全面推進鄉(xiāng)村振興背景下支持產(chǎn)業(yè)興旺的財政政策研究

曹潤林 王 真 金 翎 林 劼

一、研究意義

在全面建設社會主義現(xiàn)代化國家、向第二個百年奮斗目標進軍的新征程上，推動全面鄉(xiāng)村振興取得新進展、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化邁出新步伐，是黨中央、國務院提出的明確要求，是人民群眾特別是脫貧地區(qū)群眾的殷切期盼。產(chǎn)業(yè)興則百事興，產(chǎn)業(yè)帶著就業(yè)，連著增收，也寄托著農(nóng)民群眾對美好生活的希望。盡管脫貧地區(qū)實現(xiàn)了脫貧目標，歷史性地消除了絕對貧困，但其仍然是我國現(xiàn)代化建設的短板。目前，我國農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)有待做大做強，特色農(nóng)產(chǎn)品價格波動頻繁，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體素質(zhì)總體不高，現(xiàn)代化水平和要素配置效率有待提升。財政乃庶政之母，是國家治理的基礎和重要支柱，在全面推進鄉(xiāng)村振興的過程中，財政應提供強有力的保障支持。研究如何充分發(fā)揮財政職能作用，做大做強鄉(xiāng)村特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，構建以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為主、一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系，推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和提升農(nóng)業(yè)競爭力，促進農(nóng)村經(jīng)濟繁榮，加快實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的意義重大。

“十四五”時期，加快推進脫貧地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展是我國補齊鄉(xiāng)村振興短板的關鍵舉措。2021年3月，財政部、國家鄉(xiāng)村振興局、國家發(fā)展改革委等六部委印發(fā)《中央財政銜接推進鄉(xiāng)村振興補助資金管理辦法》，其中明確要求支持培育和壯大欠發(fā)達地區(qū)特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)并逐年提高資金占比，各省(區(qū)、市)也相應安排鄉(xiāng)村振興補助資金并要求用于產(chǎn)業(yè)的比例，這就意味著龐大的財政資金投入中大部分要用于支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展。而市場機制在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中又發(fā)揮著資源配置的決定性作用，逐年加大的財政支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展投入，是否會對市場形成“擠出效應”？面對不斷加大的財政支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展投入，如何加強管理避免資金損耗浪費，確保資金使用安全高效，最大化發(fā)揮促進鄉(xiāng)村振興的政策效應？從量上看，無論是財政資金，還是市場資源，均是有限的，研究如何把握好財政在支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興中的作用邊界及優(yōu)化其分配、投入結構，對促進實現(xiàn)政府資源與市場資源合理有效配置意義重大。

在全面推進鄉(xiāng)村振興進程中，脫貧地區(qū)要因地制宜選擇富民產(chǎn)業(yè)，善于抓最具特色的產(chǎn)業(yè)，靠創(chuàng)新實現(xiàn)更好發(fā)展。但是，產(chǎn)業(yè)發(fā)展受市場機制中的供求、價格、競爭和風險等因素影響，脫貧地區(qū)實現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺的難度較大。財政資金的公共屬性決定了其使用必須安全高效，最大化符合公共利益目標，面對規(guī)模逐年遞增的鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)扶持資金，基層政府既承擔著如何用好資金助推轄區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展推動鄉(xiāng)村振興的使命，又肩負著如何確保資金使用安全的責任，這就對基層政府提出了更高的考核要求。在全面推進鄉(xiāng)村振興背景下，基層政府將財政資金投入到哪些產(chǎn)業(yè)、投入到相關產(chǎn)業(yè)中的哪些行業(yè)，能夠在市場機制作用下充分發(fā)揮轄區(qū)資源稟賦優(yōu)勢加快產(chǎn)業(yè)發(fā)展推動鄉(xiāng)村振興？基層政府通過哪些方式投入財政資金，既尊重市場經(jīng)營主體合法合理利益，又能防控好資金使用風險，并最大化形成聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)富農(nóng)效果？更深層次的命題，如何避免基層政府在政策執(zhí)行時，將財政資金對脫貧群眾和監(jiān)測對象“一發(fā)了之”，導致其內(nèi)生動力不斷弱化權利意識卻不斷強化現(xiàn)象？這些問題，也是基層政府當前面臨的困境，研究這些問題現(xiàn)實意義重大。

