水閘工程標(biāo)準(zhǔn)化管理難點分析與對策建議

談葉飛，馬福恒，王國利

（1.水利部水閘安全管理中心 水利部大壩安全管理中心，210029，南京；2.南京水利科學(xué)研究院，210029，南京）

水閘是調(diào)控水資源時空分布、優(yōu)化水資源配置、保障江河防洪安全的重要工程措施，是經(jīng)濟社會發(fā)展、生態(tài)環(huán)境改善不可替代的重要基礎(chǔ)設(shè)施。新中國成立以后，我國建成了比較完善的防洪保安、水資源調(diào)配、水生態(tài)保護工程體系，水閘等水利工程為經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展提供了有力支撐和保障。然而，我國水閘建設(shè)先天不足，大量水閘建于20世紀(jì)50—70年代，多為“三邊”（邊申請、邊審批、邊施工）工程，存在建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低、工程質(zhì)量差等諸多問題。為摸清全國水閘運行管理現(xiàn)狀及存在問題，2019—2021 年，水利部連續(xù)3 年對水閘安全運行開展了專項檢查，2022年又對500座水閘進行“回頭看”，累計檢查水閘7428座，并對被檢查的水閘同步開展了管理情況調(diào)查，發(fā)現(xiàn)我國水閘運行管理主要面臨管護機構(gòu)人員不足、經(jīng)費不足且缺乏保障、日常運行管理不規(guī)范、維修養(yǎng)護不到位、信息化水平低、安全鑒定不及時、除險加固工作嚴(yán)重滯后等問題。

進入“十四五”時期，社會主要矛盾發(fā)生深刻變化，黨的十九屆五中全會明確要求，“十四五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展要以推動高質(zhì)量發(fā)展為主題，這對新時期做好水利工作提出了新的要求，迫切需要在水利基礎(chǔ)設(shè)施功能和風(fēng)險評估基礎(chǔ)上，優(yōu)化工程空間布局和調(diào)度運用方式，滿足人民群眾對優(yōu)質(zhì)水資源、健康水生態(tài)、宜居水環(huán)境的美好生活追求。特別是近年，江蘇、浙江、山東等省份在水閘運行管理方面做了大量積極有益探索，積累了許多優(yōu)秀經(jīng)驗，為推廣水閘標(biāo)準(zhǔn)化管理提供了參考和實踐基礎(chǔ)。水利部運行管理司組織水利部水閘安全管理中心制定了《大中型水閘工程標(biāo)準(zhǔn)化管理評價標(biāo)準(zhǔn)》，對推進全國水閘工程標(biāo)準(zhǔn)化管理、改變以往低效粗放管理模式、提升水閘管理能力、保障水閘安全和發(fā)揮綜合效益具有重大意義。

一、水閘工程標(biāo)準(zhǔn)化管理評價內(nèi)容及要求

1.水閘工程標(biāo)準(zhǔn)化管理相關(guān)要求

本次水閘標(biāo)準(zhǔn)化管理評價對象為大中型水閘，根據(jù)水利部水利工程運行管理“十四五”工作計劃，“十四五”期間全面推進水利工程標(biāo)準(zhǔn)化管理，到2025年年底前，大中型水閘基本實現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化管理。該評價標(biāo)準(zhǔn)在制定過程中，主要以水利部水利工程管理考核辦法以及水閘工程管理考核標(biāo)準(zhǔn)為參考，充分考慮新形勢下水閘管理發(fā)展趨勢和水利工程高質(zhì)量發(fā)展要求，吸收了多地水閘管理實踐經(jīng)驗，對照近年水閘運行管理專項檢查中發(fā)現(xiàn)的難點和痛點，從工程狀況、安全管理、運行管護、管理保障和信息化建設(shè)等5個方面28個小項明確了水閘標(biāo)準(zhǔn)化管理相關(guān)要求。具體如下：

①工程狀況方面，主要包括工程面貌與環(huán)境、閘室、閘門、啟閉機及機電設(shè)備、上下游河道和堤防、管理設(shè)施及標(biāo)識標(biāo)牌等7項內(nèi)容及其對應(yīng)具體技術(shù)要求；

②安全管理方面，主要包括注冊登記、工程劃界、保護管理、安全鑒定、防汛管理和安全生產(chǎn)等6項內(nèi)容的開展情況及其對應(yīng)的具體技術(shù)要求；

③運行管護方面，主要包括管理細(xì)則制定、工程巡查、安全監(jiān)測、維修養(yǎng)護、控制運用和操作運行等6項工作的開展情況和對應(yīng)的技術(shù)細(xì)節(jié)要求；

