激勵(lì)相容視角下鄉(xiāng)村治理政策運(yùn)行偏差及防范策略

李 平

（河南農(nóng)業(yè)大學(xué)，河南 鄭州 450002）

鄉(xiāng)村治理是鄉(xiāng)村振興的根基。為了建立完善的黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治，國(guó)家在不同歷史時(shí)期制定了一系列鄉(xiāng)村治理政策。在一系列政策推動(dòng)下，我國(guó)鄉(xiāng)村治理取得了顯著成效，鄉(xiāng)村治理的制度框架和政策體系基本形成、村民自治實(shí)踐持續(xù)深化，自治能力顯著提升，黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)更加穩(wěn)固，廣大農(nóng)民群眾的獲得感、幸福感、安全感顯著增強(qiáng)。但隨著我國(guó)鄉(xiāng)村人口結(jié)構(gòu)、收入結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及城鄉(xiāng)差別的變遷，我國(guó)鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)發(fā)生了深刻變化，鄉(xiāng)村治理仍面臨艱巨挑戰(zhàn)[1]，這引起了學(xué)術(shù)界對(duì)鄉(xiāng)村問(wèn)題的廣泛關(guān)注。

一、文獻(xiàn)回顧

近10 余年，盡管支農(nóng)惠農(nóng)政策力度不斷加大，但仍未能有效改變鄉(xiāng)村發(fā)展緩慢的總體格局[2]，這引起了學(xué)術(shù)界對(duì)鄉(xiāng)村治理政策運(yùn)行話題的思考。許多學(xué)者結(jié)合各自對(duì)不同治理政策的考察，如鄉(xiāng)村治理的積分制[3]、環(huán)境治理政策[4]、精準(zhǔn)扶貧政策[5]、農(nóng)村低保政策[6]、喪葬制度改革[7]、“四好農(nóng)村路”政策[8]等，共同關(guān)注了鄉(xiāng)村治理政策的執(zhí)行問(wèn)題，認(rèn)為治理政策執(zhí)行存在的偏差導(dǎo)致政策失靈，從而使得鄉(xiāng)村治理效果不佳。進(jìn)一步研究發(fā)現(xiàn)，政策執(zhí)行出現(xiàn)問(wèn)題的原因多種多樣，“分散型”政策執(zhí)行方式缺乏高效協(xié)同機(jī)制[4]，加之“運(yùn)動(dòng)式應(yīng)對(duì)”現(xiàn)象盛行[9-10]，是導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理政策出現(xiàn)執(zhí)行偏差的主要原因。其他原因還有政策執(zhí)行主體不具備相關(guān)能力，政策執(zhí)行沒(méi)有取得利益相關(guān)群體的支持[3]；政策執(zhí)行中忽視政策目標(biāo)[4]，或缺乏政策細(xì)化，與鄉(xiāng)村文化不相融[7]，因而政策不接地氣[11]。在治理政策改革方面，較早時(shí)候的觀點(diǎn)認(rèn)為，解決鄉(xiāng)村治理制度改革深層問(wèn)題的根本途徑在于土地制度改革[12]，建立健全政策執(zhí)行行為的監(jiān)督制度和干部管理制度[13]。隨著農(nóng)村各項(xiàng)政策的不斷改革和完善，對(duì)農(nóng)村治理規(guī)律的認(rèn)識(shí)不斷深入，農(nóng)村居民在鄉(xiāng)村振興中的主體地位不斷受到關(guān)注，農(nóng)民對(duì)涉農(nóng)政策滿(mǎn)意度對(duì)政策執(zhí)行的影響[14]日益受到關(guān)注，農(nóng)村治理政策必須結(jié)合當(dāng)前實(shí)際等認(rèn)識(shí)[15]也越來(lái)越受到重視。

綜上，鄉(xiāng)村治理政策作為基層治理的一個(gè)熱門(mén)話題，引起了學(xué)者們的高度關(guān)注，關(guān)于鄉(xiāng)村治理政策執(zhí)行效果、存在偏差及原因乃至改革對(duì)策都有廣泛的探討且成果斐然。但這些文獻(xiàn)對(duì)政策效果的判斷普遍基于執(zhí)行邏輯而非效果邏輯，或者說(shuō)是基于政府邏輯而非農(nóng)戶(hù)邏輯，即政策執(zhí)行一方是否將上級(jí)下達(dá)的政策任務(wù)按期完成（重在量），而忽略了各個(gè)層面的政策目標(biāo)（重在質(zhì)），忽略了鄉(xiāng)村治理政策的最終受益者——農(nóng)戶(hù)。必須將農(nóng)戶(hù)利益目標(biāo)與政策目標(biāo)結(jié)合起來(lái)才能真正科學(xué)地判斷一項(xiàng)政策的效果如何，這即是鄉(xiāng)村治理政策的激勵(lì)相容約束。本文嘗試從激勵(lì)相容向度分析鄉(xiāng)村治理政策偏差，對(duì)提高鄉(xiāng)村治理政策質(zhì)量與執(zhí)行質(zhì)量，構(gòu)建鄉(xiāng)村和諧治理體系具有參考意義。

