管辦評分離背景下職業(yè)教育第三方評價的實施路徑研究

■王震，曹照潔

政府作為教育投入與監(jiān)管的主體，不僅充當行政者、辦學者、管理者等多重角色，還要督查職業(yè)院校對政策、制度等文件的傳達落實情況。這種大包大攬的管理模式，既容易形成因介入過多而致行政干預(yù)的局面，弱化學校辦學主體地位，還制約了職業(yè)教育發(fā)展的內(nèi)生動力，造成“千校一面”的窘境。因此，在深化職業(yè)教育評價改革背景下實施管辦評分離政策，不僅能打破評價主體“既是裁判員又是運動員”的傳統(tǒng)評價模式，還為職業(yè)教育第三方評價提供良好的發(fā)展契機，有利于助推職業(yè)教育評價體系的完善。第三方評價是以相對中立的評價角色介入職業(yè)教育評價，通過企業(yè)、學生、教師多主體、多視角調(diào)研全面評估并反饋診斷結(jié)果，從而為職業(yè)院校教育教學改進提供科學的辦學依據(jù)和正確的辦學導向，為校企共同育人提供重要保障，進而形成產(chǎn)教良性互動、校企優(yōu)勢互補的發(fā)展格局。

一、職業(yè)教育管辦評分離的基本內(nèi)涵和政策演進

（一）管辦評分離的基本內(nèi)涵

“管辦評分離”作為中國本土化概念，經(jīng)歷了從無到有再到逐漸深化的一個過程。管辦評分離是政府、學校、社會三者基于各自相對獨立的權(quán)責界定，以協(xié)同發(fā)展的視角，共同參與職業(yè)教育評價與管理的治理手段，它是教育質(zhì)量共治與“放管服”改革的有機統(tǒng)一模式?！肮堋奔垂芾?，是職業(yè)教育分級管理體制的基本職能和教育治理實施的基礎(chǔ)；“辦”即辦學，是職業(yè)教育多元辦學格局的基本形式和教育治理構(gòu)建的核心；“評”即評價，是職業(yè)教育評價體系的基本手段和教育治理執(zhí)行的方向標、指揮棒。在管辦評分離中，“評”不僅承擔著對“管”“辦”實施效果的反饋作用，還是推進職業(yè)教育評價改革的重要突破口。只有將管理、辦學和評價三者分開，才能有效發(fā)揮評價的獨特作用，保障教育評價方向有規(guī)可循、有據(jù)可依，評價過程公平合理，評價結(jié)果可靠可信。

（二）職業(yè)教育管辦評分離政策演進

2010 年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020 年）》中首次提出“政校分開，管辦分離”，要求在適應(yīng)中國國情和時代要求背景下建設(shè)依法辦學、自主管理、民主監(jiān)督、社會參與的現(xiàn)代學校制度[1]。2013 年，十八屆中央委員會第三次全體會議通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出“要深入推進管辦評分離，擴大省級政府教育統(tǒng)籌權(quán)和學校辦學自主權(quán)，完善學校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)”[2]。2014 年，教育部等六部門印發(fā) 《現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)規(guī)劃（2014—2020 年）》中提出要“推進職業(yè)教育管辦評分離改革”[3]。2015 年，為推進教育管辦評分離，促進政府職能轉(zhuǎn)變，教育部印發(fā)《關(guān)于推進管辦評分離和促進政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》[4]，以此解決社會參與教育治理與評價不充分的問題，進而糾正政府管理教育中越位、錯位和缺位的現(xiàn)象。2017 年，國務(wù)院印發(fā)《國家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，提出“到2020 年基本實現(xiàn)管辦評分離，形成政府依法管理、學校依法自主辦學、社會各界依法參與和監(jiān)督的格局”[5]。2019 年，國務(wù)院印發(fā)《國家職業(yè)教育改革實施方案》，提出“經(jīng)過5—10 年左右時間，職業(yè)教育基本完成由政府舉辦為主向政府統(tǒng)籌管理、社會多元辦學的格局轉(zhuǎn)變”[6]。從2010 年到2019 年的國家政策文件表述來看，職業(yè)教育管辦評分離政策經(jīng)歷了從首次提出到深入推進再到基本實現(xiàn)的轉(zhuǎn)變，其發(fā)展歷程無疑表明了國家對職業(yè)教育改革、職業(yè)教育評價體系的合理建構(gòu)與職業(yè)教育治理現(xiàn)代化的勇氣與決心，為社會力量參與職業(yè)教育監(jiān)督和評價創(chuàng)造了良好條件。

