行政事業(yè)單位財(cái)政資金績效評價(jià)的研究

陳莎

水環(huán)境綜合治理是近年來我國生態(tài)污染防治的重要內(nèi)容，吸引了大規(guī)模的財(cái)政投入。通過對相關(guān)項(xiàng)目績效水平的研究和評價(jià)，深化金融體制改革，優(yōu)化金融資源配置。同時(shí)也為下一步財(cái)政投入指明了方向，有助于進(jìn)一步提高水環(huán)境治理效率，增強(qiáng)水環(huán)境治理效果，使水環(huán)境治理更持久。在闡述財(cái)政資金水環(huán)境綜合治理績效評價(jià)的研究背景、目的和意義的基礎(chǔ)上，梳理了績效評價(jià)領(lǐng)域的相關(guān)理論和研究現(xiàn)狀，明確了研究思路。基于政府環(huán)境會計(jì)的視角，以A省C湖綜合治理項(xiàng)目為研究對象，根據(jù)C湖綜合治理項(xiàng)目的治理目標(biāo)和項(xiàng)目財(cái)政資金的使用情況，提出了相應(yīng)的建議。

近年來，在全球變暖和人類生產(chǎn)生活方式共同作用下，我國生態(tài)環(huán)境惡化加劇，尤其是水的生態(tài)環(huán)境問題，水資源短缺、水污染嚴(yán)重化、水資源嚴(yán)重流失等等。部分江河湖泊環(huán)境污染嚴(yán)重，生態(tài)功能退化嚴(yán)重。由于河流、湖泊等水環(huán)境具有明顯的公共產(chǎn)品特征，水環(huán)境管理通常由政府撥付財(cái)政資金完成管理任務(wù)。水環(huán)境治理不僅要治理水體本身，還要建立流域排水、周邊環(huán)境、污染源等綜合治理方案。這就意味著需要大量財(cái)政資金來支持。以A省為例，“十三五”期間，重點(diǎn)水域財(cái)政支出近百億元。因此，巨額的水環(huán)境治理財(cái)政支出如何成為全社會關(guān)注的重要問題。為了確定其績效水平，做出科學(xué)合理的研判，需要采用相應(yīng)的研究方法，運(yùn)用一些分析工具進(jìn)行績效評價(jià)研究。本文基于政府環(huán)境會計(jì)的視角，以A省C湖為例，根據(jù)C湖綜合治理項(xiàng)目的治理目標(biāo)和項(xiàng)目財(cái)政資金的使用情況，提出了相應(yīng)的建議——可以采用更明確有效的績效管理方法，充分利用水環(huán)境綜合治理項(xiàng)目的財(cái)政資金，規(guī)范財(cái)政項(xiàng)目的資金支出。

C湖水環(huán)境綜合治理項(xiàng)目概況

由于原規(guī)劃設(shè)定的水質(zhì)目標(biāo)沒有充分考慮C湖的歷史、現(xiàn)狀和未來發(fā)展趨勢，缺乏目標(biāo)可達(dá)性分析。隨著原規(guī)劃的實(shí)施，湖區(qū)及周邊地區(qū)發(fā)生了各種變化，城市化進(jìn)程、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、污染源結(jié)構(gòu)與原預(yù)測不一致，在一定程度上影響了C湖綜合治理項(xiàng)目的進(jìn)度。為此，A省根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)章規(guī)范，明確了各污染源及其合理治理措施，在此基礎(chǔ)上確立了“污染源污染防治、生態(tài)補(bǔ)水、資源利用”管理原則，明確了全湖水質(zhì)穩(wěn)定的地表水治理目標(biāo)。

現(xiàn)階段C湖水環(huán)境項(xiàng)目財(cái)政資金績效的問題分析

一、資金管理缺乏有效統(tǒng)籌

C湖綜合治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及財(cái)政、發(fā)改、水利、住建等多個(gè)職能部門，區(qū)域和流域項(xiàng)目也會涉及很多地區(qū)。雖然業(yè)內(nèi)有細(xì)化的資金管理辦法，但由于各主管部門對財(cái)政資金的分散使用，各自有獨(dú)立的資金管理辦法，尚未形成資金整合或整合效果不明顯。C湖綜合治理缺乏統(tǒng)一的財(cái)政資金管理辦法，地方各級政府和有關(guān)部門之間的支出責(zé)任劃分也不明確?？茖W(xué)合理的劃分機(jī)制有待完善，導(dǎo)致資金使用和審計(jì)受限。

二、預(yù)算與績效管理一體化尚未實(shí)現(xiàn)