二、鄉(xiāng)村治理政策的激勵(lì)相容性

所謂激勵(lì)相容，是指通過(guò)一種制度安排，使行為人追求個(gè)人利益的行為正好與制度設(shè)計(jì)者所期望的整體最大化的目標(biāo)相吻合。即各個(gè)參與者在追求個(gè)人利益的同時(shí)能夠達(dá)到設(shè)計(jì)者所設(shè)定的目標(biāo)。這一制度安排，就是“激勵(lì)相容”[16]。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，市場(chǎng)主體作為理性經(jīng)濟(jì)人往往都會(huì)根據(jù)利益最大化原則作出行動(dòng)決策，市場(chǎng)主體行動(dòng)往往會(huì)與政策供給者即政府期望的政策目標(biāo)不一致甚至沖突。只有通過(guò)有效的制度安排，對(duì)市場(chǎng)主體行為進(jìn)行引導(dǎo)，使其在追求個(gè)人利益最大化的同時(shí)也使政策目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)，才能有效解決個(gè)人利益與集體利益之間的矛盾和沖突，使行為人的行為方式、結(jié)果符合集體價(jià)值最大化的目標(biāo)。

在鄉(xiāng)村治理中，農(nóng)民群眾作為市場(chǎng)主體，既是政策行動(dòng)配合（執(zhí)行）方，同時(shí)也是政策受益方，其追求的目標(biāo)是多元的：（1）經(jīng)濟(jì)利益最大化（或成本最小化）。如通過(guò)醫(yī)保政策的實(shí)施實(shí)現(xiàn)看病成本最小化。（2）愿望的實(shí)現(xiàn)。如通過(guò)廁所革命實(shí)現(xiàn)改善生活環(huán)境的美好愿望。（3）對(duì)其意愿的尊重。如在新型農(nóng)村社區(qū)政策實(shí)施中，不愿意住樓房。（4）對(duì)其價(jià)值觀、宗教信仰或傳統(tǒng)習(xí)俗的認(rèn)同或尊重。如在喪葬制度改革中，對(duì)死者落土為安的傳統(tǒng)習(xí)俗的認(rèn)同。而政府作為治理政策供給方，其政策目標(biāo)同樣具有多層次性：（1）具體目標(biāo)。指每項(xiàng)治理政策針對(duì)其治理事項(xiàng)規(guī)定的政策執(zhí)行主體要完成的各項(xiàng)具體指標(biāo)。如自來(lái)水村村通政策規(guī)定的集中供水率和自來(lái)水普及率，廁所改造政策規(guī)定的衛(wèi)生廁所普及率等。（2）直接目標(biāo)。每項(xiàng)具體治理政策要完成的具體治理事項(xiàng)。如環(huán)境治理政策要達(dá)到的村容整潔目標(biāo)。（3）綜合目標(biāo)。通過(guò)某個(gè)領(lǐng)域一系列政策直接目標(biāo)的達(dá)成形成合力才能最終實(shí)現(xiàn)的更高層次的目標(biāo)。如水利整治政策與其他有關(guān)政策共同實(shí)施才能實(shí)現(xiàn)的提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力目標(biāo)，國(guó)家糧食安全目標(biāo)等。（4）總體目標(biāo)。指通過(guò)所有鄉(xiāng)村治理政策的實(shí)施才能共同完成的目標(biāo)，即要在鄉(xiāng)村建立良好穩(wěn)定的社會(huì)秩序，健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，構(gòu)建共建共治共享的社會(huì)治理格局，走中國(guó)特色社會(huì)主義鄉(xiāng)村善治之路，建設(shè)充滿(mǎn)活力、和諧有序的鄉(xiāng)村社會(huì)，不斷增強(qiáng)廣大農(nóng)民的獲得感、幸福感、安全感。（5）永續(xù)目標(biāo)。任何時(shí)候任何政策的制定與實(shí)施都必須保持的目標(biāo)，如維護(hù)黨的公信力、樹(shù)立政府良好形象和威信、凝聚民心民意等。在上述五個(gè)不同層次的目標(biāo)中，具體目標(biāo)與直接目標(biāo)是短期目標(biāo)，而綜合目標(biāo)、總體目標(biāo)則是中長(zhǎng)期目標(biāo)，只有以永續(xù)目標(biāo)為引領(lǐng)，通過(guò)一個(gè)個(gè)短期政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)與積累，才能最終實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治的總體目標(biāo)。

