高校內部控制建設研究

陳琳琳

隨著國家全面深化改革、反腐敗、教育事業(yè)改革發(fā)展，對高校內部控制建設提出了新的要求。

高校內部控制建設現(xiàn)狀及問題

一、意識不足、缺乏積極主動性

對內部控制的重要性認識不足，內部控制意識薄弱，缺乏積極性和主動性。盡管大部分高校內部控制體系已初步建立，但依然存在著對內部控制重要性認識不到位的情況。單位人員對內部控制的認識僅局限于建立制度，對其在提高資金使用效率、打造廉政防火墻、完善管理制度建設的重要意義認識不足。

二、風險評估缺失、防控措施不到位

高校普遍存在著重事業(yè)發(fā)展、輕內部控制管理。首先，風險評估是管理的基點，按照內部控制建設要求每年開展一次風險評估，重點關注巡視、審計已經發(fā)現(xiàn)的問題及新政策落實情況，但多數(shù)高校未開展風險評估工作，或者評估內容未有效覆蓋經濟業(yè)務，導致很多風險未被發(fā)現(xiàn)，致使單位對經濟活動風險識別不夠全面。其次，雖然檢查發(fā)現(xiàn)了風險，但未制定明確有效的防控措施，存在缺少相關制度、流程不健全、業(yè)務標準不明確等問題。最后，權力制衡機制不健全，未做到分事行權、分崗設權、分級授權、定期輪崗；規(guī)章制度未能覆蓋單位所有經濟業(yè)務活動，存在制度流于形式，制度文件要么應付檢查、要么啰唆繁雜、要么空而不實、要么雜亂無序、要么內容老舊等；業(yè)務流程不合理，控制方法效果不佳。

三、信息化滯后、系統(tǒng)建設困難多

高校業(yè)務涉及信息系統(tǒng)多，至少包括預算、收支、政府采購、資產、建設項目、合同管理等業(yè)務事項，但系統(tǒng)之間缺乏標準統(tǒng)一、規(guī)范的數(shù)據(jù)基礎平臺和形式化的信息系統(tǒng)整合機制，各個系統(tǒng)之間尚未進行完全整合，系統(tǒng)之間缺少實質性的互通，數(shù)據(jù)之間無法共享。同時與財政系統(tǒng)數(shù)據(jù)共享、接口協(xié)調困難。

高校內部控制建設誤區(qū)

一、為內部控制而控制

在現(xiàn)實中，存在有的高校將內部控制與業(yè)務割裂開來，單獨建設內部控制制度，搞一套內部控制手冊，還有的單獨設計一套內部控制信息化系統(tǒng)，與原有的制度、信息系統(tǒng)兼容性不足，增加了審批程序、手續(xù)等，給基層職工增加了額外的工作量，造成基層工作人員對內部控制的抵觸情緒。此外，因沒有與職能部門中心工作相結合，領導不重視，財務部門推不動，導致內部控制推行難，上面要考核，下面就應付，走形式。

二、過度控制，越嚴越好

對內部控制的理解過于強調合規(guī)性，層層加碼，增加了許多辦事程序和工作手續(xù)，帶來了許多額外的工作量，出現(xiàn)許多“被簽字”現(xiàn)象，導致流程冗雜，效率低下。內部控制的目標之一是提高效率，而非犧牲效率，所以控制絕非越嚴越好，過度控制不僅束縛基層手腳，這與當前政府提出的“放、管、服”精神不符，也不利于內部控制工作的深入推進。

三、簡單化內部控制工作

部分高校簡單將預算管理一體化系統(tǒng)作為內部控制系統(tǒng)。預算管理一體化系統(tǒng)僅為財政內部控制的主要組成部分，利于財政部門對財政資金的統(tǒng)籌把控。單位內部控制是基于預算管理一體化的內部管理系統(tǒng)。不能簡單以預算管理一體化系統(tǒng)作為內部控制系統(tǒng)。同時，財務內部控制不能簡單地填寫內部控制報告，是經濟活動的全流程參與與控制，包含：事前的風險識別、風險評估形成風險數(shù)據(jù)庫，每年定期更新；業(yè)務執(zhí)行階段修訂制度、梳理流程形成控制矩陣庫；內部控制評價以評促建，同時發(fā)揮財會監(jiān)督、審計監(jiān)督等督促作用。

健全高校內部控制的具體措施

一、明確內部控制建設的思路和方法

高校內部控制以組織為前提，解決組織體系不明確、有交叉問題；以風險為導向，解決風險體系不全面、缺梳理問題；以制度為基礎，解決制度體系不系統(tǒng)、未閉環(huán)問題；以流程為對象，解決流程體系不流暢、不規(guī)范問題；以信息化為支撐，解決信息系統(tǒng)缺規(guī)劃、不聯(lián)通問題；以評價為保障，解決內部控制缺評價、無考核問題。

內部控制的實施理念就是以預算為主線、以資金為核心、以問題為導向、以制度為保障、以流程為對象、以控制為手段、以評價為抓手、以系統(tǒng)為配套。

二、內部控制建設的標準和工具

首先，參考標準。包括會計法、預算法等法律法規(guī)，《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范》《關于全面推進行政事業(yè)單位內部控制建設的指導意見》《財政部關于加強政府采購活動內部控制管理的指導意見》以及單位現(xiàn)有管理制度等。

