規(guī)劃引領(lǐng)空間治理 保障鄉(xiāng)村振興用地

□ 郭 杰 何鴻飛 朱晨曦

鄉(xiāng)村振興離不開資源要素保障，依托鄉(xiāng)村規(guī)劃統(tǒng)籌謀劃耕地和永久基本農(nóng)田保護、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、居民點布局、生態(tài)修復(fù)、人居環(huán)境整治等，提升用地保障能力，支撐鄉(xiāng)村振興發(fā)展愿景實現(xiàn)。江蘇自2019年開始，高效推進多規(guī)合一實用性村莊規(guī)劃編制工作，構(gòu)建了“鎮(zhèn)村布局規(guī)劃+村莊規(guī)劃”的鄉(xiāng)村規(guī)劃體系，確定集聚提升、城郊融合和特色保護等發(fā)展型村莊類型，有序組織發(fā)展型村莊規(guī)劃全覆蓋，在用地保障、涉農(nóng)政策及資金和公共資源配置等方面傾斜。充分依托“江海河湖匯聚”的平原水鄉(xiāng)基底，開展“共繪蘇鄉(xiāng)”規(guī)劃師下鄉(xiāng)工作，通過派遣駐村規(guī)劃師、第一書記等方式，為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興等提供理論與技術(shù)支撐。但在具體實踐中，農(nóng)業(yè)空間缺乏系統(tǒng)保護、存量建設(shè)空間盤活乏力、生態(tài)空間亟待整治修復(fù)、全域全要素用途管制亟待完善等一系列用地要素保障問題較為突出。

嚴(yán)守底線強化耕地和永久基本農(nóng)田保護

耕地和永久基本農(nóng)田是保障國家糧食安全的核心空間載體。新獲批的《江蘇省國土空間規(guī)劃（2021—2035年）》明確了至2035年全省耕地保有量不低于5977 萬畝，其中永久基本農(nóng)田保護面積不低于5344 萬畝的總體目標(biāo)。而村莊規(guī)劃需要傳導(dǎo)縣鄉(xiāng)國土空間總體規(guī)劃意圖、落實耕地保護指標(biāo)，建立耕地數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)三位一體管護體系，保障江蘇農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的優(yōu)質(zhì)耕地空間。

強化耕地的數(shù)量管控。嚴(yán)格落實耕地保有量、永久基本農(nóng)田保護面積等約束性指標(biāo)，以區(qū)域耕地資源稟賦、糧食自給率目標(biāo)、村民意愿等因素為依據(jù)，考慮新增建設(shè)占用、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展合理設(shè)施用地需求，確定村域合理的耕地保有量和永久基本農(nóng)田保護目標(biāo)，嚴(yán)格耕地占補平衡、進出平衡數(shù)量規(guī)模，借鑒蘇州宿遷耕地保護南北掛鉤模式與經(jīng)驗，探索永久基本農(nóng)田異地代保與經(jīng)濟補償?shù)拈L效機制，做到“藏糧于地”。

提升耕地的質(zhì)量水平。村莊規(guī)劃應(yīng)以耕地的地形坡度、土壤理化性質(zhì)、作物熟制等質(zhì)量分級為依據(jù)，明確納入永久基本農(nóng)田儲備區(qū)、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)范圍的耕地數(shù)量與布局，提出依托全域土地綜合整治、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等的優(yōu)質(zhì)農(nóng)田建設(shè)、糧食生產(chǎn)科技創(chuàng)新措施，積極探索“藏糧于技”的“四梁八柱”。

改善耕地的生態(tài)環(huán)境狀況。重視耕地的地域文化景觀表達(dá)，結(jié)合耕地的氣候與水文調(diào)節(jié)功能提升、生物多樣性維護等生態(tài)保護修復(fù)措施，塑造如里下河地區(qū)興化垛田、蘇南地區(qū)?；~塘、沿海地區(qū)圩田等江蘇新魚米之鄉(xiāng)的耕地特色景觀，在保障糧食安全的同時提升耕地景觀文化的復(fù)合功能。

立足存量統(tǒng)籌村莊用地布局

推進村莊用地合理布局，強化要素配置模式創(chuàng)新，是支撐鄉(xiāng)村振興從戰(zhàn)略走向落地的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。按照“三調(diào)”統(tǒng)計，全省村莊用地面積106.67萬公頃，占全省建設(shè)用地總面積的43.79%，通過典型區(qū)縣調(diào)研發(fā)現(xiàn)，村莊內(nèi)存在一定規(guī)模的非建設(shè)用地面積，其成為未來鄉(xiāng)村振興要素保障的主要載體，亟需構(gòu)建“增量+存量”協(xié)同配置模式，支撐鄉(xiāng)村地區(qū)土地要素保障。

積極引導(dǎo)村莊內(nèi)部用地有序利用。按照村莊類型確定分類鄉(xiāng)村內(nèi)部非建設(shè)用地的盤活利用方向。拆遷撤并類村莊利用方向主要為農(nóng)用地，通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤優(yōu)先將存量建設(shè)用地復(fù)墾，保障糧食安全。規(guī)劃發(fā)展類村莊的存量建設(shè)用地優(yōu)先保障農(nóng)民居住、鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)用地需求，簡化此用地空間農(nóng)民宅基地審批，重點保障產(chǎn)業(yè)融合用地需求，村莊規(guī)劃應(yīng)明確新增建設(shè)占用村莊非建設(shè)用地的適宜性、選址可行性及潛在環(huán)境影響。

