府院聯(lián)動處置房地產(chǎn)企業(yè)風險的治理實踐研究*
——以H省S市M房地產(chǎn)公司為例

羅 干

(武漢理工大學 馬克思主義學院,武漢 430070)

一、問題的提出

2017年10月,習近平總書記在十九大報告中提出,要堅決打好防范化解重大風險、精準脫貧、污染防治的三大攻堅戰(zhàn)。2022年10月,習近平總書記在二十大報告中再次強調(diào)“提高防范化解重大風險能力”。這些年,房地產(chǎn)行業(yè)的金融屬性越來越顯著,很多房企形成了“高負債、高杠桿、高周轉(zhuǎn)”的不健康發(fā)展模式,深刻改變了我國城鄉(xiāng)居民、金融機構(gòu)和地方政府的資產(chǎn)負債結(jié)構(gòu),直接帶來金融風險,并且可能引發(fā)其他的經(jīng)濟社會風險。因此,房地產(chǎn)行業(yè)的順利出清至關(guān)重要,這不僅是國家防范化解重大風險中的重要一環(huán),而且對于調(diào)整、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)以及實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化具有重大意義。

2020年8月20日,央行、住建部聯(lián)合出臺了重點房地產(chǎn)企業(yè)資金檢測和融資管理“三道紅線”政策,同年底,央行和銀保監(jiān)會出臺《關(guān)于建立銀行業(yè)金融機構(gòu)房地產(chǎn)貸款集中度管理制度的通知》,力求將房地產(chǎn)領(lǐng)域的金融杠桿控制在合理范圍內(nèi),促使房地產(chǎn)行業(yè)從病態(tài)發(fā)展模式回歸正軌,這在客觀上對一些房企的融資形成了很大沖擊。加之2020年初以來世紀疫情的爆發(fā),造成經(jīng)濟下滑、失業(yè)率上升,使得房企的銷售和回款面臨重重阻礙。不少房企因此爆發(fā)資金鏈危機,且困頓于市場下行期①而無法自我脫困。房地產(chǎn)企業(yè)往往具有產(chǎn)業(yè)鏈條長、債權(quán)債務(wù)關(guān)系復(fù)雜等特征,使其與金融機構(gòu)、施工單位、材料供應(yīng)商、業(yè)主等多方主體存在利益關(guān)聯(lián)和復(fù)雜博弈,也使其困境存在巨大外部性;同時,一些地方政府或是困于“土地財政”的現(xiàn)實,或是出于平穩(wěn)促進經(jīng)濟發(fā)展的考慮,對于房地產(chǎn)企業(yè)風險的治理亦進退兩難、難以抉擇。面對此種局面,社會上不時出現(xiàn)“該不該救樓市”、“該不該救房企”的爭論。事實上,在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中,國家對房地產(chǎn)行業(yè)進行宏觀調(diào)控十分合理而且必要,不少房企由此陷入資金鏈危機的情況是難以避免的,一些房企甚至因此倒閉也是在為過去的不健康發(fā)展模式和落后的管理方式買單,符合社會主義市場經(jīng)濟條件下優(yōu)勝劣汰的原則。故而問題的關(guān)鍵不在于“該不該救樓市”、“該不該救房企”,而在于如何防范化解樓市、房企危機帶來的經(jīng)濟社會風險,使深化改革的舉措平穩(wěn)推進。毫無疑問,這需要地方政府理順部門間的“條條塊塊”,形成強有力且高效的機制來協(xié)調(diào)利益糾紛,從而將符合民生價值的風險處置方案扎實推進。

目前,國家層面對涉險房企的處置原則是“市場化、法治化”,隨著供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的持續(xù)深入,越來越多的地方采用府院聯(lián)動機制處置房企風險。本文將深入剖析府院聯(lián)動的概念內(nèi)涵,并以H省S市M房地產(chǎn)公司為個案,展現(xiàn)府院聯(lián)動的具體運作過程,從抑制房企風險負外部性的角度提出改進措施,以進一步提升府院聯(lián)動的綜合治理效果。

二、府院聯(lián)動機制的產(chǎn)生和發(fā)展

雖然府院聯(lián)動機制在房地產(chǎn)風險處置中發(fā)揮著愈發(fā)重要的作用,但學術(shù)界尚未對其形成明確的定義,從實踐來看,它主要是指政府與法院在市場化、法制化原則下聯(lián)合推動企業(yè)破產(chǎn)處置的協(xié)調(diào)機制,其中關(guān)鍵是行政權(quán)與司法權(quán)的良性互動。可以說,府院聯(lián)動是地方治理創(chuàng)新的結(jié)果,其產(chǎn)生可追溯到我國破產(chǎn)制度的轉(zhuǎn)型與發(fā)展。