其次，應用工具。包括訪談、問卷與制度文檔查閱、流程描述與流程圖、風險評估、測試與缺陷整改、內部控制風險控制矩陣等。

三、財務內部控制建設階段

內部控制建設可分為6個階段：初步評價階段、經濟活動調研、風險評估與管控設計、信息化現(xiàn)狀調研與建設差距分析、信息化頂層設計、內部控制系統(tǒng)分步實施階段。

四、內控運行

高校一般由內部控制辦公室負責內部控制的組織、管理與協(xié)調工作；各部門負責各自職責范圍內內控制度建設、實施、日常監(jiān)控。

五、評價監(jiān)督

明確監(jiān)督責任，高校一般由內審部門組織開展專項監(jiān)督和定期開展內部控制監(jiān)督評價。

六、整改與改進

內部控制領導小組將監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的問題通報至職能部門，落實整改責任，并限期整改；內部控制辦公室根據(jù)業(yè)務變化，持續(xù)優(yōu)化內控體系；整改完善，每年出具風險評估報告+內控報告。

持續(xù)完善內部控制建設

一、開展有效的風險評估

明確風險評估的目標和范圍，采用資料收集、現(xiàn)場訪談、穿行測試等方法檢驗當前控制設計和執(zhí)行的有效性，形成風險評估報告，在此基礎上構建起“三道防線”：

第一道防線為各業(yè)務處理和下屬單位。負責內部控制具體工作，實施內部控制工作，檢查監(jiān)督內控有效性，整改內控缺陷，負責本職能部門內部控制其他工作。

第二道防線為學校內控牽頭部門。制定實施單位內控制度，落實控制目標，指導監(jiān)督業(yè)務處室及下屬單位內控工作，定期優(yōu)化內控體系，整改內控缺陷，組織協(xié)調內控的其他相關工作。

第三道防線為內控監(jiān)督與評價部門。制定內控評價相關制度，實施內控自評工作，整改體系，監(jiān)督風險實施方案，編制內控年度評價報告。

二、把握關鍵業(yè)務環(huán)節(jié)

單位層面：

重點關注單位履職情況、集權與分權、三權分離（決策、執(zhí)行、監(jiān)督）情況。集權與分權的控制受業(yè)務標準化程度、專業(yè)屬性強弱程度、控制要求程度、自主程度影響。其中要注意運用歸口管理功能：行政職能如工程修繕由后勤部門負責、辦公設備購置由行政部門負責、業(yè)務接待（公務用車）由校長辦公室負責、信息化建設由信息化處負責。

業(yè)務層面：

1.以預算管理業(yè)務：包括預算編制、審核、批復、執(zhí)行、調整、會計核算、管理報告。預算編制與審核為事前規(guī)劃，預算批復、執(zhí)行、調整為事中控制，會計核算、管理報告為事后控制。風險主要為：預算執(zhí)行進度緩慢執(zhí)行率低、超預算無預算支出、違規(guī)擴大開支范圍、預算執(zhí)行不規(guī)范等。

2.收支管理：收入做到“應收盡收”，各項收入均及時足額收繳，沒有賬外賬和“小金庫”；票據(jù)統(tǒng)一管理，登記臺賬；雜費收入、培訓收入、門面出租收入、利息收入等核對合同收款與開票分離，定期核對。明確經費支出事項及其管控措施，并將之嵌入信息系統(tǒng)，實現(xiàn)支出的全過程控制。

3.采購：根據(jù)《政府采購法》第二十六條規(guī)定，政府采購采用公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購、詢價等，財政部令第110號《政府采購框架協(xié)議采購方式管理暫行辦法》采購分為以下6種方式：公開招標、邀請招標、詢價、單一來源采購、競爭性磋商、框架協(xié)議采購。

4.資產：包括貨幣資金（庫存現(xiàn)金、銀行存款）；固定資產（配置、盤點、維修、報廢、處置）；無形資產；低值易耗品。資產中存在的風險：資產核算不夠規(guī)范，存在大量賬外資產，資產處置或租借收入未上繳財政或納入預算，家底不清、產權不清、賬賬不符、賬實不符，資產配置不夠合理，存在閑置浪費現(xiàn)象，資產管理缺乏評價，資產使用不計成本，資產管理邊界不清晰，資產管理職責不到位，違規(guī)租借資產隨意處置資產。

5.建設項目：工程項目包括立項、設計、概預算、設計變更、簽證、竣工驗收、財務決算等環(huán)節(jié)。關注的重點：項目概算編制是否完善，執(zhí)行建設項目管理制度是否嚴格，是否對大型重點基本建設項目進行論證與審批，是否從源頭上保證資金使用效益。

6.合同：審計合同管理中存在的風險：款項支付不規(guī)范，項目未按合同按期完成，項目未及時驗收，合同條款及簽訂不規(guī)范，未嚴格按照合同約定付款。

三、強化內控評價與監(jiān)督

年度內部控制報告及完善的內部控制評價和監(jiān)督制度。監(jiān)督評價機制建設包括：內部監(jiān)督與自我評價機制、內部信息公開機制、績效考評機制、升職誠信機制、內部控制審計制度、外部監(jiān)督與信息披露機制、預算安排掛鉤機制等。

內部控制制度既是高校的一項重要管理活動，又是一項重要的制度安排，是高校治理的基石。內控體系建設工作涉及面廣、政策要求高、專業(yè)性強，是一項復雜的系統(tǒng)工程，涉及單位各項經濟活動的業(yè)務內控，需要領導重視，堅持“一把手”工程，落實“一崗雙責”，全員參與。（作者單位：河南城建學院）