二、財政支持產(chǎn)業(yè)興旺加快鄉(xiāng)村振興的理論分析

(一)產(chǎn)業(yè)及產(chǎn)業(yè)興旺的內(nèi)涵

產(chǎn)業(yè)是社會分工和生產(chǎn)力不斷發(fā)展的產(chǎn)物，是生產(chǎn)物質(zhì)產(chǎn)品的集合體，包括農(nóng)業(yè)、工業(yè)、交通運輸業(yè)等部門，指由利益相互聯(lián)系、具有不同分工、由各個相關行業(yè)所組成的業(yè)態(tài)總稱，盡管它們的經(jīng)營方式、經(jīng)營形態(tài)、企業(yè)模式和流通環(huán)節(jié)有所不同，但它們的經(jīng)營對象和經(jīng)營范圍圍繞共同產(chǎn)品而展開，并且可以在構成業(yè)態(tài)的各個行業(yè)內(nèi)部完成各自的循環(huán)。鄉(xiāng)村振興的產(chǎn)業(yè)興旺，指的是鄉(xiāng)村多元經(jīng)濟互相融合、彼此滲透、共同發(fā)展的一種狀態(tài)。根據(jù)中共中央、國務院印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》，產(chǎn)業(yè)興旺有5個維度指標，分別是糧食綜合生產(chǎn)能力、農(nóng)業(yè)科技進步貢獻率、農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率、農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)值與農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值比、休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游接待人次。結合產(chǎn)業(yè)興旺政策導向與要求，我們認為產(chǎn)業(yè)興旺需要通過推進農(nóng)業(yè)領域的技術變革、理念變革、消費變革等，不斷優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素配置，形成生產(chǎn)高效、生態(tài)穩(wěn)定、環(huán)境良好、質(zhì)量可靠、產(chǎn)能持續(xù)、一二三產(chǎn)深度融合的新局面。

(二)財政支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的理論依據(jù)

財政作為政府宏觀調(diào)控的工具，理論界普遍認為其具有資源配置、收入分配調(diào)節(jié)、經(jīng)濟穩(wěn)定與發(fā)展的基本職能，因市場存在失靈現(xiàn)象，需要政府進行調(diào)控予以應對克服，財政支持產(chǎn)業(yè)興旺的理論依據(jù)也基于此。然而，圍繞政府是否支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展，學界也有過討論，有學者認為政府的產(chǎn)業(yè)政策是無效的，有學者則認為經(jīng)濟發(fā)展要有產(chǎn)業(yè)政策才能成功。在實際情形中，政府扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展既有成功的典型案例，也有失敗的教訓，關鍵是政府要把握好作用邊界，并強化財政資金的績效管理。鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)興旺，涉及國家糧食安全、農(nóng)業(yè)農(nóng)村穩(wěn)定、共同富裕目標實現(xiàn)，其不僅僅是經(jīng)濟學命題，也是政治學和社會學命題，政府調(diào)控的戰(zhàn)略意義重大，財政支持的必要性也更加凸顯。但財政資金是有限的，必須追求財政資金績效的最大化，力求形成最大化的經(jīng)濟、政治和社會效應，這應是其中把握的關鍵。

(三)財政支持產(chǎn)業(yè)興旺加快鄉(xiāng)村振興的政策邏輯

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總要求是產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕，可以看出，產(chǎn)業(yè)興旺位居首位，也是實現(xiàn)后四者的前提。在脫貧攻堅階段，各級政府針對貧困群眾的特殊性，采取了一系列超常規(guī)財政投入政策解決了其吃穿、義務教育、基本醫(yī)療、住房安全等特殊問題，貧困村村容村貌也發(fā)生了翻天覆地的變化。那么，從人的全面發(fā)展、社會公平正義、國家治理等角度考慮，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施過程中，應根據(jù)戰(zhàn)略目標的不同階段調(diào)整優(yōu)化財政政策。要不斷提高財政資金配置和管理效率，綜合運用財政支出、稅收、獎補和政府采購等多種財政政策手段重點支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展，大力促進農(nóng)民尤其是脫貧戶、監(jiān)測對象依靠自身發(fā)展產(chǎn)業(yè)、參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展等勞動創(chuàng)造方式，實現(xiàn)安居樂業(yè)共同富裕，避免過度“予”的福利政策滋生其“等靠要”依賴思想，強化其不合理公民權利意識，影響鄉(xiāng)風文明，危及農(nóng)村及國家治理。財政政策設計的邏輯是要通過支持產(chǎn)業(yè)興旺，發(fā)揮價值引導和推進治理能力建設的復合功能，實現(xiàn)從工具理性向價值理性的升華。