我國破產(chǎn)制度經(jīng)歷了從“政策性破產(chǎn)”到“市場化破產(chǎn)”的轉(zhuǎn)型。改革開放以來,社會主義市場經(jīng)濟體制逐步建立,與之相適應(yīng),政府職能不斷調(diào)整,從改革開放前的全能主義政府[1]逐步向法治政府轉(zhuǎn)變。但由于法治政府的制度和實踐都處于摸索階段,在傳統(tǒng)思維慣性的作用下,一段時期內(nèi)政府對經(jīng)濟社會的治理仍然體現(xiàn)出較強的行政主導(dǎo)色彩,司法缺位的問題比較突出。2006年我國《企業(yè)破產(chǎn)法》實施以前,處于“政策性破產(chǎn)”階段,社會層面對“破產(chǎn)”缺乏正確的認識,且社會保障、就業(yè)援助等配套設(shè)施不健全,每每遇到國企改革產(chǎn)生的職工安置等社會衍生問題時,都不得不依賴各級政府,故而行政權(quán)在解決問題中發(fā)揮了主導(dǎo)作用。

2006年《企業(yè)破產(chǎn)法》的實施是轉(zhuǎn)折的開始,我國對“市場化破產(chǎn)”方式展開積極探索,但這個過程中經(jīng)常面臨行政權(quán)與司法權(quán)脫節(jié)的問題。從法理來說,企業(yè)破產(chǎn)處置中司法權(quán)應(yīng)居于主導(dǎo)位置,但時常由于法院的資源調(diào)度能力有限,且管理人的專業(yè)背景知識存在局限性等原因,致使法院仍然無法有效應(yīng)對破產(chǎn)衍生的大量社會問題,急需行政權(quán)補位。然而,《企業(yè)破產(chǎn)法》對行政機構(gòu)的職責、功能界定不夠清晰,使得政府無所適從,“在越位與失位之間此消彼長……或者過度干預(yù),致使破產(chǎn)程序本身喪失了司法引導(dǎo)下的市場自治功能;或者消極怠政,將破產(chǎn)再生(退出)衍生出的社會問題推諉給法院承擔?！盵2]

在多年實踐探索的基礎(chǔ)上,我國地方治理創(chuàng)新不斷取得進展,近幾年出現(xiàn)了以司法權(quán)與行政權(quán)相互賦能的府院聯(lián)動機制,為解決企業(yè)破產(chǎn)處置中的各種疑難問題找尋到可行路徑。浙江省是這一探索的排頭兵。2014年,浙江省溫州市建立了府院聯(lián)席會議制度;2016年,浙江省印發(fā)《關(guān)于成立省級“僵尸企業(yè)”處置府院聯(lián)動機制的通知》,建立了省級府院聯(lián)動平臺;后來,溫州、紹興等地相繼跟進,在稅務(wù)、工商手續(xù)辦理,信用修復(fù),不動產(chǎn)權(quán)屬變更等行政事務(wù)方面出臺具體政策,形成了“溫州模式”;2020年,浙江省發(fā)布《關(guān)于調(diào)整和成立部分省政府議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的通知》,成立“破產(chǎn)審判便利化”府院聯(lián)動省級聯(lián)席會議。與此同時,中央的各部門機構(gòu)也明確表達了對探索府院聯(lián)動統(tǒng)一協(xié)調(diào)機制的鼓勵與支持,2017年,最高人民法院發(fā)布了《關(guān)于為改善營商環(huán)境提供司法保障的若干意見》[3],2018年國家發(fā)改委等11個部委聯(lián)合發(fā)文《關(guān)于進一步做好“僵尸企業(yè)”及去產(chǎn)能企業(yè)債務(wù)處置工作的通知》,全國多個地方政府開始學習浙江的先進經(jīng)驗。實踐中,隨著供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的推進,化解金融風險、處置“僵尸企業(yè)”的任務(wù)不斷加重,各地方政府出于提升治理績效的考慮,進一步加大了對府院聯(lián)動協(xié)調(diào)機制的探索[4]。

基于實踐現(xiàn)狀和未來發(fā)展的設(shè)想,有學者將府院聯(lián)動機制的建設(shè)進程劃分為三個階段:1.0版——個案協(xié)調(diào),2.0版——構(gòu)建府院聯(lián)動機制,3.0版——成立破產(chǎn)事務(wù)管理機構(gòu)[5]。1.0版是指政府與法院針對具體企業(yè)開展“一事一議”,這并非常態(tài)化的機制,缺乏穩(wěn)定性,行政配套的支持政策也不夠完善,具體運作主要依靠人與人之間的協(xié)調(diào),其公正性、公開性、合規(guī)性難以得到保障;2.0版強調(diào)要形成規(guī)范,特別要建立健全行政配套政策,比如稅費退減免緩、證照容缺辦理、不動產(chǎn)過戶、工商變更、信用修復(fù)等等,明確行政、司法機關(guān)在企業(yè)破產(chǎn)處置中的權(quán)力和責任,但該階段的府院聯(lián)動由于缺乏日?；墓芾?、推進、協(xié)調(diào)機構(gòu),運作效率和發(fā)展動力不足;3.0版是指建立了相對完善的制度,設(shè)置了專門的常態(tài)化管理機構(gòu),使得“市場化、法治化”的企業(yè)破產(chǎn)處置實踐得以高效開展。目前,我國絕大多數(shù)地方的府院聯(lián)動機制建設(shè)尚處于從1.0版到2.0版的過渡階段。

