美國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)治理戰(zhàn)略與行動(dòng)研究分析及啟示*

胡 媛 黃思慧

(1.南昌大學(xué)公共政策與管理學(xué)院 南昌 330031;2.南昌大學(xué)數(shù)字素養(yǎng)與技能提升研究中心 南昌 330031)

0 引 言

國(guó)外關(guān)于“數(shù)據(jù)治理”的討論始于2004年,由H·Watson等人探討“數(shù)據(jù)倉(cāng)庫(kù)治理”實(shí)踐[1]而拉開序幕。數(shù)據(jù)治理因其在管理組織內(nèi)外數(shù)據(jù)使用方面的重要性和優(yōu)勢(shì)而受到廣泛關(guān)注,并通過TDWI世界會(huì)議,DAMA國(guó)際研討會(huì),DG年會(huì)和MDM峰會(huì)等[2]持續(xù)深化交流。數(shù)據(jù)成為當(dāng)今社會(huì)新的生產(chǎn)要素,推動(dòng)政府治理進(jìn)入戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型期,眾多國(guó)家政府順應(yīng)趨勢(shì)起草相關(guān)戰(zhàn)略和政策。美國(guó)落實(shí)開放政府指令,指示各機(jī)構(gòu)打開大門為美國(guó)公眾提供數(shù)據(jù);歐盟以開放數(shù)據(jù)為核心,制定應(yīng)對(duì)大數(shù)據(jù)挑戰(zhàn)的戰(zhàn)略[3];澳大利亞政府致力于推動(dòng)公共行業(yè)利用大數(shù)據(jù)分析進(jìn)行服務(wù)改革;英國(guó)提出政府應(yīng)從根本上開放和促進(jìn)透明度,經(jīng)過長(zhǎng)期的政策演進(jìn)和機(jī)構(gòu)調(diào)整,逐步發(fā)展并建立起一套關(guān)于政府?dāng)?shù)據(jù)資源管理、開放、保護(hù)和利用的政策體系[4]。

“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要中指出,要推動(dòng)實(shí)施國(guó)家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略,加快完善數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施,推進(jìn)數(shù)據(jù)資源整合和開放共享,保障數(shù)據(jù)安全,加快建設(shè)數(shù)字中國(guó),更好服務(wù)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民生活改善[5]。中央政府自2019年開始對(duì)數(shù)據(jù)資源的整合、利用與保護(hù)等問題進(jìn)行了多次探討,并通過文件建立數(shù)據(jù)管理機(jī)制。新冠疫情爆發(fā)使全球經(jīng)濟(jì)受到影響的同時(shí),無(wú)疑也加速了數(shù)字化的進(jìn)程。我國(guó)現(xiàn)階段處在深化政府行政改革、提高國(guó)家現(xiàn)代化治理能力的關(guān)鍵期,借鑒國(guó)外政府?dāng)?shù)據(jù)治理理念及經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)具有重要意義。學(xué)界對(duì)美國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)治理思想的研究遵循“是什么-怎么做”的邏輯,而在評(píng)價(jià)方面尚有豐富的空間?；诖?本文提出以下研究問題:美國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)戰(zhàn)略對(duì)后續(xù)行動(dòng)計(jì)劃的制定產(chǎn)生何種影響,政府?dāng)?shù)據(jù)治理概念經(jīng)歷了怎樣的發(fā)展與變化,美國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)治理行動(dòng)的最新動(dòng)向以及各年行動(dòng)的對(duì)比分析。

1 美國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)治理研究框架

1.1 框架體系

20世紀(jì)90年代開始,美國(guó)政府圍繞信息公開、個(gè)人隱私保護(hù)、信息安全、數(shù)據(jù)開放等數(shù)據(jù)問題頒布了大批法律法規(guī)和行政命令[6]。經(jīng)過以上布局,美國(guó)在數(shù)據(jù)研發(fā)與應(yīng)用領(lǐng)域一直居于全球領(lǐng)先地位。2019年12月,《聯(lián)邦數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》出臺(tái)。為了配合這項(xiàng)數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的實(shí)施,聯(lián)邦政府在后兩年相繼出臺(tái)了配套的治理行動(dòng)。以上所有的數(shù)據(jù)治理舉措,為美國(guó)建立一個(gè)全球數(shù)據(jù)收集、存儲(chǔ)、安全和流量管理體系奠定了基礎(chǔ)[7]。本文在對(duì)美國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)治理進(jìn)行結(jié)構(gòu)性分析中,將治理思想進(jìn)行深層次的拆解,嘗試從數(shù)據(jù)治理戰(zhàn)略、概念和行動(dòng)三方面建立研究框架,如圖1所示。

