu)、分析財務(wù)數(shù)據(jù)等方面，全面掌握企業(yè)總體情況，注重對業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的審計，加強財務(wù)數(shù)據(jù)與業(yè)務(wù)臺賬之間的綜合分析。能夠建立并實時更新國有企業(yè)數(shù)據(jù)庫，同步最新的被審計單位基礎(chǔ)資料，梳理分析企業(yè)近年來的基礎(chǔ)資料、財務(wù)報告和有關(guān)目標(biāo)責(zé)任考核結(jié)果等。根據(jù)國有企業(yè)功能類別、管理狀況及戰(zhàn)略地位，準(zhǔn)確把握重點審計方向和審計內(nèi)容，分步驟、有重點地推進國有企業(yè)審計。

2.重視制度建設(shè)，形成良性引導(dǎo)

制度建設(shè)能夠為科學(xué)指導(dǎo)國企內(nèi)審監(jiān)督全覆蓋提供有效保障，同時也能夠針對國有企業(yè)內(nèi)部審計監(jiān)督開展形成強有力的約束，確保內(nèi)部審計監(jiān)督目標(biāo)的實現(xiàn)，提高國有企業(yè)內(nèi)部審計質(zhì)量。當(dāng)前國有企業(yè)內(nèi)部審計監(jiān)督全覆蓋，在實施制度的需求上要進一步建立健全審計監(jiān)督配套制度體系，建立健全經(jīng)常性審計機制，推進國有企業(yè)審計全覆蓋。健全責(zé)任追究制度體系，國有企業(yè)內(nèi)部審計監(jiān)督的過程中要根據(jù)責(zé)任主體進行責(zé)任范圍的明確，并通過審計工作開展，秉承公平公正的原則，形成分級分層的責(zé)任追究制度體系，對相關(guān)主體責(zé)任人形成強有力的約束和引導(dǎo)。建立健全國家審計、內(nèi)部審計、社會審計合力監(jiān)督機制，進一步加強與外部審計的溝通協(xié)調(diào)與配合，提升國有企業(yè)審計監(jiān)督效能。審前明確人員配備并開展集中培訓(xùn)，保證審計目標(biāo)和工作方法的統(tǒng)一；審中及時跟進、準(zhǔn)確指導(dǎo)、定期聽取匯報，保證審計工作的順利開展；審后及時總結(jié)與外部審計合作的經(jīng)驗與不足，以便在今后的工作中取長補短。推進內(nèi)部審計重心從事后發(fā)現(xiàn)問題向事前預(yù)告風(fēng)險、事中監(jiān)督指導(dǎo)轉(zhuǎn)變，真正發(fā)揮國有企業(yè)內(nèi)部審計作用。堅持質(zhì)量強審理念，突出質(zhì)量保障，深入推進國企審計項目組織方式創(chuàng)新，積極探索聯(lián)合審、融合審，嚴控現(xiàn)場實施關(guān)鍵節(jié)點。突出閉環(huán)管理，注重事中審理和事后審理相結(jié)合，全程把控審計質(zhì)量。

3.重視項目開展，確保審計質(zhì)量

為實現(xiàn)國有企業(yè)內(nèi)部審計監(jiān)督全覆蓋，要夯實內(nèi)審責(zé)任，精準(zhǔn)實施國企審計項目；在國有企業(yè)內(nèi)部審計監(jiān)督全覆蓋的實現(xiàn)上，應(yīng)當(dāng)結(jié)合具體的審計目標(biāo)，明確審計重點，科學(xué)謀劃審計過程，分層次推進審計項目，從而有效實現(xiàn)國企內(nèi)審監(jiān)督。要突出方法創(chuàng)新，堅持大數(shù)據(jù)審計模式，在國企審計項目中，使用爬蟲技術(shù)等自動化技術(shù)，有效發(fā)揮科技在審計運用中的積極作用。加強投資審計管理平臺運用，提升國有企業(yè)投資審計績效。要突出內(nèi)容的豐富性，可以重點關(guān)注非標(biāo)融資比重大、成本較高、利息外費用比較突出等問題，國企在外地、境外投資項目的決策和投后管理等事項，國企規(guī)章制度、內(nèi)控體系建立健全情況，以及國資審批備案程序執(zhí)行情況，部分國企存在的土地、廠房等資產(chǎn)底數(shù)不清、管理不嚴、閑置浪費等情況。在審查國企資產(chǎn)安全、完整及保值增值情況時，要核實銀行存款、現(xiàn)金及有價證券完整性，審核存貨和固定資產(chǎn)，審核在建工程情況，審核應(yīng)收及預(yù)付款項，核實企業(yè)對外投資效益情況等。在審查企業(yè)債務(wù)真實性、融資貸款使用合規(guī)性，評價企業(yè)償付能力時，要關(guān)注有無賬外應(yīng)付款項、抵押物是否真實存在、價值評估是否合理、是否形成企業(yè)賬外虧損問題等。在審查企業(yè)損益核算真實性、合法性時，要核實企業(yè)各項收入核算是否及時完整，成本費用計算分攤是否合規(guī)，是否存在隱匿收入、虛列成本費用等。在審查國企內(nèi)控制度的健全性、有效性時，要審查企業(yè)內(nèi)控制度是否健全、企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)分工是否明確合理、各業(yè)務(wù)執(zhí)行是否經(jīng)過層層審批等。在審查國企重大決策制定科學(xué)性、嚴謹性時，要審查項目論證、申請、投入、管理等。對于重大項目的審計監(jiān)督，往往需要較長的周期進行，為了增強對項目全過程審計的把控，需要審計項目劃分明確的周期，并針對周期內(nèi)的內(nèi)容與重點進行對應(yīng)目標(biāo)的劃分，從而確保審計質(zhì)量。