三、府院聯(lián)動機制的運轉(zhuǎn):以M房地產(chǎn)公司為例

(一)M房地產(chǎn)公司概況

M房地產(chǎn)公司是某大型房地產(chǎn)集團在H省S市的子公司,其項目位于城市核心區(qū),規(guī)模較大。綜合考慮成本、銷售、融資三個方面,該項目比較優(yōu)質(zhì):其一,從成本來看,其項目土地價格較周邊地價有優(yōu)勢,扣除工程成本、融資利息、銷售管理費用、稅費等,項目每平方米凈利潤較高;其二,從銷售來看,其項目坐落于“絕對市中心”,優(yōu)越的區(qū)位條件成為銷售的堅實保障,只要市場不發(fā)生極端異常情況,該項目的銷售成績就不會顯著下滑;其三,從融資來看,其項目自啟動以來持續(xù)有金融機構(gòu)參與投入,融資模式包括開發(fā)貸、并購貸等等。

盡管如此,M公司從2022年1月底以來卻資金鏈斷裂,并引發(fā)了業(yè)主維權(quán)等一系列社會問題。其原因主要是以下幾個方面:其一,M公司所屬的大型房地產(chǎn)集團公司在2021年出現(xiàn)了資金鏈問題,由于該集團的財務(wù)管理采用“中央集權(quán)化”方式,全國資金由集團集中調(diào)配,故而集團現(xiàn)金流的問題影響了M公司的現(xiàn)金流,當項目賬面現(xiàn)金在2022年1月底消耗殆盡后,集團無法提供流動性支持;其二,M公司自身造血功能喪失,由于施工單位逐步停工,且集團的品牌信譽下滑,打擊了客戶的購房信心,致使該項目的銷售呈斷崖式下跌;其三,其錯過了最佳化解風險的時機,最佳時機應(yīng)該在2022年1月底之前,這期間該項目賬面尚有資金,施工單位仍有效運轉(zhuǎn),有機會化解風險,并進而保證施工和后續(xù)銷售的推進,但M公司和當?shù)卣⑽茨芗皶r采取有效措施。

(二)府院聯(lián)動機制處置M房企風險的實踐過程

H省尚未出臺關(guān)于府院聯(lián)動的省級規(guī)范指引,S市在2019年成立了破產(chǎn)審判府院聯(lián)動機制協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組,2021年印發(fā)了《關(guān)于建立S市破產(chǎn)審判府院聯(lián)動機制的通知》。該市中級人民法院對府院聯(lián)動的定位是“司法主導(dǎo)、各方協(xié)同”,但由于政府各項配套制度缺失,其府院聯(lián)動處于“一事一議”狀態(tài)?？梢哉f,S市府院聯(lián)動機制并不完善,行政、司法機關(guān)之間未能充分有效地互動,進而造成了運行中的各種問題。下面,我們通過S市府院聯(lián)動對M房地產(chǎn)公司的處置,可以對其一探究竟。

1.府院聯(lián)動啟動后亟待解決的難題

由于M房地產(chǎn)公司所屬集團的項目遍布全國,風險涉及面廣,因此,當2021年該集團出現(xiàn)資金鏈問題之后不久,相關(guān)地方政府成立了從省級到縣級的應(yīng)對風險工作專班,在此背景下,“S市防范化解M公司項目風險處置工作專班”(以下簡稱“專班”)得以建立,意味著府院聯(lián)動機制的啟動和運行主體的成立。S市分管住建局的市領(lǐng)導(dǎo)擔任專班組長,組員主要為市住建局、市中級人民法院、區(qū)政府的相關(guān)負責人員;專班的任務(wù)是“保交樓、保民生、保穩(wěn)定”,其中核心任務(wù)是籌措資金保交樓。

專班成立時,M公司的項目已售房屋約3000套,其中須在2021年12月底交樓的約1500套,剩余交樓任務(wù)的時間節(jié)點則在2022年、2023年。當時M公司賬面的資金足以支撐2021年12月底的交樓任務(wù),問題在于能否籌集2022年、2023年的交樓資金。但可售房源和未開發(fā)土地均已抵押給銀行,其它債權(quán)人也正在通過司法手段對公司的資產(chǎn)進行查封,因此,引入新保交樓資金的難度和風險很大。所以,府院聯(lián)動的核心難題是,如何保證新引入的保交樓資金不被查封,且確保其能夠優(yōu)先退出,不被銀行、施工單位等債權(quán)人通過行使優(yōu)先受償權(quán)而挪走。此外,項目資金鏈危機引發(fā)的業(yè)主維權(quán)、農(nóng)民工討薪等涉穩(wěn)問題也至關(guān)重要。