圖1 政府?dāng)?shù)據(jù)治理“戰(zhàn)略-概念-行動(dòng)”框架

1.2 邏輯闡釋

1.2.1數(shù)據(jù)治理的戰(zhàn)略

美國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)治理戰(zhàn)略的制定先于數(shù)據(jù)治理研究概念的提出,也先于數(shù)據(jù)治理行動(dòng)系統(tǒng)方案的形成。在“戰(zhàn)略-概念-行動(dòng)”結(jié)構(gòu)中,概念內(nèi)涵融合了政府?dāng)?shù)據(jù)治理的要素,在進(jìn)一步精煉戰(zhàn)略宗旨與目標(biāo)的基礎(chǔ)上形成對(duì)數(shù)據(jù)治理的理解。行動(dòng)計(jì)劃的制定依據(jù)戰(zhàn)略的指導(dǎo)思路,著力輔助完成戰(zhàn)略任務(wù),鞏固戰(zhàn)略成果。本文將選取美國(guó)政府頒布的數(shù)據(jù)治理重要指令與方案,從戰(zhàn)略任務(wù)、內(nèi)容和成果等方面進(jìn)行梳理。

1.2.2數(shù)據(jù)治理的概念

美國(guó)政府和組織傾向于把數(shù)據(jù)治理描述為“以數(shù)據(jù)質(zhì)量、一致性、可用性、安全性與可及性為核心的數(shù)據(jù)管理過程[8]”,這是基于數(shù)據(jù)管理視域的理解,強(qiáng)調(diào)過程的全要素、全周期管理。從管理視域可以將概念細(xì)化為組織、數(shù)據(jù)和決策層面[9]。組織層面表示數(shù)據(jù)治理的單元擴(kuò)展性與流通性,分為組織內(nèi)部流通和組織間流通;數(shù)據(jù)層面是數(shù)據(jù)治理的對(duì)象類型或稱為資源類型,包括傳統(tǒng)數(shù)據(jù)和大數(shù)據(jù);決策層面表示實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)治理目標(biāo)、保障數(shù)據(jù)資源利用的領(lǐng)域,包括數(shù)據(jù)質(zhì)量、數(shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)體系、數(shù)據(jù)生命周期、元數(shù)據(jù)以及數(shù)據(jù)存儲(chǔ)和基礎(chǔ)設(shè)施等。本文將梳理美國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)治理的研究概念,并依據(jù)管理視域各層面細(xì)化內(nèi)涵,從而進(jìn)一步理解概念思想各要素。

1.2.3數(shù)據(jù)治理的行動(dòng)

美國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)治理行動(dòng)集中體現(xiàn)于2020—2021的年度行動(dòng)計(jì)劃,制定依據(jù)為《聯(lián)邦數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》的原則與思路。在“戰(zhàn)略-概念-行動(dòng)”結(jié)構(gòu)中,戰(zhàn)略對(duì)行動(dòng)制定的指導(dǎo)意義顯著,因此行動(dòng)可視為對(duì)戰(zhàn)略思想的反饋,通過行動(dòng)成果也可對(duì)數(shù)據(jù)治理研究概念的進(jìn)一步調(diào)整與更新提供反饋。本文將對(duì)兩年行動(dòng)計(jì)劃進(jìn)行縱向?qū)Ρ群蛢?nèi)容的評(píng)價(jià),以此觀察美國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)治理的變化與動(dòng)向。

2 美國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)治理戰(zhàn)略與概念

2.1 美國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)戰(zhàn)略

這部分選取了2009—2022年美國(guó)聯(lián)邦政府頒布的9項(xiàng)政策和措施,并根據(jù)主要內(nèi)容分類為目標(biāo)類戰(zhàn)略、方法類戰(zhàn)略和法規(guī)類戰(zhàn)略。

2.1.1目標(biāo)類數(shù)據(jù)戰(zhàn)略

制定目標(biāo)型戰(zhàn)略的時(shí)間多為早期,尤其在政府門戶網(wǎng)站、數(shù)字政府建設(shè)前。其內(nèi)容主要服務(wù)于明確的預(yù)期目的,規(guī)定了工作中的原則及要求,在推進(jìn)數(shù)字建設(shè)中發(fā)揮著凝聚力量與考核成果的作用。美國(guó)政府在數(shù)據(jù)戰(zhàn)略方面早期確立的目標(biāo)圍繞數(shù)字政府展開,相關(guān)舉措要追溯到克林頓政府時(shí)期。1993年,美國(guó)成立國(guó)家績(jī)效評(píng)估委員會(huì),并首次提出要建設(shè)“電子政府”。1996年,美國(guó)政府又推進(jìn)“重塑政府運(yùn)動(dòng)”,積極推行政務(wù)電子化。21世紀(jì),小布什政府提出“電子政務(wù)”的概念,針對(duì)電子政府進(jìn)行改革,門戶網(wǎng)站實(shí)現(xiàn)了從僅瀏覽信息到兼顧辦事服務(wù)的轉(zhuǎn)變。2009年,數(shù)字政府理念由“電子政府”過渡為“開放政府”,Data.gov計(jì)劃的推出將大數(shù)據(jù)及信息技術(shù)應(yīng)用于推動(dòng)公平、透明、開放的數(shù)字政府建設(shè)中。同時(shí),大數(shù)據(jù)等技術(shù)也利用于改善政府與公眾溝通的體驗(yàn),使公眾獲取信息的過程更為便捷。美國(guó)政府目標(biāo)類數(shù)據(jù)戰(zhàn)略如表1所示。