農(nóng)戶(hù)個(gè)人目標(biāo)多樣化與政府政策目標(biāo)多層次性表明：在鄉(xiāng)村治理中，政策目標(biāo)與群眾個(gè)人目標(biāo)不一致是現(xiàn)實(shí)的、正常的存在（若干政策舉要如表1所示）。鄉(xiāng)村治理政策運(yùn)行效果不能只重視政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)而忽略了農(nóng)戶(hù)個(gè)人目標(biāo)訴求，農(nóng)戶(hù)任何形式的目標(biāo)得不到滿(mǎn)足都會(huì)導(dǎo)致政策激勵(lì)不相容；政策執(zhí)行不能只注重政策具體目標(biāo)或直接目標(biāo)而忽略了永續(xù)目標(biāo)，否則，鄉(xiāng)村治理政策激勵(lì)相容性不足就會(huì)使政府喪失公信力和權(quán)威，使黨喪失民心和執(zhí)政基礎(chǔ)。從這個(gè)角度講，激勵(lì)相容的鄉(xiāng)村治理政策在達(dá)成某個(gè)（些）層次政策目標(biāo)的基礎(chǔ)上，還必須同時(shí)最低滿(mǎn)足以下兩個(gè)條件：一是農(nóng)戶(hù)某種形式的目標(biāo)得以達(dá)成；二是政策永續(xù)目標(biāo)得以保持。此兩種必要條件構(gòu)成了鄉(xiāng)村治理政策的激勵(lì)相容約束，而這種約束貫穿于從政策問(wèn)題的擬定到政策效果評(píng)估整個(gè)政策運(yùn)行過(guò)程。

表1 不同鄉(xiāng)村治理政策下農(nóng)戶(hù)目標(biāo)與政策目標(biāo)

三、鄉(xiāng)村治理政策運(yùn)行偏差

鄉(xiāng)村治理政策的激勵(lì)相容性出現(xiàn)問(wèn)題就會(huì)在運(yùn)行中產(chǎn)生偏差，具體表現(xiàn)為政策問(wèn)題選擇不當(dāng)、政策沖突、政策多余、政策負(fù)效力及道德風(fēng)險(xiǎn)等。

（1）政策問(wèn)題錯(cuò)誤。有些治理政策在政策問(wèn)題確認(rèn)階段就發(fā)生錯(cuò)誤，這種政策在實(shí)際執(zhí)行中不可避免地會(huì)遇到各種阻礙并最終導(dǎo)致政策失靈。政策問(wèn)題是已進(jìn)入政策過(guò)程的公共問(wèn)題和社會(huì)問(wèn)題。鄉(xiāng)村治理涉及生產(chǎn)生活、生態(tài)環(huán)境、精神文明、基層組織建設(shè)等諸多領(lǐng)域，需要解決的問(wèn)題是多層次多方面的。但在一定的歷史條件下，不是所有問(wèn)題都能成為一個(gè)政策問(wèn)題，只有那些阻礙了農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)事業(yè)發(fā)展、廣大農(nóng)民群眾有強(qiáng)烈的訴求并有進(jìn)一步形成明顯的政策需要的問(wèn)題才可以作為一個(gè)政策問(wèn)題。農(nóng)民群眾訴求是政策問(wèn)題形成的關(guān)鍵要素，它從一開(kāi)始就決定了鄉(xiāng)村治理政策是否具有足夠的激勵(lì)相容性。毋庸置疑，凡是以農(nóng)民群眾“急難愁盼”問(wèn)題作為出發(fā)點(diǎn)的政策問(wèn)題一定是有激勵(lì)相容性的，形成政策后在執(zhí)行階段也一定能得到廣大農(nóng)民群眾的配合和支持。不深入農(nóng)村實(shí)際調(diào)查研究，不充分了解農(nóng)民群眾的利益訴求，僅為政績(jī)和面子而提出的政策問(wèn)題即便最終形成了政策，也不可能達(dá)到預(yù)期的政策效果。許多新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)之所以成了爛尾工程，究其原因是多方面的，但將新型農(nóng)村社區(qū)作為一個(gè)強(qiáng)制性的政策問(wèn)題是其得不到農(nóng)民群眾認(rèn)可的最根本原因。誠(chéng)然，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)有利于節(jié)約農(nóng)村土地，縮小城鄉(xiāng)差距，滿(mǎn)足廣大農(nóng)民群眾“過(guò)上像城里人那樣的生活”的美好愿望，但新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)大搞統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一建設(shè)，逼農(nóng)民上樓，脫離了農(nóng)村實(shí)際，違背了農(nóng)民群眾的現(xiàn)實(shí)訴求，給廣大農(nóng)民群眾生產(chǎn)生活帶來(lái)諸多不便，最終受到冷落。