三、廣西財政支持產(chǎn)業(yè)興旺加快鄉(xiāng)村振興的實踐分析

(一)廣西財政支持政策設計

自鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施以來，廣西切實貫徹落實習近平總書記關于“三農(nóng)”工作的重要論述精神，緊扣中央關于脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興重大決策部署，不斷建立健全財政支持鄉(xiāng)村振興政策體系，在中央財政支持產(chǎn)業(yè)興旺的頂層設計與基層實踐之間設計出“路”和“橋”，扎實推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施。

依據(jù)《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》《中共中央 國務院關于實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見》《財政部 國家鄉(xiāng)村振興局 國家發(fā)展改革委 國家民委 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部 國家林業(yè)和草原局關于印發(fā)〈中央財政銜接推進鄉(xiāng)村振興補助資金管理辦法〉的通知》等文件，廣西出臺了《廣西壯族自治區(qū)鄉(xiāng)村振興促進條例》《中共廣西壯族自治區(qū)委員會 廣西壯族自治區(qū)人民政府關于實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的實施意見》《廣西壯族自治區(qū)人民政府辦公廳關于印發(fā)廣西鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎設施公共服務能力提升三年攻堅行動方案(2021—2023年)的通知》等一系列支持鄉(xiāng)村振興文件。在支持產(chǎn)業(yè)興旺方面，結合廣西實際，對實現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺提出19條具體措施，包括統(tǒng)籌布局農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、流通、配套建設，引導形成以農(nóng)民為主體、企業(yè)帶動和社會參與相結合的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局，推動農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，做好建設、維護與完善農(nóng)用地水利、田間道路等基礎設施的規(guī)劃或者設計并加強組織實施，縣級以上人民政府應當制定農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，各級人民政府應當建立健全促使農(nóng)民收入穩(wěn)定增長的機制等。特別是針對財政銜接資金支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展，與中央文件相比，廣西配套政策增加了：一是細化銜接資金重點支持聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)富農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，明確銜接資金支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重點內(nèi)容、關鍵環(huán)節(jié)和扶持方式，完善產(chǎn)業(yè)項目利益聯(lián)結機制，確保群眾充分受益；二是細化銜接資金重點支持到人到戶項目的資金需求，瞄準防止返貧監(jiān)測對象、脫貧戶發(fā)展生產(chǎn)增收，多形式促進就業(yè)，提高家庭經(jīng)營性收入；三是強化產(chǎn)業(yè)項目風險防控，首次提出依托企業(yè)等生產(chǎn)經(jīng)營主體實施的單個項目應根據(jù)投資規(guī)模，由各級項目主管部門分級組織開展盡職調(diào)查。

(二)廣西財政支持資金規(guī)模

2018年以來，廣西從一般公共預算、政府債券、政府性基金、財政撬動金融和社會資本等方面，不斷強化鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施資金投入力度，也為加快鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺提供了強有力的保障支持。

1.一般公共預算

一是加大財政支農(nóng)投入保障力度。2018年以來，廣西財政集中財力保重點，進一步向“三農(nóng)”領域傾斜，支持打贏脫貧攻堅戰(zhàn)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施。表1報告了廣西一般公共預算農(nóng)林水支出情況：2018～2020年，因脫貧攻堅，財政投入農(nóng)林水的資金規(guī)模較大且逐年大幅上升；2021～2022年，因如期實現(xiàn)脫貧，財政投入農(nóng)林水的資金規(guī)模有所下降，但較2018年仍每年增加超過80億元。

圖1報告了廣西一般公共預算農(nóng)林水支出占一般公共預算總支出比重情況，與支出規(guī)模的變化趨勢相似，2018～2020年財政投入農(nóng)林水的資金占比從11.98%快速上升至14.16%，2021年、2022年分別回落至12.34%、11.40%。

圖1 2018～2022年廣西一般公共預算農(nóng)林水支出占比情況

二是設立專項資金支持實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。2018年，廣西財政專項設立自治區(qū)鄉(xiāng)村振興補助資金，2018～2022年，廣西財政累計籌措落實自治區(qū)鄉(xiāng)村振興補助資金340億元，支持鄉(xiāng)村三產(chǎn)融合、旅游、健康、生態(tài)經(jīng)濟等產(chǎn)業(yè)發(fā)展，路、水、電、氣、網(wǎng)等基礎設施，以及教育、衛(wèi)生、文化、體育等基本公共服務設施建設。

