國土資源檔案“三個體系”建設(shè)方法研究

摘 要：國土資源檔案呈現(xiàn)出動態(tài)性、綜合性、成套性、復(fù)雜性的特點(diǎn)。為更好地提升檔案服務(wù)中心大局的能力，新形勢下，要持續(xù)加強(qiáng)“三個體系”建設(shè)，重點(diǎn)在數(shù)字檔案資源建設(shè)、開發(fā)利用形式創(chuàng)新、安全風(fēng)險管控方面突破，進(jìn)一步提升國土資源檔案的規(guī)范化科學(xué)化水平。

關(guān)鍵詞：國土資源檔案；三個體系建設(shè)；方法研究

國土資源檔案是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要見證，是研究土地政策變遷和生態(tài)保護(hù)的第一手資料。在新檔案治理模式下，國土資源檔案體系建設(shè)、國土資源檔案利用體系建設(shè)和國土資源檔案安全體系建設(shè)三個方面顯得尤為重要。要深入分析新時代國土資源檔案的特點(diǎn)，精準(zhǔn)發(fā)力，推動國土檔案“三個體系”建設(shè)更加優(yōu)化、治理能力顯著提升。

1 “三個體系”建設(shè)視野下國土資源檔案的新特征

1.1 國土資源檔案綜合性提高

2019年機(jī)構(gòu)改革后，國土管理部門整合城鄉(xiāng)規(guī)劃、住建等部門或行業(yè)職能，組成新的國土資源管理機(jī)構(gòu)。新的國土管理部門檔案工作涉及城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地測繪、確權(quán)登記、土地征收等方面，職能的多樣化造成檔案管理的復(fù)雜化。國土系統(tǒng)檔案專業(yè)門類檔案大幅度增加、民生檔案數(shù)量呈幾何倍數(shù)增長，涵蓋面廣、專業(yè)性強(qiáng)，為檔案管理工作提出更高要求。同時，伴隨國土開發(fā)工作的規(guī)范化、高效化，文書檔案增長迅速，數(shù)據(jù)化管理要求提升，檔案管理的綜合性成為新趨勢。

1.2 國土資源檔案動態(tài)性提高

國土資源檔案的內(nèi)容、范圍與適用條件在不斷發(fā)生這變化。當(dāng)前，城市建設(shè)加速推進(jìn)、用地需求急劇增長，國土部門在城市規(guī)劃、土地供應(yīng)、確權(quán)登記等方面工作量不斷增加。隨著業(yè)務(wù)工作量持續(xù)增長，土地的產(chǎn)權(quán)、規(guī)劃等需要重新劃分，反映到檔案工作上就需要不斷地補(bǔ)充、更新相關(guān)檔案資料，做到業(yè)務(wù)有需求、檔案有跟進(jìn)。

1.3 國土資源檔案成套性提高

國土檔案作為專業(yè)性較強(qiáng)的專業(yè)檔案，涉及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)多、程序煩瑣、周期長。比如，某建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，涉及土地性質(zhì)的核定、土地供應(yīng)流程、土地的拍賣、地價管理等諸多方面，每一個環(huán)節(jié)都涉及檔案資料的收集整理。因此，國土資源“三合一”制度體系需要成系統(tǒng)地進(jìn)行設(shè)計，保證資料的合理、齊全、有序。

1.4 國土資源檔案復(fù)雜性提高

國土資源在使用和管理過程中，涉及出讓、流轉(zhuǎn)、招標(biāo)、審批等各個環(huán)節(jié)，每個環(huán)節(jié)又有其特殊性，因此對于檔案管理人員來說，需要對土地資源的使用情況和業(yè)務(wù)建設(shè)流程做到心中有數(shù)，對出現(xiàn)的特殊問題，能夠及時從檔案的視角給予回應(yīng)，也能夠?qū)^程中的產(chǎn)生的有價值檔案資料及時收集整理和歸檔，以利于后期的查詢利用。