（2）違背傳統(tǒng)習(xí)俗導(dǎo)致的政策沖突。政策沖突是由于各種主客觀原因造成的政策主體之間、政策主體與各利益相關(guān)者之間的矛盾。政策沖突可能發(fā)生在政策運(yùn)行周期的任何環(huán)節(jié)。傳統(tǒng)習(xí)俗作為非正式制度是人們?cè)陂L(zhǎng)期的社會(huì)生產(chǎn)和生活中形成的并世代沿襲下來(lái)的風(fēng)俗和習(xí)慣，具有廣泛的社會(huì)性和民族性，其存在和發(fā)展對(duì)形成民族向心力、凝聚力，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)生產(chǎn)都具有正式制度不可替代的作用。我國(guó)地域廣闊，民族眾多，既有全民族共同遵守的傳統(tǒng)習(xí)俗，又有不同地區(qū)、不同民族的特色習(xí)俗。隨著時(shí)代進(jìn)步和社會(huì)變革，不適合時(shí)代進(jìn)步和科學(xué)發(fā)展的風(fēng)尚習(xí)俗必須革除，但優(yōu)秀的在社會(huì)生活中仍然發(fā)揮著積極作用的習(xí)俗風(fēng)尚仍要繼承。鄉(xiāng)村治理政策的制定與實(shí)施要充分尊重廣大農(nóng)村居民高度認(rèn)可的這些良好的傳統(tǒng)習(xí)俗，否則就會(huì)使政策目標(biāo)與傳統(tǒng)習(xí)俗發(fā)生矛盾甚至沖突，進(jìn)而喪失政府在人民群眾心目中的威信。典型的如河南省周口平墳事件就是殯葬制度改革目標(biāo)與農(nóng)民群眾高度認(rèn)同的傳統(tǒng)喪葬習(xí)俗的激烈沖突的反映。另一個(gè)典型的例子是禁止燃放煙花爆竹政策引發(fā)的政策沖突。通常在鄉(xiāng)村，農(nóng)戶(hù)有在婚慶、喪葬、祭祖和新年等重要時(shí)點(diǎn)燃放鞭炮的習(xí)俗。這種習(xí)俗既是中國(guó)農(nóng)村長(zhǎng)期固有的對(duì)傳統(tǒng)文化的秉持，表達(dá)了農(nóng)民群眾對(duì)喜慶吉利、美好生活的向往，或?qū)ο茸娴陌寂c緬懷，對(duì)傳承優(yōu)秀中華文化、教育子女后代、提高全民凝聚力向心力有著不可替代的作用。煙花禁燃政策與農(nóng)戶(hù)高度認(rèn)同的傳統(tǒng)習(xí)俗相沖突，其保護(hù)環(huán)境、防止空氣污染的政策目標(biāo)也無(wú)法獲得農(nóng)戶(hù)普遍認(rèn)可。

（3）脫離實(shí)際導(dǎo)致的政策多余。鄉(xiāng)村治理關(guān)鍵在于有效。治理有效是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總要求的重要組成部分，其包含著對(duì)治理政策制定及實(shí)施的極高要求。只有因地制宜，使治理政策符合地區(qū)實(shí)際，反映廣大農(nóng)民群眾的利益與訴求，才能精準(zhǔn)制策、精準(zhǔn)施策，從而達(dá)到預(yù)期政策效果。相反，不顧地區(qū)實(shí)際，一味簡(jiǎn)單“一刀切”，就會(huì)造成政策不符合地區(qū)需要，形成政策多余。所謂政策多余，是指政策要治理的現(xiàn)象或政策目標(biāo)在某些地區(qū)并不存在，從而使該政策在這些地區(qū)顯得多余而無(wú)用，強(qiáng)制推行會(huì)增加相關(guān)利益者的執(zhí)行成本并使政府形象和威信甚至執(zhí)政能力受到群眾質(zhì)疑。如，為了推行殯葬制度改革，國(guó)家制定實(shí)施了《殯葬管理?xiàng)l例》（2012 年）、《關(guān)于黨員干部帶頭推動(dòng)殯葬改革的意見(jiàn)》（2014年）、《全國(guó)殯葬綜合改革試點(diǎn)方案》（2017年）等多項(xiàng)政策，政策目標(biāo)之一就是改土葬為火葬，節(jié)約土地。雖然這些政策并沒(méi)有對(duì)全國(guó)各地作統(tǒng)一要求，但河南省豫南山區(qū)卻將全面實(shí)行火葬作為任務(wù)進(jìn)行推廣執(zhí)行，引發(fā)廣大農(nóng)民群眾的強(qiáng)烈不滿(mǎn)，其原因就在于殯葬改革政策脫離豫南山區(qū)實(shí)際而成為多余。豫南山區(qū)山多地少，長(zhǎng)期存在著在各自家族“老墳山”上建墳埋葬死者的習(xí)俗，墳堆對(duì)山區(qū)生態(tài)環(huán)境或林業(yè)經(jīng)濟(jì)并不產(chǎn)生任何影響，也根本不存在對(duì)農(nóng)業(yè)土地的占用。推行火葬后，按政策規(guī)定死者須就近到縣火葬場(chǎng)火化然后再埋葬在政府指定的公墓里。相對(duì)于改革前，山區(qū)殯葬改革僅發(fā)生兩種形式上的變化：一是將埋葬地點(diǎn)由原來(lái)各自家族“老墳山”改為政府指定的公墓；二是土葬前先火化。這種改革除徒增農(nóng)戶(hù)殯葬成本、降低農(nóng)戶(hù)后期掃墓便利度外，沒(méi)有任何意義。

