涉河建設項目事中事后“掌上”監(jiān)管實踐探討
——以廣東省廣州市南沙區(qū)為例

何穎清，潘洪洲，翁忠華

（1.水利部珠江河口治理與保護重點實驗室，510611，廣州；2.水利部珠江水利委員會珠江水利科學研究院，510611，廣州）

2019年國務院印發(fā)《國務院關于加強和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導意見》，要求加快各行業(yè)事中事后監(jiān)管標準體系的建立和完善，各部門需嚴格依照標準對行政許可事項開展事中事后監(jiān)管。2021年，水利部辦公廳印發(fā)《水利部辦公廳關于進一步加強河湖管理范圍內建設項目管理的通知》，要求強化事中事后監(jiān)管，建立日常監(jiān)管巡查制度，加強涉河建設項目巡查檢查；強調要逐步建立完善涉河建設項目臺賬，并積極利用衛(wèi)星遙感、視頻監(jiān)控、無人機等技術手段，動態(tài)采集河湖水域岸線、涉河建設項目變化情況，實行動態(tài)跟蹤管理。2023年水利部印發(fā)《2023年河湖管理工作要點》，再次強調“加強事中事后監(jiān)管，防止未批先建、越權審批、批建不符”，同時要求深化智慧河湖建設，推進涉河建設項目等數(shù)據(jù)信息化上圖。可見，加強涉河建設項目管理，提高監(jiān)管信息化、智慧化水平，提升監(jiān)管效能是目前水利工作的重要內容。

傳統(tǒng)涉河建設項目監(jiān)管通過日常巡查、稽查、年度檢查、督查等實施，多以實地檢查、書面檢查為主，對于涉河建設項目事中事后“監(jiān)”不及時、“管”不到位，各地違法、違規(guī)建設現(xiàn)象仍時有發(fā)生。為提高涉河建設項目管理水平，提升事中事后監(jiān)管成效，本文以位于粵港澳大灣區(qū)地理幾何中心的廣州市南沙區(qū)為例，探索涉河建設項目事中事后監(jiān)管新模式。

一、南沙區(qū)涉河建設項目現(xiàn)狀特點

南沙區(qū)是廣州市唯一出海通道，也是連接珠江口兩岸城市群和港澳地區(qū)的重要樞紐性節(jié)點。2022年國務院印發(fā)《廣州南沙深化面向世界的粵港澳全面合作總體方案》，南沙被賦予建設“立足灣區(qū)、協(xié)同港澳、面向世界的重大戰(zhàn)略性平臺”的歷史使命，未來水域岸線的開發(fā)建設強度將進一步加大，南沙區(qū)涉河建設項目監(jiān)管的質與量都面臨著重大挑戰(zhàn)。南沙區(qū)涉河建設項目存在以下特點：

1.項目數(shù)量多、種類多，監(jiān)管任務重

南沙區(qū)域內水系眾多、河網(wǎng)密布，803 km2內有水系339 條。其中，內部河涌325 條，外部河涌14 條，總水域岸線長度超1700 km，是廣州市水域岸線最長的區(qū)。水域岸線開發(fā)利用項目多，目前在建項目160余個，工程點達240余個。項目涉及高速公路/鐵路的橋涵、綜合管廊、棧橋躉船、高樁碼頭、挖入式港池、穿江管道、景觀公園、裝卸平臺、取排水工程、堤防加固提升、船舶修造、岸坡防護等10余個種類，其中線狀工程較多，一個批文多個工程點的項目普遍，監(jiān)管任務重。

2.項目涉及審批主體多，統(tǒng)籌管理難

珠江河口河網(wǎng)區(qū)屬于防洪潮的重要區(qū)域，涉河建設項目管理要求高，涉及河口管理、重要河道管理、護堤地建設項目管理等。盡管原則上“誰審批，誰監(jiān)管”，但屬地水行政主管部門仍對轄區(qū)內的水域岸線管理負有責任，因此南沙區(qū)對于區(qū)內的涉河建設項目實行全覆蓋監(jiān)管。南沙區(qū)瀕臨珠江河口，審批主體涉及流域機構、省、區(qū)水行政主管部門以及南沙區(qū)行政審批局，審批數(shù)據(jù)來源多，溝通共享渠道不暢，存在管理難、易遺漏的問題。加之歷史審批數(shù)據(jù)不統(tǒng)一，地理坐標參考涉及多坐標體系，統(tǒng)籌整編難度大。