表1 美國(guó)政府目標(biāo)類數(shù)據(jù)戰(zhàn)略概況

2.1.2方法類數(shù)據(jù)戰(zhàn)略

方法類戰(zhàn)略貫穿在整個(gè)數(shù)據(jù)治理歷程之中,且迭代進(jìn)程快。其內(nèi)容多為明確具體,有針對(duì)性且與時(shí)偕行的方案,著眼于解決實(shí)際問題,帶來(lái)直接成果,以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)價(jià)值最大化,提升數(shù)據(jù)管理的效率為宗旨。美國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)戰(zhàn)略的治理對(duì)象由集中在政府內(nèi)部轉(zhuǎn)向社會(huì)公眾。美國(guó)聯(lián)邦政府最新出臺(tái)的《促進(jìn)使用公平數(shù)據(jù)》中指出使用公平數(shù)據(jù)有兩個(gè)重點(diǎn):一是為需要加強(qiáng)對(duì)數(shù)據(jù)的采集,尤其是對(duì)少數(shù)群體的數(shù)據(jù)信息采集;二是為提高數(shù)據(jù)信息的使用效率,通過完善數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)或進(jìn)一步推進(jìn)數(shù)據(jù)開放共享。聯(lián)邦政府通過加強(qiáng)數(shù)據(jù)收集創(chuàng)新制度架構(gòu)的設(shè)想,保障數(shù)據(jù)使用權(quán)和利用權(quán),就要積極發(fā)展政府與研究界的合作伙伴關(guān)系,發(fā)掘利用那些未被充分使用的數(shù)據(jù)。在此過程中可以發(fā)現(xiàn)戰(zhàn)略理念的細(xì)微變化,不僅將數(shù)據(jù)作為分析的應(yīng)用技術(shù),更為重視數(shù)據(jù)本身的資源價(jià)值,重視數(shù)據(jù)質(zhì)與量的提升。美國(guó)政府方法類數(shù)據(jù)戰(zhàn)略如表2所示。

表2 美國(guó)政府方法類數(shù)據(jù)戰(zhàn)略概況

2.1.3法規(guī)類數(shù)據(jù)戰(zhàn)略

法規(guī)類戰(zhàn)略穿插于數(shù)據(jù)治理歷程中,制定時(shí)間間隔較長(zhǎng),其內(nèi)容一般為現(xiàn)有法規(guī)的完善與修訂或新規(guī)定的提出。法規(guī)明示合法與違法領(lǐng)域,調(diào)整與控制行為來(lái)預(yù)防與避免問題,具有規(guī)范數(shù)據(jù)使用的作用。美國(guó)至今在聯(lián)邦層面的信息安全保護(hù)立法已達(dá)數(shù)十項(xiàng)。最初在1974年出臺(tái)的《隱私法》是美國(guó)首個(gè)保護(hù)公民隱私的聯(lián)邦立法,隱私法對(duì)政府機(jī)構(gòu)如何收集、使用、存儲(chǔ)、傳播個(gè)人信息,以及信息主體的權(quán)利等都有較為詳細(xì)的規(guī)定。除了聯(lián)邦層面的立法,行業(yè)性法規(guī)也在不斷完善對(duì)個(gè)人信息的保護(hù),其中,《存儲(chǔ)通信的保護(hù)法》成為美國(guó)有關(guān)個(gè)人網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)保護(hù)的法律溯源。在各領(lǐng)域逐一立法,既規(guī)范了不同行業(yè)和領(lǐng)域的信息收集和使用,完善數(shù)據(jù)安全保護(hù)體系的同時(shí),又在保護(hù)信息安全方面有不同領(lǐng)域的針對(duì)性。美國(guó)政府法規(guī)類數(shù)據(jù)戰(zhàn)略如表3所示。

表3 美國(guó)政府法規(guī)類數(shù)據(jù)戰(zhàn)略概況

2.2 美國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)治理概念

美國(guó)聯(lián)邦政府出臺(tái)的法案、指南及手冊(cè)中,《大數(shù)據(jù)互操作性》[10]、《數(shù)據(jù)治理指南》[11]和《數(shù)據(jù)治理行動(dòng)手冊(cè)》[12]中明確定義了“數(shù)據(jù)治理”概念。將概念內(nèi)涵分別對(duì)應(yīng)組織、數(shù)據(jù)和決策層面的不同類別(見表4),以便理解美國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)治理的深層思想。

表4 概念內(nèi)涵對(duì)應(yīng)情況

2.2.1構(gòu)成要素日臻全面

《大數(shù)據(jù)互操作性》中數(shù)據(jù)治理概念思想引用了國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)《健康信息學(xué)》中的術(shù)語(yǔ),并補(bǔ)充強(qiáng)調(diào)了數(shù)據(jù)的全生命周期管理,《數(shù)據(jù)治理指南》和《數(shù)據(jù)治理行動(dòng)手冊(cè)》中顯著可見地完善了數(shù)據(jù)治理概念在質(zhì)量和過程管理的標(biāo)準(zhǔn)。數(shù)據(jù)治理概念演化至今,其構(gòu)成要素包含微觀層面上對(duì)數(shù)據(jù)質(zhì)量和數(shù)據(jù)安全隱私的要求,中觀層面對(duì)運(yùn)用生命周期理論維系全要素過程管理的要求和宏觀層面的協(xié)同管理規(guī)劃要求。數(shù)據(jù)質(zhì)量管理涉及數(shù)據(jù)的收集、組織和應(yīng)用方面,需要保障數(shù)據(jù)的一致性、完整性和安全性。數(shù)據(jù)生命周期過程管理覆蓋數(shù)據(jù)從生成到處置的所有過程,確保數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確完整和正?？捎?。數(shù)據(jù)協(xié)同過程管理既涉及組織內(nèi)上下的治理方針,又鼓勵(lì)組織間良性的信息共享與合作。