三是統(tǒng)籌整合安排財政涉農(nóng)資金支持。2018年，印發(fā)《廣西壯族自治區(qū)人民政府關于探索建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長效機制的實施意見》，按照“一個部門一個專項”原則，積極整合涉農(nóng)專項資金，建立“大專項+任務清單”管理模式，廣西財政同步下達資金及任務清單，指導縣級在完成約束性任務前提下，結合實際需要在同一大專項內(nèi)調(diào)劑使用資金。2021年，繼續(xù)支持脫貧縣開展統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金工作，按照“渠道不變、充分授權，以縣為主、權責對等、精準發(fā)力、注重實效”工作要求，指導脫貧縣將涉農(nóng)資金重點用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展和農(nóng)村基礎設施類項目，優(yōu)先支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展，夯實縣域經(jīng)濟基礎。2018～2022年，廣西54個脫貧縣累計整合涉農(nóng)資金超過590億元。

四是土地指標跨省域調(diào)劑收入支持。2018～2021年，中央財政下達廣西土地指標跨省域調(diào)劑收入94.79億元(不含農(nóng)村“廁所革命”整村推進財政獎補資金)，全部用于鞏固脫貧攻堅成果和支持實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，優(yōu)先和重點保障產(chǎn)生節(jié)余指標深度貧困地區(qū)的基礎設施和公共服務設施建設、生態(tài)修復、耕地保護、高標準農(nóng)田建設、農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展建設等。

2.政府債券

廣西依托依法合規(guī)舉債政策發(fā)行政府債券，支持打贏脫貧攻堅戰(zhàn)和實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。圖2報告了廣西累計發(fā)行支持鄉(xiāng)村振興相關地方政府債券情況，2018～2022年廣西新增地方政府債券448.67億元用于鄉(xiāng)村振興，其中：一般債券305.30億元、專項債券143.37億元，主要支持鄉(xiāng)村水利、物流、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園等基礎設施建設。

圖2 2018～2022年廣西發(fā)行支持鄉(xiāng)村振興相關地方政府債券情況

3.政府性基金

廣西按照中央關于調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的決策部署，明確2021～2025年廣西土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村支出比例分別為20%、30%、40%、45%、50%。據(jù)統(tǒng)計，2021年廣西土地出讓收益為255.27億元，其中用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村支出達到59.33億元，占土地出讓收益的比例為23.24%，達到實施方案明確的20%目標比例。

4.財政撬動金融和社會資本

一是加快農(nóng)業(yè)信貸擔保體系建設步伐。充分發(fā)揮各級農(nóng)業(yè)信貸擔保機構金融“杠桿”作用，解決農(nóng)業(yè)發(fā)展“融資難”“融資貴”“融資慢”等問題。表2報告了廣西政策性農(nóng)業(yè)信貸擔保情況，2018～2022年，在保的蔗糖、特色果蔬、油茶、生豬等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體從0.26萬戶增加至1.87萬戶，在保余額從12.96億元增長至78.27億元，資本金放大倍數(shù)從0.86放大至5.09，這說明金融資本增加對“三農(nóng)”產(chǎn)業(yè)領域的投入成效明顯。

表1 2018～2022年廣西一般公共預算農(nóng)林水支出情況

表2 2018～2022年廣西政策性農(nóng)業(yè)信貸擔保情況

二是財政金融積極聯(lián)動支持鄉(xiāng)村振興。落實“桂惠貸”貼息政策，截至2022年底，廣西已累計投放“桂惠貸”超過5500億元，惠及20.5萬戶市場主體，企業(yè)貸款實際加權平均利率3.2%，直接降低相關市場主體融資成本超過108億元，幫助市場主體恢復元氣、增強活力。其中，財政貼息資金引導金融機構投向鄉(xiāng)村振興的“桂惠貸”225億元，增幅31%，惠及農(nóng)業(yè)企業(yè)1.8萬家。推動農(nóng)業(yè)保險提質(zhì)增效，2022年，廣西農(nóng)業(yè)保險實現(xiàn)保費收入47.4億元，增幅達到29%，累計為790.15萬戶次農(nóng)戶提供風險保障2623.68億元，累計向132.72萬戶次受災農(nóng)戶支付賠款33億元，增幅分別達到50.1%和35.7%，較好發(fā)揮了支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的“助推器”與“穩(wěn)定器”作用。