二、職業(yè)教育管辦評分離與第三方評價的雙向互動關(guān)系

（一）管辦評分離促進了職業(yè)教育第三方評價的發(fā)展

2010 年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020 年）首次提出“管辦評分離”，并明確指出要由過去注重政府辦學向政府管理與服務(wù)過渡，探索建立符合學校特點的政策服務(wù)與管理制度，構(gòu)建政府、學校、社會三者之間的新型關(guān)系[1]。“管辦評分離”政策的政府、學校、社會三方與第三方評價中的政府、學校、第三方有現(xiàn)實對應(yīng)關(guān)系，證明了第三方評價主體是獨立于政府、學校兩方的社會多元第三方[7]，為社會力量參與職業(yè)教育評價提供了良好的制度基礎(chǔ)，促進了職業(yè)教育第三方評價的發(fā)展。因此，在適應(yīng)中國國情和時代要求背景下落實管辦評分離政策，既能保障第三方獨立評價主體地位，縮減職業(yè)院校和第三方依附政府的權(quán)力比重，還能降低人為因素的干擾，為提升職業(yè)教育評價的公信力提供了客觀、公正的制度保障。

（二）職業(yè)教育第三方評價深化了管辦評分離改革

在傳統(tǒng)管理模式中，職業(yè)教育評價大多是由教育行政部門來完成，這種政府主導的評價標準過死，常常一刀切，往往會限制職業(yè)學校的多元發(fā)展。因此，第三方評價隨著管辦評分離政策的實施而成為職業(yè)教育評價的重要方式。2015 年，教育部印發(fā)《關(guān)于深化推進教育管辦評分離促進政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》，明確提出“擴大行業(yè)協(xié)會、專業(yè)協(xié)會、基金會等各類社會組織參與教育評價”[4]。2017 年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化教育體制機制改革的意見》，要求“健全第三方評價機制，增強評價的專業(yè)性、獨立性和客觀性”[8]。國家政策導向下實施第三方評價，不僅彰顯了政府部門自我削權(quán)、自我革命的勇氣與信心，還是深入推進職業(yè)教育管辦評分離、全面深化職業(yè)教育評價領(lǐng)域綜合改革的重要方式，緩解了政府全權(quán)管理職業(yè)教育的行政壓力。

總之，通過管辦評分離政策的施行與職業(yè)教育發(fā)展的雙向互動，為第三方參與職業(yè)教育評價提供了國家層面的制度保障，使職業(yè)教育發(fā)展質(zhì)量和效果得到了有效監(jiān)測和評估。

三、職業(yè)教育第三方評價的制約因素

由于受時代快速發(fā)展變革新要求、社會對職業(yè)教育的固有偏見、公眾文化價值取向以及自身評價體系相對滯后等多因素的影響，限制了職業(yè)教育第三方評價發(fā)展和推廣，短時間內(nèi)我國的職業(yè)教育第三方評價并沒有實現(xiàn)政策導向的預(yù)期，主要原因如下。

