古城保護與城市更新的姑蘇樣板

□ 俞振武

2023年7月6 日，習(xí)近平總書記考察了姑蘇區(qū)平江歷史文化街區(qū)，并作出“平江歷史文化街區(qū)是傳承弘揚中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、加強社會主義精神文明建設(shè)的寶貴財富，要保護好、挖掘好、運用好，不僅要在物質(zhì)形式上傳承好，更要在心里傳承好”的重要指示。蘇州市姑蘇區(qū)始終把“全面保護”“活態(tài)保護”的理念貫穿于蘇州古城的保護更新中，極大程度上延續(xù)了古城的傳統(tǒng)風(fēng)貌，保護了古城的文化遺產(chǎn)，為全國歷史文化名城保護提供了工作“樣板”。

一、理順體制機制，為古城保護與城市更新注入新的活力

2022年，蘇州市委常委會專題調(diào)研姑蘇區(qū)后，將資源配置下沉，部分職能調(diào)整至姑蘇區(qū)，通過理順體制機制、健全政策體系、加強市區(qū)聯(lián)動等方式為古城保護更新工作注入了新的活力。

完善管理體制，強化保護更新的組織保障。在市級層面成立了蘇州國家歷史文化名城保護工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由市委、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任第一組長、組長。在區(qū)級層面設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，由市委、市政府分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任主任、常務(wù)副主任，由30 余家市級部門和市屬國企作為成員單位。同時，成立區(qū)級古城保護更新、存量建筑盤活利用等工作領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌推進具體項目，建立了上下聯(lián)動、齊抓共管的推動機制。組建蘇州名城保護集團，全面開展古建修繕利用、閑置載體盤活、優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)歸集等工作。

健全政策體系，優(yōu)化保護更新的工作基礎(chǔ)。積極落實《關(guān)于在城鄉(xiāng)建設(shè)中加強歷史文化保護傳承的意見》文件要求，推動出臺《關(guān)于進一步加強蘇州歷史文化名城保護工作的指導(dǎo)意見》《保護區(qū)、姑蘇區(qū)歷史文化名城保護“十四五”規(guī)劃》，保障古城保護更新工作穩(wěn)步推進。在實際工作推進中，制定《保護區(qū)、姑蘇區(qū)城市更新指引》《姑蘇區(qū)店招標(biāo)牌個性化設(shè)置導(dǎo)則》等指導(dǎo)性文件，實施《保護區(qū)、姑蘇區(qū)傳統(tǒng)民居活化利用實施方案（試行）》《平江歷史文化街區(qū)管理辦法》等操作性文件，進一步理清工作內(nèi)容，明確責(zé)任主體，全方位提高古城保護更新的綜合施策水平。

加強市區(qū)聯(lián)動，形成市區(qū)兩級的溝通機制。在古城保護和城市更新工作過程中，蘇州市與姑蘇區(qū)形成了市區(qū)兩級高效溝通機制。市級側(cè)重于對相關(guān)保護更新規(guī)劃、政策法規(guī)等方面的把控，為市領(lǐng)導(dǎo)小組和指揮部提供智力服務(wù)支持；區(qū)級側(cè)重于具體操作和技術(shù)領(lǐng)域，注重對具體實施過程中的技術(shù)規(guī)范和操作流程進行科學(xué)論證，將“自上而下”的規(guī)劃意圖和“自下而上”的更新意愿相結(jié)合，促進各類保護更新項目落地。

二、加強總體謀劃，為保護更新提供技術(shù)支持與規(guī)劃引導(dǎo)

蘇州古城保護更新工作具有一定的特殊性，既要保護世界文化遺產(chǎn)、文物保護單位、歷史文化街區(qū)、歷史地段等，也要保護城址環(huán)境、整體格局和城市風(fēng)貌，需要強化總體謀劃統(tǒng)籌。

制定行動計劃，提升古城保護與城市更新站位。姑蘇區(qū)持續(xù)弘揚“主動擔(dān)當(dāng)、奮勇爭先、高效務(wù)實”的精神內(nèi)核，圍繞歷史文化保護傳承和古城保護更新、產(chǎn)業(yè)培育和載體建設(shè)、城市面貌提升和“城區(qū)即景區(qū)、旅游即生活”、一刻鐘便民生活圈建設(shè)等多個主題實施相關(guān)三年行動計劃，逐步開展古城街坊評估與城市體檢、古城片區(qū)保護更新、古城居住品質(zhì)提升、公共空間品質(zhì)提升、市政基礎(chǔ)設(shè)施提升等行動。

開展容量研究，確定古城保護與城市更新容量。姑蘇區(qū)邀請王建國院士團隊開展古城容量研究。通過對古城人口、產(chǎn)業(yè)、空間形態(tài)等維度的容量分析，總結(jié)出居住人口20萬、就業(yè)人口11萬、總?cè)莘e率1.09，總建設(shè)量為1281.74 萬平方米的古城容量發(fā)展建議，并提出古城保護與城市更新應(yīng)秉持“整體、系統(tǒng)、底線、精細(xì)”的核心思維，在整體保護的前提下，積極促進古城活力提升和可持續(xù)發(fā)展。