2.2.2過程管理更高標(biāo)準(zhǔn)

數(shù)據(jù)治理重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的過程管理主要體現(xiàn)在風(fēng)險(xiǎn)管理和全生命周期良性循環(huán)。圍繞數(shù)據(jù)隱私,數(shù)據(jù)治理過程既需要制定管理的基本規(guī)則,又要對(duì)數(shù)據(jù)質(zhì)量管理的安全性進(jìn)行維護(hù)。全生命周期涉及數(shù)據(jù)的識(shí)別、管理、發(fā)布、評(píng)估、監(jiān)督和溝通,數(shù)據(jù)治理需要適當(dāng)開發(fā)創(chuàng)建一套流程,串聯(lián)生命周期的每個(gè)環(huán)節(jié),保證循環(huán)渠道暢通。

2.2.3技術(shù)體系展現(xiàn)價(jià)值

數(shù)據(jù)治理非常重視技術(shù)體系的構(gòu)建與完備,突出表現(xiàn)為新增的元數(shù)據(jù)管理要求。元數(shù)據(jù)被視為數(shù)據(jù)治理的基礎(chǔ),《開放政府?dāng)?shù)據(jù)法》對(duì)“元數(shù)據(jù)”的定義是“有關(guān)數(shù)據(jù)的結(jié)構(gòu)性或描述性信息,如內(nèi)容、格式、來(lái)源、權(quán)利、準(zhǔn)確性、出處、頻率、周期性、粒度、發(fā)布者或責(zé)任方、聯(lián)系信息、收集方法和其他說(shuō)明[13]”。近年美國(guó)建立的政府門戶平臺(tái)大多數(shù)都擁有較完善的元數(shù)據(jù)模式。聯(lián)邦政府出臺(tái)元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)后,各州政府在此基礎(chǔ)上進(jìn)行完善,并應(yīng)用于建設(shè)和管理當(dāng)?shù)氐恼T戶網(wǎng)站。

3 美國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)治理行動(dòng)

聯(lián)邦數(shù)據(jù)戰(zhàn)略團(tuán)隊(duì)自2019年成立后便意識(shí)到需要配合數(shù)據(jù)治理戰(zhàn)略制定具體的行動(dòng)計(jì)劃,所以從2019年底開始向公眾、專家學(xué)者和政界征求意見,而后《2020年行動(dòng)計(jì)劃》[14]和《2021年行動(dòng)計(jì)劃》[15]相繼出臺(tái)。

3.1 數(shù)據(jù)治理行動(dòng)縱向?qū)Ρ?/h3>

3.1.1行動(dòng)計(jì)劃項(xiàng)數(shù)變化分析

2021年度行動(dòng)計(jì)劃總項(xiàng)數(shù)較上一年度明顯減少,得益于2020年度行動(dòng)計(jì)劃在基礎(chǔ)治理、基礎(chǔ)規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施三個(gè)領(lǐng)域取得的重大成就。

a.基礎(chǔ)治理領(lǐng)域:2020年成立聯(lián)邦首席數(shù)據(jù)官委員會(huì),由委員會(huì)定期主持召開數(shù)據(jù)利用主題會(huì)議、CDO之間的信息分享會(huì)議、跨領(lǐng)域數(shù)據(jù)工作組(例如COVID-19工作組)會(huì)議。聯(lián)邦首席數(shù)據(jù)官委員會(huì)的成立,使得各個(gè)機(jī)構(gòu)和整個(gè)聯(lián)邦企業(yè)中建立起持續(xù)響應(yīng)且有效的治理結(jié)構(gòu),為政府在數(shù)據(jù)戰(zhàn)略愿景中繼續(xù)成就奠定基礎(chǔ)。

b.基礎(chǔ)規(guī)劃領(lǐng)域:由CDO委員會(huì)負(fù)責(zé)審查機(jī)構(gòu)組織的責(zé)任體系與內(nèi)部基礎(chǔ)設(shè)施情況,促使各機(jī)構(gòu)確定內(nèi)部數(shù)據(jù)來(lái)源及需求,選擇、實(shí)施或改進(jìn)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施的業(yè)務(wù)成熟度評(píng)估模型。此外,委員會(huì)還發(fā)布了工作人員數(shù)據(jù)技能目錄,實(shí)行數(shù)據(jù)技能提升的跨部門試點(diǎn)項(xiàng)目,重點(diǎn)評(píng)估現(xiàn)有工作人員的數(shù)據(jù)素養(yǎng)和技能,并提供培訓(xùn)和指導(dǎo)項(xiàng)目,同時(shí)積極與美國(guó)數(shù)字服務(wù)部門合作,聯(lián)合招聘具有高級(jí)數(shù)據(jù)科學(xué)技能的專業(yè)人員。