（一）第三方評價主體界定不清晰，制約了第三方評價發(fā)展進程

通過對第三方評價文獻的梳理，發(fā)現(xiàn)我國學者對“第三方評價”的概念認知不統(tǒng)一，對第三方評價主體沒有明確界定。雖然有學者對“第三方評價”概念內(nèi)涵進行了分析，但未形成共識，總結(jié)起來，代表性的觀點主要有三種。第一種觀點認為，第三方是與評估對象既無行使管轄權(quán)利又無利益糾葛的一方。石國亮學者認為所謂的第三方主要是指除了第一方（被評估對象）和第二方（服務(wù)對象）之外的那一方，第三方實質(zhì)上應(yīng)該是指“獨立第三方”[9]。第二種觀點認為，第三方是與評估對象有利益糾葛但無行使管轄權(quán)利的一方。王育仁[10]、陶德慶[11]等學者認為傳統(tǒng)的辦學主體是第一方，教育管理部門是第二方，二者之外與其有利益關(guān)聯(lián)的各方都是第三方，包括用人單位、行業(yè)協(xié)會、畢業(yè)生及學生家長、社會研究機構(gòu)等。第三種觀點認為，第一方是教育舉辦者（職業(yè)學校），第二方是接受教育者（學生），第三方是獨立于第一方和第二方之外的一方，包括教育主管部門、行業(yè)組織和企業(yè)等[12]。無論是何種定義，每位學者對于第三方評價主體的認知都存在一定的偏差，既容易引起評價標準不統(tǒng)一、評價職責不明確的問題，還易帶有功利化色彩，制約主體參與評價的積極性和話語權(quán)，影響評價的客觀性和準確性。因此，為發(fā)揮第三方評價的優(yōu)勢作用，應(yīng)解決第三方評價主體模糊的現(xiàn)狀，明確第三方究竟是“誰來評”的評價主體地位，進而為職業(yè)教育評價提供獨立、專業(yè)、客觀、權(quán)威的評價服務(wù)，助力第三方評價的健康有序發(fā)展。

（二）第三方評價法律制度不完善，缺乏制度詳細規(guī)定

自2010 年國家首次提出管辦評分離以來，有關(guān)部門就一直倡導落實管辦評分離政策。從已有相關(guān)政策發(fā)文部門、發(fā)文時間和涉及職業(yè)教育第三方評價的文件梳理來看（見表1），中共中央、國務(wù)院和教育部從2010 年到2022 年出臺了多份政策文件，旨在鼓勵政府、職業(yè)院校、行業(yè)企業(yè)、第三方評價機構(gòu)等多元主體參與到職業(yè)教育評價中，但文件對第三方評價的表述過于籠統(tǒng)，大多使用“完善”“鼓勵”“支持”等倡導性話語，沒有明確的執(zhí)行要求，且缺乏第三方評價具體操作方法、評價流程等詳細規(guī)定，導致文件在實施過程中執(zhí)行力不強、評價效果不佳。

表1 國家職業(yè)教育第三方評價相關(guān)政策梳理

為深入推進管辦評分離工作，2015 年，教育部發(fā)布了《關(guān)于組織申報教育管辦評分離改革試點的通知》，要求在省域或地市范圍內(nèi)申報和遴選試點單位。山東省、云南省等地積極出臺了關(guān)于委托第三方機構(gòu)開展教育評價的方法（見表2）。然而，這些地方政府發(fā)布的區(qū)域性文件并沒有為第三方評價提供長期政策保障的措施，還存在與國家政策銜接斷層的現(xiàn)象。此外，一些地方政府沒有及時更新第三方教育評價試行方案，導致一些暫行通知已經(jīng)失效。