3.項目規(guī)模大、涉及面廣，監(jiān)管難度大

南沙區(qū)作為粵港澳大灣區(qū)的核心地帶，區(qū)內大型交通、港口、管線工程等在建重大項目涉及類型較多，如獅子洋通道、廣澳高速、南沙港碼頭等；且項目規(guī)模大、建設工程多，如南中高速在區(qū)內新建18座橋梁、萬環(huán)西路擴建14座橋梁；項目施工周期長，如明珠灣隧道建設周期預計長達5年；工程施工方式復雜，包括盾構、定向鉆、樁基、圍堰、明挖、破堤等；項目監(jiān)管過程涉及面廣，包括上下游、左右岸、內外江、地上地下及多個行業(yè)領域，專業(yè)性要求高，監(jiān)管難度大。

二、傳統(tǒng)涉河建設項目事中事后監(jiān)管存在問題

廣東省傳統(tǒng)涉河建設項目事中事后監(jiān)管，依照廣東省水利廳2016年印發(fā)的《河道管理范圍內工程建設方案審批事項事中事后監(jiān)督檢查制度》實施，監(jiān)管方式以書面檢查、實地檢查為主。具體在實施項目監(jiān)管中，存在以下問題及不足：

1.涉河建設項目審批數(shù)據(jù)管理不規(guī)范

涉河建設項目涉及審批數(shù)據(jù)類型繁多，包括水行政許可審批文件、工程建設附圖、防洪評價材料、防治與補救措施方案、工程設計圖等，這些資料都關乎后續(xù)的監(jiān)管質量。由于目前涉河建設項目審批資料管理不規(guī)范，紙質化及電子簡單存儲的資料不便于向具體監(jiān)管人員交底，存在保存、交接、查詢、展示等環(huán)節(jié)易遺漏、丟失等問題，造成監(jiān)管內容要點不清晰、監(jiān)管目標不明確。

2.審批數(shù)據(jù)未實現(xiàn)上圖管理

涉河建設項目審批數(shù)據(jù)目前大多未實現(xiàn)矢量化上圖管理，監(jiān)管人員對于項目空間位置的認識一般僅限于批文對工程建設位置的描述，對于審批控制點必須依靠復核放線才能確定。項目實施過程中擾動范圍與各種河湖管控線的空間關系不直觀，現(xiàn)場檢查難以發(fā)現(xiàn)超審批范圍施工等現(xiàn)象。

3.監(jiān)管手段單一，信息化水平低

傳統(tǒng)監(jiān)管主要以人工現(xiàn)場巡查、資料翻閱、表格記錄為主，缺乏遙感技術、無人機以及App等手段的應用，對監(jiān)管人員的技術水平依賴性高，導致主觀性強、宏觀性差，易造成監(jiān)管盲區(qū)，降低監(jiān)管質量。另外，現(xiàn)場監(jiān)管過程缺乏監(jiān)管系統(tǒng)、App等信息化手段的支撐，需手動錄入紙質檢查表格，時間成本高、監(jiān)管效率低，監(jiān)管記錄不便于留痕保存，問題數(shù)據(jù)及整改數(shù)據(jù)的管理、查詢效率較低，難以及時發(fā)現(xiàn)涉河建設項目存在的多占少用、未批先建、批建不符（位置、規(guī)模不符等）、違規(guī)開工等多類問題。

4.監(jiān)管指標不完善

涉河建設項目監(jiān)管是一項技術性強、涉及面廣的系統(tǒng)工作。監(jiān)管人員必須全面掌握涉河建設項目有關規(guī)定、流程及要求，才能達到較好的監(jiān)管效果。而事中事后監(jiān)管技術規(guī)定配套不完善，尚未形成系統(tǒng)的檢查指標體系。對于不同類型、不同位置、不同施工方式的涉河建設項目，監(jiān)管的主要內容、重點指標不明確，監(jiān)管針對性不強，易遺漏監(jiān)管內容，難以保證監(jiān)管效力。