c.基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域:各機(jī)構(gòu)在data.gov的數(shù)據(jù)庫(kù)中建立了各自的數(shù)據(jù)目錄,數(shù)據(jù)資產(chǎn)編制索引方面也取得了重大進(jìn)展。Data.gov作為一個(gè)信息中心,使數(shù)據(jù)的訪問與管理不便問題有所改善。其新開發(fā)的“CDO訪問和使用指南”工具內(nèi)容更為豐富,包括數(shù)據(jù)技能目錄、數(shù)據(jù)倫理標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)保護(hù)和數(shù)據(jù)質(zhì)量工具包等。

3.1.2行動(dòng)計(jì)劃重點(diǎn)變化分析

2020年度20項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃中,8項(xiàng)行動(dòng)對(duì)應(yīng)了“促進(jìn)數(shù)據(jù)合理有效使用”原則中的“多樣化數(shù)據(jù)訪問方式”實(shí)踐思路,保障數(shù)據(jù)訪問即保障數(shù)據(jù)開放使用。美國(guó)是“開放政府?dāng)?shù)據(jù)運(yùn)動(dòng)”的積極倡導(dǎo)者和推動(dòng)者,政府開放數(shù)據(jù)發(fā)展較早,且十分重視政府門戶網(wǎng)站的建設(shè),旨在為公眾搭建良好的政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)。在《聯(lián)邦數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》[16]出臺(tái)的背景下,美國(guó)政府又通過了最新的《開放政府?dāng)?shù)據(jù)法》,這部法案結(jié)合數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展特點(diǎn),把推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放作為增強(qiáng)國(guó)家數(shù)字競(jìng)爭(zhēng)力,搶占全球數(shù)據(jù)治理話語(yǔ)權(quán)的重要戰(zhàn)略舉措。

2021年度11項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃中,6項(xiàng)行動(dòng)對(duì)應(yīng)了“促進(jìn)數(shù)據(jù)合理有效使用”原則中的“支持聯(lián)邦利益相關(guān)者”實(shí)踐思路,促進(jìn)與利益相關(guān)者的合作,共享數(shù)據(jù)資源。 對(duì)比數(shù)據(jù)開放,數(shù)據(jù)共享的數(shù)據(jù)交換主體范圍存在差異。數(shù)據(jù)開放保障政府與公眾之間的數(shù)據(jù)交流維持了數(shù)據(jù)的使用價(jià)值,數(shù)據(jù)共享則通過建立統(tǒng)一共享機(jī)制,維護(hù)數(shù)據(jù)安全穩(wěn)定的同時(shí)提供對(duì)數(shù)據(jù)加工使用的空間。數(shù)據(jù)共享的目的是打破組織內(nèi)各部門的數(shù)據(jù)壁壘,改善現(xiàn)存的數(shù)據(jù)孤島問題,加速數(shù)據(jù)在組織內(nèi)部的流通,提高數(shù)據(jù)供給能力,進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)跨組織、跨行業(yè)流轉(zhuǎn),使數(shù)據(jù)開放的價(jià)值最大化。

3.1.3行動(dòng)計(jì)劃的新動(dòng)向

2021年度行動(dòng)計(jì)劃出現(xiàn)了兩項(xiàng)較新舉措——“政府范圍的儀表盤和基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)”和“野外火災(zāi)助推機(jī)構(gòu)間的數(shù)據(jù)管理”,這些新動(dòng)向與2020年行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施過程中出現(xiàn)的問題息息相關(guān)。

美國(guó)不同政府機(jī)構(gòu)或各州政府間沒有一套在共同或緊迫問題上的決策支持方法,世界范圍內(nèi)的新冠疫情爆發(fā)加劇了這個(gè)問題的嚴(yán)重性和緊迫性。建立一個(gè)政府范圍的“儀表盤”是希望就政府范圍內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施解決方案和相關(guān)融資機(jī)制發(fā)布一套通用標(biāo)準(zhǔn),通過這種基礎(chǔ)性標(biāo)準(zhǔn),為多個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的共同或緊急問題的數(shù)據(jù)支持決策提供針對(duì)性的方案,實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)需要CDO委員會(huì)分析出數(shù)據(jù)支持決策效果最佳的關(guān)鍵領(lǐng)域及具體措施。

2020年8月美國(guó)加利福尼亞州發(fā)生山火和火龍卷災(zāi)難,整個(gè)地區(qū)造成巨大損失?；馂?zāi)的發(fā)生將推動(dòng)機(jī)構(gòu)間數(shù)據(jù)管理的問題再次提上議程,政府部門想通過改善土地管理,實(shí)施精準(zhǔn)監(jiān)測(cè)來(lái)降低野外火災(zāi)的帶來(lái)的損失,而有效的土地管理又需要融合管理聯(lián)邦、州、地方、部落和領(lǐng)地政府的大量數(shù)據(jù)。因此行動(dòng)建議內(nèi)政部和農(nóng)業(yè)部與其他州,聯(lián)邦土地管理機(jī)構(gòu)合作,將數(shù)據(jù)發(fā)布為知識(shí)圖譜,以促進(jìn)數(shù)據(jù)共享、傳輸和協(xié)作。這一舉措也間接助推了挖掘利用未充分使用數(shù)據(jù)的戰(zhàn)略要求。