表2 第三方教育評價區(qū)域性文件梳理

（三）職業(yè)院校經(jīng)費投入不足，制約了第三方評價的良性發(fā)展

職業(yè)院校作為第三方評價的實施客體，其開放程度、認同感、思維觀念都會影響第三方評價的生存與發(fā)展?？v觀目前，職業(yè)院校較少選擇第三方評估，其首要原因是經(jīng)費投入不足，職業(yè)院校難以承擔第三方評價的費用。通過分析2018 年《全國中等職業(yè)學校辦學能力評估報告》和《全國高等職業(yè)學校辦學能力評估報告》得知，部分省份對職業(yè)教育的經(jīng)費投入不足，難以滿足學校辦學要求，并且仍有近一半中職學校的校長將主要精力投入到解決學校經(jīng)費問題上。經(jīng)費投入不均衡問題也依然嚴峻，超過170 所民辦院校舉辦者當年投入不足100萬元，年生均財政性經(jīng)費投入的中位數(shù)僅為400元，近七成民辦院校年生均財政性經(jīng)費低于1000元。其次，第三方評價的評估支出費用差異較大，少則幾萬，多則百萬。例如，山東省第三方教育評價調(diào)研報告指出，評價經(jīng)費受到項目周期、項目復(fù)雜程度、項目規(guī)模等多方面因素制約，相同的考核項目因城市規(guī)模的不同，價格也有所差異。同樣是校長職級制考核項目，城市規(guī)模相當?shù)膬蓚€城市，濱州市的項目是20 萬，東營市的項目是49 萬。在教育經(jīng)費不足的情況下，職業(yè)院校逐漸缺乏自身發(fā)展與變革的意識。若職業(yè)院校沒有充足經(jīng)費引入和實施第三方評價，反過來也會阻礙第三方評價的良性發(fā)展。

為保障第三方評價在職業(yè)教育評價領(lǐng)域發(fā)揮更高質(zhì)量、更可靠、更有效的服務(wù)作用，必須從立法高度明確第三方評價的主體地位，并以法律法規(guī)形式明確其參與方式和責任制度，同時明確經(jīng)費投入主體及投入規(guī)模。因此，確立第三方評價的法律地位和推進其規(guī)范化、制度化已然成為重中之重。

四、管辦評分離背景下職業(yè)教育第三方評價的實施路徑

（一）國家應(yīng)加大政策力度，著力推動管辦評分離制度建設(shè)

以法律筑牢第三方評價合法化、制度化發(fā)展基石。首先，國家落實現(xiàn)行的《中華人民共和國職業(yè)教育法》中關(guān)于第三方評價的相關(guān)內(nèi)容，健全和完善第三方評價法律制度建設(shè)，規(guī)范第三方評價行為。明確若第三方在評價過程中出現(xiàn)竊取信息、編造數(shù)據(jù)、評價結(jié)果造假、索取不當利益等不良行為，國家將以法律為準繩對評價人員或評價機構(gòu)進行責任追究，逐漸增強以追責促落實、促整改、促發(fā)展的監(jiān)督效能，為第三方評價營造公平、秩序的生存環(huán)境。其次，國家應(yīng)加大第三方評價專項資金投入。資金投入是保障教育評價項目順利開展與實施的重要基礎(chǔ)。為避免資金投入不均衡或第三方惡意調(diào)整實際費用等問題，國家應(yīng)確立第三方教育評價項目收費標準，采用費率法、人天法等計算方式制定預(yù)算標準。費用標準法治化不僅能為行政部門“定價”確定依據(jù)，還能保障經(jīng)費支出清晰透明。再次，針對不同的評價主體制定政策細則，嚴格把控第三方評價的準入和責任制度。例如政府應(yīng)建立第三方評價機構(gòu)信息庫，核實第三方機構(gòu)的法人資格、資質(zhì)認定、信用審查等基本信息，若承接主體出現(xiàn)不良行為，第一次采取警告方式；第二次則拒絕備案并提供材料向相關(guān)部門再次提出評價申請；若出現(xiàn)第三次不良行為，推送至全國信用信息共享平臺，拉入失信黑名單，取消其評價資格。嚴格把控第三方準入和責任制度，促進優(yōu)勝劣汰，切實提高第三方評價機構(gòu)的整體市場質(zhì)量。