④管理保障方面，主要包括管理體制、標(biāo)準(zhǔn)化工作手冊編制、規(guī)章制度制定和執(zhí)行、經(jīng)費保障、精神文明建設(shè)及檔案管理等6 項內(nèi)容及對應(yīng)技術(shù)細(xì)節(jié)要求；

⑤信息化建設(shè)方面，主要包括信息化平臺建設(shè)、自動化監(jiān)測預(yù)警和網(wǎng)絡(luò)安全管理等3項工作內(nèi)容及對應(yīng)的技術(shù)要求。

2.水閘工程申請標(biāo)準(zhǔn)化評價的前提條件

考慮到全國各省份經(jīng)濟發(fā)展不平衡，難以用單一標(biāo)準(zhǔn)對各地區(qū)水閘運行管理進行統(tǒng)一要求，因此分別制定了標(biāo)準(zhǔn)化基本要求和水利部評價標(biāo)準(zhǔn)。在執(zhí)行過程中，要求各地根據(jù)該評價標(biāo)準(zhǔn)并結(jié)合自身經(jīng)濟發(fā)展水平，制定符合各?。饔驒C構(gòu)）實際情況的水閘標(biāo)準(zhǔn)化管理評價標(biāo)準(zhǔn)，并明確該標(biāo)準(zhǔn)不得低于標(biāo)準(zhǔn)化基本要求，同時水利部標(biāo)準(zhǔn)化評價標(biāo)準(zhǔn)也對評價內(nèi)容、評價指標(biāo)及賦分辦法進行了細(xì)化。水閘工程申請水利部標(biāo)準(zhǔn)化評價需要滿足以下前提條件：

①工程通過竣工或完工驗收投入運行且運行正常；

②工程按照《水閘注冊登記管理辦法》要求進行了注冊登記；

③工程按照《水閘安全鑒定管理辦法》要求進行了安全鑒定且結(jié)果為一類閘或完成相應(yīng)的除險加固；

④工程管理范圍和保護范圍已劃定；

⑤已通過省級或流域管理機構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化評價。

二、建設(shè)水閘工程標(biāo)準(zhǔn)化管理的難點分析

綜合近年的水閘運行管理專項檢查和調(diào)研情況分析以及新發(fā)展階段水利高質(zhì)量發(fā)展要求，目前推行水閘工程標(biāo)準(zhǔn)化管理的關(guān)鍵難點有以下方面。

1.管護機構(gòu)人員普遍不足，直接影響水閘運行管護標(biāo)準(zhǔn)化

水閘運行管理普遍存在管護機構(gòu)不健全，管護責(zé)任落實不到位，管護人員數(shù)量不足、專業(yè)性不強、缺少專業(yè)培訓(xùn)等問題，難以滿足水閘安全運行要求，往往造成工程巡查工作難以按要求開展，同時人員不足、專業(yè)性不強等問題也會導(dǎo)致工程隱患不能準(zhǔn)確、有效地被發(fā)現(xiàn)，直接影響水閘運行管護標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。

2.經(jīng)費落實程度低，缺乏保障

多數(shù)水閘工程為公益性項目，基本沒有自身“造血”功能，不能自籌解決有關(guān)經(jīng)費，近年來各地政府財政困難，加上對水閘管理重視不足，導(dǎo)致經(jīng)費問題更加難以解決。從全國范圍調(diào)研情況來看，水閘運行管理人員偏少，維養(yǎng)兩項經(jīng)費落實率偏低，大量水閘維養(yǎng)所需經(jīng)費無穩(wěn)定來源或無法足額到位，小型水閘、集體所有水閘、鄉(xiāng)管水閘經(jīng)費不足問題尤為突出。上級財政補助經(jīng)費少，經(jīng)費來源保障機制不足，“等、靠、要”思想未得到實質(zhì)性轉(zhuǎn)變。

經(jīng)費不足問題反映到標(biāo)準(zhǔn)化管理層面，直接導(dǎo)致工程維修養(yǎng)護不到位、安全鑒定工作不能按時開展。根據(jù)2022 年水利部對各地檢查發(fā)現(xiàn)問題整改工作的復(fù)查結(jié)果來看，安全鑒定工作是大中型水閘的難點，其本質(zhì)在于鑒定經(jīng)費得不到保障。