3.2 數(shù)據(jù)治理行動(dòng)內(nèi)涵與評(píng)價(jià)

3.2.1行動(dòng)內(nèi)容要素分析

本文將各項(xiàng)行動(dòng)用內(nèi)容編碼的形式與數(shù)據(jù)治理的不同層面進(jìn)行對(duì)應(yīng),把行動(dòng)計(jì)劃的每一項(xiàng)按照“[計(jì)劃編號(hào)-行動(dòng)序號(hào)]:頁(yè)碼”的方式進(jìn)行編碼(見表5),對(duì)應(yīng)項(xiàng)數(shù)比重情況見圖2,由此觀察對(duì)比兩年行動(dòng)計(jì)劃關(guān)注的核心重點(diǎn)與發(fā)展趨勢(shì)。

表5 行動(dòng)編碼結(jié)果

圖2 2020-2021各項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃對(duì)應(yīng)比重情況

a.兩年行動(dòng)的側(cè)重解讀。兩年行動(dòng)計(jì)劃最為重視的均為組織間的數(shù)據(jù)流通和數(shù)據(jù)質(zhì)量管理。為促進(jìn)組織間的數(shù)據(jù)流通,2020年行動(dòng)計(jì)劃要求各機(jī)構(gòu)明確內(nèi)部數(shù)據(jù)需求,形成數(shù)據(jù)收集、使用或獲取的數(shù)據(jù)清單,作為組織間數(shù)據(jù)共享的前提。為了明確各機(jī)構(gòu)內(nèi)部的數(shù)據(jù)能力差異,計(jì)劃指出要評(píng)估內(nèi)部數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施能力以及員工數(shù)據(jù)技能和數(shù)據(jù)素養(yǎng)。為了聯(lián)結(jié)各機(jī)構(gòu)推動(dòng)共享機(jī)制的建立,計(jì)劃建議成立聯(lián)邦首席數(shù)據(jù)官委員會(huì)。委員會(huì)在2021年行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施前就已組建完畢,各個(gè)機(jī)構(gòu)和整個(gè)聯(lián)邦企業(yè)都建立起響應(yīng)機(jī)制和有效的治理結(jié)構(gòu)。2021年行動(dòng)計(jì)劃在前一年的基礎(chǔ)上,要求各機(jī)構(gòu)對(duì)數(shù)據(jù)需求、數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施能力情況和員工數(shù)據(jù)技能素養(yǎng)情況進(jìn)行進(jìn)一步分析。委員會(huì)組織各機(jī)構(gòu)積極展開員工數(shù)據(jù)技能提高計(jì)劃,并與美國(guó)數(shù)據(jù)服務(wù)部門聯(lián)合招聘填補(bǔ)數(shù)據(jù)技能人才的缺口。兩年行動(dòng)計(jì)劃在提高數(shù)據(jù)質(zhì)量方面做出的決策分別為“改善人工智能研發(fā)的數(shù)據(jù)和模型資源”和“地理空間數(shù)據(jù)的實(shí)踐”,一項(xiàng)通過加強(qiáng)對(duì)高質(zhì)量和完全可溯源的聯(lián)邦數(shù)據(jù)、模型和計(jì)算資源的訪問,以增加此類資源用于人工智能研發(fā)的價(jià)值來(lái)維持美國(guó)在人工智能領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)地位;另一項(xiàng)強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)地理空間數(shù)據(jù)在更廣泛工作中的使用和整合,實(shí)現(xiàn)地理空間數(shù)據(jù)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和技術(shù)創(chuàng)新的目的。兩項(xiàng)行動(dòng)都肯定數(shù)據(jù)質(zhì)量對(duì)國(guó)家關(guān)鍵領(lǐng)域創(chuàng)新的作用,要求破除制約數(shù)據(jù)應(yīng)用在關(guān)鍵領(lǐng)域的因素,發(fā)揮數(shù)據(jù)真正的優(yōu)勢(shì)。