2.以維穩(wěn)為導(dǎo)向的行政主導(dǎo)階段

在2022年4月前,S市府院聯(lián)動機制的運轉(zhuǎn)以住建局等行政機關(guān)為主,把工作重心放在了維穩(wěn)上,未能探索解決資金問題的好辦法。而如果為了維穩(wěn)而維穩(wěn),不解決保交樓的資金問題,無疑是舍本逐末。

涉穩(wěn)問題確實重要。當時,該項目在短期內(nèi)面臨兩筆大額支付:2021年12月底的1500套交樓任務(wù)和2022年1月底即春節(jié)前的農(nóng)民工工資支付②。這使得涉及業(yè)主和農(nóng)民工兩大主體的社會穩(wěn)定問題成為S市政府工作專班眼里最為緊迫的問題,從而忽視了對項目可持續(xù)建設(shè)方面的長遠考慮。事實上,當時M公司賬面資金足夠應(yīng)對這兩項大額支付,所以短期維穩(wěn)是相對容易解決的。2022年春節(jié)過后,項目資金耗盡,節(jié)后復(fù)工受阻,故而原本應(yīng)于2022年、2023年交樓的業(yè)主進行了多次維權(quán),切實的社會穩(wěn)定風險來臨,此時如再不解決資金問題,維穩(wěn)勢必成為空中樓閣。

然而該階段專班并沒有規(guī)劃盡快解決后續(xù)交樓資金問題,而是寄希望于司法介入,其理由是:如果沒有司法保護,資產(chǎn)被查封的風險大,就算成功引入了資金或者取得了銷售收入,也無法保證資金的安全。實際上,在2022年4月前,M房企所屬集團處于被最高人民法院實施司法集中管轄的階段,除小部分特殊案件外,大部分案件均由指定法院審理③,故而S市的司法部門在這期間無法有效介入M房地產(chǎn)公司。

其實,在集中管轄情況下,專班對“資產(chǎn)查封”的擔憂無異于杞人憂天,因為當時項目債權(quán)人通過司法途徑查封凍結(jié)項目資產(chǎn)的風險幾乎為零,畢竟司法集中管轄措施下訴訟周期被拉得很長,同時,查封行為會成為全國各地多個項目的先例,故而指定法院有關(guān)“查封”的決策會極為謹慎。對于當時S市的專班來說,最為理性的做法是深入分析項目的實際困境,長遠考慮,采取更加積極、靈活有效的措施,例如可以通過更換項目銷售品牌提升客戶購買信心,也可以通過資產(chǎn)抵押融資,解決項目的部分現(xiàn)金流問題等等。

3.以破產(chǎn)為導(dǎo)向的司法主導(dǎo)階段

2022年4月,集中管轄政策被取消,M公司資產(chǎn)被查封的風險才真正出現(xiàn),專班緊急調(diào)整方向,住建局等行政機關(guān)準備退后,將法院置于風險處置的前線。法院的方案比較簡單,即通過破產(chǎn)程序,一方面對資產(chǎn)進行司法保護,另一方面引入“共益?zhèn)辟Y金。所謂“共益?zhèn)?是在破產(chǎn)程序下引入資金維持企業(yè)正常運營的一種債務(wù),具有一定的優(yōu)先退出權(quán)利。引入“共益?zhèn)彪m然可取,但如果僅僅一破了之,就忽略了房企復(fù)雜性的一面。房企涉及的利益主體比較多,能否保證破產(chǎn)程序的公平公開,決定著各利益主體的信任與否,如果處理不當,則會引發(fā)更加復(fù)雜激烈的博弈局面。

為了推動破產(chǎn)程序,專班多次與M公司的最大債權(quán)人,即某金融機構(gòu)和施工單位,進行溝通,要求它們向法院申請破產(chǎn),但金融機構(gòu)和施工單位均不敢輕易采取這一措施④,最后由當?shù)負碛蠱公司間接小額債權(quán)的某公司向法院提交了破產(chǎn)申請。法院擬受理其破產(chǎn)申請,案件類型為代字“破”。但該方案遭到了M房地產(chǎn)公司、主要債權(quán)人、業(yè)主的強烈反對,因為進入破產(chǎn)程序后,債權(quán)面臨打折,各方權(quán)益皆可能受損,故而房企、債權(quán)人、業(yè)主紛紛向?qū)０喾从城闆r、表達訴求。其中,業(yè)主的訴求樸素且直接,維權(quán)的方式也最為激烈,他們認為當前主要工作應(yīng)該是保交樓,擔心進入破產(chǎn)程序后無法保障交樓時間、質(zhì)量,反對將保交樓工作和債務(wù)處置工作攪合在一起。