強化新增用地要素保障能力。村莊規(guī)劃應(yīng)傳導(dǎo)上位規(guī)劃要求，全域統(tǒng)籌規(guī)劃，農(nóng)業(yè)空間完善耕地進出平衡政策，重點保障特色農(nóng)業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)等農(nóng)業(yè)用地需求，村莊建設(shè)區(qū)重點滿足農(nóng)民集中居住、產(chǎn)業(yè)融合用地等空間訴求，探索點狀供地、農(nóng)用地只轉(zhuǎn)不征等多途徑用地要素保障。

土地制度創(chuàng)新保障產(chǎn)業(yè)用地需求。應(yīng)強化產(chǎn)業(yè)策劃同村莊用地的協(xié)調(diào)。一要構(gòu)建現(xiàn)代鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系，充分挖掘村莊特色農(nóng)產(chǎn)品、歷史文化等優(yōu)勢資源，以“一村一品”為核心目標(biāo)開展產(chǎn)業(yè)策劃，以縣域單元明確村莊主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)類型及產(chǎn)業(yè)融合清單。二是銜接糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)，保障設(shè)施農(nóng)用地、產(chǎn)業(yè)融合用地等項目用地訴求，確保符合鄉(xiāng)村融合發(fā)展的產(chǎn)業(yè)項目可落地、可實施。三是深化武進“三塊地”等改革試點成果，持續(xù)探索集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地改革等存量建設(shè)用地盤活路徑，滿足鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的合理用地訴求。四是發(fā)揮能人及基層組織作用，強化集體經(jīng)濟組織實力與平臺建設(shè)，完善收益調(diào)節(jié)金等利益主體收益共享機制，促進存量土地資產(chǎn)的活化利用，提升農(nóng)民收入水平。

全域整治探索系統(tǒng)治理路徑

分類實施全域土地綜合整治。優(yōu)先選取景觀破碎、生態(tài)亟待修復(fù)、具備發(fā)展?jié)摿Φ拇迩f開展全域土地綜合整治，統(tǒng)籌農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整治、生態(tài)修復(fù)與公共空間治理，完善產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入、格局調(diào)整、存量盤活、風(fēng)險評估等規(guī)劃安排，從運營主體、投融資方式等方面探索可持續(xù)的社會資本參與模式。

以系統(tǒng)手段營造聚落肌理和景觀風(fēng)貌。重視村莊田、水、路、林、村分類景觀要素系統(tǒng)治理，營造鄉(xiāng)村聚落肌理和景觀風(fēng)貌，多尺度景觀結(jié)構(gòu)整體優(yōu)化，結(jié)合農(nóng)村人居環(huán)境整治，基于自然解決方案探索不同地區(qū)、不同地貌類型的生態(tài)修復(fù)方案，促進村莊景觀風(fēng)貌與人居環(huán)境的持續(xù)改善提升。

重視傳統(tǒng)村落文化遺存挖掘保護。優(yōu)化確定蘇州市吳江區(qū)開弦弓村、南京市浦口區(qū)龍山社區(qū)等省級歷史文化名村、傳統(tǒng)村落保護清單，保障傳統(tǒng)村落文化遺存保護的合理用地空間需求，強化村莊文化遺存的調(diào)查，建立鄉(xiāng)村文化信息庫，保護物質(zhì)與非物質(zhì)文化。參考田長制、林長制等既有經(jīng)驗，探索傳統(tǒng)村落長效管護機制。

完善規(guī)則統(tǒng)籌鄉(xiāng)村用途管制

建立完善以鎮(zhèn)村布局規(guī)劃、村莊規(guī)劃為引領(lǐng)的鄉(xiāng)村地區(qū)全域全要素空間用途管制制度與政策體系，制定耕地、林地、草地、水域等空間的許可制度和正負(fù)面管制清單，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、促進鄉(xiāng)村高質(zhì)量發(fā)展的重要制度保障。

完善面向鄉(xiāng)村振興的村域用途管制體系。完善農(nóng)用地和耕地用途管制規(guī)則，明確高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)中溝渠道路占用、合理設(shè)施農(nóng)用地等永久基本農(nóng)田準(zhǔn)入清單，研究其調(diào)整補劃的政策路徑；明確一般農(nóng)地占用準(zhǔn)入清單，合理引導(dǎo)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。探索確定鄉(xiāng)村生態(tài)空間管制規(guī)則，引導(dǎo)鄉(xiāng)村景觀風(fēng)貌營造和鄉(xiāng)村生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)。明確涉及集體經(jīng)營性建設(shè)用地、宅基地、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施、農(nóng)產(chǎn)品初級加工、農(nóng)村休閑觀光旅游等建設(shè)用地管制通則，引導(dǎo)符合分類鄉(xiāng)村發(fā)展定位的生產(chǎn)建設(shè)活動。

重點深化存量建設(shè)用地的管制圖則。探索集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的合理主體，明確入市空間范圍、規(guī)劃用途、建筑高度、容積率、地均產(chǎn)值等管制細(xì)則，完善集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市標(biāo)準(zhǔn)。完善宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)分置的細(xì)化制度設(shè)計，探索宅基地使用功能、使用年限等權(quán)利配置制度，發(fā)揮宅基地資產(chǎn)財產(chǎn)功能，推動宅基地的有效盤活，增加農(nóng)民有效收入。

強化村莊規(guī)劃對于分類要素的管控。協(xié)調(diào)自然資源、住建、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境等多部門管理數(shù)據(jù)，制定高壓走廊、重要管線、河道管理范圍、公益林、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田等空間要素管制要求，最大限度減緩建設(shè)對村莊自然資源、生態(tài)環(huán)境的破壞。