任務(wù)驅(qū)動(dòng)與專班推進(jìn)：地方彈性治理的一種實(shí)踐邏輯
--基于B市四類工作專班的案例比較

李 娉

一、問題的提出

工作專班是任務(wù)驅(qū)動(dòng)下形成的彈性組織，在完成“急難險(xiǎn)重”型任務(wù)中具有靈活高效的特征。在中國(guó)地方治理的實(shí)踐中，為應(yīng)對(duì)多樣化的任務(wù)情境，地方政府通過對(duì)各方主體的彈性化整合，在短時(shí)間內(nèi)集聚資源，產(chǎn)生了特定任務(wù)牽引下的專班制運(yùn)作模式。與永久性組織不同，工作專班是在有限時(shí)間內(nèi)組建的任務(wù)團(tuán)隊(duì)，專班成員暫時(shí)性地聚集在一起，圍繞共同任務(wù)采取協(xié)作行動(dòng)。從功能上看，工作專班構(gòu)建了松散耦合的組織架構(gòu)，它根據(jù)任務(wù)的轉(zhuǎn)變隨時(shí)優(yōu)化組織機(jī)制，從而為政府治理創(chuàng)設(shè)了彈性空間。

彈性治理是理解地方政府應(yīng)對(duì)外部環(huán)境不確定性的重要視角，它強(qiáng)調(diào)政府具有應(yīng)變能力，能夠根據(jù)環(huán)境變化制定相應(yīng)政策，打造具有靈活性的組織體系，而不是用固定模式應(yīng)對(duì)新的挑戰(zhàn)。工作專班是符合彈性治理理念的組織形態(tài)，它連接各方治理主體，搭建了“因時(shí)而變、因事制宜”的任務(wù)處置平臺(tái)，以適應(yīng)多種場(chǎng)景。區(qū)別于承擔(dān)決策任務(wù)的議事協(xié)調(diào)類組織，狹義概念上的工作專班是“基于項(xiàng)目的小型團(tuán)隊(duì)”，它處在項(xiàng)目推進(jìn)一線，根據(jù)任務(wù)需求吸納相關(guān)組織的人員，組建扁平化團(tuán)隊(duì)，能夠更好地應(yīng)對(duì)任務(wù)執(zhí)行中的不可預(yù)測(cè)性。也正是由于工作專班直接面對(duì)復(fù)雜多元的現(xiàn)實(shí)情境，在應(yīng)對(duì)不同類型任務(wù)的過程中，工作專班形成了多樣化的運(yùn)作模式。

任務(wù)驅(qū)動(dòng)與專班推進(jìn)是地方彈性治理的典型實(shí)踐，剖析專班運(yùn)作的不同情境，揭示工作專班的運(yùn)作機(jī)理，有助于更生動(dòng)地刻畫地方彈性治理的現(xiàn)實(shí)圖景。已有研究較少解析工作專班推動(dòng)彈性治理的深層邏輯，尤其是缺乏對(duì)專班運(yùn)作類型學(xué)的分析，針對(duì)工作專班的系統(tǒng)化案例研究也亟待拓展。本文在厘清專班運(yùn)作基本邏輯的基礎(chǔ)上，展示專班推進(jìn)任務(wù)的多種模式。隨后，選擇B市城市治理領(lǐng)域的四個(gè)工作專班進(jìn)行案例研究，提煉不同類型專班的行動(dòng)邏輯，總結(jié)其共性機(jī)制，增進(jìn)對(duì)中國(guó)制度情境下專班運(yùn)作的認(rèn)知。

二、文獻(xiàn)綜述

“彈性”作為物體受到外部壓力后的一種復(fù)原能力，最早出現(xiàn)在生態(tài)學(xué)的相關(guān)文獻(xiàn)中，指的是系統(tǒng)通過自我適應(yīng)，在面對(duì)沖擊后迅速達(dá)到新的平衡狀態(tài)(Holling，1973)。隨后，社會(huì)科學(xué)研究者吸收“彈性”這一概念，提出彈性治理的理論建構(gòu)。在治理環(huán)境復(fù)雜化的背景下，彈性治理作為一種新的治理模式，強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)當(dāng)有足夠的能力，根據(jù)現(xiàn)實(shí)情境的變化構(gòu)建靈活應(yīng)變的運(yùn)作機(jī)制，采取不同的行動(dòng)方案，而不是用一套治理方式去應(yīng)對(duì)所有事項(xiàng)。學(xué)者們對(duì)彈性治理提出了多樣化的見解，歸結(jié)起來，彈性治理的內(nèi)涵主要體現(xiàn)在如下三點(diǎn)。(1)應(yīng)變機(jī)制的敏捷性。決策系統(tǒng)及時(shí)識(shí)別環(huán)境變化，從已有治理體系調(diào)取資源，有效控制危機(jī)的擴(kuò)散(Carvalho &Nelson，2016)。(2)治理結(jié)構(gòu)的靈活性。政府部門克服單一刻板的組織形態(tài)，根據(jù)任務(wù)情境的不同，吸納多元主體，動(dòng)態(tài)優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)(Lundin &S?derholm，1995)。(3)政策工具的適應(yīng)性。治理體系不預(yù)設(shè)完美的政策方案，而是持續(xù)調(diào)整行動(dòng)策略，適應(yīng)不斷變化的治理?xiàng)l件，實(shí)現(xiàn)不同場(chǎng)景的自如切換(Janssen &Van Der Voort，2016)。

已有文獻(xiàn)展現(xiàn)了彈性治理的多種運(yùn)作機(jī)制。研究者們認(rèn)為永久性組織難以應(yīng)對(duì)不確定性決策情境，政府體系應(yīng)當(dāng)調(diào)整組織的核心架構(gòu)和人員管理方式，用彈性化的運(yùn)作機(jī)制去替代僵化的傳統(tǒng)行政模式。彼得斯(2001)在總結(jié)公共管理改革實(shí)踐的基礎(chǔ)上，提出政府可采取選擇性的結(jié)構(gòu)機(jī)制，針對(duì)實(shí)際問題與具體任務(wù)，設(shè)置專門機(jī)構(gòu)，以提高特定工作的完成效率。沿著這一思路，Andrews(2009)分析了跨部門協(xié)作團(tuán)隊(duì)的作用，從各職能部門中選取代表，采取彈性方法構(gòu)建若干任務(wù)小組，有助于集中更多資源來應(yīng)對(duì)某項(xiàng)復(fù)雜任務(wù)的挑戰(zhàn)。Woods(1967)解析了加拿大聯(lián)邦政府為解決長(zhǎng)期存在的勞資關(guān)系問題而成立的特別工作組，該工作組吸納政府官員、勞工代表、行業(yè)專家，組成專門的議題學(xué)習(xí)團(tuán)隊(duì)，通過小組會(huì)議持續(xù)溝通，推動(dòng)政策交流，最終高效率完成一系列共同的任務(wù)。另有研究區(qū)分了彈性組織的多種類型，Jacobsson和H?llgren(2016)解析了項(xiàng)目組織(routine teams)、行動(dòng)小組(action teams)、即興團(tuán)隊(duì)(impromptu teams)的運(yùn)作差異。項(xiàng)目組織具有相對(duì)穩(wěn)定的成員，定期召開會(huì)議，處置高度例行化的事項(xiàng)。行動(dòng)小組在領(lǐng)導(dǎo)層的主導(dǎo)下成立，選取訓(xùn)練有素的行政人員與專家，快速啟動(dòng)響應(yīng)行動(dòng)，專注于處置重大事項(xiàng)。即興團(tuán)隊(duì)是一種非正式團(tuán)體，由成員自主聯(lián)結(jié)形成，與正式組織相配合，應(yīng)對(duì)突發(fā)應(yīng)急事件。