預(yù)算與績效管理的整合可以理解為兩個(gè)部分。第一部分是以績效為導(dǎo)向的預(yù)算安排，如在預(yù)算編制與績效目標(biāo)協(xié)調(diào)下提高匹配度，評價(jià)結(jié)果對未來預(yù)算安排的影響等。第二部分是預(yù)算受績效的限制，預(yù)算管理要充分利用績效信息，從而達(dá)到在績效管理過程中提高預(yù)算管理水平的目的。但在C湖綜合治理過程中，各部門未能及時(shí)報(bào)送績效監(jiān)測和績效評價(jià)結(jié)果，導(dǎo)致各地區(qū)財(cái)政部門整體績效評價(jià)工作無法開展。資金預(yù)算調(diào)整不及時(shí)，主要原因是財(cái)政部門與主管部門之間的信息不對稱，績效評價(jià)結(jié)果反饋機(jī)制不完善，績效評價(jià)全過程管理制度不健全。

三、治理效果可持續(xù)性保障不足

C湖綜合治理成效顯著，水質(zhì)有所改善，湖區(qū)相對穩(wěn)定，生物多樣性有所提高，但治理效果的可持續(xù)性有待提高。地方財(cái)政、商務(wù)等有關(guān)部門都關(guān)注到了這個(gè)問題，并根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行了相關(guān)測算。但由于資金壓力，現(xiàn)有保障能力有限。結(jié)合實(shí)際情況進(jìn)行測算，預(yù)計(jì)保障期大致為2-3年，后續(xù)運(yùn)維變得未知，資金需求略急。

四、融資渠道相對單一

C湖綜合治理雖然通過政府購買服務(wù)、發(fā)行地方債券等方式進(jìn)行融資，但主要以污水處理等有穩(wěn)定收益的項(xiàng)目為主。根據(jù)C湖水資源綜合治理資金分析，財(cái)政資金與非財(cái)政資金比例為3：1，地方債最終是財(cái)政責(zé)任，并沒有完全解決資金問題。因此，其融資渠道仍然較為單一，財(cái)政資金無法吸引社會資本參與長期穩(wěn)定的項(xiàng)目投資機(jī)制，多元化的投資模式尚未建立，導(dǎo)致政府、企業(yè)、公眾的協(xié)同參與動(dòng)力不足。究其原因，生態(tài)治理的公益性特征會導(dǎo)致投資回報(bào)周期長、收益低，產(chǎn)業(yè)發(fā)展受到一定限制，資金回籠存在風(fēng)險(xiǎn)，資金鏈容易斷裂，作為“理性經(jīng)濟(jì)人”，企業(yè)對生態(tài)治理項(xiàng)目的投資持相對悲觀的態(tài)度，主動(dòng)參與意愿不強(qiáng)。

提高C湖水環(huán)境綜合治理財(cái)政資金績效水平的對策建議

一、細(xì)化預(yù)算編制，推進(jìn)項(xiàng)目運(yùn)營與維護(hù)

做好項(xiàng)目前期的論證和決策工作。項(xiàng)目既要體現(xiàn)當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展需求，又要具有前瞻性，充分考慮未來的發(fā)展預(yù)期。對項(xiàng)目實(shí)際情況做出公正、客觀評價(jià)的管理單位，根據(jù)不同項(xiàng)目的差異細(xì)化項(xiàng)目預(yù)算編制，明確項(xiàng)目資金去向和支出金額，核實(shí)預(yù)算申報(bào)的真實(shí)性和準(zhǔn)確性。項(xiàng)目完成后，督促業(yè)務(wù)管理人員及時(shí)開展項(xiàng)目報(bào)賬工作，并對專項(xiàng)管理資金使用情況進(jìn)行分析，形成專項(xiàng)決算，明確預(yù)算差異原因，準(zhǔn)確向有關(guān)部門報(bào)告專項(xiàng)管理資金使用情況。推動(dòng)建立項(xiàng)目運(yùn)營長效機(jī)制，積極吸引社會資本投資環(huán)保設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營維護(hù)。政府有關(guān)部門還應(yīng)當(dāng)研究確定運(yùn)維資金來源和政府承擔(dān)水平，在編制項(xiàng)目預(yù)算時(shí)予以綜合考慮。

二、確定資金管理統(tǒng)一辦法，加強(qiáng)部門間協(xié)作

從項(xiàng)目一開始，就要重視信息傳遞過程。C湖綜合治理工程專項(xiàng)資金應(yīng)有具體預(yù)算安排。同時(shí)，要將預(yù)算和執(zhí)行計(jì)劃緊密結(jié)合，實(shí)時(shí)了解每個(gè)項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行情況。在資金監(jiān)管的全過程中，對財(cái)政資金的預(yù)算、執(zhí)行和使用的效率進(jìn)行多方面的控制，涵蓋財(cái)政專項(xiàng)資金使用中的所有風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。政府財(cái)務(wù)人員和項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的作用不僅僅是參與，還要在全過程中做出監(jiān)管決策，從而有效控制資金管理的風(fēng)險(xiǎn)。對于資金流向和監(jiān)管要實(shí)時(shí)匹配，財(cái)務(wù)人員要及時(shí)了解項(xiàng)目進(jìn)展，有效開展業(yè)務(wù)，保證管理專項(xiàng)資金的高效使用。因此，需要整合財(cái)政專項(xiàng)資金，完善部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，確定統(tǒng)一的資金使用和管理標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)資金的規(guī)模效應(yīng)，避免各部門資金使用的重疊，更好地共享生態(tài)管理信息，提高C湖綜合治理項(xiàng)目財(cái)政資金的績效水平。