（二）社會須積極參與管辦評分離活動，助力國家制度的實施

一方面加大第三方評價宣傳力度，提升社會認可度。首先，發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)的優(yōu)勢和輿論導向，加強第三方評價宣傳教育。通過社交媒體等渠道，積極宣傳第三方評價的作用與優(yōu)勢，拓寬社會民眾參與教育治理渠道，豐富社會對第三方評價的話語權(quán)，從而提升其社會知名度和影響力。并且針對不同社會群體和目標受眾，宣傳教育的內(nèi)容和形式也需進行針對性設(shè)計和選擇。例如對于政府機構(gòu)和公共服務(wù)機構(gòu)，可以通過行業(yè)媒體、政府官網(wǎng)、新聞發(fā)布會等渠道宣傳第三方評價的意義和作用。其次，應(yīng)為第三方評價營造公平、穩(wěn)定、透明的市場環(huán)境，鼓勵第三方相互競爭、共同創(chuàng)新、相互成就。第三方也應(yīng)加強信息公開和透明化，通過公開評價的工作程序、指標體系、數(shù)據(jù)來源和計算方法、結(jié)果分析等信息，讓受評機構(gòu)和社會公眾能夠了解評價過程和結(jié)果，接受社會廣泛監(jiān)督和質(zhì)詢，增強社會對第三方評價的信心和認可度，從而提高其市場地位和聲譽，實現(xiàn)更好的社會效益和經(jīng)濟效益。

另一方面，組建職業(yè)教育地方監(jiān)管部門，加強對第三方評價的監(jiān)督作用。在過去教育管理中，地方教育行政部門存在教育評價環(huán)節(jié)相對薄弱、教育評價業(yè)務(wù)專業(yè)性不強等問題，以致部分地區(qū)的地方教育部門對第三方評價的認識停留在微觀層面。為此，建議政府組建職業(yè)教育地方監(jiān)管部門，以提高地方教育部門對第三方評價的監(jiān)督作用。職業(yè)教育地方監(jiān)管部門應(yīng)根據(jù)國家出臺的導向性文件、經(jīng)濟發(fā)展與職業(yè)教育發(fā)展要求，細化落實評價目標、評價原則、評價內(nèi)容、評價標準和評價結(jié)果的運用等內(nèi)容。在此基礎(chǔ)上，依法組織實施對第三方督導評估、質(zhì)量檢測、機構(gòu)培育、制度建設(shè)、資金投入等工作，助推第三方教育評估有序、高效進行，營造全社會充分了解、積極支持、主動參與職業(yè)教育評價的良好氛圍。

（三）職業(yè)院校應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，積極為第三方評價制度的落實搭建平臺

一是，更新評估理念，引導職業(yè)院校積極引入第三方評價。首先，職業(yè)院校應(yīng)改變過去重政府評估、輕社會評估的傳統(tǒng)思維，認識到第三方評價對職業(yè)院校發(fā)展的優(yōu)勢與作用，以積極開放的態(tài)度引入第三方評價。其次，職業(yè)院校可以選擇與公信力較高的第三方合作對其進行評價。第三方以專業(yè)評價視角，通過問卷調(diào)查、實地考察、訪談等評價方式，診斷職業(yè)院校專業(yè)設(shè)置與行業(yè)所需匹配度、人才培養(yǎng)與企業(yè)需求的適配度，診斷教師教育教學能力、專業(yè)能力、管理能力，診斷學生教學質(zhì)量與效果等方面存在的問題，并利用評價結(jié)果的反饋作用幫助職業(yè)院校找到教育教學改進的方向，在自我督促和反思中更好地推進教育教學活動的開展。

二是，校企聯(lián)動打造訂單班，構(gòu)建校企評價制度。首先，企業(yè)和職業(yè)院校應(yīng)根據(jù)訂單班的培養(yǎng)目標和企業(yè)需求，共同制定評價標準和流程，明確評價內(nèi)容和權(quán)重。其次，根據(jù)各專業(yè)人才培養(yǎng)的要求和特點，邀請職業(yè)院校專業(yè)教師、工程技術(shù)人員和企業(yè)管理人員組建專業(yè)評價委員會，對訂單班的教學質(zhì)量和學生綜合素質(zhì)進行評價。評價方式應(yīng)該包括學生自我評價、企業(yè)反饋評價、教師評價、學業(yè)成績等多個方面，以保證評價體系的動態(tài)性和針對性。最后，針對訂單班學生的實際表現(xiàn)和用人單位的反饋，評價委員會還應(yīng)通過定期會議和評估報告的方式，及時調(diào)整評價標準和流程，提高訂單班的教學效果和培養(yǎng)質(zhì)量。