在中國(guó)各級(jí)政府的治理過程中，彈性化的組織結(jié)構(gòu)與機(jī)制設(shè)計(jì)普遍存在。為應(yīng)對(duì)任務(wù)需求的多樣性，政府部門需要突破層級(jí)運(yùn)作，成立任務(wù)型組織(張康之，2006)。學(xué)者們具體探討了領(lǐng)導(dǎo)小組、工作組、指揮部推動(dòng)彈性治理的邏輯。領(lǐng)導(dǎo)小組由各個(gè)部門核心權(quán)力的掌握者構(gòu)成，它重在領(lǐng)導(dǎo)而非管理，可分為常設(shè)性小組與臨時(shí)性小組，在重點(diǎn)任務(wù)推進(jìn)中具有集合權(quán)力、輸出權(quán)力的優(yōu)勢(shì)(吳曉林，2009)。丁遠(yuǎn)朋(2018)提出，工作組是上級(jí)下派的臨時(shí)性、機(jī)動(dòng)性的組織；不同于領(lǐng)導(dǎo)小組的橫向協(xié)調(diào)，工作組縱向嵌入到治理體系中，對(duì)專項(xiàng)治理進(jìn)行有效監(jiān)督，并在應(yīng)急管理中發(fā)揮補(bǔ)充作用，體現(xiàn)了彈性治理邏輯。也有學(xué)者認(rèn)為，指揮部是一種彈性治理方式，它承擔(dān)更多的政治任務(wù)，具有權(quán)威性與靈活性雙重屬性(徐明強(qiáng)，2021)。近年來，有研究關(guān)注到專班作為承擔(dān)項(xiàng)目執(zhí)行的一種具體機(jī)制，通過責(zé)任到人、周期會(huì)商、現(xiàn)場(chǎng)處置、信息溝通等方式，提升了政策執(zhí)行效果(劉鵬、劉志鵬，2022)。專班組織通過“不增編制、點(diǎn)將選兵、組團(tuán)作戰(zhàn)”的方式，靈活運(yùn)用各部門資源，實(shí)現(xiàn)了中心工作的超常規(guī)推進(jìn)(張國(guó)玉，2021)。

現(xiàn)有研究對(duì)中國(guó)場(chǎng)景中的彈性治理進(jìn)行了多樣化探討，提出了具有解釋力的理論框架，但仍可以在兩方面有所增進(jìn)。(1)已有文獻(xiàn)較少對(duì)負(fù)責(zé)任務(wù)執(zhí)行的專班組織開展系統(tǒng)性實(shí)證研究。工作專班是地方治理中推進(jìn)具體任務(wù)的典型組織形態(tài)，但鮮有研究刻畫其運(yùn)作細(xì)節(jié)，工作專班推動(dòng)彈性治理的實(shí)踐邏輯也亟待提煉。(2)工作專班處在治理一線，“隨任務(wù)而變”是專班的重要特征。為應(yīng)對(duì)多種任務(wù)，工作專班具有不同類型，采取不同的機(jī)制運(yùn)作。在分析地方彈性治理的運(yùn)作邏輯時(shí)，有必要識(shí)別不同任務(wù)情境，區(qū)分多種形態(tài)的專班組織；而現(xiàn)有研究未能清晰區(qū)分不同情境下專班運(yùn)作的模式差異。

有鑒于此，本文聚焦于負(fù)責(zé)具體任務(wù)推進(jìn)的工作專班，從任務(wù)屬性出發(fā)，構(gòu)建專班運(yùn)作的解釋性框架。為解剖工作專班推進(jìn)任務(wù)的細(xì)節(jié)，本文將研究場(chǎng)域限定于地方治理。本文的研究路徑為：第一，從理論上解析任務(wù)驅(qū)動(dòng)下，工作專班推進(jìn)彈性治理的整體邏輯；第二，對(duì)工作專班進(jìn)行類型學(xué)研究，形成對(duì)政府彈性治理的系統(tǒng)認(rèn)知；第三，基于案例比較，提煉不同專班推進(jìn)彈性治理的差異化機(jī)制，并總結(jié)其中蘊(yùn)含的共性邏輯。

三、“任務(wù)驅(qū)動(dòng)-專班推進(jìn)”的分析框架

工作專班在專項(xiàng)任務(wù)的倒逼下形成，政府系統(tǒng)根據(jù)任務(wù)推進(jìn)的具體需求(Kruger &Cross，2006)，整合相關(guān)單位的人員，在應(yīng)對(duì)特定事項(xiàng)中具有更強(qiáng)的響應(yīng)能力與自主性。從運(yùn)作機(jī)理上看，工作專班在結(jié)構(gòu)、管理、政策三個(gè)維度推進(jìn)了政府彈性治理(如圖1所示)。(1)結(jié)構(gòu)的彈性化：多樣化的組織架構(gòu)。工作專班是在正式治理體系基礎(chǔ)上建立的任務(wù)型組織，不同部門的人員被短期抽調(diào)至專班。任務(wù)導(dǎo)向的組織更具彈性，專班的組織架構(gòu)并非一成不變。隨著任務(wù)需求的調(diào)整，專班會(huì)對(duì)成員進(jìn)行動(dòng)態(tài)更新，專班形態(tài)及主要職能也會(huì)發(fā)生變化。(2)管理的彈性化：靈活性的管理方式。工作專班面臨的是剛性任務(wù)，為提高工作效率，專班通常不制定固定的規(guī)章制度，而是采取彈性化管理方式，更高效地整合資源(王飛，2011)。當(dāng)任務(wù)的重要性較強(qiáng)時(shí)，專班采取領(lǐng)導(dǎo)牽頭、掛圖作戰(zhàn)的運(yùn)作方式；當(dāng)任務(wù)的應(yīng)急性顯著時(shí)，專班采取集中辦公、責(zé)任到人的模式；當(dāng)任務(wù)的持續(xù)性較強(qiáng)時(shí)，專班采取人員輪換、動(dòng)態(tài)值守的管理機(jī)制。(3)政策的彈性化：適應(yīng)性的方案制定。工作專班不采用模板化的政策方案，而是開展適應(yīng)性學(xué)習(xí)，將上級(jí)的模糊化目標(biāo)具體為行動(dòng)路徑(肖蕓、趙俊源，2019)。在任務(wù)執(zhí)行過程中，專班吸納新成員，在與外部環(huán)境的互動(dòng)中獲取經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)政策方案的優(yōu)化。

圖1 工作專班助推地方彈性治理的邏輯資料來源：作者自制。

基于上文論述可知，處在任務(wù)推進(jìn)一線的工作專班，應(yīng)對(duì)的任務(wù)場(chǎng)景具有多樣性。為推進(jìn)不同屬性的任務(wù)，地方治理構(gòu)建多種類型的專班，有針對(duì)性地整合資源(Egeberg &Trondal，2009)，形成了差異化的運(yùn)作模式。為此，在厘清工作專班推進(jìn)彈性治理基本邏輯的基礎(chǔ)上，本文進(jìn)一步區(qū)分不同任務(wù)情境下的工作專班，增進(jìn)對(duì)“任務(wù)驅(qū)動(dòng)-專班推進(jìn)”的認(rèn)知。

一方面，任務(wù)驅(qū)動(dòng)是工作專班產(chǎn)生的起點(diǎn)，任務(wù)屬性的不同決定了專班運(yùn)作的模式差異。Van 和Yesilkagit(2014)依據(jù)任務(wù)驅(qū)動(dòng)力的不同，將組織分為政策制定型、政策實(shí)施型、信息統(tǒng)計(jì)型、評(píng)估研究型、監(jiān)管審查型和司法服務(wù)型。任務(wù)型組織不僅要承擔(dān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、技術(shù)研發(fā)等專業(yè)性任務(wù)，還需要承擔(dān)立法討論、方案制定等戰(zhàn)略性任務(wù)(Verhoest et al.，2004)。工作專班具有資源集中的優(yōu)勢(shì)，其不可避免地要同時(shí)承擔(dān)多項(xiàng)任務(wù)，這些任務(wù)通常由若干相互交叉的活動(dòng)組成，在實(shí)踐中可能存在重疊(Bakker et al.，2016)。由此，本文基于“任務(wù)的屬性”維度刻畫工作專班所承擔(dān)任務(wù)的復(fù)雜性程度。單一任務(wù)型專班在同一時(shí)間只處理單個(gè)事項(xiàng)，推進(jìn)速度較快；復(fù)合任務(wù)型專班承擔(dān)多項(xiàng)子任務(wù)，需要逐項(xiàng)分解總體任務(wù)，并行推進(jìn)多個(gè)項(xiàng)目，通常會(huì)構(gòu)建更加復(fù)雜化的任務(wù)推進(jìn)體系，使得多項(xiàng)任務(wù)按序次落實(shí)。

另一方面，人員整合是專班推進(jìn)具體任務(wù)的重要保障，成員的來源對(duì)專班功能的發(fā)揮產(chǎn)生重要影響。為落實(shí)重點(diǎn)任務(wù)，工作專班吸納多方主體，組建跨功能團(tuán)隊(duì)，其組成人員具有多樣性與動(dòng)態(tài)性?；诔蓡T邊界的維度，工作專班可分為“跨界別”與“跨部門”兩種組織形態(tài)。前者涉及政府系統(tǒng)內(nèi)外部人員的雙重整合，在政府牽頭下組建多方合作型專班，在互動(dòng)中商討具體方案。而后者僅涉及政府系統(tǒng)內(nèi)部各職能部門的整合，專班成員來自于政府內(nèi)部，由上級(jí)政府組建，形成穩(wěn)定的組織結(jié)構(gòu)，有助于在跨部門事項(xiàng)的處置中形成合力。