3.工程日常運行管理不規(guī)范

該問題主要表現(xiàn)為水閘管理制度落實不到位、水閘控制運用計劃未編制或可操作性差以及水閘應(yīng)急預(yù)案編制、安全度汛措施落實不到位。造成日常運行管理不規(guī)范的原因主要有兩個方面，一是地方政府及管理人員的“重建輕管”思想根深蒂固，對問題重視程度不夠，另一方面則是制度建設(shè)和管理技術(shù)水平長期落后，管理法規(guī)制度和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系存在不足，特別是2023年4月《水閘運行管理辦法》正式實施后，對水閘控制運用、檢查監(jiān)測、維修養(yǎng)護、防汛管理等方面作出了明確規(guī)定，但目前《水閘技術(shù)管理規(guī)程》（SL 75—2014）相關(guān)內(nèi)容與管理辦法存在一定程度的不協(xié)調(diào)和脫節(jié)問題，與標(biāo)準(zhǔn)化管理要求存在差距，此外水閘控制運用、防汛管理、安全管理等關(guān)鍵環(huán)節(jié)尚缺乏統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)支撐，使得管理單位缺乏有效解決問題的能力。

4.水閘工程信息化自動化水平低

目前我國水閘安全信息化基礎(chǔ)設(shè)施尤為薄弱，管理手段落后，效能較低，隱患識別、預(yù)測預(yù)警能力嚴(yán)重不足。根據(jù)2023 年全國大中型水閘安全監(jiān)測現(xiàn)狀調(diào)研數(shù)據(jù)，建有安全監(jiān)測設(shè)施的水閘，大部分監(jiān)測項目為人工監(jiān)測，小型水閘基本無安全監(jiān)測設(shè)施。許多水閘安全監(jiān)測設(shè)施完好率低，監(jiān)測數(shù)據(jù)得不到及時分析，監(jiān)測成果未能應(yīng)用到水閘實際管理中。水閘管理技術(shù)水平落后、信息化水平低下已成為業(yè)內(nèi)共識，難以滿足標(biāo)準(zhǔn)化管理對信息化、自動化的相關(guān)要求。

5.維修養(yǎng)護不到位

該問題主要表現(xiàn)在閘室、閘門及啟閉設(shè)備維修養(yǎng)護不到位，工程形象面貌較差。水閘維修養(yǎng)護不到位，安全隱患得不到及時治理，效益不能正常發(fā)揮，運行風(fēng)險高。為此，在制定水閘標(biāo)準(zhǔn)化管理評價標(biāo)準(zhǔn)時借鑒了專項檢查成果，將水閘實體安全問題統(tǒng)一簡化歸類，加強關(guān)注閘室、閘門及啟閉設(shè)備等重點部位，消除安全隱患?，F(xiàn)行《水閘技術(shù)管理規(guī)程》對水閘維修養(yǎng)護作出了規(guī)定，但其維修養(yǎng)護的項目分類與標(biāo)準(zhǔn)化管理內(nèi)容不一致，水閘管理單位在執(zhí)行維修養(yǎng)護時易造成混亂，導(dǎo)致維修養(yǎng)護不到位。

6.安全鑒定制度落實不到位，除險加固工作嚴(yán)重滯后

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大中型水閘未按規(guī)定開展安全鑒定或?qū)ｍ棸踩珯z測現(xiàn)象十分普遍，開展安全鑒定的水閘中，其鑒定結(jié)果大多為三類或四類閘，而實現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化管理的前提條件之一是水閘經(jīng)安全鑒定為一類閘，或完成相應(yīng)的除險加固，因此病險水閘的大量存在是“十四五”期間基本實現(xiàn)大中型水閘標(biāo)準(zhǔn)化管理目標(biāo)的主要難點。目前除經(jīng)費原因外，現(xiàn)行《水閘安全鑒定管理辦法》中水閘開展安全鑒定的前提條件存在短板、安全評價單位資質(zhì)要求過時、安全類別劃分及處置措施不合理等因素，削弱了水閘安全鑒定管理辦法的約束力和可執(zhí)行性。

三、對策建議

為做好《關(guān)于推進水利工程標(biāo)準(zhǔn)化管理的指導(dǎo)意見》的貫徹落實，要從加強組織領(lǐng)導(dǎo)、強化政策保障措施和抓好監(jiān)督管理等方面入手，扎實推進水利工程標(biāo)準(zhǔn)化管理。針對我國水閘工程面臨的實際情況和問題，提出如下對策建議。