1.5 國土資源檔案利用率提高

近年來，伴隨我國以人民為中心發(fā)展理念的落實(shí)，土地政策的調(diào)整也越來越受到群眾的關(guān)注，使得國土資源檔案查詢利用的頻率大幅度提升。農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記檔案，是落實(shí)黨和國家農(nóng)村土地承包法律法規(guī)的重要?dú)v史見證，是還原整個農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記工作的原始記錄，是調(diào)處農(nóng)村土地經(jīng)營糾紛、依法維護(hù)農(nóng)民土地承包權(quán)益的原始依據(jù)[1]。為更好地滿足群眾需求，就需要明確該項檔案分類方案、文件材料歸檔范圍和檔案保管期限表，實(shí)行“一戶一檔”清單制，確保土地確權(quán)檔案收集齊全、整理規(guī)范、保管安全。

2 高質(zhì)量推進(jìn)以國土資源數(shù)字檔案為主導(dǎo)的“資源體系”建設(shè)

2.1 科學(xué)編制國土檔案“三合一”制度

“三合一”制度是規(guī)范和指導(dǎo)檔案形成與收集、整理與歸檔、鑒定與銷毀等工作的一項基本檔案制度。全面推行“三合一”制度，對于進(jìn)一步提升機(jī)關(guān)檔案基礎(chǔ)業(yè)務(wù)和信息化水平，建設(shè)覆蓋面更加廣泛、內(nèi)容更加豐富、結(jié)構(gòu)更加優(yōu)化的檔案資源體系，維護(hù)國家檔案資源完整與安全，促進(jìn)檔案事業(yè)健康長遠(yuǎn)發(fā)展具有重要意義[2] 。要根據(jù)國家要求，從檔案門類劃分上根據(jù)國土部門職責(zé)定位，在國土勘察、生態(tài)修復(fù)、林草和濕地保護(hù)方面，細(xì)化檔案門類的劃分，統(tǒng)一檔案分類方法，理順檔案整理要求。逐步探索大類分類方案，比如，有的單位將檔案分為文書檔案、建設(shè)用地類、地籍類、房產(chǎn)登記類、礦產(chǎn)管理類等，通過精準(zhǔn)分類，短時間能快捷查找，使得檢索科學(xué)、準(zhǔn)確。要及時調(diào)整好檔號結(jié)構(gòu)、補(bǔ)充元數(shù)據(jù)，兼顧標(biāo)準(zhǔn)化和延續(xù)性，做好新舊數(shù)據(jù)銜接，確保檔案數(shù)據(jù)的上下貫通。從載體上來看，要根據(jù)編制要求，及時升級數(shù)字檔案室系統(tǒng)，補(bǔ)充完善相關(guān)功能模塊，特別是針對錄音、錄像和實(shí)物檔案增加“按件整理”模式，為實(shí)施“三合一”制度搭建好信息化平臺。

2.2 加強(qiáng)檔案收集管理力度

國土資源檔案專業(yè)性強(qiáng)、涉及部門多，給檔案收集和整理帶來了較大挑戰(zhàn)。從歸集層面上來看，專業(yè)檔案收集要做到“精”，對反映落實(shí)國家重大決策、土地資源重大規(guī)劃、民生需求量較大的檔案資料在歸檔的范圍、保管期限上要提前明確，特別是照片檔案要及時納入歸檔范圍。文書檔案、會計檔案、黨建檔案等機(jī)關(guān)綜合檔案要做到“全”，真實(shí)反映機(jī)關(guān)工作的運(yùn)轉(zhuǎn)和落實(shí)情況，留存好單位歷史。從征集層面來講，國土檔案系統(tǒng)分支多、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)繁雜。國土檔案管理部門要堅持大局意識，從事業(yè)發(fā)展的角度積極搜尋線索，對重大事件開展專項征集，同時加強(qiáng)對口述檔案建設(shè)工作，打造更加齊全、完整的國土資源檔案體系。