綜上可知，“任務(wù)的屬性”與“成員的邊界”兩個(gè)維度有助于更好地理解專班運(yùn)作的多種情境。前者界定了工作專班的主要目標(biāo)與執(zhí)行內(nèi)容，后者澄清了工作專班的人力來源與成員架構(gòu)。二者分別揭示了工作專班不同維度的特征，共同形塑了專班的產(chǎn)生邏輯與運(yùn)作模式。本文基于上述兩個(gè)維度的差異性，區(qū)分了專班運(yùn)作的四種模式，分別是項(xiàng)目合作型、平臺(tái)共享型、人員抽調(diào)型和部門統(tǒng)合型(見表1)。

表1 工作專班運(yùn)作的四種模式

(一)項(xiàng)目合作型專班

項(xiàng)目合作型專班成立的初衷是推進(jìn)某個(gè)跨界別的新項(xiàng)目，由政府部門牽頭組建，從相關(guān)單位中吸納專業(yè)人才，構(gòu)建項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)。通常而言，項(xiàng)目合作型專班對(duì)專業(yè)知識(shí)的需求較高，需要從政府外部吸納眾多人員加入。譬如，為推進(jìn)某項(xiàng)新技術(shù)的開發(fā)，政府部門與互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)開展合作，成立技術(shù)開發(fā)團(tuán)隊(duì)，作為工作專班。這一類型專班的組成人員包括了政府內(nèi)部的技術(shù)官僚，以及企業(yè)的技術(shù)研發(fā)人員、技術(shù)運(yùn)行團(tuán)隊(duì)等，形成了項(xiàng)目導(dǎo)向的知識(shí)生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)。項(xiàng)目合作型專班承擔(dān)單一任務(wù)，用最短時(shí)間組建項(xiàng)目小組，推動(dòng)技術(shù)研發(fā)與項(xiàng)目落地。在應(yīng)急情況下，項(xiàng)目合作型專班有助于吸納專業(yè)知識(shí)，壓縮項(xiàng)目從啟動(dòng)到落地的時(shí)間。但由于其采取項(xiàng)目沖刺的模式，新項(xiàng)目在實(shí)際應(yīng)用中可能會(huì)遇到與現(xiàn)實(shí)場(chǎng)景難以適配的問題，因此仍需要組建新的工作專班在運(yùn)行中對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行優(yōu)化。

(二)平臺(tái)共享型專班

平臺(tái)共享型專班適用于復(fù)合型任務(wù)情境，旨在為政府內(nèi)外部主體搭建持續(xù)互動(dòng)的平臺(tái)，協(xié)調(diào)政府部門、市場(chǎng)主體、社會(huì)主體等多方力量，構(gòu)建跨越組織邊界的任務(wù)執(zhí)行小組。與項(xiàng)目合作型專班承擔(dān)的單一任務(wù)不同，平臺(tái)共享型專班面臨的任務(wù)更加復(fù)雜，需要推動(dòng)多個(gè)項(xiàng)目的耦合，這些項(xiàng)目通常與地方治理的中長(zhǎng)期規(guī)劃相關(guān)。為推動(dòng)多個(gè)子任務(wù)的有序推進(jìn)，平臺(tái)共享型專班采取任務(wù)分解方式，以重點(diǎn)任務(wù)為牽引，組建若干小型任務(wù)分隊(duì)，分步驟推進(jìn)復(fù)合型任務(wù)。與項(xiàng)目合作型專班相比，平臺(tái)共享型專班的規(guī)模更大，專班人員的組成也更加多樣，既有專業(yè)側(cè)的技術(shù)人員，也有政府側(cè)的行政人員，同時(shí)也包含了各層級(jí)政府部門的負(fù)責(zé)人。在綜合性的多方互動(dòng)議題中，平臺(tái)共享型專班發(fā)揮了重要作用。例如，在政府治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型中，地方政府相繼成立平臺(tái)共享型專班，將事業(yè)單位、技術(shù)企業(yè)、基層官員長(zhǎng)期作為專班成員，推動(dòng)數(shù)字平臺(tái)的建設(shè)與運(yùn)行。該類專班存續(xù)時(shí)間較長(zhǎng)，在階段性項(xiàng)目完成后，平臺(tái)共享型專班也會(huì)進(jìn)入持續(xù)化運(yùn)作，在后續(xù)任務(wù)執(zhí)行中汲取經(jīng)驗(yàn)，逐步形成更加清晰的認(rèn)知，進(jìn)而推動(dòng)某一領(lǐng)域政策的不斷更新。

(三)人員抽調(diào)型專班

人員抽調(diào)型專班是為落實(shí)政府某項(xiàng)具體行政任務(wù)而組建的團(tuán)隊(duì)，在跨部門單一事項(xiàng)處置中發(fā)揮作用。上級(jí)政府從相關(guān)行政組織中抽調(diào)工作人員，組建臨時(shí)專班。來自政府不同部門的人員成為專班中的“部門代表”，集中精力攻克專項(xiàng)任務(wù)。在面對(duì)跨部門棘手問題時(shí)，各部門人員在專班中直接溝通，以最快速度形成行動(dòng)方案。不同部門的人員在專班中審視同一項(xiàng)任務(wù)，有效降低了逐個(gè)部門協(xié)調(diào)帶來的時(shí)間成本。人員抽調(diào)型專班主要承擔(dān)單一型任務(wù)，在行政力量的主導(dǎo)下進(jìn)行，有助于迅速推進(jìn)急迫性較高的專項(xiàng)任務(wù)。具體任務(wù)結(jié)束后，人員抽調(diào)型專班隨即撤銷，專班成員回到抽調(diào)前的工作崗位。

(四)部門統(tǒng)合型專班

部門統(tǒng)合型專班適用于戰(zhàn)略性、綜合性較強(qiáng)的跨部門任務(wù)情境。與其他類型的專班不同，部門統(tǒng)合型專班用于承擔(dān)一系列相互嵌套的任務(wù)(馬翔，2022)。部門統(tǒng)合型專班的組織結(jié)構(gòu)最為復(fù)雜，通常下設(shè)多個(gè)專項(xiàng)辦公室，形成了“大專班”+“小專班”的復(fù)合運(yùn)作模式。這類專班同時(shí)具備了決策與執(zhí)行的職能，專班中既有部門領(lǐng)導(dǎo)，也有具體業(yè)務(wù)的執(zhí)行人員。除橫向的部門整合外，部門統(tǒng)合型專班還涉及縱向的跨層級(jí)調(diào)度。當(dāng)面對(duì)協(xié)調(diào)難度較大的復(fù)合型任務(wù)時(shí)，工作專班實(shí)行“一把手”工程，由領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)任專班的負(fù)責(zé)人，通過自上而下的方式實(shí)現(xiàn)資源整合。事實(shí)上，部門統(tǒng)合型專班兼具領(lǐng)導(dǎo)小組與工作專班的雙重角色，屬于決策、執(zhí)行一體化運(yùn)作的任務(wù)型組織。從內(nèi)部結(jié)構(gòu)看，科層體系中各職能部門的領(lǐng)導(dǎo)兼任專班的負(fù)責(zé)人，合議之后形成指導(dǎo)性意見；從政府各部門抽調(diào)來的業(yè)務(wù)骨干是專班的執(zhí)行層，制定具體的政策工具，并基于自身的職能范圍，負(fù)責(zé)子任務(wù)的具體推進(jìn)。

四、案例分析

本研究選擇B市四項(xiàng)專班案例進(jìn)行比較分析，深入刻畫工作專班的運(yùn)作邏輯，在“案例群”橫向?qū)Ρ鹊幕A(chǔ)上提煉關(guān)鍵要素，進(jìn)一步建構(gòu)理論。案例選擇基于如下兩方面考慮。(1)選取B市城市治理領(lǐng)域的四個(gè)專班，同一個(gè)地理空間、同一個(gè)政策領(lǐng)域的案例之間具有較強(qiáng)的可比性，有助于避免因地區(qū)差異、議題差異而導(dǎo)致案例比較失效。(2)城市治理任務(wù)的延展性較強(qiáng)，為分析不同任務(wù)情境下的專班運(yùn)作提供了豐富素材。城市治理既包括長(zhǎng)期性的戰(zhàn)略任務(wù)，也涉及急迫性的短期任務(wù)，城市治理者需要在常態(tài)情境與非常態(tài)情境之間切換，有助于總結(jié)不同專班運(yùn)作的區(qū)別與共性。