(三)廣西財政政策效果及問題分析

長期以來的財政政策及資金支持，為廣西累計完成452萬建檔立卡貧困人口全部脫貧、5379個貧困村全部出列、54個貧困縣全部摘帽提供了堅實的資金保障，也夯實了“十四五”時期廣西鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎。主要體現(xiàn)在：一是脫貧地區(qū)產(chǎn)業(yè)持續(xù)加快發(fā)展。廣西54個脫貧縣編制了特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，因地制宜發(fā)展5個縣級、3個村級特色產(chǎn)業(yè)，每縣重點發(fā)展1～2個優(yōu)勢主導產(chǎn)業(yè)。2022年，廣西投入銜接資金達119.47億元支持發(fā)展產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)幫扶覆蓋率達到90.9%。二是脫貧人口持續(xù)增收致富。2022年，廣西第一產(chǎn)業(yè)增加值4269.81億元，較上年增長5%，增速在全國排第6位、西部地區(qū)排第4位；農(nóng)村居民人均可支配收入17433元，較上年增長6.65%，高出全國平均水平0.2個百分點；脫貧人口人均純收入達到15029元，較上年增長12.6%；脫貧地區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入增速7.3%，高于全國、全區(qū)農(nóng)村居民收入增速平均水平。三是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)利益聯(lián)結機制持續(xù)拓展。廣西不斷加強新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育，強化利益聯(lián)結機制構建，豐富完善訂單聯(lián)結、股份聯(lián)結、服務聯(lián)結、產(chǎn)業(yè)融合聯(lián)結等方式，共有37.76萬戶脫貧戶和監(jiān)測對象，通過新型經(jīng)營主體和產(chǎn)業(yè)園聯(lián)結帶動獲得產(chǎn)業(yè)收益。四是特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系不斷完善。廣西立足林果蔬畜糖等特色資源，構建形成“10+3”特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系。2022年，廣西新增創(chuàng)建國家級農(nóng)業(yè)現(xiàn)代示范區(qū)3個，優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)集群2個，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園1個，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)強鎮(zhèn)10個，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展示范園4個，較好發(fā)揮了特色產(chǎn)業(yè)示范引領效應。

目前存在的問題主要有：一是個別地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路不夠清晰。面對規(guī)模不斷加大的財政支持產(chǎn)業(yè)興旺推動鄉(xiāng)村振興投入，個別地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展系統(tǒng)謀劃不夠，對本地區(qū)主導產(chǎn)業(yè)、特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃以及市場潛力定位不夠準，導致儲備申請上級財政支持的優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)項目數(shù)量不夠多。二是一些支持項目市場競爭力不夠強。個別地方支持發(fā)展產(chǎn)業(yè)以短周期種植、養(yǎng)殖等“短頻快”項目為主，對長線項目和新品種、新業(yè)態(tài)培育不足，導致支持的產(chǎn)業(yè)項目門檻偏低，在市場競爭中不占優(yōu)勢。三是扶持的一些經(jīng)營主體產(chǎn)業(yè)組織化程度偏低。與發(fā)達省份相比，廣西龍頭企業(yè)數(shù)量偏少，市場整體競爭力不強，一些經(jīng)營主體發(fā)展的產(chǎn)業(yè)產(chǎn)量規(guī)模上不去，產(chǎn)品質(zhì)量有待提升，較難形成區(qū)域品牌優(yōu)勢。四是一些支持項目聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)富農(nóng)效果不夠優(yōu)。一些地方運用財政資金支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目的聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)富農(nóng)意識還不夠強，聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)方式相對單一，各方責權利義務關系不夠明確具體，導致聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)富農(nóng)效果存在持續(xù)穩(wěn)定性隱患。

四、政策建議

(一)妥善處理好幾對關系，促進提升財政支持的資源配置效應

1.政府作用與市場機制的關系

大量財政資金支持鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為縣鄉(xiāng)政府提供了強有力的資金保障，也增強了縣鄉(xiāng)政府產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主導能力，這就需要把握好政府作用與市場機制的關系。政府要尊重市場規(guī)律，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，堅持有所為、有所不為，建議重點定位于：一是支持產(chǎn)業(yè)配套交通、水、電、通信等基礎設施領域建設，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供良好的“硬件”配套，降低脫貧戶、新型經(jīng)營主體以及相關市場主體的產(chǎn)業(yè)發(fā)展成本；二是支持新人才、新技術、新理念的引進，以及區(qū)域品牌打造，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供“軟件”服務，提升農(nóng)業(yè)的科技含量、綠色含量、品牌含量，促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展；三是支持發(fā)揮財政“四兩撥千斤”引導作用，強化市場主體責任，激發(fā)市場活力潛力，撬動金融和社會資本更多投向鄉(xiāng)村振興領域，形成鄉(xiāng)村振興多元投入合力；四是把握作用邊界，對產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模、技術品種選擇、產(chǎn)業(yè)標準、企業(yè)內(nèi)部管理等經(jīng)營主體的市場行為不予干預，由市場機制自身來決定其要素資源的配置。