2.3 數(shù)據(jù)賦能國土資源檔案整合

數(shù)據(jù)賦能是利用新一代信息技術(shù)，依托大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、云計算等技術(shù)，以特定的方式為人們的生產(chǎn)和生活服務(wù)。在檔案領(lǐng)域，數(shù)據(jù)賦能提高了檔案資源的互聯(lián)互通效率、加強(qiáng)了資源整合力度，改變了檔案治理方式。對于國土資源檔案來說，數(shù)據(jù)賦能打破信息孤島，使電子檔案成為流動性的數(shù)據(jù)資源，通過打造專題數(shù)據(jù)庫，形成數(shù)據(jù)湖和數(shù)據(jù)大陸，打破時空界限，用戶可以自主地查詢利用信息，最大程度釋放檔案潛能。專題數(shù)據(jù)庫也為資源建設(shè)提供新的平臺，數(shù)據(jù)庫的用戶群體是廣泛的，在利用數(shù)據(jù)庫資源的同時也不斷地填充新的檔案或者補(bǔ)充新的材料，這使數(shù)據(jù)庫的資源越來越豐富，極大充實(shí)了國土檔案的體量，數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)也更加完善和優(yōu)化。同時，數(shù)據(jù)化檔案管理能倒逼國土部門強(qiáng)化增量電子化、存量數(shù)字化和利用網(wǎng)絡(luò)化工作，檔案數(shù)字資源在檔案資源體系中占比逐步提高。

3 高質(zhì)量推進(jìn)以國土資源創(chuàng)新開發(fā)為主導(dǎo)的“利用體系”建設(shè)

3.1 加強(qiáng)檔案編研工作

檔案編研工作是充分發(fā)揮檔案價值，能夠更好地為領(lǐng)導(dǎo)決策、政策研究、依法行政、權(quán)益維護(hù)等提供參考和依據(jù)，更好地為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供服務(wù)。要瞄準(zhǔn)國土資源空間調(diào)整、水土流失治理、土地生態(tài)保護(hù)、城鄉(xiāng)土地規(guī)劃等重點(diǎn)問題，牢牢把握“國之大者”的歷史定位，根據(jù)檔案室藏結(jié)構(gòu)，精心編制資政專報、資政參考、信息專報等，為黨委政府提供精準(zhǔn)的國土信息服務(wù)。比如，有的單位瞄準(zhǔn)耕地保護(hù)和糧食安全問題，總結(jié)該地歷史上保護(hù)耕地的有關(guān)做法，編制了《數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)耕地資源可持續(xù)利用的信息報告》，為政府探索耕地保護(hù)和土地節(jié)約集約利用新途徑提供了依據(jù)。國土檔案價值的體現(xiàn)還在于更好地服務(wù)于文化建設(shè)，國家的土地政策始終堅持以人民為中心的發(fā)展方向，系統(tǒng)總結(jié)梳理國土資源管理的歷史變遷，能夠更好地發(fā)揮檔案教育人、啟迪思維的作用。

3.2 創(chuàng)新為民服務(wù)手段

圍繞群眾查證難得問題，要創(chuàng)新手段，應(yīng)用先進(jìn)的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，開辟微信公眾號、手機(jī)客戶端等新媒體手段，優(yōu)化查詢流程，讓人民群眾更加便捷地利用國土檔案。比如，農(nóng)村土地確權(quán)登記是農(nóng)民最關(guān)心、最現(xiàn)實(shí)的問題。過去登記證的查詢流程煩瑣、效率慢。目前有的地方已經(jīng)開始通過打造專屬APP、微信公眾號或者與在省域網(wǎng)絡(luò)切入模塊等方式，通過身份驗證后，可在手機(jī)端自主下載蓋有電子公章的登記證書，實(shí)現(xiàn)了手機(jī)客戶端一網(wǎng)通查，大幅度提高了公眾查詢利用效率。在此過程中，國土部門要加強(qiáng)檔案資金投入，借助信息技術(shù)這一優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)技術(shù)賦能檔案服務(wù)方式轉(zhuǎn)型，為群眾幸福感提升打下堅實(shí)基礎(chǔ)。