由此，本研究選取了B市“健康碼項(xiàng)目專班”“城市大腦運(yùn)行專班”“物業(yè)管理?xiàng)l例立法專班”“城市副中心建設(shè)專班”四個(gè)案例。這四項(xiàng)工作專班的任務(wù)屬性各有側(cè)重，涵蓋了本文理論建構(gòu)中提出的四種專班模式。為清晰展現(xiàn)案例細(xì)節(jié)，本研究的資料來源包括：搜集工作專班在執(zhí)行任務(wù)中的政策文件、會(huì)議紀(jì)要、新聞報(bào)道，作為解析專班運(yùn)作全過程的重要依據(jù)；對(duì)工作專班的部分成員進(jìn)行半結(jié)構(gòu)化訪談，獲取一手資料，展現(xiàn)專班運(yùn)作的生動(dòng)場(chǎng)景，在此基礎(chǔ)上厘清不同類型專班的運(yùn)行機(jī)理。

(一)項(xiàng)目合作型專班：B市健康碼項(xiàng)目研發(fā)

為解決突發(fā)公共衛(wèi)生事件帶來的流動(dòng)人員登記壓力，滿足復(fù)工復(fù)產(chǎn)需求，2020年1月底，B市政府召開專題學(xué)習(xí)會(huì)議，確立了聯(lián)合技術(shù)企業(yè)開發(fā)新項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)電子化登記的專項(xiàng)任務(wù)，健康碼研發(fā)專班隨之產(chǎn)生。

1.政府聯(lián)合企業(yè)，組建專班團(tuán)隊(duì)

在數(shù)字化防控的任務(wù)驅(qū)動(dòng)下，經(jīng)信局、發(fā)改委、衛(wèi)健委、大數(shù)據(jù)管理局等單位作為牽頭部門，聯(lián)合中科大腦、太極股份、騰訊公司等，組建工作專班。面對(duì)該項(xiàng)任務(wù)，多家互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)緊急抽調(diào)技術(shù)小組加入專班，為健康碼提供專業(yè)知識(shí)支撐，推動(dòng)項(xiàng)目開發(fā)工作的高效完成。在項(xiàng)目開發(fā)過程中，隨著具體任務(wù)的轉(zhuǎn)變，工作專班的行動(dòng)方式也進(jìn)行了多輪調(diào)整。B市起初發(fā)布的具體任務(wù)并非是開發(fā)健康碼，而是解決社區(qū)居住人員的信息報(bào)送問題。工作專班及時(shí)安排技術(shù)骨干，開發(fā)信息報(bào)送系統(tǒng)，將紙質(zhì)填寫的健康信息傳輸至有關(guān)政府部門，用于精準(zhǔn)溯源與追蹤。2020年2月，隨著B市返工返產(chǎn)人員數(shù)量的不斷增加，需要開發(fā)面對(duì)居民的移動(dòng)客戶端，使得返工人員可直接在APP上填寫數(shù)據(jù)，作為出入場(chǎng)所的健康證明。為此，工作專班轉(zhuǎn)變行動(dòng)，集中精力開發(fā)健康碼。如來自B市T公司的一位專班成員所言：

“我們以最快速度把B市的員工組織起來，短期內(nèi)不能返回的在線上工作。在健康碼開發(fā)的起步階段，團(tuán)隊(duì)的很多任務(wù)都是通過線上平臺(tái)操作的……我們技術(shù)團(tuán)隊(duì)大約70人連續(xù)工作，目的是讓程序快速上線?！?訪談?dòng)涗洠篢JW20220920)(1)訪談?dòng)涗浘幋a說明：本文采用“受訪者單位(前兩個(gè)英文字母)+受訪者姓氏的首字母(第三個(gè)英文字母)+訪談日期(后8個(gè)數(shù)字)”的方式標(biāo)注。

由政府與企業(yè)聯(lián)合組成的健康碼專班迅速整合資源，用6天時(shí)間完成了對(duì)社區(qū)、民航、鐵路等部門共1000多項(xiàng)數(shù)據(jù)的收集與整理，形成標(biāo)準(zhǔn)化、可直接導(dǎo)入的信息，B市健康碼程序最終于2020年3月1日上線。加入專班的企業(yè)已經(jīng)建立了成熟的大數(shù)據(jù)平臺(tái)，專班成員依托現(xiàn)有技術(shù)平臺(tái)和已有經(jīng)驗(yàn)，組建“知識(shí)共同體”，大幅縮短了研發(fā)周期。

2.專班團(tuán)隊(duì)擴(kuò)容，保證技術(shù)運(yùn)行

B市健康碼程序上線后，專班的工作并未停止，用戶訪問量的增加對(duì)健康碼后臺(tái)程序運(yùn)行的穩(wěn)定性提出了更高的要求。為及時(shí)解決健康碼運(yùn)行中的問題，調(diào)整優(yōu)化系統(tǒng)，B市對(duì)工作專班進(jìn)行了擴(kuò)容?；ヂ?lián)網(wǎng)企業(yè)新組織了50多人的技術(shù)團(tuán)隊(duì)，包括架構(gòu)師、程序員等，保障健康碼的技術(shù)優(yōu)化，此前的技術(shù)研發(fā)專班逐步轉(zhuǎn)化為后臺(tái)保障專班。專班團(tuán)隊(duì)中的部分技術(shù)人員實(shí)地走訪社區(qū)，在收集政策受眾需求的基礎(chǔ)上，對(duì)健康碼進(jìn)行優(yōu)化。如健康碼后臺(tái)保障專班的一位成員所言：

“健康碼的開發(fā)是一個(gè)對(duì)精準(zhǔn)度要求極高的項(xiàng)目，賦碼的準(zhǔn)確性是重要一環(huán)，數(shù)據(jù)的比對(duì)工作非常重要。我們團(tuán)隊(duì)基本保持24小時(shí)待機(jī)的狀態(tài)，根據(jù)需要調(diào)整算法，盡可能減少程序運(yùn)行中出現(xiàn)的錯(cuò)誤?！?訪談?dòng)涗洠篢JZ20220920)

隨著政府應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件政策的調(diào)整，后臺(tái)保障專班需要?jiǎng)討B(tài)更新程序，推動(dòng)了健康碼的不斷迭代。B市衛(wèi)健委、相關(guān)政府部門與工作專班定期召開會(huì)議，傳遞具體任務(wù)，明確健康碼程序需要具備的新功能。隨后，工作專班討論形成方案，在第一時(shí)間組織人員完成任務(wù)，推動(dòng)新版本及時(shí)上線。在這一過程中，工作專班發(fā)揮了任務(wù)動(dòng)員、跨界整合的作用?；谔囟ㄈ蝿?wù)落實(shí)的需要，B市政府聯(lián)合互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)組建技術(shù)研發(fā)小組，集中人力完成應(yīng)急性任務(wù)，并在階段性任務(wù)完成后進(jìn)行專班組織的動(dòng)態(tài)調(diào)整，使之匹配新任務(wù)的推進(jìn)需要。

(二)平臺(tái)共享型專班：B市城市大腦運(yùn)行管理

智慧城市建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要推動(dòng)新技術(shù)與城市治理場(chǎng)域的有效耦合，涉及數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)、資源調(diào)配、機(jī)制設(shè)計(jì)等多個(gè)子項(xiàng)目，屬于復(fù)合性任務(wù)。B市H區(qū)成立了城市大腦工作專班，整合多個(gè)單位的行政人員與技術(shù)人員，共同推動(dòng)數(shù)據(jù)平臺(tái)的運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)了多個(gè)項(xiàng)目的落地。B市城市大腦運(yùn)行專班的運(yùn)作模式如圖2所示。

1.聯(lián)合多方主體，建立運(yùn)行平臺(tái)

由于城市大腦任務(wù)包含的業(yè)務(wù)領(lǐng)域廣、復(fù)雜程度高，需要在數(shù)據(jù)平臺(tái)的驅(qū)動(dòng)下構(gòu)建新的城市管理運(yùn)行模式。B市H區(qū)整合相關(guān)政府部門、研究機(jī)構(gòu)與互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)企業(yè)，組建“創(chuàng)新合伙人”式的工作專班，分解子任務(wù)并進(jìn)行項(xiàng)目發(fā)包。工作專班由區(qū)委書記、區(qū)長(zhǎng)牽頭；區(qū)指揮中心、區(qū)經(jīng)信辦、區(qū)公安分局、區(qū)房管局、區(qū)城管委提供政策引領(lǐng)；中國(guó)電力科技集團(tuán)及國(guó)資企業(yè)派駐技術(shù)人員；百度、聯(lián)通等大數(shù)據(jù)企業(yè)、電信運(yùn)營(yíng)商形成運(yùn)行聯(lián)盟，提供運(yùn)營(yíng)的平臺(tái)支撐。這些成員單位抽調(diào)人員加入專班，共同研究業(yè)務(wù)需求，產(chǎn)生城市大腦構(gòu)建的具體方案。