（四）第三方要建立科學有效的評價體系，增強評價結(jié)果的公信力

一是，以行業(yè)企業(yè)為評價主體的第三方評價體系構(gòu)想。行業(yè)企業(yè)作為職業(yè)教育評價主體，不僅有利于提升職業(yè)教育人才培養(yǎng)質(zhì)量和畢業(yè)生崗位適應(yīng)能力，滿足用人單位對人才的需求，還可以為企業(yè)加快改革發(fā)展與轉(zhuǎn)型升級奠定人才基礎(chǔ)。通過專訪企業(yè)管理人員和工程技術(shù)人員，發(fā)現(xiàn)行業(yè)企業(yè)作為評價主體參與職業(yè)教育評價體系時，應(yīng)遵循職教人才培養(yǎng)規(guī)律，注重職業(yè)學校人才培養(yǎng)過程和人才培養(yǎng)質(zhì)量等核心要素。在此原則的指導下，職業(yè)教育作為第三方評價的“需求方”，應(yīng)自覺主動建構(gòu)行業(yè)企業(yè)廣泛參與職業(yè)教育評價的機制，從專業(yè)設(shè)置，辦學目標與定位，人才培養(yǎng)的實施，畢業(yè)生技術(shù)技能水平，品德、品行、品格等方面提出學校評價的預(yù)期并共建指標體系，進而幫助職業(yè)院校調(diào)整自身專業(yè)布局與辦學思路，實現(xiàn)人才培養(yǎng)與市場雙向?qū)?，解決企業(yè)“招工難”和學生“就業(yè)難”問題。

二是，以職業(yè)教育專家為評價主體的第三方評價體系構(gòu)想。職業(yè)教育專家在職業(yè)教育領(lǐng)域具有資深經(jīng)驗，不僅能進行未來職業(yè)教育的前瞻性探索和創(chuàng)新性實踐，還可以對新時代職業(yè)教育如何適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)變革提出新思考、新見解、新策略。此外，職業(yè)教育專家作為第三方評價主體，還可以就職業(yè)院校專業(yè)設(shè)置陳舊、學生就業(yè)困難、學校管理不足等方面提出諸多有價值的指導意見與改進策略。因此，可以通過走訪專家和調(diào)查問卷等方式，綜合專家意見，從職業(yè)院校教學管理、專業(yè)建設(shè)、實訓基地建設(shè)、課程建設(shè)、師資建設(shè)和教學質(zhì)量與效果等六個方面構(gòu)想以職業(yè)教育專家為主體的評價指標體系，從而提升職業(yè)教育適應(yīng)性，助力職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展。

在國家深化教育評價改革新時代背景下，職業(yè)教育引入實施第三方評價，不僅能更加科學合理地評估職業(yè)教育辦學理念、管理水平、教學水平和人才培養(yǎng)質(zhì)量，還能幫助職業(yè)教育評價從單一行政化評估向社會多元化評價轉(zhuǎn)型。從現(xiàn)有發(fā)展狀況來看，盡管職業(yè)教育第三方評價仍存在著評價主體不清晰、法律體系不健全等制約因素，但在國家、社會、職業(yè)院校和第三方的共同努力下，職業(yè)教育第三方評價的實施已取得了一定的成績，為職業(yè)教育第三方評價高質(zhì)量發(fā)展積累了經(jīng)驗，為完善職業(yè)教育第三方評價的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，明確了方向，為職業(yè)教育第三方評價的有效實施作出了有益探索。