3.3 加強(qiáng)檔案資源共享力度

新修訂的檔案法明確規(guī)定，不斷完善利用規(guī)則，創(chuàng)新服務(wù)方式，強(qiáng)化服務(wù)功能，提高服務(wù)水平，積極為檔案的利用創(chuàng)造條件，簡化手續(xù)，提供便利[3]。目前，部分地區(qū)“一網(wǎng)通辦”已成現(xiàn)實(shí)，有的地區(qū)還簽訂了跨館用檔協(xié)議。國土部門要加強(qiáng)與檔案館、發(fā)改、住建、生態(tài)環(huán)境部門的聯(lián)系與配合，依托檔案集中歸檔系統(tǒng)、辦公自動化OA系統(tǒng)等，加強(qiáng)檔案信息的共享開放，提高政府決策的效率。積極打造跨行業(yè)領(lǐng)域的共享數(shù)據(jù)平臺建設(shè)，打破部門限制，對政府所需、人民所盼的重點(diǎn)檔案資源，在數(shù)據(jù)庫中進(jìn)行共享利用，最大限度地發(fā)揮檔案資政為民的作用。要著力打造數(shù)字化檔案室，嚴(yán)格按照國家標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行數(shù)據(jù)信息的利用，提高“數(shù)字國土”建設(shè)水平，提升檔案數(shù)字化服務(wù)的質(zhì)量，使數(shù)據(jù)多跑路、群眾不跑腿，決策更有利。

4 高質(zhì)量推進(jìn)以防范化解國土檔案安全風(fēng)險為主導(dǎo)的“安全體系”建設(shè)

4.1 完善檔案安全治理體系

目前，新興的信息技術(shù)加速推進(jìn)，傳統(tǒng)因素和非傳統(tǒng)因素相互交織，國土檔案安全面臨的內(nèi)外部環(huán)境日趨復(fù)雜，影響檔案安全的要素?zé)o處不在，因此要進(jìn)一步完善檔案安全治理體系建設(shè)。一是要理順治理關(guān)系。從接收環(huán)節(jié)上看，要在整理、接收和數(shù)字化加工、數(shù)據(jù)遷移等方面，加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)、嚴(yán)格流程管控、簽訂保密協(xié)議，確保檔案實(shí)體和數(shù)據(jù)的絕對安全；從保管上看，要壓實(shí)保管責(zé)任、細(xì)化業(yè)務(wù)規(guī)范和工作任務(wù)，確保檔案保管條件符合國家要求；從開放利用上看，要明確檔案開放的條件和審核機(jī)制，正確處理好滿足人民群眾需求和檔案開放利用的關(guān)系，確保檔案利用經(jīng)得起實(shí)踐檢驗。二是完善治理制度。要堅持以預(yù)防為主的檔案安全策略，牢固樹立檔案安全壓倒一切的理念，要制定健全應(yīng)對突發(fā)性重大災(zāi)害應(yīng)急處置機(jī)制，制定完善火災(zāi)、水災(zāi)、地震等重大災(zāi)害和檔案損毀、數(shù)據(jù)滅失、保密安全等重大事故突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，提升國土檔案應(yīng)急處置和安全防范能力。三是樹牢安全治理思維。要時刻關(guān)注影響檔案安全的新興要素，加強(qiáng)對國土檔案安全風(fēng)險的動態(tài)評估和形勢分析，提高新形勢下風(fēng)險防控和應(yīng)急處置能力，堵塞安全漏洞，構(gòu)筑好安全防護(hù)體系。

4.2 加強(qiáng)檔案信息安全保護(hù)