從任務(wù)屬性上看，城市大腦包括平臺(tái)搭建與運(yùn)行管理兩方面目標(biāo)。為解決大數(shù)據(jù)應(yīng)用中普遍存在的“重建設(shè)，輕運(yùn)營(yíng)”問題，工作專班創(chuàng)新工作方法，牽頭成立了國(guó)企控股混合所有制企業(yè)，作為城市大腦運(yùn)營(yíng)管理的專門性組織。工作專班整合H區(qū)政府的行政資源與科技創(chuàng)新“頭部企業(yè)”的技術(shù)資源，搭建完成了市場(chǎng)化運(yùn)作、各部門共享的大數(shù)據(jù)平臺(tái)。城市大腦運(yùn)行專班的一位成員認(rèn)為：

“專班的成立為我們提供了一個(gè)資源整合的實(shí)體化團(tuán)隊(duì)，不同單位的人員都在專班中，政府、研究所、企業(yè)加入進(jìn)來了，大家都為了平臺(tái)運(yùn)營(yíng)這個(gè)共同目標(biāo)努力，一些事項(xiàng)協(xié)調(diào)起來便利多了?！?訪談?dòng)涗洠築DL20211120)

2.分解任務(wù)團(tuán)隊(duì)，推進(jìn)專題學(xué)習(xí)

項(xiàng)目制是H區(qū)城市大腦工作專班運(yùn)作的重要機(jī)制，專班分解若干應(yīng)用場(chǎng)景，形成一系列子任務(wù)，有針對(duì)性地組織專項(xiàng)學(xué)習(xí)。工作專班作為城市大腦的日常管理機(jī)構(gòu)，被抽調(diào)的政府部門人員負(fù)責(zé)與上級(jí)政府對(duì)接，傳達(dá)市政府的文件精神，落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)層的決策事項(xiàng)，承擔(dān)了城市大腦的業(yè)務(wù)立項(xiàng)審核、項(xiàng)目驗(yàn)收評(píng)估等工作；研究機(jī)構(gòu)與互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)主要負(fù)責(zé)技術(shù)性事項(xiàng)的處置，例如技術(shù)參數(shù)優(yōu)化、數(shù)據(jù)收集統(tǒng)籌等。工作專班的設(shè)立使得決策者知識(shí)與專業(yè)性知識(shí)形成了有效的互動(dòng)。

“城市大腦專班作為項(xiàng)目牽頭單位，帶領(lǐng)研究院人員，組建項(xiàng)目需求調(diào)研團(tuán)隊(duì)，動(dòng)員相關(guān)企業(yè)參與，共同梳理形成了重點(diǎn)項(xiàng)目清單；按照不同任務(wù)分成小組，配對(duì)相應(yīng)的任務(wù)團(tuán)隊(duì)，掛圖作戰(zhàn)，搭建了多樣化的數(shù)據(jù)運(yùn)行試驗(yàn)平臺(tái)，作為城市大腦分步驟推進(jìn)的抓手?！?訪談?dòng)涗洠篋KY20211120)

隨著城市大腦應(yīng)用范圍的擴(kuò)大，工作專班任務(wù)的擴(kuò)展，專班成員也發(fā)生了變化，吸納更多部門與街道的人員加入。基于不同項(xiàng)目的推進(jìn)需要，工作專班對(duì)成員進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)資源的有效整合。在某一階段內(nèi)，工作專班集中人員攻克重點(diǎn)任務(wù)，有針對(duì)性地打造亮點(diǎn)項(xiàng)目。基于不同任務(wù)，H區(qū)城市大腦專班成立了多個(gè)專題學(xué)習(xí)團(tuán)隊(duì)。在屬地化特征突出的城市治理綜合管理平臺(tái)建設(shè)任務(wù)中，工作專班吸納了項(xiàng)目所在屬地街道與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的負(fù)責(zé)人。在專業(yè)性較強(qiáng)的智造大街項(xiàng)目中，專班成員中的科級(jí)骨干會(huì)同公安局成立智慧社區(qū)項(xiàng)目組，對(duì)監(jiān)控技術(shù)進(jìn)行深入調(diào)研。在工作專班的固定周例會(huì)上，各單位匯報(bào)主抓項(xiàng)目的進(jìn)度，保證多個(gè)項(xiàng)目的同時(shí)推進(jìn)。城市大腦專班通過責(zé)任分解、專項(xiàng)團(tuán)隊(duì)具體推進(jìn)的方式，使得此前易出現(xiàn)“懸浮”狀態(tài)的復(fù)雜任務(wù)得到有效落實(shí)。由此，工作專班打造了容納多元主體、覆蓋眾多治理議題的共享型平臺(tái)，更迅速地應(yīng)用于多個(gè)場(chǎng)景中。

(三)人員抽調(diào)型專班：B市物業(yè)管理立法

2019年，B市提出要加快推進(jìn)改革發(fā)展急需、各方共識(shí)度高的立法項(xiàng)目，提高起草和審議效率。在B市物業(yè)管理?xiàng)l例立法中，市人大常委會(huì)與市政府作為牽頭部門，從相關(guān)部門中抽調(diào)人員，組建立法工作專班，最大程度地縮短了立法周期。

1.抽調(diào)部門骨干，專班起草方案

城市治理領(lǐng)域的立法事項(xiàng)涉及多部門利益，在特定時(shí)間段內(nèi)將相關(guān)部門人員整合起來，集中時(shí)間起草方案，有助于高效推進(jìn)立法。B市物業(yè)管理立法專班由人大常委會(huì)副主任和市政府分管副市長(zhǎng)擔(dān)任負(fù)責(zé)人，專班成員由市人大常委會(huì)城建環(huán)保辦、法制辦、辦公廳、研究室，市司法局、市住建委等單位抽調(diào)的16位行政人員組成。工作專班是立法方案的一種溝通機(jī)制，在條例的起草階段，專班就能夠充分吸納各方意見，在專題學(xué)習(xí)的基礎(chǔ)上增進(jìn)政策認(rèn)知。在進(jìn)入正式的審議程序前，共識(shí)方案已經(jīng)達(dá)成，實(shí)現(xiàn)了提高立法質(zhì)量和效率的目標(biāo)。

工作專班第一階段的任務(wù)是，以最短的時(shí)間形成法案初稿。為此，專班采取了集中封閉起草的做法，從各部門抽調(diào)來的專班成員，不能在這一階段離開駐地，或是承擔(dān)其他工作。專班成員通過先頭腦風(fēng)暴再逐條梳理的方法，開展知識(shí)互動(dòng)型學(xué)習(xí)，整理出了業(yè)委會(huì)缺失、物業(yè)管理與社區(qū)管理脫節(jié)等15個(gè)方面共100余條清單，并對(duì)每一項(xiàng)問題進(jìn)行深入論證，探索新的機(jī)制設(shè)計(jì)。如立法專班的一位成員所言：

“可以說，立法專班不是簡(jiǎn)單的人員集中，而是有針對(duì)性地從各單位抽調(diào)人員，形成取長(zhǎng)補(bǔ)短的團(tuán)隊(duì)……專班里面的有些單位成員之前是作為草案的審核者，而組建專班后，他們也轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w立法項(xiàng)目的參與者。大家結(jié)合自己專業(yè)提出不同的看法，對(duì)物業(yè)管理立法清單的理解也更全面?！?訪談?dòng)涗洠篟DG20220306)

通過將近兩周的時(shí)間，工作專班初步形成了法規(guī)草案的條款，這些條款明確針對(duì)不同的城市公共事務(wù)，并確立了各部門的執(zhí)法方式與職責(zé)范圍，為后續(xù)的政策落實(shí)提供了操作化工具。工作專班推進(jìn)立法工作減少了管理層次，合并眾多環(huán)節(jié)，避免了各部門單獨(dú)工作存在的交叉重復(fù)問題，構(gòu)建了多方單位共同協(xié)商的知識(shí)網(wǎng)絡(luò)，在政策學(xué)習(xí)中逐步形成了最佳方案。

2.組織專題調(diào)研，調(diào)適立法方案

由于立法時(shí)間被大幅壓縮，如何在時(shí)間剛性約束下提高條例質(zhì)量，成為專班面臨的重要挑戰(zhàn)。為更充分地獲取知識(shí)，專班成員赴上海、深圳開展了為期5天的立法調(diào)研。工作專班走訪多個(gè)社區(qū)，與社區(qū)居民、居委會(huì)、業(yè)委會(huì)、物業(yè)公司等進(jìn)行深入交流，對(duì)條例中涉及的焦點(diǎn)問題進(jìn)行逐條分析。專題調(diào)研是一種地方性知識(shí)的吸納機(jī)制，對(duì)調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的與草案不一致的事項(xiàng)，工作專班在集中討論的基礎(chǔ)上進(jìn)行調(diào)整。