面對多方反對,法院決定暫不受理破產(chǎn)申請,轉(zhuǎn)而啟動了破產(chǎn)審查程序(類型代字“破申”)⑤,開展“預(yù)重整”⑥這一地方司法創(chuàng)新實踐;與此同時,專班要求M公司和主要債權(quán)人在限定時間內(nèi)籌集資金以推進保交樓,否則會再次進入正式破產(chǎn)程序,屆時將再無轉(zhuǎn)圜余地。在進入預(yù)重整程序后,法院根據(jù)當?shù)胤ㄒ?guī)選派了某律師事務(wù)所作為臨時管理人。臨時管理人的核心職責應(yīng)該是化解債權(quán)債務(wù)、引入投資方,并制定重整草案。但該臨時管理人相關(guān)經(jīng)驗不足,在某些方面表現(xiàn)出“不職業(yè)”的一面,例如,未經(jīng)債權(quán)人同意便引入共益?zhèn)?由于共益?zhèn)⑦^高,以及越位介入項目的日常管理工作等,引起了M公司和債權(quán)人的不信任。

4.司法、行政“互動”下形成方案共識

不難發(fā)現(xiàn),在S市府院聯(lián)動機制中,行政機關(guān)與司法機關(guān)之間的高效協(xié)同效應(yīng)沒有發(fā)揮出來,要么以行政主導(dǎo)抓維穩(wěn),要么以司法主導(dǎo)抓破產(chǎn),對于資金問題的解決未能拿出具體的可行方案。同時,由于M公司所屬集團作為大型房企,具有一些特殊性,國家相關(guān)處置政策也在根據(jù)事態(tài)發(fā)展加以調(diào)整,這意味著S市府院聯(lián)動既要根據(jù)當?shù)貙嶋H具體分析,又要根據(jù)國家政策不斷進行調(diào)適。

到2022年9月底,無論是M公司和主要債權(quán)人還是臨時管理人,均未能籌集到資金,因此,正式破產(chǎn)程序幾乎成為唯一選擇。不久之后國家出臺了紓困專項資金政策,給M公司的風險處置工作帶來了轉(zhuǎn)機。與此同時,M公司向?qū)０喾从沉伺R時管理人前期工作中的問題,引起了專班的謹慎和關(guān)注,而且,債權(quán)人,特別是業(yè)主群體,對破產(chǎn)方案持強烈反對態(tài)度,亦促使專班轉(zhuǎn)換思路、探尋別的可行方案。

在這種背景下,專班與M公司的主要利益相關(guān)者進行了多次溝通,終于在2022年10月就保交樓和債務(wù)處置方案達成了階段性共識:在預(yù)重整模式下引入政府投融資平臺,由其投入共益?zhèn)鶃泶_保交樓,同時由其代管代建,在完成保交樓工作后再考慮債務(wù)。這一方案中,M公司引入資金的法律風險得到解除,各項工作得以推進,之后較為順利地更換了房產(chǎn)項目品牌,并且形成了更加合理、更受信任的管理模式,為后續(xù)M項目債務(wù)化解工作方案的形成奠定了基礎(chǔ)。

該模式可以概括為“共益?zhèn)?代管代建”的預(yù)重整模式,對這種資產(chǎn)面臨被查封風險、債務(wù)關(guān)系復(fù)雜的房地產(chǎn)項目具有非常重要的借鑒意義。此模式并非S市首創(chuàng),早在2020年6月,溫州市蒼南縣對多年爛尾項目“華臣一品苑”就采取了此模式,取得了令人矚目的效果。它有效解決了兩個問題:第一,以預(yù)重整方式,保障了新引入投資方的資金安全,真正實現(xiàn)了“后進先出”;第二,在法律層面將保交樓與債務(wù)處置進行了隔離,真正實現(xiàn)了“掛舊付新”。這種模式較好地解決了保交樓資金問題,完成了風險處置中最為棘手、也最為重要的一步,后續(xù)的債務(wù)化解則根據(jù)項目資產(chǎn)等情況依法依規(guī)處置即可。

(三)回顧與改進

S市在府院聯(lián)動機制下處置M房地產(chǎn)風險的實踐經(jīng)歷了曲折、艱辛的探索(見圖1),過程中暴露出一些不成熟、不規(guī)范的做法,例如未能科學判斷項目實情,在真正的查封風險來臨之前通過行政支持政策幫助項目恢復(fù)銷售、恢復(fù)“自我造血”的功能;又如“預(yù)重整”初步探索中指定的臨時管理人,對該類事務(wù)缺乏經(jīng)驗、不明晰自身職責,且處置能力不足,做出了一些不職業(yè)的事情;以及雖然成立了政府工作專班,但行政機構(gòu)與司法機構(gòu)的日?；瘻贤▍f(xié)調(diào)機制仍然不夠順暢,良性的互動尚未形成等。

圖1 S市府院聯(lián)動處置M公司房地產(chǎn)項目風險過程圖(自制)

盡管如此,但S市府院聯(lián)動實踐中堅持“市場化、法治化”的方向并沒有問題。作為一種工作機制,以上實踐過程表明府院聯(lián)動在具體的風險處置工作中還需要從各方面不斷探索并加以完善。