2.財政投入與績效產(chǎn)出的關系

盡管各級財政支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資金規(guī)模越來越大，但財政資源是稀缺的，財政資金總量也是有限的，支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展必須堅持預算績效管理理念，注重經(jīng)濟效應、社會效應等績效產(chǎn)出，要促進所支持產(chǎn)業(yè)形成經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要支撐。特別是財政支持脫貧群眾發(fā)展產(chǎn)業(yè)時，既要注重短期內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)出的數(shù)量和質(zhì)量、脫貧群眾當年家庭收入增加等產(chǎn)出，更要達到激發(fā)脫貧群眾內(nèi)生發(fā)展動力的深層次績效產(chǎn)出目標，要促使脫貧群眾通過自我努力不斷擴大產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模或深度參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展實現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)增收。要避免財政支持的福利化傾向，產(chǎn)業(yè)發(fā)展表面興旺，脫貧群眾的內(nèi)生發(fā)展動力卻被抑制。與此同時，要結合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展趨勢，統(tǒng)籌規(guī)劃，長遠考慮，科學合理分配財政資金，最大限度地推動我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整和優(yōu)化升級，全方面提高財政支農(nóng)資金投入產(chǎn)出率，促進提升農(nóng)業(yè)在新發(fā)展格局中的支撐作用。

3.財政支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展與加快營商環(huán)境改善的關系

良好的營商環(huán)境是市場繁榮的保證，必須充分認識到財政支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時要同步抓好優(yōu)化營商環(huán)境的重要性。要將營商環(huán)境改善提升作為推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手，著力構建新型政商關系，大力營造尊重創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新、支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的濃厚社會氛圍，加快吸引更多外部優(yōu)秀企業(yè)入駐廣西、更多優(yōu)秀人才扎根廣西，通過要素集聚形成合力大力發(fā)展產(chǎn)業(yè)，助力加快廣西鄉(xiāng)村振興步伐。

(二)加強市縣產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導，明晰財政支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展作用路徑

1.支持主導產(chǎn)業(yè)做大做強做優(yōu)

主導產(chǎn)業(yè)是指具有發(fā)展基礎優(yōu)勢，能夠形成規(guī)模經(jīng)濟效應，輻射面廣，經(jīng)濟社會綜合效應好的產(chǎn)業(yè)。要立足廣西“綠水青山”生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢，順勢而為支持農(nóng)業(yè)主導產(chǎn)業(yè)做大做強做優(yōu)，打造形成金字品牌，搶占國內(nèi)國際市場，以主導產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展推動鄉(xiāng)村振興，促進廣西經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。自治區(qū)層面要科學規(guī)劃引導，基于各市縣農(nóng)業(yè)資源稟賦特點，制定廣西市縣農(nóng)業(yè)主導產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導目錄，財政全力支持市縣農(nóng)業(yè)主導產(chǎn)業(yè)發(fā)展，宜糧則糧、宜果則果、宜林則林、宜畜則畜，不斷提升農(nóng)業(yè)主導產(chǎn)業(yè)的勞動生產(chǎn)率、農(nóng)產(chǎn)品深加工產(chǎn)值。要避免財政補助補貼“胡椒撒面”碎片化支持，把握好支持的依次順序，以圍繞各地主導產(chǎn)業(yè)做大做強做優(yōu)為目標，聚焦支持、梯次支持。

2.促進特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)百花齊放

廣西相當部分縣在資源稟賦、交通條件、地理環(huán)境、發(fā)展基礎等方面存在較大差異，為特色化產(chǎn)業(yè)道路提供了可能。為此，財政支持要準確把握各地區(qū)域獨特資源、生態(tài)環(huán)境條件和風俗文化特點，對標市場需求，找準區(qū)域特色和地方特色，支持比較優(yōu)勢突出的特色產(chǎn)業(yè)項目發(fā)展，避免脫離實際盲目跟風，導致產(chǎn)業(yè)結構趨同、產(chǎn)業(yè)特色不明顯、優(yōu)勢不突出，競爭力相互削弱，產(chǎn)能過剩出現(xiàn)“谷賤傷農(nóng)”。要通過特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)項目的發(fā)展和提升，將特色比較優(yōu)勢轉化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢、產(chǎn)品優(yōu)勢和競爭優(yōu)勢，不斷提高特色產(chǎn)業(yè)項目的附加值，盡可能拓展生產(chǎn)、采收、流通、加工、品牌推廣和終端銷售等，形成三產(chǎn)融合的全產(chǎn)業(yè)鏈條。