（4）執(zhí)行瑕疵導(dǎo)致的政策負(fù)效力。鄉(xiāng)村治理政策目標(biāo)是否反映了農(nóng)戶(hù)訴求，維護(hù)了農(nóng)戶(hù)利益，政策執(zhí)行過(guò)程的激勵(lì)相容性是關(guān)鍵。不具激勵(lì)相容性的政策在實(shí)施中必然遭遇到來(lái)自人民群眾的巨大阻力，強(qiáng)制執(zhí)行幾乎是必然的，自然無(wú)激勵(lì)相容性可言。政策雖具有激勵(lì)相容性，但由于政策執(zhí)行主體的角色和地位特殊，其追求的目標(biāo)與政策制定者和農(nóng)戶(hù)存在根本性不同，其政策執(zhí)行行為也可能引發(fā)政策激勵(lì)不相容?，F(xiàn)實(shí)中，基層政府或干部作為政策執(zhí)行主體追求的個(gè)體目標(biāo)是政績(jī)，關(guān)注的是如何完成上級(jí)下達(dá)的任務(wù)，這些任務(wù)即是以各種指標(biāo)形式表現(xiàn)的政策具體目標(biāo)。如秸稈禁燒政策中規(guī)定的起火點(diǎn)數(shù)，自來(lái)水村村通工程政策規(guī)定的自來(lái)水覆蓋率等。為了完成任務(wù)指標(biāo)，政策執(zhí)行主體會(huì)從自身利益出發(fā)，選擇其認(rèn)為最有效快捷的方式來(lái)執(zhí)行政策，而處于相對(duì)弱勢(shì)地位的農(nóng)戶(hù)的利益、意愿或訴求常常被忽略，從而形成所謂的政策負(fù)效力，即導(dǎo)致社會(huì)矛盾加劇、政府威信和黨的執(zhí)政基礎(chǔ)受損，并對(duì)后續(xù)治理政策的實(shí)施造成阻礙。