首先,在權(quán)力運行理念方面:府院聯(lián)動應(yīng)該跳出行政和司法“誰主導(dǎo)”的思維模式,這容易引起推諉扯皮、銜接不暢的情況,它們之間理應(yīng)是相互賦能、雙向互動的關(guān)系;應(yīng)在有效治理、積極作為的思維下,充分發(fā)揮司法、行政工具箱的各種政策工具的作用,甚至鼓勵在依法依規(guī)的前提下針對不同房地產(chǎn)項目風險的實際情況“量身定制”可行政策,從而有效地防范、化解風險。

其次,在權(quán)力運行機制方面:第一,更高級別的政府,如省政府乃至中央政府有必要出臺指導(dǎo)意見,為地方、基層府院聯(lián)動機制提供指導(dǎo)原則,加以規(guī)范;第二,要設(shè)立專門機構(gòu),推動日常工作的開展,加強對風險進行監(jiān)測、預(yù)警、識別、分類,從而綜合協(xié)調(diào)推進風險處置;第三,進一步完善行政部門的配套支持政策,在破產(chǎn)法的基礎(chǔ)上根據(jù)具體情況不斷創(chuàng)新、總結(jié),從而豐富、完善應(yīng)對社會經(jīng)濟風險的政策工具箱;第四,進一步提升臨時管理人的職業(yè)素養(yǎng)和專業(yè)水準,使其嚴格按照法院賦予的職責辦事,同時,管理人的隊伍結(jié)構(gòu)中除了應(yīng)包含律師、會計師外,還應(yīng)引進經(jīng)營管理人才和相關(guān)技術(shù)人才,進而提升處置復(fù)雜企業(yè)風險的專業(yè)水準。

最后,在權(quán)力運行監(jiān)督層面:第一,須建立全過程監(jiān)督的機制,以確保府院聯(lián)動的公開性、合規(guī)性;第二,在運用府院聯(lián)動機制處置房企風險過程中,應(yīng)及時公布和宣傳政府相關(guān)法規(guī)、政策,著重加強與利益相關(guān)方的溝通,協(xié)調(diào)各方利益,接受各方監(jiān)督。唯有如此,府院聯(lián)動機制下的決策和風險處置過程才會得到最大多數(shù)利益相關(guān)者的支持。

四、房企風險的負外部性與府院聯(lián)動的決策優(yōu)先級

府院聯(lián)動是地方政府在處置房企風險中探索出來的比較好的治理經(jīng)驗,其有效運行和經(jīng)驗推廣除了需要進一步建立健全上述相關(guān)制度和配套政策之外,還應(yīng)充分考慮當前經(jīng)濟社會環(huán)境下房企風險的負外部性。我們必須認識到問題的復(fù)雜性,在處置風險的實踐中切忌采取運動式治理的方式,這種方式在國家治理資源匱乏時期可能是一種理性選擇,但在當前“國家法治資源充裕、權(quán)力的市場網(wǎng)絡(luò)與制度網(wǎng)絡(luò)完善、國家權(quán)力的后勤基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)達的前提條件下”[6],則應(yīng)科學合理運用“市場化、法治化”等常態(tài)治理工具,科學決策、精準拆彈,盡可能地降低房企風險的負外部性,從而提升府院聯(lián)動機制處置房企風險的效果。

(一)優(yōu)先解決社會穩(wěn)定問題

房企風險最為重大的負外部性就是社會穩(wěn)定問題。既有經(jīng)驗表明,到府院聯(lián)動來處置房企危機之時,往往意味著房企自身已對危機回天乏術(shù),故而府院聯(lián)動極可能走向破產(chǎn)重整,破產(chǎn)的核心問題有兩個,一是如何化解與投資方、金融機構(gòu)之間的債務(wù)糾紛,二是如何妥善維護農(nóng)民工和業(yè)主的利益。相比而言,前者由于利益主體如投資方、金融機構(gòu)等議事能力更強、合法博弈的手段和資源更多,故而更易于在風險處置中維護自身利益;而后者的利益主體如農(nóng)民工和業(yè)主等由于個人力量不足和集體行動困境的原因,成為風險處置中的弱勢群體,也因此更加容易走向極端并引發(fā)社會穩(wěn)定問題。因此,當房企風險處置中無力同時解決這兩類問題時,是優(yōu)先處理債務(wù)糾紛,還是提前預(yù)防、妥善解決社會穩(wěn)定問題,這成為府院聯(lián)動實踐中不得不面臨的抉擇。筆者認為,在科學判斷兩種風險的緊迫性前提下,應(yīng)將維護社會穩(wěn)定的工作優(yōu)先于債務(wù)問題的解決,只有在社會穩(wěn)定的前提下,才有處理債務(wù)問題的時間和空間。這是因為,如果同時處理債務(wù)問題與社會穩(wěn)定問題,可能攪動原本相對穩(wěn)定的債權(quán)債務(wù)關(guān)系、激化矛盾,進而影響交樓工作的穩(wěn)步推進,使兩大核心問題的解決均受到阻礙。若是優(yōu)先處置債務(wù),交樓就會遙遙無期,而且對于債權(quán)債務(wù)關(guān)系十分復(fù)雜的項目來說,無論先償還或先處理哪一筆債務(wù),都會引起其他債權(quán)人的憤懣情緒乃至更加過激的催債行為,使得局面尤為復(fù)雜,甚至失控。房企項目的特殊性還在于各施工單位往往也是債權(quán)人,肩負著保交樓中的施工任務(wù),如果優(yōu)先處理債務(wù),它們勢必將把工作重心置于追償債務(wù)上,從而會嚴重影響保交樓的進度,使風險化解工作面臨更大的不確定性,甚至付出更大代價。所以,無論是從維護社會穩(wěn)定的角度出發(fā),還是從房企風險處置的效果來看,理性的選擇都是優(yōu)先保交樓,以解決社會穩(wěn)定問題。當前,企業(yè)、政府、社會均達成了優(yōu)先“保交樓”的基本共識。