“加入專班后，能明顯地感覺到草案起草的效率提高了很多。以前市常委會(huì)審議，一審時(shí)候才能拿到草案……我們單位現(xiàn)在也作為專班成員，從起草階段開始，我們就全程參與在里面，不同部門的意見是什么，有哪些問題需要進(jìn)一步協(xié)商，哪些地方是矛盾點(diǎn)，大家都很清楚，有些事情在專班里面就直接協(xié)調(diào)解決了，草案的質(zhì)量也有了更切實(shí)的保障?！?訪談?dòng)涗洠篎ZZ20220306)

工作專班的很多組成人員來自一線業(yè)務(wù)部門，對(duì)具體事務(wù)的管理有清晰認(rèn)知，在持續(xù)性的互動(dòng)交流中，草案完成的質(zhì)量得到顯著提高。立法專班作為內(nèi)嵌于科層體系的彈性組織，根據(jù)立法事項(xiàng)的復(fù)雜性，專班的存續(xù)時(shí)間也會(huì)動(dòng)態(tài)調(diào)整。當(dāng)任務(wù)完成后，立法專班解散，成員回到原崗位，直到下次專項(xiàng)任務(wù)發(fā)布時(shí)再進(jìn)行人員抽調(diào)。

(四)部門統(tǒng)合型專班：B市城市副中心建設(shè)

2017年2月，B市為提升T區(qū)作為城市副中心的管理水平，解決副中心建設(shè)中的疑難問題，B市要求市直23個(gè)部門由各局級(jí)領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì)，成立人數(shù)不少于5人的工作團(tuán)隊(duì)，在1個(gè)月內(nèi)全部進(jìn)駐T區(qū)，對(duì)口指導(dǎo)T區(qū)各部門工作。城市副中心建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)合性、長(zhǎng)期性的重點(diǎn)任務(wù)，工作專班的組織架構(gòu)更加復(fù)雜；各專班不僅要完成上級(jí)單位的政策指令，還要與T區(qū)相關(guān)部門做好對(duì)接工作，屬于典型的部門統(tǒng)合型專班，其組織架構(gòu)如圖3所示。

圖3 B市城市副中心建設(shè)專班的運(yùn)作過程資料來源：作者自制。

1.按序次派駐專班，承接專項(xiàng)任務(wù)

根據(jù)城市副中心建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)，B市確立派駐專班的部門范圍，按照部門職能分包任務(wù)，由各部門組織專班負(fù)責(zé)任務(wù)的具體推進(jìn)。市直23個(gè)部門分別派駐工作專班，各專班的職能設(shè)定圍繞本部門的重點(diǎn)任務(wù)，共涉及城市規(guī)劃設(shè)計(jì)、交通管理服務(wù)、水環(huán)境治理、大氣污染治理、市容環(huán)衛(wèi)管理等12項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)，對(duì)T區(qū)政府各部門進(jìn)行對(duì)口指導(dǎo)。較早派駐專班的政府部門有B市城管委、環(huán)保局、教委，分別推進(jìn)行業(yè)管理標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范、副中心環(huán)境治理、教育規(guī)劃等項(xiàng)目的落實(shí)。各職能部門派駐的專班聯(lián)合成一個(gè)整體，共同推進(jìn)副中心建設(shè)任務(wù)，在T區(qū)形成了協(xié)同運(yùn)作的格局。

根據(jù)任務(wù)難度的不同，各個(gè)部門組建專班的規(guī)模也有所差異。針對(duì)難點(diǎn)議題，一些政府部門的專班實(shí)行“超額”配置。比如，B市住建委組織了17人的隊(duì)伍，作為專班派駐在T區(qū)開展工作，涉及房地產(chǎn)開發(fā)管理處、房屋安全和設(shè)備管理處等處室。由于派駐T區(qū)的專班人員實(shí)行“坐班制”，除了讓部門業(yè)務(wù)骨干兼任專班領(lǐng)隊(duì)外，各部門也會(huì)更傾向于選擇居住地距離T區(qū)更近的工作人員常駐專班。一些委辦局在T區(qū)對(duì)口部門設(shè)立專班辦公室，由下屬職能部門輪流值守，調(diào)整專班人員的組成，保證工作專班在T區(qū)的常態(tài)化辦公。城市副中心建設(shè)專班實(shí)行“兩級(jí)管理體制”，承擔(dān)了決策與執(zhí)行兩方面的職能：一方面，為協(xié)同推進(jìn)各專班之間的工作，B市建立了專班協(xié)調(diào)工作機(jī)制，作為“大專班”，由各職能部門負(fù)責(zé)人組成，遇到掣肘問題時(shí)當(dāng)面協(xié)商，推進(jìn)市區(qū)兩級(jí)聯(lián)動(dòng)。另一方面，成立常駐T區(qū)的“小專班”，由各部門工作人員組成，落實(shí)上級(jí)布置的任務(wù)，主責(zé)具體事項(xiàng)的推進(jìn)。

2.啟動(dòng)“掛圖作戰(zhàn)”，強(qiáng)化專班考評(píng)

工作專班制定任務(wù)落實(shí)路線圖，按序次解決各項(xiàng)任務(wù)。B市對(duì)專班提出的要求是“進(jìn)駐不旁觀、指導(dǎo)不越權(quán)、服務(wù)要到位、考評(píng)聽基層”。工作專班采取“掛圖作戰(zhàn)”的方式，層層推進(jìn)重點(diǎn)項(xiàng)目。譬如，市教委派駐的專班以教育規(guī)劃項(xiàng)目為牽引，將優(yōu)質(zhì)資源擴(kuò)展、師資隊(duì)伍培養(yǎng)等子任務(wù)納入其中，為總?cè)蝿?wù)的推進(jìn)提供抓手。B市經(jīng)信委確立了加快高精尖產(chǎn)業(yè)布局、推進(jìn)智慧城市建設(shè)等子任務(wù)，為各項(xiàng)任務(wù)設(shè)定時(shí)間節(jié)點(diǎn)，逐步推進(jìn)任務(wù)完成。

雖然部分委辦局派駐的專班成員只有5人，但在具體的任務(wù)推進(jìn)中，整個(gè)委辦局都為其提供了支撐。B市環(huán)境局在對(duì)接T區(qū)環(huán)保部門時(shí)，不僅只有派駐的專班發(fā)揮作用，市局中大氣、水、土壤環(huán)境各處室的骨干人員在標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定、對(duì)接合作中也提供了重要支持。

“我們局派駐那邊的專班，雖然抽調(diào)的人數(shù)不多，但其實(shí)整個(gè)部門都將副中心的建設(shè)任務(wù)作為重點(diǎn)，沒有被抽調(diào)的人員也會(huì)對(duì)專班的工作提供支持，涉及與自己職責(zé)相關(guān)的事項(xiàng)，同事們也都會(huì)去進(jìn)行業(yè)務(wù)的指導(dǎo)和服務(wù)?！?訪談?dòng)涗洠篐JS20220927)

此外，工作專班強(qiáng)化監(jiān)督考評(píng)機(jī)制，通過專人駐守、每月調(diào)度會(huì)、小組座談會(huì)等提高各部門對(duì)該任務(wù)的重視程度。專班成員定期向市里匯報(bào)，各委辦局也將專班的工作績(jī)效納入相關(guān)部門的年度考核中。城市副中心建設(shè)任務(wù)的綜合性較強(qiáng)，因此該專班的存續(xù)時(shí)間更長(zhǎng)，旨在持續(xù)推動(dòng)副中心建設(shè)中的各部門職能統(tǒng)合。

五、工作專班的運(yùn)作邏輯剖析

(一)工作專班運(yùn)作的差異化邏輯

不同類型的任務(wù)為工作專班創(chuàng)設(shè)了差異化情境，形成了專班運(yùn)作的不同模式。基于案例分析可知，B市的健康碼開發(fā)專班、城市大腦工作專班、物業(yè)管理?xiàng)l例立法專班、城市副中心建設(shè)專班分別代表了四種專班的運(yùn)作邏輯：專業(yè)導(dǎo)向的項(xiàng)目推進(jìn)邏輯、平臺(tái)導(dǎo)向的多方協(xié)作邏輯、職能導(dǎo)向的專項(xiàng)行動(dòng)邏輯及權(quán)威導(dǎo)向的部際協(xié)調(diào)邏輯。