b.行動(dòng)要點(diǎn)的上升趨勢(shì)。行動(dòng)項(xiàng)數(shù)比重上升較明顯的是圍繞大數(shù)據(jù)的關(guān)注。國(guó)際數(shù)據(jù)中心2011年的報(bào)告中將大數(shù)據(jù)定義為“大數(shù)據(jù)技術(shù)描述了一個(gè)技術(shù)和體系的新時(shí)代,被設(shè)計(jì)于從大規(guī)模多樣化的數(shù)據(jù)中通過高速捕獲、發(fā)現(xiàn)和分析技術(shù)提取數(shù)據(jù)的價(jià)值?！边@個(gè)定義刻畫出大數(shù)據(jù)的四個(gè)顯著特點(diǎn):容量、多樣性、速度和價(jià)值,也稱“4Vs”,這些特性使得大數(shù)據(jù)在政府?dāng)?shù)據(jù)治理工作中的地位日益凸顯。2012年美國(guó)頒布《大數(shù)據(jù)研究和發(fā)展倡議》,將大數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略提高到國(guó)家重點(diǎn)發(fā)展戰(zhàn)略的高度。大數(shù)據(jù)的應(yīng)用范圍起初大多在民生服務(wù)領(lǐng)域和商業(yè)領(lǐng)域,2020年度行動(dòng)計(jì)劃提出要將大數(shù)據(jù)應(yīng)用于科技領(lǐng)域創(chuàng)新,以保證數(shù)字競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì),提高國(guó)際數(shù)據(jù)治理話語(yǔ)權(quán)。2021年行動(dòng)計(jì)劃在持續(xù)強(qiáng)調(diào)2020年計(jì)劃中人工智能和地理空間數(shù)據(jù)領(lǐng)域的大數(shù)據(jù)應(yīng)用的基礎(chǔ)上,提出要將大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用于改善組織或機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)設(shè)施能力,提高員工數(shù)據(jù)素養(yǎng)和數(shù)據(jù)技能的行動(dòng)中,通過大數(shù)據(jù)加速數(shù)據(jù)的共享和集成,以系統(tǒng)性和開放的思想,逐步縮小數(shù)據(jù)能力差異。

3.2.2行動(dòng)計(jì)劃的評(píng)價(jià)

美國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)治理戰(zhàn)略、概念與行動(dòng)從宏觀、中觀和微觀層面形成“規(guī)劃-構(gòu)建-實(shí)施”的關(guān)系。美國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)戰(zhàn)略圍繞構(gòu)建數(shù)字政府的目標(biāo),實(shí)現(xiàn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的方案,完善數(shù)據(jù)相關(guān)法案等進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì),其理念在行動(dòng)計(jì)劃中得以體現(xiàn)。戰(zhàn)略針對(duì)數(shù)據(jù)理念、數(shù)據(jù)過程管理、數(shù)據(jù)價(jià)值維護(hù)規(guī)定了相應(yīng)原則,行動(dòng)依據(jù)每點(diǎn)原則設(shè)計(jì)實(shí)踐思路并響應(yīng)思路確定具體的計(jì)劃。為了推動(dòng)全社會(huì)形成重視數(shù)據(jù)的文化做出創(chuàng)設(shè)數(shù)據(jù)倫理框架的計(jì)劃,成立聯(lián)邦首席數(shù)據(jù)官委員會(huì)以輔助解決機(jī)構(gòu)內(nèi)外數(shù)據(jù)開發(fā)與管理過程中的問題,不斷促進(jìn)數(shù)據(jù)開放共享兼顧后臺(tái)安全穩(wěn)定保障工作,數(shù)據(jù)戰(zhàn)略在規(guī)劃視角一直為行動(dòng)提供指南針的作用。行動(dòng)計(jì)劃中重視數(shù)據(jù)質(zhì)量管理與美國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)治理研究概念內(nèi)涵所強(qiáng)調(diào)的精神基本吻合,但概念中描述數(shù)據(jù)生命周期管理的思想與實(shí)際行動(dòng)中的管理過程存在差別。數(shù)據(jù)生命周期用于描述信息系統(tǒng)的數(shù)據(jù)在整個(gè)生命周期內(nèi)的流動(dòng),對(duì)數(shù)據(jù)生命周期的過程管理,目標(biāo)是保障數(shù)據(jù)使用的高效與安全。概念將數(shù)據(jù)治理的全生命周期視為整體活動(dòng),強(qiáng)調(diào)整體質(zhì)量,認(rèn)為在管理決策中應(yīng)持有治理大局觀,構(gòu)建綜合統(tǒng)籌的整體過程活動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)。而行動(dòng)措施注重對(duì)數(shù)據(jù)生命周期每個(gè)具體環(huán)節(jié)的控制,從數(shù)據(jù)生命周期的每個(gè)環(huán)節(jié)出發(fā),通過具體的措施,保障數(shù)據(jù)生產(chǎn)、采集、存儲(chǔ)、處理、轉(zhuǎn)換和銷毀這些過程中的數(shù)據(jù)質(zhì)量與安全。

4 美國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)治理的經(jīng)驗(yàn)與啟示

美國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)治理工作中,戰(zhàn)略規(guī)劃宏觀目標(biāo),概念構(gòu)建深層理念,行動(dòng)昭示具體措施,整體形成全局治理格局,為推動(dòng)美國(guó)主導(dǎo)全球數(shù)據(jù)治理體系的愿景創(chuàng)造優(yōu)勢(shì)。目前全球數(shù)據(jù)治理尚未步入國(guó)際公法階段,中國(guó)參與數(shù)據(jù)領(lǐng)域的國(guó)際治理與話語(yǔ)體系建設(shè),更加需要持續(xù)擴(kuò)大數(shù)據(jù)治理的影響力,優(yōu)先在國(guó)內(nèi)建立起平等有序、開放共享、安全穩(wěn)定的數(shù)據(jù)治理框架體系。