而更深層次的原因是,當前我國處于經(jīng)濟運行下行期,資產(chǎn)價值處于低谷,資不抵債風險突出,使得債務(wù)處置的難度加大、周期變長。正如習近平總書記指出的,“經(jīng)濟增速下行使原本隱藏的各類風險水落石出,局部風險引發(fā)系統(tǒng)風險的概率加大,以企業(yè)資不抵債為特征的風險突出?！盵7]如果優(yōu)先處置債務(wù),不得不對債權(quán)大幅打折,這很難讓債權(quán)人滿意。因此,債務(wù)問題的處置應(yīng)該以時間換空間,隨著經(jīng)濟周期的變化來靈活調(diào)整方案,不排除在資產(chǎn)價值進入上升通道后,順勢而為,以達到化解債務(wù)的效果。

(二)警惕大型房企風險處置中的特殊外部性

市場經(jīng)濟條件下,每個房企的成長背景、管理模式、發(fā)展規(guī)模并不相同,風險程度和致因也不同,其中,大型房企的風險無疑具有更大的外部性,風險處置過程中也不得不面臨一些特殊的問題。

根據(jù)既有的治理經(jīng)驗,政府對房企的破產(chǎn)處置一般遵循“屬地管理”原則,但大型房企的項目往往跨區(qū)域,遍布多個省份甚至全國,因此,其風險也是跨區(qū)域的,風險處置工作的難度更大,需要跨區(qū)域協(xié)調(diào)。各地方政府有必要成立跨區(qū)域的風險化解機構(gòu)或者政府工作專班,牽頭出臺總體性的風險化解方案,合理劃分具體的處置任務(wù),聯(lián)動解決跨區(qū)域風險。

大型房企的風險處置還因財務(wù)管理模式而存在特殊性。有的大型房企采用分權(quán)型財務(wù)管理方式,有的則采用集權(quán)型財務(wù)管理方式。就前者而言,地區(qū)公司具有一定的財務(wù)自主權(quán),一般留足了生產(chǎn)經(jīng)營資金;而對于后者,地區(qū)公司往往沒有財務(wù)自主權(quán),各項目缺乏獨立性,資金根據(jù)總部的要求調(diào)配,形成了公司法意義上的“人格混同”狀態(tài),如果項目屬地政府單獨制定風險處置方案而不考慮項目財務(wù)的實際情況,就會造成資大于債的項目債務(wù)得以優(yōu)先處置、資不抵債的項目債務(wù)被擱置下來,這樣,一些債權(quán)人可以全身而退,而另一些債權(quán)人的債權(quán)則嚴重打折⑦,從法律上看,這存在嚴重的公平性問題。

此外,大型房企的風險處置因債務(wù)規(guī)模而存在特殊性。大型房企債務(wù)金額巨大,負債可達百億乃至萬億;債務(wù)群體多元,涉及金融機構(gòu)、施工單位、材料供應(yīng)商、稅務(wù)機關(guān)以及合作伙伴等。巨額債務(wù)日積月累而形成,背后由社會信用體系背書,故而其風險處置妥善與否影響極大,不僅關(guān)系到眾多企業(yè)的生存發(fā)展,而且影響社會信用體系。

(三)注重房地產(chǎn)行業(yè)的整體性、全局性

房企風險的重大外部性還來自房地產(chǎn)行業(yè)的整體性、全局性。房地產(chǎn)業(yè)已深度嵌入國民經(jīng)濟,正如劉尚希所言,“中國房地產(chǎn)業(yè)的多年發(fā)展,深度改變了企業(yè)、居民以及政府的資產(chǎn)負債表,使經(jīng)濟、金融、居民、地方政府之間比以往任何時候都更緊密地關(guān)聯(lián)在一起?！盵8]在我國,極大比例的城鎮(zhèn)居民負擔了房貸;金融機構(gòu)也握有相當數(shù)額的房地產(chǎn)資產(chǎn),這使得房地產(chǎn)行業(yè)風險容易轉(zhuǎn)化為金融風險,影響金融秩序的穩(wěn)定。另外,許多地方政府比較依賴土地財政,土地出讓金甚至成為一些地方政府的主要財政收入來源,這種情況預(yù)計在短期內(nèi)難以改變,如果不能形成穩(wěn)定而健康的房地產(chǎn)發(fā)展局面,對地方政府的有效治理和地方經(jīng)濟的良性發(fā)展勢必帶來負面影響?？梢哉f,大型房地產(chǎn)企業(yè)的債務(wù)風險既有行業(yè)特性,更具備公共風險的屬性,風險處置中應(yīng)具備整體思維、全局思維。