完善規(guī)劃體系，明確古城保護與城市更新路徑。姑蘇區(qū)在實踐中不斷摸索，形成了從歷史文化名城總體規(guī)劃到城市更新規(guī)劃再到重點片區(qū)規(guī)劃的多層級、系統(tǒng)化的規(guī)劃體系，編制完成《姑蘇區(qū)分區(qū)規(guī)劃暨城市更新規(guī)劃》，將法定規(guī)劃和城市更新專項規(guī)劃進行同步編制，綜合性、系統(tǒng)性地編制歷史城區(qū)的城市更新規(guī)劃，為姑蘇區(qū)城市更新長遠發(fā)展目標(biāo)的確定、功能定位的明晰、更新單元的劃分、更新政策的梳理等明確了方向。在城市更新規(guī)劃基礎(chǔ)上，聚焦片區(qū)資源稟賦，以片區(qū)自身功能定位與發(fā)展方式為抓手“量體裁衣”，開展重點更新片區(qū)規(guī)劃。聚焦城市發(fā)展瓶頸問題，全面整合片區(qū)各類更新資源、更新資金和更新項目，系統(tǒng)解決城市發(fā)展中存在的不充分、不平衡問題，為城市發(fā)展創(chuàng)造基礎(chǔ)性條件。

三、推動重點項目，為以點帶面解決項目各類難點提供范例

在保護優(yōu)先、保護第一的基礎(chǔ)上，堅持項目為王，積極發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，壓茬推進重點片區(qū)的保護更新，加大資金保障、產(chǎn)權(quán)辦理等方面的創(chuàng)新突破?！皥猿质褂檬亲詈玫谋Ｗo”，有序推進保護更新項目建設(shè)，充分調(diào)動市場參與古城保護更新，吸引更多的社會力量參與古城保護更新。

盤活土地資源，激活城市低效用地。完成姑蘇區(qū)空閑低效用地情況的梳理，今年已完成21 宗空閑低效用地的上市利用，盤活土地37 萬平方米。如人民路南路西側(cè)和蘇州市實驗小學(xué)北側(cè)的蘇綸場南地塊，由于建設(shè)方資金鏈不暢且債務(wù)沉重，項目南區(qū)自2007年以來一直處于“爛尾”狀態(tài)。通過重新梳理蘇綸場南地塊的項目進展及相關(guān)癥結(jié)，成功完成退地清算工作，推動地塊重新掛牌出讓，并以TOD 理念高效利用現(xiàn)有軌道設(shè)施引入研發(fā)辦公，提高土地資源價值釋放。

盤活存量建筑，激活城市閑置建筑。姑蘇區(qū)于2022年率先出臺《保護區(qū)、姑蘇區(qū)存量建筑盤活利用工作要點（試行）》，建立存量建筑改變使用功能審批工作機制，17 個存量建筑盤活利用項目篩選入庫，12 個項目完成存量改造建設(shè)，讓品質(zhì)低效、隱患突出的閑置建筑“蝶變重生”。如國投寶原的養(yǎng)老項目原為蘇州閥門廠生活辦公區(qū)，該項目改造后將被打造成覆蓋全服務(wù)鏈、全生命周期的市中心健康養(yǎng)老綜合體，可以彌補片區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施不足，活化閑置資源，有力提升片區(qū)風(fēng)貌。

開展更新試點，助力古宅煥新利用。通過制度實施《蘇州歷史城區(qū)城市更新試點工作實施方案》，重點打造平江片區(qū)、古城32 號街坊等一批精品項目，形成古城保護更新的鮮活樣板，形成可復(fù)制、可推廣、利建制的做法經(jīng)驗，為全面開展古城更新保護提供基礎(chǔ)。創(chuàng)新采用“伙伴計劃”，按照社區(qū)規(guī)劃要求，引進非營利、有情懷的機構(gòu)，將古建老宅保護與利用工作相結(jié)合，一宅一策助力古建老宅煥新利用。目前，姑蘇區(qū)有可活化利用的古建老宅286 處，已完成修繕利用95 處，積極對接儲備上市公司、投資機構(gòu)、高端商務(wù)商貿(mào)品牌等優(yōu)質(zhì)項目，共落地項目28 個，政府、企業(yè)、群眾“三方奔赴”的古城保護更新大舞臺已經(jīng)形成。

創(chuàng)新上市路徑，探索小地塊帶建筑上市新模式。姑蘇區(qū)結(jié)合自身實際，探索帶建筑掛牌出讓的路徑和機制。通過該路徑的實施，為傳統(tǒng)民居的保護更新開辟了兼顧合法性與靈活性的新路徑，更好地發(fā)揮了社會資本的積極性。2022年12月，位于姑蘇區(qū)金閶街道桃花塢大街的蘇地2022-WG-75號等三宗土地率先實現(xiàn)帶建筑地塊掛牌上市，由土地儲備中心作為實施主體，對需活化利用的古建老宅、傳統(tǒng)民居進行收購或協(xié)議搬遷，通過國有建設(shè)用地使用權(quán)保留建筑物的方式掛牌出讓，并在出讓公告中明確保留建筑物價值和移交方式等內(nèi)容。出讓后，土地使用權(quán)與保留建筑產(chǎn)權(quán)移交到受讓人名下，受讓人按新建項目建設(shè)流程修繕后辦理不動產(chǎn)權(quán)證。