三、涉河建設項目事中事后“掌上”精細化監(jiān)管

依托廣州市南沙區(qū)探索及實踐，形成了一套規(guī)范化、信息化、精細化的涉河建設項目事中事后“掌上”監(jiān)管模式。通過規(guī)范化涉河建設項目審批數(shù)據(jù)管理、構建系統(tǒng)全面監(jiān)管指標，聯(lián)合“空—天—地”各方技術，提高了事中事后監(jiān)管效力及信息化水平。

1.涉河建設項目審批數(shù)據(jù)規(guī)范化管理

提出按“一檔、一冊、一庫”方式，實現(xiàn)涉河建設項目審批資料規(guī)范化、信息化及上圖管理。

“一檔”指涉河建設項目審批文件材料電子檔案。收集梳理涉河建設項目行政許可、工程建設附圖、洪水影響評價報告、防治與補救措施方案、設計圖紙、施工組織方案、度汛方案等材料，按審批年份、審批主體、審批項目等，分類分級、規(guī)范化命名各類審批材料電子檔案。

“一冊”指涉河建設項目電子索引冊。按照目前廣東省、廣州市以及南沙區(qū)對涉河建設項目審批數(shù)據(jù)的管理需求，規(guī)范化整編了包括批文名稱、批文號、批復時間、批復類型、批復單位、項目名稱、批復范圍、工程規(guī)模等近30項涉河建設項目審批相關信息，建立南沙區(qū)電子索引冊。

“一庫”指涉河建設項目數(shù)據(jù)庫?；谶b感及GIS手段，對項目位置、批復控制點、工程建設平面圖等數(shù)據(jù)進行數(shù)據(jù)化、矢量化處理，實現(xiàn)項目圖斑化、可視化管理，統(tǒng)一坐標參考，建立南沙區(qū)已批涉河建設項目數(shù)據(jù)庫。

完成規(guī)范化整編后，基于珠江水利科學研究院研發(fā)的河湖智慧監(jiān)管系統(tǒng)及App對南沙區(qū)整編的涉河建設項目審批數(shù)據(jù)進行上圖及信息化管理，疊加多期高分辨率遙感影像、無人機航攝產(chǎn)品、各類河湖管控線等多個圖層，實現(xiàn)涉河審批數(shù)據(jù)Web端及App綜合查詢展示。通過“一張圖”信息化、可視化的規(guī)范管理，提高查閱涉河建設項目審批資料效率（圖1）。

圖1 涉河建設項目信息化管理示意

2.構建系統(tǒng)全面的監(jiān)管指標，實現(xiàn)精細化監(jiān)管

為實現(xiàn)涉河建設項目規(guī)范化、精準化監(jiān)管，參考廣東省涉河建設項目事中事后監(jiān)管相關制度，以及涉河建設項目管理相關技術規(guī)范，考慮不同類型、不同位置、不同施工方式及不同施工階段的建設項目，構建了一套系統(tǒng)全面的監(jiān)管指標體系。覆蓋開工手續(xù)是否齊全、投訴或檢查問題是否整改、是否按審批方案建設、是否存在水環(huán)境及“四亂”問題、施工方式是否符合規(guī)范、是否存在妨礙行洪安全及水工安全問題、是否落實防治與補救措施以及是否完成水利驗收等11個方面、80 余項精細化檢查指標項，使監(jiān)管過程有的放矢、有據(jù)可依，提高了對問題的發(fā)現(xiàn)能力和監(jiān)管效率，降低了對監(jiān)管人員技術水平的依賴性。