3.推動一二三產(chǎn)業(yè)互促融合發(fā)展

廣西各市縣資源稟賦條件差異大，尤其是百色、河池一些脫貧縣，深處大石山區(qū)，農(nóng)田耕地林地面積少，且嚴重缺水，自然環(huán)境十分惡劣，不具備開展大面積糧食、經(jīng)濟林作物種植，以及畜牧業(yè)養(yǎng)殖等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展條件，而一些縣工業(yè)發(fā)展基礎較好、勞動力充足，并擁有一定的旅游資源、物流業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展條件，建議因地制宜，財政支持發(fā)展勞動密集型工業(yè)產(chǎn)業(yè)，促進吸納脫貧戶、監(jiān)測對象就地就近實現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)增收。同時，財政支持符合當?shù)剞r(nóng)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)要素資源規(guī)模及潛力增長的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推動一二三產(chǎn)業(yè)互相促進、良性循環(huán)，實現(xiàn)財政資金與轄區(qū)要素資源的優(yōu)化配置。

(三)明確財政資金支持重點，不斷強化提升聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)富農(nóng)效果

1.加大鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣傾斜支持力度

鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣脫貧群眾數(shù)量多，各級財政在分配鄉(xiāng)村振興相關財政資金時，要通過適當調(diào)高重點幫扶縣困難系數(shù)權重、補助系數(shù)等方式，或通過單獨給予定額補助，予以資金傾斜支持。要立足鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣優(yōu)勢資源稟賦，遵循產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律，優(yōu)先支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展，重點圍繞鄉(xiāng)村振興領域的產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)強鎮(zhèn)和優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)集群建設，促進一二三產(chǎn)業(yè)深度融合，壯大縣域聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)富民產(chǎn)業(yè)，并補齊農(nóng)村必要的基礎設施短板弱項，夯實縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展基礎。

2.聚焦支持補齊全產(chǎn)業(yè)鏈短板薄弱環(huán)節(jié)

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈涉及“產(chǎn)品研發(fā)、生產(chǎn)、加工、儲運、銷售、品牌、體驗、消費、服務”，財政支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展要緊緊圍繞其中的短板薄弱環(huán)節(jié)聚焦支持、精準發(fā)力，不斷強化農(nóng)民、村集體經(jīng)濟組織、專業(yè)合作社、龍頭企業(yè)等經(jīng)營主體產(chǎn)業(yè)經(jīng)營的自身投入、成本控制、風險管控等責任，避免財政“大包大攬”不堪重負。支持各市縣圍繞主導產(chǎn)業(yè)、特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，打造一批現(xiàn)代特色農(nóng)業(yè)示范區(qū)、特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢區(qū)，推進農(nóng)業(yè)標準化高質(zhì)量生產(chǎn)，著力促進就地深加工；支持加強農(nóng)產(chǎn)品冷藏儲運保鮮環(huán)節(jié)建設，延長農(nóng)產(chǎn)品上市周期，避免產(chǎn)品集中上市跌價傷農(nóng)；支持打造形成區(qū)域知名品牌建設等短板薄弱環(huán)節(jié)。

3.重點支持聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)富農(nóng)效果明顯對象

財政支持產(chǎn)業(yè)興旺的目的是促進農(nóng)民穩(wěn)定增收，尤其是要確保脫貧戶穩(wěn)定脫貧并持續(xù)增收，不斷縮小社會收入分配差距，實現(xiàn)共同富裕。為此，要重點支持能夠帶動農(nóng)民發(fā)展，特別是帶動脫貧戶和監(jiān)測對象發(fā)展，并以土地經(jīng)營權、林權、資金、技術等方式合伙、合作、合營發(fā)展產(chǎn)業(yè)項目的種養(yǎng)大戶、村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社、龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營主體；支持引導各類新型經(jīng)營主體擴大用工崗位，吸納農(nóng)戶，特別是促進脫貧戶和監(jiān)測對象務工就業(yè)，增加工資性收入。在尊重市場機制原則，保證新型經(jīng)營主體合法合理利益前提下，將聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)富農(nóng)作為財政支持的前提條件，簽訂協(xié)議明確雙方權利與義務，確保聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)富農(nóng)收入大于財政資金投入。