現(xiàn)實(shí)中，產(chǎn)生政策負(fù)效力的非激勵(lì)相容的政策執(zhí)行形式多樣。一是蒙騙式政策執(zhí)行，即政策執(zhí)行主體不以解決實(shí)際問(wèn)題為目的，以蒙騙上級(jí)、欺騙基層群眾的方式執(zhí)行相關(guān)政策，由此產(chǎn)生強(qiáng)烈的政策負(fù)效力。如央視報(bào)道的湖南省桂東縣實(shí)施改廁工程中，相關(guān)政策主體大搞官僚主義、形式主義，廁改工作擺樣子，脫離群眾，蒙騙上級(jí)的種種行為，在人民群眾中造成極為惡劣的影響①。二是應(yīng)付式政策執(zhí)行，即政策執(zhí)行主體追求政策執(zhí)行進(jìn)度和指標(biāo)完成數(shù)量，以應(yīng)付上級(jí)檢查，而不關(guān)心實(shí)際政策效果的政策執(zhí)行方式。如豫南山區(qū)“六小工程”建設(shè)中，有的村將公路沿線水塘精心整修以應(yīng)付上級(jí)檢查，而將其他水塘胡亂以一天一口塘的速度挖泥堆埂，既不夯實(shí)也不栽植被，致使塘埂遇雨垮塌，給農(nóng)戶(hù)造成極大損失，嚴(yán)重影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。三是擴(kuò)大化政策執(zhí)行。典型的如“禁養(yǎng)令”在許多地方的擴(kuò)大化執(zhí)行。所謂“禁養(yǎng)令”，是指原農(nóng)業(yè)部、環(huán)境保護(hù)部制定的對(duì)禁養(yǎng)區(qū)、限養(yǎng)區(qū)內(nèi)的養(yǎng)殖場(chǎng)進(jìn)行規(guī)范治理的規(guī)定?！敖B(yǎng)令”規(guī)定了五種情況的禁養(yǎng)區(qū)，在禁養(yǎng)區(qū)內(nèi)禁止農(nóng)民養(yǎng)殖家禽。然而，許多地區(qū)在執(zhí)行落實(shí)的過(guò)程中將“禁養(yǎng)令”擴(kuò)大化，凡是存在污染或者環(huán)評(píng)不達(dá)標(biāo)的養(yǎng)殖場(chǎng)，無(wú)論是否在禁養(yǎng)區(qū)，一律明令其限期內(nèi)拆除，更有甚者在區(qū)內(nèi)全面禁止一切養(yǎng)殖行為。“禁養(yǎng)令”擴(kuò)大化給養(yǎng)殖戶(hù)帶來(lái)巨大的經(jīng)濟(jì)損失，嚴(yán)重打擊了養(yǎng)殖戶(hù)的積極性。四是粗暴式政策執(zhí)行。在實(shí)踐中，一些政策執(zhí)行者對(duì)鄉(xiāng)村治理中農(nóng)民群眾的主體地位理解不到位，為人民服務(wù)的宗旨觀念不牢固，為人民服務(wù)的意識(shí)不足，對(duì)待群眾不能始終保持熱情服務(wù)的態(tài)度，沒(méi)有堅(jiān)持“任何時(shí)候都要以群眾滿(mǎn)意不滿(mǎn)意”作為政策執(zhí)行工作的衡量標(biāo)準(zhǔn)，在迫于任務(wù)完成期限壓力時(shí)，或是為了追求效率，執(zhí)行遇到阻力時(shí)，往往優(yōu)先考慮個(gè)人得失，在政策執(zhí)行中極易選擇簡(jiǎn)單粗暴的方式，不僅損害了執(zhí)法者的整體形象，還有可能激發(fā)干群矛盾，甚至造成群體性事件。如信陽(yáng)某村在疫情期間延誤了廁所改造政策推進(jìn)進(jìn)度，于2021年冬季在新廁所還沒(méi)籌建的情況下派工作隊(duì)強(qiáng)制推倒所有農(nóng)戶(hù)舊廁所，致使廣大農(nóng)民群眾在寒冷冬天無(wú)廁可用，給群眾生活帶來(lái)極大不便。同樣是在該村，在執(zhí)行脫貧攻堅(jiān)政策時(shí)，工作隊(duì)為完成扶貧對(duì)象脫貧標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)行將扶貧對(duì)象已久住習(xí)慣而不愿舍棄的草房推倒，等等。凡此種種，都與政策的永續(xù)目標(biāo)相悖。

（5）過(guò)程監(jiān)管缺位導(dǎo)致的道德風(fēng)險(xiǎn)。注重結(jié)果考核而忽略政策執(zhí)行過(guò)程監(jiān)管是鄉(xiāng)村治理政策運(yùn)行中普遍存在的問(wèn)題。根據(jù)委托—代理理論，政策制定者將政策以行政命令方式下達(dá)給政策執(zhí)行者執(zhí)行，二者之間本質(zhì)上就形成了基于行政命令的委托—代理關(guān)系。政策執(zhí)行者作為代理一方在農(nóng)村基層執(zhí)行政策，遠(yuǎn)離政策制定者監(jiān)管視線，雙方在政策執(zhí)行過(guò)程中形成了信息不對(duì)稱(chēng)性。由于信息不對(duì)稱(chēng)，代理一方在監(jiān)管機(jī)制缺位的環(huán)境下就極易滋生道德風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致不尊重農(nóng)民主體地位，損害農(nóng)民利益，濫用權(quán)力甚至公權(quán)腐敗等行為屢禁不止。

四、鄉(xiāng)村治理政策運(yùn)行偏差防范

鄉(xiāng)村治理政策運(yùn)行必須充分考慮激勵(lì)相容約束。要在切實(shí)保障農(nóng)民群眾政策主體地位的前提下，從激勵(lì)相容的制度安排、完備的政策評(píng)估體系構(gòu)建、賦予政策足夠的時(shí)空彈性等多方面著手，以防范鄉(xiāng)村治理政策運(yùn)行偏差。