工作專班展示了地方彈性治理的多重場(chǎng)景。如表2所示。一方面，跨界別專班(案例1、案例2)吸納政府系統(tǒng)外部主體加入，隨著項(xiàng)目開發(fā)與運(yùn)行需要的變化，專班組織動(dòng)態(tài)調(diào)整人員組成，組織結(jié)構(gòu)的變動(dòng)性更強(qiáng)；而跨部門專班(案例3、案例4)抽調(diào)政府系統(tǒng)內(nèi)部人員，處置跨部門事項(xiàng)，組織結(jié)構(gòu)相對(duì)穩(wěn)定。另一方面，單一型任務(wù)專班(案例1、案例3)屬于扁平化的任務(wù)小組，承擔(dān)臨時(shí)性任務(wù)的執(zhí)行職能；復(fù)合任務(wù)型專班(案例2、案例4)則屬于層級(jí)化的任務(wù)型組織，同時(shí)承擔(dān)決策與執(zhí)行任務(wù)，負(fù)責(zé)長(zhǎng)期性任務(wù)的落實(shí)。

表2 工作專班運(yùn)作四種模式的比較

1.專業(yè)導(dǎo)向的項(xiàng)目推進(jìn)邏輯

B市健康碼項(xiàng)目專班在突發(fā)危機(jī)事件的倒逼下臨時(shí)組建，政府部門與已經(jīng)掌握成熟技術(shù)的企業(yè)開展合作，吸納專業(yè)人才組建項(xiàng)目開發(fā)專班。政府負(fù)責(zé)制定任務(wù)目標(biāo)，發(fā)布任務(wù)計(jì)劃，調(diào)整任務(wù)內(nèi)容；工作專班負(fù)責(zé)技術(shù)開發(fā)、故障排除等具體工作。得益于工作專班的靈活性，當(dāng)新技術(shù)的用戶量不斷增加時(shí)，工作專班的組成人員也隨之進(jìn)行擴(kuò)充，在工作專班下設(shè)若干業(yè)務(wù)團(tuán)隊(duì)，對(duì)已經(jīng)上線的技術(shù)進(jìn)行持續(xù)維護(hù)，以最快速度完成問題排查。在案例1中，工作專班遵循專業(yè)導(dǎo)向的項(xiàng)目推進(jìn)邏輯，構(gòu)建管理層次較少的組織架構(gòu)，專業(yè)性知識(shí)在其中發(fā)揮主導(dǎo)作用。專班負(fù)責(zé)人直接對(duì)接各技術(shù)小組，目標(biāo)與任務(wù)的傳達(dá)很快，工作效率極高。

2.職能導(dǎo)向的專項(xiàng)行動(dòng)邏輯

B市物業(yè)管理?xiàng)l例立法專班是行政主導(dǎo)下的一種專項(xiàng)行動(dòng)機(jī)制。物業(yè)立法中的條款涉及多個(gè)部門的職能事項(xiàng)，B市通過組建專班，抽調(diào)各主責(zé)單位的行政人員，將各部門的職能進(jìn)行整合，共同推進(jìn)立法行動(dòng)。該專項(xiàng)行動(dòng)具有目標(biāo)清晰化、任務(wù)單一化的特征，被抽調(diào)的人員來自于政府部門的工作人員，搭建封閉討論小組，集中精力起草法案，形成相對(duì)穩(wěn)定的行動(dòng)團(tuán)隊(duì)。該專班的優(yōu)勢(shì)在于，與物業(yè)立法相關(guān)的職能單位人員被整合進(jìn)入專班，他們基于自身職能范圍為立法工作提供支持，將分散化的職能暫時(shí)凝結(jié)到專班任務(wù)上，形成了組織化的行動(dòng)團(tuán)隊(duì)。遇到爭(zhēng)議事項(xiàng)時(shí)，各職能部門的意見可以得到直接充分的討論?；谏鲜龇治?，提出命題1與命題2。

命題1：跨界別專班聚焦于專業(yè)化知識(shí)的生產(chǎn)，吸納政府系統(tǒng)外部主體參與，組織結(jié)構(gòu)的彈性化程度較高。

命題2：跨部門專班聚焦于不同部門職能的協(xié)同，專班成員由政府系統(tǒng)內(nèi)部抽調(diào)組成，組織結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性程度較高。

3.平臺(tái)導(dǎo)向的多方協(xié)作邏輯

B市H區(qū)城市大腦專班在平臺(tái)驅(qū)動(dòng)下組建，為應(yīng)對(duì)城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型中的平臺(tái)管理問題，地方政府跨界整合內(nèi)外部主體，構(gòu)建多元合作網(wǎng)絡(luò)。B市H區(qū)城市大腦是“政府搭臺(tái)，企業(yè)運(yùn)作”的市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)模式，工作專班主要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)平臺(tái)運(yùn)行中多方主體之間的互動(dòng)關(guān)系；不僅要協(xié)調(diào)政企關(guān)系，還要協(xié)調(diào)各委、辦、局之間的跨部門事項(xiàng)。為提高任務(wù)完成度，工作專班確定平臺(tái)應(yīng)用的具體場(chǎng)景，明確重點(diǎn)項(xiàng)目推進(jìn)的任務(wù)，以平臺(tái)任務(wù)為導(dǎo)向，把政府各委、辦、局，研究人員及企業(yè)技術(shù)人員的職能聯(lián)結(jié)起來。在案例2中，當(dāng)城市大腦推進(jìn)項(xiàng)目的技術(shù)性較強(qiáng)時(shí)，會(huì)吸納更多的專業(yè)人才加入專班；隨著城市大腦項(xiàng)目下沉到街鄉(xiāng)，相關(guān)街道與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的負(fù)責(zé)人也被吸納為專班成員，以便項(xiàng)目的屬地化推進(jìn)。這類專班通常由領(lǐng)導(dǎo)掛帥，有助于多個(gè)任務(wù)的協(xié)調(diào)推進(jìn)。

4.權(quán)威導(dǎo)向的部際協(xié)調(diào)邏輯

與上述三個(gè)專班相比，B市城市副中心建設(shè)專班面臨的任務(wù)最為復(fù)雜，專班的存續(xù)時(shí)間也較長(zhǎng)。成立專班的目的是推進(jìn)市級(jí)與區(qū)級(jí)多個(gè)部門之間的協(xié)調(diào)，工作專班扮演了B市與T區(qū)之間業(yè)務(wù)對(duì)接的紐帶。城市副中心建設(shè)作為B市的戰(zhàn)略性議題，權(quán)威驅(qū)動(dòng)力顯著，通過市領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì)與部門跟進(jìn)，提升各委、辦、局的工作動(dòng)力。該專班的組成人員均來自于政府部門，部際協(xié)調(diào)的運(yùn)作高度依賴于科層組織的人力支持，通過高位統(tǒng)籌介入，將各部門資源在特定時(shí)間內(nèi)整合起來。在案例4中，工作專班在市政府的強(qiáng)力推動(dòng)下成立，確定了管理標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)路線，為每個(gè)領(lǐng)域的治理事項(xiàng)提供了一個(gè)“微政府”?；谏鲜龇治觯岢鋈缦旅}。

命題3：?jiǎn)我蝗蝿?wù)型專班的運(yùn)作周期較短，任務(wù)結(jié)束，專班隨即撤銷。單一任務(wù)型專班的扁平化程度較高，組織架構(gòu)較為簡(jiǎn)單，承擔(dān)執(zhí)行性職能。

命題4：復(fù)合任務(wù)型專班的運(yùn)作周期較長(zhǎng)，持續(xù)推進(jìn)各階段的子任務(wù)。復(fù)合任務(wù)型專班的層級(jí)化程度較高，組織架構(gòu)較為復(fù)雜，承擔(dān)決策與執(zhí)行雙重職能。

(二)工作專班助推彈性治理的共性邏輯

盡管工作專班具有不同的類型，應(yīng)用于多樣化的任務(wù)場(chǎng)景，但在具體運(yùn)作中也具有共性邏輯，對(duì)共性邏輯的提煉有助于增進(jìn)對(duì)工作專班的整體認(rèn)知。