新一代信息技術(shù)提升檔案管理水平的同時，也為檔案安全增添了不可控的因素，要加強(qiáng)檔案信息的安全防護(hù)，防止竊密事件的發(fā)生。一是強(qiáng)化頂層設(shè)計。按照國家數(shù)字檔案室建設(shè)要求，完善防火墻、強(qiáng)加密、身份認(rèn)證、云存儲等技術(shù)，為信息安全添加多重保護(hù)。二是提升網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)安全等級。加強(qiáng)分級管理，定期委托有資質(zhì)的第三方安全測評公司對檔案管理系統(tǒng)進(jìn)行三級等級保護(hù)測評，對測評中發(fā)現(xiàn)的問題，及時整改解決，做好系統(tǒng)安全維護(hù)；及時配置數(shù)據(jù)加密機(jī)、光盤庫、CA鎖、監(jiān)控系統(tǒng)等信息化設(shè)備，保障檔案系統(tǒng)運(yùn)行環(huán)境安全和數(shù)據(jù)安全。三是加強(qiáng)異地容災(zāi)備份工作。根據(jù)利用實(shí)際和數(shù)據(jù)重要程度，因地制宜采取本地在線、離線等備份形式定期備份數(shù)字檔案，防止數(shù)據(jù)丟失或損壞。為應(yīng)對自然災(zāi)害等對檔案資源的損害，防范和化解檔案安全風(fēng)險，適時將數(shù)字化成果，包括文書檔案、專業(yè)檔案、影像檔案、目錄數(shù)據(jù)等內(nèi)容進(jìn)行異地備份，確保重要檔案“有備份”“可恢復(fù)”。

4.3 加強(qiáng)檔案物理設(shè)施安全

檔案實(shí)體安全是安全體系的基石，要按照庫房“九防”建設(shè)要求，筑牢庫房安全屏障。一是要制定庫房安全管理責(zé)任制。認(rèn)真梳理庫房安全隱患，制定防控預(yù)案，把安全責(zé)任落實(shí)到每一位職工、每一個細(xì)節(jié)。二是要嚴(yán)格執(zhí)行“雙入庫”制度。扎實(shí)做好檔案清點(diǎn)、巡查、調(diào)卷、消毒、上架等工作，做好檔案出入庫登記。要定期開展霉變檔案、破損檔案的裝裱修復(fù)工作。三是加強(qiáng)庫房的智能化改造。應(yīng)用RFID技術(shù)，實(shí)現(xiàn)對檔案架、柜、盒等存儲設(shè)備的管理和監(jiān)控，提高檔案庫房的安全和效率，減少人工錯誤；利用物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，在檔案庫房內(nèi)布置溫濕度、空氣質(zhì)量、光照強(qiáng)度等傳感器，實(shí)時監(jiān)測環(huán)境變化，提高檔案保存的質(zhì)量和可靠性。

4.4 加強(qiáng)檔案人員安全教育

把安全教育作為筑牢安全底線的關(guān)鍵性舉措。一是加強(qiáng)檔案安全培訓(xùn)教育。在國家檔案日、國家憲法日等重大節(jié)點(diǎn)，加強(qiáng)檔案安全專題培訓(xùn)，通過邀請專業(yè)人員講解、觀看專題片、集中研討學(xué)習(xí)等方式加強(qiáng)安全教育，組織全體干部職工認(rèn)真學(xué)習(xí)《檔案法》、檔案安全管理相關(guān)政策，使安全責(zé)任意識入腦入心、走深走實(shí)。二是加強(qiáng)外包人員安全教育與管理。要與外包數(shù)字化公司簽訂保密安全協(xié)議，對涉及國家重大國土政策、涉密級別較高的檔案資料，由單位自主進(jìn)行數(shù)字化加工。要加強(qiáng)外包人員政治審核和保密管理，特別是對存儲介質(zhì)要求低、便于攜帶的數(shù)字化成果，堅決杜絕自帶設(shè)備進(jìn)行拷貝，切實(shí)筑牢檔案安全屏障。

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作者簡介：朱楠楠（1981— ），臨沂市城鄉(xiāng)規(guī)劃編制研究中心副研究館員，研究方向：檔案管理。