（1）切實(shí)保障農(nóng)民群眾的政策主體地位。堅(jiān)持農(nóng)民群眾主體地位，體現(xiàn)廣大農(nóng)民利益與訴求是鄉(xiāng)村治理政策具備激勵(lì)相容性的前提和基礎(chǔ)。理論上，鄉(xiāng)村治理政策主體包括廣大農(nóng)民群眾在內(nèi)的政策制定、執(zhí)行、監(jiān)督等過(guò)程的組織、團(tuán)體和個(gè)人。但在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中，政策的制定、執(zhí)行和考核基本由政府包辦，農(nóng)民群眾基本沒(méi)有參與的機(jī)會(huì)。堅(jiān)持農(nóng)民主體地位是全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一項(xiàng)基本原則，這一原則在近年多個(gè)中央“一號(hào)文件”以及《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》《農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動(dòng)方案（2021—2025年）》等多項(xiàng)政策文件和法律中被反復(fù)提及。鄉(xiāng)村振興，群眾是參與者，也是受益者，鄉(xiāng)村治理要依靠農(nóng)民群眾，鄉(xiāng)村治理政策治理什么、怎么治理，農(nóng)民群眾最有發(fā)言權(quán)。為此，必須徹底落實(shí)農(nóng)民的主體地位，讓農(nóng)民群眾全過(guò)程參與到鄉(xiāng)村決策中去。在政策問(wèn)題選擇方面，要深入農(nóng)民群眾，最大限度聽(tīng)取民意，了解農(nóng)民群眾最想解決的問(wèn)題、最關(guān)心的事情，從群眾急難愁盼的事情中發(fā)現(xiàn)政策問(wèn)題。在政策內(nèi)容及執(zhí)行方案方面，要暢通農(nóng)民群眾參與渠道，通過(guò)議事會(huì)、懇談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、微信群、公眾號(hào)等各種平臺(tái)，與農(nóng)民群眾進(jìn)行深入交流，廣泛征求農(nóng)民群眾的意見(jiàn)。這樣，鄉(xiāng)村治理政策問(wèn)題來(lái)自農(nóng)民群眾的實(shí)際訴求，政策方案充分考慮了群眾的意見(jiàn)，決策過(guò)程科學(xué)民主，政策執(zhí)行的結(jié)果必然兼顧了農(nóng)民個(gè)體目標(biāo)與政策目標(biāo)，因而一定會(huì)有很好的激勵(lì)相容性。

（2）賦予政策足夠的時(shí)空彈性。由于我國(guó)幅員遼闊，經(jīng)濟(jì)文化地區(qū)差異明顯，鄉(xiāng)村治理政策的制定與實(shí)施必須因地制宜，充分考慮區(qū)情村情，精準(zhǔn)施策，不搞“一刀切”，在空間上留夠余地和彈性。在政策供給上，可采取“1+N”模式，即上一級(jí)政府針對(duì)某一政策問(wèn)題統(tǒng)一出臺(tái)一個(gè)原則性、方向性的規(guī)定，然后要求轄區(qū)內(nèi)各基層政府部門(mén)再根據(jù)原則性規(guī)定制定適合本地實(shí)際的具體政策條款和實(shí)施方案?！?+N”政策供給模式充分考慮了區(qū)情差異，從空間上賦予了政策運(yùn)行充分的彈性，做到了原則性與靈活性相結(jié)合、統(tǒng)一政策與地區(qū)差異相結(jié)合，為政策激勵(lì)相容創(chuàng)造了必要的條件。另一方面，時(shí)間彈性是激勵(lì)相容政策另一個(gè)重要的影響因素。根據(jù)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理經(jīng)驗(yàn)，五年規(guī)劃或中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃一般都會(huì)規(guī)定不同階段的發(fā)展目標(biāo)和最終目標(biāo)。與上位法目標(biāo)相匹配，基于上位法制定的各種鄉(xiāng)村治理政策往往也都規(guī)定了對(duì)應(yīng)時(shí)間節(jié)點(diǎn)上的政策目標(biāo)或完成政策目標(biāo)的截止時(shí)間節(jié)點(diǎn)，這就從時(shí)間維度給政策執(zhí)行者帶來(lái)壓力和緊迫感，結(jié)果導(dǎo)致急于求成、強(qiáng)制執(zhí)行等問(wèn)題頻繁發(fā)生。激勵(lì)相容的治理政策必須有科學(xué)的時(shí)間安排方案和靈活的時(shí)間管理，循序漸進(jìn)地推進(jìn)。譬如，有些問(wèn)題的解決需要一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，就不能急于求成、盲目規(guī)定政策目標(biāo)完成的時(shí)間，如土葬改火葬政策，可以先鼓勵(lì)火葬，允許火葬土葬并行，把選擇權(quán)交給農(nóng)民群眾。有些政策目標(biāo)雖然規(guī)定了完成時(shí)間，但在執(zhí)行中如發(fā)現(xiàn)完成的條件不成熟就要主動(dòng)作出修正。如農(nóng)村沼氣池建設(shè)、旱廁改造、社保參與等政策的推動(dòng)成效與農(nóng)民群眾的認(rèn)知度和接受度有很大關(guān)系，只能成熟一個(gè)推動(dòng)一個(gè)，不能強(qiáng)求，盲目規(guī)定在既定時(shí)間內(nèi)完成一定的覆蓋率往往會(huì)導(dǎo)致政策強(qiáng)推。