1.依托具體項(xiàng)目，形成協(xié)作共同體

工作專班是應(yīng)對(duì)專項(xiàng)任務(wù)的彈性組織，突破了公共治理的主體邊界，形成了以特定項(xiàng)目為中心的協(xié)作團(tuán)隊(duì)。工作專班的各項(xiàng)行動(dòng)緊緊圍繞項(xiàng)目展開，在項(xiàng)目的不斷轉(zhuǎn)化中，舊專班撤銷，新專班組建。專班組織交替運(yùn)作，提升了政府在跨部門事項(xiàng)中的治理能力。工作專班也重塑了組成人員的行為，他們具有一崗雙責(zé)的特征，其行為既要符合原單位的相關(guān)要求，也要在一定時(shí)間內(nèi)集中注意力完成專班任務(wù)。項(xiàng)目的多樣性決定了一些政府部門的工作人員有多次被抽調(diào)的經(jīng)歷，人員的流動(dòng)意味著資源的動(dòng)態(tài)轉(zhuǎn)移，來自不同單位的人員聚焦于特定事項(xiàng)，在項(xiàng)目推進(jìn)中具有較大的自主權(quán)。為應(yīng)對(duì)不同項(xiàng)目，工作專班調(diào)整組成人員，形成了適應(yīng)于各類場(chǎng)景的“協(xié)作共同體”。

2.聚焦中心工作，打造高效率團(tuán)隊(duì)

在具體運(yùn)作中，專班聚集于若干中心工作，具有系統(tǒng)謀劃、高效推進(jìn)的特征。在任務(wù)推進(jìn)前，專班制定清晰的目標(biāo)，形成技術(shù)路線圖。對(duì)于綜合性任務(wù)，工作專班通過項(xiàng)目分包，細(xì)化任務(wù)目標(biāo)，推動(dòng)責(zé)任明晰化。為抓住重點(diǎn)，專班在一段時(shí)間內(nèi)集中精力于某些中心工作，優(yōu)先完成這類任務(wù)。在中心工作的實(shí)施中，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)發(fā)揮權(quán)威引領(lǐng)作用一方面再次凸顯了任務(wù)的重要性，為專班成員施加任務(wù)壓力；另一方面，在高位介入下，各部門資源更快速地被調(diào)動(dòng)。在案例1與案例4中，為加快工作進(jìn)度，專班成員進(jìn)行封閉辦公。在階段性工作完成后，牽頭部門對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)價(jià)，形成了高效率運(yùn)轉(zhuǎn)模式。

3.基于特定情境，形成互動(dòng)型網(wǎng)絡(luò)

工作專班為多個(gè)單位的政策交流搭建了互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)，推動(dòng)了治理工具在不同任務(wù)情境下的應(yīng)變調(diào)適。工作專班不僅是落實(shí)上級(jí)委派任務(wù)的彈性組織，也是基于特定議題的政策互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)。在面對(duì)治理新議題時(shí)，工作專班從不同的單位吸納成員。在專班任務(wù)的執(zhí)行中，來自工作一線的專班成員從既往實(shí)踐中尋找可利用信息，針對(duì)某一事項(xiàng)進(jìn)行充分討論、交換意見。伴隨著任務(wù)情境的轉(zhuǎn)化，工作專班形成了多樣化的政策互動(dòng)平臺(tái)，在任務(wù)推進(jìn)中增進(jìn)認(rèn)知，推動(dòng)治理工具的演化。在案例分析中，無論是健康碼技術(shù)的優(yōu)化，還是物業(yè)管理?xiàng)l例草案的修訂，都是治理工具互動(dòng)調(diào)適的體現(xiàn)。在特定任務(wù)情境下，工作專班的政策互動(dòng)領(lǐng)域更加聚焦，專班成員掌握的隱性經(jīng)驗(yàn)被轉(zhuǎn)化為顯性政策(李娉、楊宏山，2023)。由此，工作專班構(gòu)建了“以互動(dòng)促創(chuàng)新”的運(yùn)作機(jī)制，為政策方案的彈性調(diào)適提供了充分空間。

六、結(jié)論與討論

工作專班是專項(xiàng)任務(wù)驅(qū)動(dòng)下形成的彈性組織，是地方政府處理城市治理重難點(diǎn)事項(xiàng)的重要路徑。工作專班因任務(wù)而生，隨任務(wù)而變，從結(jié)構(gòu)、管理、政策三方面提升了政府治理的彈性化。根據(jù)任務(wù)的屬性、成員的邊界兩個(gè)維度，本文區(qū)分了項(xiàng)目合作型、平臺(tái)共享型、人員抽調(diào)型、部門統(tǒng)合型四種專班類型。并通過案例比較提煉專班推進(jìn)任務(wù)的邏輯：跨界別專班吸納政府系統(tǒng)內(nèi)外部多元主體，推動(dòng)跨領(lǐng)域的知識(shí)互動(dòng)，在任務(wù)推進(jìn)中，動(dòng)態(tài)吸納成員，組織結(jié)構(gòu)的變動(dòng)性較大?？绮块T專班的成員來自政府內(nèi)部，主要功能是進(jìn)行跨部門協(xié)同，在一定時(shí)間內(nèi)保持穩(wěn)定的組織結(jié)構(gòu)。當(dāng)專班面臨單一型任務(wù)時(shí)，工作專班是扁平化的任務(wù)小組，旨在提高效率快速完成任務(wù)，專班的存續(xù)時(shí)間較短；當(dāng)任務(wù)的復(fù)合性較高時(shí)，專班由領(lǐng)導(dǎo)掛帥，同時(shí)承擔(dān)決策與執(zhí)行職能，是一個(gè)層級(jí)化的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，并行處理多項(xiàng)任務(wù)，持續(xù)運(yùn)作。本文進(jìn)一步描繪了“專班制”運(yùn)作的微觀圖景，工作專班有四種差異化運(yùn)作邏輯：專業(yè)導(dǎo)向的項(xiàng)目研發(fā)、平臺(tái)導(dǎo)向的專項(xiàng)行動(dòng)、職能導(dǎo)向的多方協(xié)作及權(quán)威導(dǎo)向的部際協(xié)調(diào)，并從“協(xié)作共同體”“高效率團(tuán)隊(duì)”“互動(dòng)型網(wǎng)絡(luò)”三個(gè)方面總結(jié)了專班運(yùn)作的共性邏輯。

“任務(wù)驅(qū)動(dòng)-專班推進(jìn)”分析框架拓展了中國(guó)制度情境下地方彈性治理的研究視角。已有文獻(xiàn)重點(diǎn)研究以領(lǐng)導(dǎo)小組為代表的議事協(xié)調(diào)類機(jī)構(gòu)承擔(dān)的高位介入與統(tǒng)籌決策功能，本文解析了工作專班運(yùn)作背后的邏輯，展現(xiàn)了處在任務(wù)執(zhí)行一線的彈性治理機(jī)制。在此基礎(chǔ)上，對(duì)于跨界別、跨部門、單一任務(wù)、復(fù)合任務(wù)不同場(chǎng)景中專班運(yùn)作模式差異的解析，增進(jìn)了對(duì)工作專班的類型學(xué)認(rèn)知，有助于為彈性治理理論提供更具情境化的知識(shí)。

對(duì)于工作專班推動(dòng)地方彈性治理的研究也具有實(shí)踐價(jià)值。在地方治理中，政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)任務(wù)屬性，匹配不同的專班模式。對(duì)于技術(shù)性較強(qiáng)的任務(wù)，組建扁平化的專班形態(tài)，更好地推動(dòng)專業(yè)知識(shí)的互動(dòng)；對(duì)于綜合性較強(qiáng)的任務(wù)，發(fā)揮權(quán)威主導(dǎo)、領(lǐng)導(dǎo)掛帥的作用，更有效地整合各方資源。此外，在任務(wù)完成后，專班成員回到原崗位，應(yīng)當(dāng)在原組織中建立專班工作的知識(shí)分享與傳播機(jī)制，更加充分地利用專班在任務(wù)執(zhí)行中形成的有效經(jīng)驗(yàn)。

本文也存在一定局限性。一方面，構(gòu)建的類型學(xué)框架具有解釋限度。本文從任務(wù)屬性與成員邊界的維度對(duì)專班運(yùn)作的具體模式進(jìn)行了初步區(qū)分，基本涵蓋了專班運(yùn)作的典型模式。但工作專班在實(shí)踐中的運(yùn)作是更加復(fù)雜多樣的。例如，省、市、區(qū)不同行政層級(jí)專班的運(yùn)作模式具有一定差異。在一些任務(wù)場(chǎng)景中，專班可能同時(shí)具有文中論述的多種形態(tài)，因而該框架難以窮盡現(xiàn)實(shí)場(chǎng)景中所有的專班模式。另一方面，本文重點(diǎn)分析專班推進(jìn)任務(wù)的運(yùn)作邏輯，沒有對(duì)地方治理中“專班形式化”“專班過度化”導(dǎo)致的負(fù)面問題進(jìn)行深入研究。跟進(jìn)上述議題的研究，有助于形成對(duì)地方彈性治理更整體的認(rèn)知。