三、加強(qiáng)績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用，構(gòu)建資金預(yù)算與績效評價(jià)聯(lián)動(dòng)機(jī)制

推進(jìn)C湖綜合治理財(cái)政資金績效評價(jià)全方位、全過程、全覆蓋，將績效理念融入預(yù)算管理全過程，建立“預(yù)算決策有評估、預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價(jià)、評價(jià)結(jié)果有應(yīng)用”的預(yù)算績效管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)預(yù)算與績效管理一體化。所有項(xiàng)目均設(shè)置量化指標(biāo)的績效目標(biāo)，加強(qiáng)第三方評價(jià)，進(jìn)一步發(fā)揮審計(jì)等外部監(jiān)督的作用，提高績效評價(jià)的質(zhì)量和公信力。完善評價(jià)結(jié)果使用機(jī)制，適當(dāng)選擇包括領(lǐng)導(dǎo)干部評價(jià)在內(nèi)的調(diào)整預(yù)算安排、開展監(jiān)督問責(zé)等方式，提高績效評價(jià)的作用。同時(shí)，研究建立項(xiàng)目短期評價(jià)與生態(tài)環(huán)境長期評價(jià)的銜接機(jī)制，定期進(jìn)行跟蹤問效。

四、優(yōu)化項(xiàng)目建設(shè)，提高施策靶向性

根據(jù)綜合治理績效評價(jià)結(jié)果，合理調(diào)整優(yōu)化“十四五”期間項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容，準(zhǔn)確把握C湖綜合治理項(xiàng)目發(fā)現(xiàn)的治理問題及原因，加大對治理問題的重視和整治力度，繼續(xù)分類治理，使點(diǎn)源、面源、內(nèi)源等諸多問題得到有效控制。深入分析污染源，提高綜合治理措施的系統(tǒng)性、針對性和有效性，利用現(xiàn)有大數(shù)據(jù)平臺的監(jiān)測能力，實(shí)現(xiàn)污染源實(shí)時(shí)分析觀測，提高動(dòng)態(tài)分析能力。廣泛開展各種合理治理，根據(jù)客觀規(guī)律充分結(jié)合治理方法和現(xiàn)有數(shù)據(jù)經(jīng)驗(yàn)，將行業(yè)和領(lǐng)域的科技成果充分應(yīng)用到下一步建設(shè)中，推動(dòng)生態(tài)治理領(lǐng)域新業(yè)態(tài)、新技術(shù)、新設(shè)備的研發(fā)成果，為后續(xù)綜合治理提供技術(shù)支撐。

五、創(chuàng)新融資模式，撬動(dòng)社會資本

借助“財(cái)政+金融”的工具，建設(shè)社會資本參與的資金池，構(gòu)建多渠道資金來源，以政府財(cái)政投入為杠桿，帶動(dòng)全社會資金投入量的增加，增強(qiáng)政府財(cái)政資金的投資效果，快速推進(jìn)C湖治理工程的實(shí)施。首先，需要在公共部門的引導(dǎo)下發(fā)展適宜的營商投資環(huán)境，使市場更加有序和公平；其次，市場調(diào)節(jié)資源配置的作用不容忽視。市場的調(diào)節(jié)需要各種市場機(jī)制的共同參與，如價(jià)格、供求等。在增強(qiáng)社會資本參與生態(tài)治理項(xiàng)目的主動(dòng)性的前提下，可以讓更多的企業(yè)更快速地發(fā)展，從而參與到C湖綜合治理等生態(tài)項(xiàng)目中來。

“綠水青山就是金山銀山”的生態(tài)理念日益深入人心，作為財(cái)政資金支持的生態(tài)治理項(xiàng)目之一，水環(huán)境綜合治理工程日益成為我國政府和公眾關(guān)注的焦點(diǎn)。為了確保財(cái)政資金的使用效率能夠穩(wěn)步提高，管理效果能夠達(dá)到甚至遠(yuǎn)超預(yù)期，有必要對項(xiàng)目資金的績效水平進(jìn)行科學(xué)合理的分析和評價(jià)。因此，在國家越來越重視對財(cái)政資金績效水平的嚴(yán)格監(jiān)管和生態(tài)環(huán)境治理形勢嚴(yán)峻的背景下，本文通過對相關(guān)文獻(xiàn)的梳理和判斷，結(jié)合財(cái)政部發(fā)布的績效評價(jià)指導(dǎo)文件，建立了水環(huán)境綜合治理項(xiàng)目財(cái)政資金績效評價(jià)體系，并對A省C湖綜合治理項(xiàng)目財(cái)政資金績效水平進(jìn)行了分析，以期推動(dòng)財(cái)政資金績效評價(jià)的研究。（作者單位：廈門市財(cái)政信息中心）