（3）激勵(lì)相容制度安排。根據(jù)機(jī)制設(shè)計(jì)理論，激勵(lì)相容問(wèn)題的解決終歸要通過(guò)正式或非正式的制度安排來(lái)實(shí)現(xiàn)。鄉(xiāng)村治理政策的運(yùn)行偏差主要來(lái)源于政策執(zhí)行。從信息特征方面講，政策執(zhí)行過(guò)程具備不完全信息特征，而一旦政策執(zhí)行中的種種不規(guī)范行為曝光后，其執(zhí)行過(guò)程就具備了完全信息特征。在不完全信息條件下，必須通過(guò)建立誘導(dǎo)性的激勵(lì)機(jī)制，即政府要通過(guò)一定的制度安排，將政策執(zhí)行人的行為引導(dǎo)到其所期望的目標(biāo)上來(lái)，從而實(shí)現(xiàn)激勵(lì)相容。如農(nóng)戶(hù)是否要焚燒秸稈以及何時(shí)焚燒，政策執(zhí)行者會(huì)不會(huì)強(qiáng)制執(zhí)法等對(duì)政府管理者構(gòu)成信息不對(duì)稱(chēng)，如若制定以秸稈換化肥的配套制度則可有效地杜絕秸稈焚燒現(xiàn)象，而農(nóng)戶(hù)評(píng)測(cè)與執(zhí)行者績(jī)效掛鉤政策則可有效杜絕強(qiáng)制執(zhí)行?？梢?jiàn)，誘導(dǎo)性的激勵(lì)機(jī)制是解決信息不對(duì)稱(chēng)條件下激勵(lì)相容問(wèn)題的有效途徑，其作用是強(qiáng)制性措施所不能替代的。在完全信息條件下，必須通過(guò)立法強(qiáng)制行為人作出或不作出管理部門(mén)希望或禁止的某種行動(dòng)。如對(duì)違法排污的養(yǎng)殖戶(hù)進(jìn)行處罰，符合絕大多數(shù)農(nóng)民群眾的利益；對(duì)政策執(zhí)行者“沒(méi)有人情味”的執(zhí)法方式甚至公權(quán)腐敗行為進(jìn)行嚴(yán)懲等，增強(qiáng)了農(nóng)民群眾對(duì)政府的信任。另外，道義勸告、社會(huì)文化和道德規(guī)范等非正式制度也是引導(dǎo)行為人向政策目標(biāo)方向作為的重要手段。如對(duì)農(nóng)民群眾進(jìn)行政策宣傳，強(qiáng)化農(nóng)民群眾對(duì)政策意義的理解，加大對(duì)政策執(zhí)行主體的教育力度，推廣人性化執(zhí)法、柔性執(zhí)法、陽(yáng)光執(zhí)法、包容執(zhí)法、彈性執(zhí)法等以提高人民群眾滿(mǎn)意度。

（4）建立完備的鄉(xiāng)村治理政策評(píng)估體系。為了檢驗(yàn)鄉(xiāng)村治理政策效果，總結(jié)政策運(yùn)行過(guò)程中存在的問(wèn)題和執(zhí)行偏差并為后續(xù)政策改進(jìn)指明方向，使政策更具激勵(lì)相容性，必須對(duì)每一項(xiàng)鄉(xiāng)村治理政策的運(yùn)行過(guò)程進(jìn)行全方位評(píng)估，并將評(píng)估工作制度化。在評(píng)估主體選擇方面，為保證評(píng)估的公正性，要以法律規(guī)定不同類(lèi)型政策的評(píng)估主體地位，可以是政策制定者，也可以是獨(dú)立第三方非政府機(jī)構(gòu)或組織。但不管選擇哪種評(píng)估主體，評(píng)估過(guò)程必須有農(nóng)民群眾代表參與。在評(píng)估內(nèi)容方面，要對(duì)鄉(xiāng)村治理政策的必要性、出臺(tái)時(shí)機(jī)選擇的合理性、執(zhí)行過(guò)程監(jiān)督的完備性、政策的地域適用性以及包括激勵(lì)相容性在內(nèi)的政策效果等進(jìn)行全方位評(píng)估，尤其在對(duì)政策執(zhí)行主體評(píng)價(jià)方面，不能單純以預(yù)先規(guī)定的有限指標(biāo)完成情況作為考核依據(jù)，要將農(nóng)民群眾的滿(mǎn)意度、政策執(zhí)行主體的工作合法性、工作態(tài)度、工作方法、工作作風(fēng)等作為重要的評(píng)估指標(biāo)并給以較高的權(quán)重。在評(píng)估依據(jù)方面，適時(shí)研究推動(dòng)政策評(píng)估立法，使鄉(xiāng)村治理政策評(píng)估成為長(zhǎng)期的制度化工作。

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①詳見(jiàn)《焦點(diǎn)訪談：“廁改”成擺設(shè)“方便”變麻煩》，央視網(wǎng)2023年6月2日。