(四)加強財政支持產(chǎn)業(yè)項目管理，確保資金高效發(fā)揮效益

1.加強財政支持產(chǎn)業(yè)項目源頭管理

縣級處于財政選擇支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目的最前端，要強化引導其按照廣西主導產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導目錄，充分結合自身要素資源稟賦優(yōu)勢，科學選擇財政資金支持發(fā)展的產(chǎn)業(yè)項目。同時，加強項目前期工作準備，尤其是大額資金安排的項目，要保證項目前期設計、評審、招標、土地等前期手續(xù)完備，處于“項目等錢”狀態(tài)，待財政資金下達后，項目能夠盡快實施開展，確保資金效益及時發(fā)揮。自治區(qū)和市級財政要將縣級上一年度資金使用進度作為對縣級次年財政資金安排的重要分配參考。

2.加強財政支持產(chǎn)業(yè)項目論證評估

市級在自治區(qū)和縣級間起著承上啟下的關鍵作用，市級對轄區(qū)各縣產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的統(tǒng)籌指導十分重要。建議市級對轄區(qū)各縣申報的財政支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目組織開展盡職調(diào)查，充分論證項目申報的科學合理性、項目前期準備工作成熟程度、項目風險防控舉措。自治區(qū)對各縣申報的大額財政資金支持的產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目，組織專家進一步論證評估，可通過政府購買服務聘請第三方機構實施開展風險評估，降低財政資金投入風險。

3.加強財政支持產(chǎn)業(yè)項目跟蹤監(jiān)督

各級財政、審計、紀檢等相關部門要加強財政支持產(chǎn)業(yè)項目資金使用監(jiān)管，確保嚴格對應項目使用避免“錢偏項目”，推動產(chǎn)業(yè)項目盡快建成，并充分發(fā)揮聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)富農(nóng)效果，促進群眾持續(xù)穩(wěn)定增收。對市縣違規(guī)擠占挪用資金以及相關違紀行為，通過通報、約談、問紀執(zhí)法等方式及時糾正處理，確保中央和自治區(qū)鄉(xiāng)村振興各項惠民政策不折不扣落地生根、開花結果。各級政府要定期開展特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展風險評估，系統(tǒng)評估產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的風險，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供市場信息參考指導；要對聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)富農(nóng)效果情況開展全過程系統(tǒng)性監(jiān)管，嚴格落實失信懲戒機制，讓利益聯(lián)結機制規(guī)范高效運行，充分保障脫貧群眾合理利益。

(五)加快優(yōu)化營商環(huán)境步伐，助力產(chǎn)業(yè)興旺鄉(xiāng)村振興

1.大力培育農(nóng)業(yè)要素市場

積極推動廣西農(nóng)村要素領域市場化改革，加大土地、勞動力、技術、信息等生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置力度，確保更多優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)項目順利落地、加快建設。重點加快深化農(nóng)村土地制度改革，盤活利用集體建設用地，促進流轉產(chǎn)權分割到戶的閑置撂荒用地規(guī)?；⒓s化使用，加大對農(nóng)村人力資本投資和農(nóng)業(yè)技能人才培養(yǎng)，進一步完善農(nóng)村金融體制機制。積極搭建農(nóng)村資源要素流轉(交易)平臺，建立農(nóng)村資源要素市場，為農(nóng)村資源要素流轉做好服務，促進農(nóng)業(yè)資源要素暢通流動。

2.推動優(yōu)化廣西市場營商環(huán)境

推動政府職能轉變，全面深化“放管服”改革，把方便讓給企業(yè)、把“麻煩”留給政府，促進政府便捷高效辦事，當好企業(yè)的“服務員”；財政優(yōu)先支持加快南向、北聯(lián)、東融、西合交通通道建設，系統(tǒng)推進物流基礎設施和服務網(wǎng)絡建設，降低物流成本，促進區(qū)內(nèi)外要素加快流動互動；力控政府拖欠企業(yè)工程款、農(nóng)民工工資等現(xiàn)象，維護企業(yè)、農(nóng)民工等市場主體的合法合理權益。

3.加大產(chǎn)業(yè)招商引資力度

立足廣西區(qū)位、資源稟賦、戰(zhàn)略機遇等比較優(yōu)勢，加快各大產(chǎn)業(yè)招商引資力度步伐，不斷提高招商引資專業(yè)化水平，開展精準招商。鄉(xiāng)村振興領域，重點圍繞做優(yōu)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、做大新興農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、做強特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、布局未來農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)謀劃一批好項目，推動招商引資項目早簽約、早開工、早投產(chǎn)。加快制定鼓勵引導市場、社會資本參與鄉(xiāng)村振興的指導意見，落實和完善金融支持、配套基礎設施建設補助、用地等扶持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)惠政策，提升招商引資政策的吸引力。