另外,在我國經(jīng)濟大環(huán)境中,房企債務(wù)風險問題很大程度上受到國家宏觀經(jīng)濟政策的影響。2021年12月召開的中央經(jīng)濟工作會議指出,我國經(jīng)濟發(fā)展面臨需求收縮、供給沖擊、預(yù)期轉(zhuǎn)弱三重壓力[9]。中央財經(jīng)委員會辦公室副主任韓文秀在解讀中央經(jīng)濟工作會議精神時指出,“經(jīng)濟社會發(fā)展是一個相互關(guān)聯(lián)的復(fù)雜系統(tǒng),要防止出現(xiàn)合成謬誤,不把分兵把關(guān)變成只顧自己不及其余,避免局部合理政策疊加起來造成負面效應(yīng)?！盵10]國家政策層面,在房地產(chǎn)行業(yè)深度調(diào)控的同時,2021年三季度密集出臺了對教培、互聯(lián)網(wǎng)等行業(yè)的調(diào)控政策。單一地考量這些政策,每一項都直奔民生之痛點,思路和方法都十分合理,但是這些政策均存在對經(jīng)濟產(chǎn)生收縮效應(yīng)的特性,政策效應(yīng)疊加起來,難免對經(jīng)濟增長造成“痛擊”,形成“合成謬誤”,加大了經(jīng)濟轉(zhuǎn)型“陣痛期”的風險。

房企風險的處置必須要有系統(tǒng)思維,具備“整體風險觀”,即將其放眼于國民經(jīng)濟大系統(tǒng)中綜合考慮,逐步引導(dǎo)地產(chǎn)行業(yè)轉(zhuǎn)變高負債的發(fā)展模式,形成可持續(xù)性的、穩(wěn)定的健康發(fā)展模式,使其真正做到造福民生。

注釋：

① 在市場上行期,房地產(chǎn)企業(yè)就算出現(xiàn)了資金鏈問題,也相對容易化解風險,因為市場對房企資產(chǎn)價值的成長預(yù)期較為樂觀,企業(yè)之間的市場化收并購比較順暢;但在市場下行期,由于資產(chǎn)價值不斷縮水,市場主體在收并購行為中對于資產(chǎn)標的物的選擇更加謹慎,使得房企無法依靠自身力量擺脫困境。

② 每年農(nóng)民工工資問題最為敏感,從而必須解決的時間節(jié)點有兩個:一是9月1日開學之前,要保證農(nóng)民工子女能夠繳納學費;二是春節(jié)之前,按照傳統(tǒng)風俗,一定要保證農(nóng)民工家庭順利過年。

③ 2021年8月至2022年4月初,最高人民法院規(guī)定,涉M房企所屬集團的債務(wù)相關(guān)訴訟案件須移送廣東省廣州市中級人民法院集中管轄。

④ 該金融機構(gòu)和施工單位均與M公司所屬的集團公司存在長期合作關(guān)系,故而沒有動力且不敢輕易向法院提交要求M公司破產(chǎn)的申請。

⑤ 根據(jù)最高人民法院文件,將破產(chǎn)申請審查與受理后破產(chǎn)程序分列案件類型,即破產(chǎn)申請審查單獨作為一類案件,與受理后的破產(chǎn)案件程序等不同,其中,破產(chǎn)申請審查案件類型代字為“破申”,破產(chǎn)案件類型代字為“破”。參見最高人民法院網(wǎng)《最高人民法院關(guān)于調(diào)整強制清算與破產(chǎn)案件類型劃分的通知》,載https://www.court.gov.cn/fabu-xiangqing-23701.html。

⑥ 預(yù)重整在破產(chǎn)法中并沒有明確的程序規(guī)定,屬于各地方的創(chuàng)新性程序,是司法重整的前置程序,在此階段,債權(quán)人、債務(wù)人及新投資人之間在司法介入框架下協(xié)商,達成重整草案,經(jīng)過預(yù)重整階段表決通過的重整草案具有法律約束力。

⑦ 政府一般根據(jù)項目資產(chǎn)負債出臺風險處置方案,根據(jù)資產(chǎn)負債情況,可以將項目分為兩種類型:一種類型是資產(chǎn)大于或等于負債,另一種類型資不抵債。資能抵債的項目,政府一般會要求進行股權(quán)轉(zhuǎn)讓、債務(wù)重組,引入投資者,補充現(xiàn)金流,使房企重回運營軌道。資不抵債的項目,在解決社會穩(wěn)定問題后,會通過破產(chǎn)對債務(wù)進行打折處置。所以,對于財務(wù)集權(quán)型房企而言,如地方政府各行其是,就會出現(xiàn)文中所述的情況。