4.重視業(yè)務(wù)指導(dǎo)，提升審計質(zhì)效

統(tǒng)籌整合審計資源，強化業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)，根據(jù)業(yè)務(wù)特點和人員知識結(jié)構(gòu)確定審計人員，創(chuàng)新審計組織方式和技術(shù)方法，通過人才引進方式加強專業(yè)人才隊伍建設(shè)。搭建業(yè)務(wù)交流平臺，積極開展業(yè)務(wù)交流活動，定期組織國有企業(yè)審計業(yè)務(wù)培訓(xùn)，加強學(xué)習(xí)《企業(yè)會計準(zhǔn)則》《小企業(yè)會計準(zhǔn)則》《中華人民共和國稅收征收管理法》等有關(guān)政策法規(guī)，進一步充實審計業(yè)務(wù)知識儲備。深入推進國企審計項目組織方式創(chuàng)新，突出審計機關(guān)對國企內(nèi)審年度項目指導(dǎo)，通過“以審代訓(xùn)”方式，積極探索聯(lián)合審、融合審，組織國企內(nèi)審人員參與國家審計項目，提升國企內(nèi)審人員的專業(yè)能力；堅持“業(yè)務(wù)+數(shù)據(jù)”審計模式，推進傳統(tǒng)技術(shù)審計向數(shù)據(jù)分析審計轉(zhuǎn)變，組織專門力量研究“企業(yè)審計監(jiān)督管理”“被審計對象信息管理”等審計小程序、小模塊；突出閉環(huán)管理，嚴控現(xiàn)場實施關(guān)鍵節(jié)點，注重事中審理和事后審理相結(jié)合，推行“項目主審—法制科室—審計報告”三級復(fù)核把關(guān)制，嚴控審計質(zhì)量，全力提升國企審計效能。

5.重視經(jīng)驗總結(jié)，深化審計成果

國有企業(yè)內(nèi)部審計監(jiān)督全覆蓋必須建立在經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，以當(dāng)前內(nèi)部審計監(jiān)督全覆蓋實踐反饋為基礎(chǔ)，積極進行經(jīng)驗的綜合，以此推動國企內(nèi)部監(jiān)督全覆蓋的高質(zhì)量發(fā)展。國有企業(yè)內(nèi)部審計監(jiān)督全覆蓋的經(jīng)驗總結(jié)，不僅要抓先進經(jīng)驗的總結(jié)，還要加強問題經(jīng)驗的總結(jié)。要聚焦“三重一大”決策管理、資產(chǎn)管理、風(fēng)險管理等方向的專項審計；要在財務(wù)收支、經(jīng)濟責(zé)任審計的基礎(chǔ)上，向風(fēng)險管理審計延伸；要聚焦投資管理、資金管理、物資采購、工程建設(shè)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)、領(lǐng)域的內(nèi)控評價審計，按規(guī)范的內(nèi)部審計工作報告模版形成報告供領(lǐng)導(dǎo)層決策。要運用系統(tǒng)的觀念和方法做好企業(yè)審計結(jié)果及整改進度的匯總、提煉和成果運用，嚴格落實審計查出問題整改制度，建立健全整改落實機制，加強對審計整改工作的督促檢查，打通審計“最后一公里”；健全完善審計結(jié)果報告和公告機制，加大向有關(guān)部門通報力度，各企業(yè)內(nèi)審部門要建立整改問題清單，建立銷號驗收制度和整改長效機制，將審計結(jié)果和整改情況納入年度工作報告，促進形成靠制度管權(quán)、管人、治企的長效機制，形成整改閉環(huán)管理，不斷深化審計成果，切實推進國有企業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展。

六、結(jié)語

推進國有企業(yè)內(nèi)部審計監(jiān)督全覆蓋，不僅是實現(xiàn)國有企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵，也是國有企業(yè)內(nèi)部審計優(yōu)化的重要措施。對國有企業(yè)的經(jīng)營管理進行有效監(jiān)督，并針對當(dāng)前經(jīng)營管理問題提出對應(yīng)的優(yōu)化建議，實現(xiàn)國有企業(yè)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。當(dāng)前我國國有企業(yè)內(nèi)部審計實施全覆蓋監(jiān)督已具備了內(nèi)外部環(huán)境條件，在具體的實施過程中可以通過頂層設(shè)計、制度建設(shè)、項目開展、業(yè)務(wù)指導(dǎo)和經(jīng)驗總結(jié)五大方面進行，切實推進國有企業(yè)內(nèi)部審計監(jiān)督全覆蓋，推動國有企業(yè)內(nèi)部審計工作再上新臺階。