1.加強《水閘運行管理辦法》宣貫，指導(dǎo)督促各地抓緊落實

水閘監(jiān)管問責(zé)機制尚未有效建立，導(dǎo)致地方政府對水閘安全重視程度不足，現(xiàn)行《水閘運行管理辦法》對管理責(zé)任劃分、管理保障、控制運用、檢查監(jiān)測、維修養(yǎng)護、防汛管理、安全管理和監(jiān)督管理等環(huán)節(jié)均作了明確規(guī)定，應(yīng)進一步發(fā)揮水閘技術(shù)支撐單位作用，做好《水閘運行管理辦法》的宣貫，督促地方抓緊落實辦法要求。完善水閘監(jiān)督管理體制和責(zé)任追究機制，強化日常督查監(jiān)管，嚴(yán)肅追責(zé)問責(zé)，將壓力層層傳導(dǎo)至地方政府，指導(dǎo)督促地方政府落實屬地管理責(zé)任，協(xié)調(diào)做好水閘管理保障。要以“十四五”水閘安全鑒定工作為契機，引導(dǎo)并鼓勵地方加強資金籌措，穩(wěn)定資金渠道，建立有效的管護人員及維修養(yǎng)護經(jīng)費財政投入渠道，切實強化水閘運行管理。

2.健全法規(guī)制度標(biāo)準(zhǔn)體系，積極推進標(biāo)準(zhǔn)化管理

進一步完善水閘管理法規(guī)制度和標(biāo)準(zhǔn)體系，結(jié)合水閘運行管理實際，加快制修訂《水閘安全鑒定管理辦法》《水閘報廢管理辦法》《水閘安全監(jiān)測設(shè)施管理辦法》，強化水閘安全鑒定管理約束力的同時填補水閘退出機制空白，使得無法開展除險加固的病險水閘能順利退出運行或及時降低運行風(fēng)險。

開展《水閘安全管理應(yīng)急預(yù)案技術(shù)導(dǎo)則》《水閘技術(shù)管理規(guī)程》《水閘安全評價技術(shù)導(dǎo)則》《水閘控制運用計劃編制導(dǎo)則》等制度標(biāo)準(zhǔn)制修訂，使其能充分反映水利高質(zhì)量發(fā)展方向及標(biāo)準(zhǔn)化管理要求，增強水閘運行管理的剛性約束，提高水閘管理單位技術(shù)管理能力。

3.大力推進水閘安全鑒定，積極推動除險加固與報廢

針對部分水閘安全狀況不清問題應(yīng)督促指導(dǎo)各地根據(jù)“十四五”水閘安全鑒定工作計劃，加快實施水閘安全鑒定。結(jié)合水閘基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫和大中型水閘運行管理監(jiān)督平臺，對水閘安全運行管理全周期進行管理監(jiān)督，逐步形成常態(tài)化工作機制。應(yīng)根據(jù)需要組織對安全鑒定結(jié)論為“三、四類閘”的鑒定成果進行復(fù)核，從嚴(yán)控制水閘安全鑒定工作質(zhì)量，準(zhǔn)確掌握病險水閘安全狀況，指導(dǎo)督促水管單位嚴(yán)格落實病險水閘限制運用措施，確保水閘運行安全。在加快實施病險水閘除險加固的同時，針對無法實行除險加固的積極開展報廢工作，為推動水閘標(biāo)準(zhǔn)化管理創(chuàng)造先決條件。

4.加強管理能力建設(shè)，提升信息化管理水平

積極推動地方改善水閘工程管理條件，健全人員選拔聘用機制，鼓勵和吸引優(yōu)秀人才充實基層水管單位隊伍。大力開展人員培訓(xùn)，充分發(fā)揮科研院所、水閘行業(yè)協(xié)會等專業(yè)學(xué)術(shù)團體的作用，加強面向不同層級、特別是面向基層的水閘工程安全管理培訓(xùn)工作，提高基層管理人員專業(yè)素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平，推行工程巡查、閘門操作等關(guān)鍵崗位“不培訓(xùn)不上崗”制度。加強水閘安全監(jiān)測監(jiān)控設(shè)施建設(shè)，及時掌握工程安全性狀。推動有條件的地區(qū)加快自動化、信息化、智能化改造，不斷提高水閘安全管理水平。加快建設(shè)大中型水閘運行管理監(jiān)督平臺并持續(xù)優(yōu)化完善全國水閘基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫，及時掌握水閘安全狀況，切實提升水閘監(jiān)督管理信息化水平。

四、結(jié)論與展望

長期以來，水閘運行管理投入不足、基礎(chǔ)薄弱，“十四五”末大中型水閘工程要基本實現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化管理仍存在諸多挑戰(zhàn)和困難，必須圍繞大中型水閘標(biāo)準(zhǔn)化管理要求，堅持以問題為導(dǎo)向，從政策制度宣貫、健全法規(guī)制度標(biāo)準(zhǔn)體系、推動水閘安全鑒定和病險閘除險加固或報廢工作、加強管理能力建設(shè)等方面著手，不斷降低水閘運行風(fēng)險，加快提升水閘運行管理能力和水平，為進一步實現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化管理奠定基礎(chǔ)。