3.“空—天—地”立體觀測

充分整合衛(wèi)星遙感監(jiān)測范圍廣、無人機應急響應快、現(xiàn)場信息采集準的技術優(yōu)勢，加強涉河建設項目立體化監(jiān)管。基于衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù)，可以周期性實現(xiàn)涉河建設項目建設動態(tài)對比，快速便捷發(fā)現(xiàn)超審批范圍建設及占用、不按審批位置建設等違規(guī)問題。無人機機動性強、響應快，能夠按需獲取涉河建設項目高清正射影像、數(shù)字高程表面模型等數(shù)據(jù)，有效彌補人工現(xiàn)場監(jiān)管宏觀性、整體性不強，易存在監(jiān)管盲區(qū)等問題，快速發(fā)現(xiàn)不按審批位置及規(guī)模建設、人為占用抬高灘地高程等問題。結合人工現(xiàn)場巡查，獲取涉河建設項目建設動態(tài)數(shù)據(jù)，形成了“空—天—地”立體監(jiān)管網(wǎng)絡，保障了監(jiān)管效能。

4.“掌上”監(jiān)管

現(xiàn)場監(jiān)管工作開展前，可通過智慧河湖監(jiān)管系統(tǒng)手持端App隨時隨地查閱項目相關材料及數(shù)據(jù)，并根據(jù)項目類型智能篩選推送具體檢查指標，方便檢查人員對項目進行全面“體檢”?；贏pp的導航功能到達項目現(xiàn)場后，可根據(jù)流程化的App數(shù)據(jù)采集指引完成現(xiàn)場監(jiān)管數(shù)據(jù)快速錄入、更新及上報，并可實現(xiàn)項目歷史問題自動推送、問題整改復查提醒的閉環(huán)管理，項目開工到竣工驗收全過程監(jiān)管數(shù)據(jù)留痕。監(jiān)管人員僅需攜帶一部手機便可完成實地監(jiān)管任務。

四、經(jīng)驗與展望

1.水域岸線監(jiān)管需提高信息化、智慧化水平

涉河工程監(jiān)管過程長、頻次高，前期資料、過程資料、結果資料多，管理范圍、審批范圍、規(guī)劃范圍等多要素對象交錯，亟須信息化、智慧化手段支撐。經(jīng)南沙區(qū)實踐，智慧河湖系統(tǒng)化管理及App 建設能夠顯著提高監(jiān)管效率，規(guī)范監(jiān)管過程，助升監(jiān)管能力。

2.建設通用標準規(guī)范

為提高不同系統(tǒng)數(shù)據(jù)之間的共享能力，需要進一步規(guī)范涉河建設項目審批數(shù)據(jù)的整編，建設統(tǒng)一的整編標準規(guī)范，實現(xiàn)規(guī)范化、標準化管理。

3.推進涉河建設項目“互聯(lián)網(wǎng)+”監(jiān)管方式

應強化建設單位自主監(jiān)管意識。通過設置建設單位系統(tǒng)賬戶，實現(xiàn)自主上報與定期技術監(jiān)管相結合，推進“互聯(lián)網(wǎng)+”常態(tài)化監(jiān)管，做到無違規(guī)建設項目不打擾、有違規(guī)行為嚴監(jiān)控，進一步提高監(jiān)管精準化、智能化水平。

4.監(jiān)管—管養(yǎng)“組合拳”長效化水域岸線管控

目前水利工程的日常管養(yǎng)和河道保潔較為普遍。以南沙區(qū)為例，重要堤防的管養(yǎng)巡查頻次較高，基本要求每日一次，但管養(yǎng)工作無法做到精細化；涉河建設項目監(jiān)管為每月一次，精細化程度高，但監(jiān)管頻次較低，無法及時發(fā)現(xiàn)未批先建等問題。為實現(xiàn)高頻次與精細化結合，形成監(jiān)管合力，提出“技術監(jiān)管—日常管養(yǎng)”的“組合拳”概念，建立技術監(jiān)管與日常管養(yǎng)協(xié)調聯(lián)動機制，包括共享監(jiān)測數(shù)據(jù)，提高獲取涉河建設項目建設動態(tài)信息頻次；共享問題線索，提高問題識別、發(fā)現(xiàn)能力；共享存在問題，雙線跟蹤問題整改情況，實現(xiàn)水域岸線管控“無盲區(qū)、全覆蓋”，打造人水和諧開發(fā)利用環(huán)境，保障河道行洪、供水和航運等公共安全。