4.1 引領(lǐng)數(shù)據(jù)道德認(rèn)知形成,推進(jìn)構(gòu)建倫理治理框架的戰(zhàn)略規(guī)劃

聯(lián)邦數(shù)據(jù)戰(zhàn)略強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)治理需要遵循倫理原則,明確指出有效數(shù)據(jù)管理應(yīng)行使的安全性責(zé)任和改善數(shù)據(jù)的服務(wù)能力。中央及國(guó)務(wù)院辦公廳就科技倫理治理問題已頒布指導(dǎo)性文件,從原則、頂層設(shè)計(jì)和監(jiān)管等方面作出詳細(xì)部署,引領(lǐng)全社會(huì)形成對(duì)數(shù)據(jù)倫理的認(rèn)知問題亟待解決。

數(shù)據(jù)倫理問題本質(zhì)是數(shù)據(jù)與個(gè)人的關(guān)系,個(gè)人信息在數(shù)據(jù)世界不斷累積,數(shù)據(jù)應(yīng)用在具體的隱私和管理方面形成倫理風(fēng)險(xiǎn)。數(shù)據(jù)隱私因個(gè)體自我認(rèn)識(shí)的不同而存在邊界的模糊性,因而個(gè)人與平臺(tái)針對(duì)數(shù)據(jù)的使用與獲取需要形成新的契約思路。這種契約關(guān)系中個(gè)人讓渡部分使用個(gè)人信息的權(quán)利,平臺(tái)在個(gè)人授權(quán)下基于明確社會(huì)責(zé)任而使用信息。國(guó)家未來(lái)需要深化個(gè)人與平臺(tái)的責(zé)任機(jī)制。個(gè)人作為數(shù)據(jù)的發(fā)布和生產(chǎn)者要謹(jǐn)防過度的利己主義,作為數(shù)據(jù)的傳播和利用者在尋找和挖掘數(shù)據(jù)的過程中同樣要對(duì)數(shù)據(jù)負(fù)責(zé)。平臺(tái)一方面需要杜絕過度攫取用戶授權(quán)以避免隱私濫用現(xiàn)象,另一方面處理失去作用的個(gè)人隱私數(shù)據(jù)(如取消全民核酸查驗(yàn)后的健康碼、行程碼信息)時(shí),為防止隱私泄露更要履行嚴(yán)格的監(jiān)管責(zé)任。數(shù)據(jù)的戰(zhàn)略資源和生產(chǎn)要素屬性易催生數(shù)據(jù)壟斷現(xiàn)象,信息繭房和數(shù)字鴻溝問題加劇了不平等問題,大數(shù)據(jù)的發(fā)展趨勢(shì)促進(jìn)戰(zhàn)略規(guī)劃需要進(jìn)行不斷的更新演化,數(shù)據(jù)管理需要更嚴(yán)格的監(jiān)督與評(píng)估機(jī)制。

4.2 持續(xù)推進(jìn)數(shù)據(jù)治理試點(diǎn)工作,完善數(shù)據(jù)安全保護(hù)法規(guī)建設(shè)

美國(guó)政府的戰(zhàn)略規(guī)劃歷程中頒布的法規(guī)建設(shè)類戰(zhàn)略具有明顯特點(diǎn),不僅能夠及時(shí)關(guān)注變化發(fā)展的數(shù)據(jù)管理問題和數(shù)據(jù)技術(shù),融入法案內(nèi)容形成綜合性指導(dǎo)方針,而且敏銳觀察國(guó)際格局中數(shù)據(jù)治理發(fā)展的形勢(shì),為打入全球治理體系迅速調(diào)整數(shù)據(jù)開放水平,更新數(shù)據(jù)安全保護(hù)等支撐性規(guī)范。

中國(guó)就信息與數(shù)據(jù)實(shí)施的三部法極大推進(jìn)了網(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)治理體系的構(gòu)建進(jìn)程,是數(shù)據(jù)管理過程需要遵循的國(guó)家層面綱領(lǐng)。但一方面,應(yīng)對(duì)部分規(guī)定在實(shí)施程度與定義存在的挑戰(zhàn)風(fēng)險(xiǎn),仍需明確部分監(jiān)管要求的量化指標(biāo)和內(nèi)容定義,降低實(shí)際治理操作難度;另一方面,從不同路徑持續(xù)推進(jìn)試點(diǎn)工作,探索最佳方案的意義深遠(yuǎn),因?yàn)槌藝?guó)家法律和部門規(guī)章,作為數(shù)字化試點(diǎn)的某些區(qū)域發(fā)展形成的地方性規(guī)則也具有參考價(jià)值。數(shù)字化試點(diǎn)形成的普遍適用性規(guī)則可以幫助補(bǔ)充和完善國(guó)家法規(guī),而地方性特色突出不適合在全國(guó)統(tǒng)一推廣的規(guī)則,可以輔助特色產(chǎn)業(yè)生態(tài),提升吸引數(shù)字化投資競(jìng)爭(zhēng)力的同時(shí),在未來(lái)推動(dòng)形成國(guó)家法律、部門規(guī)章與地方法規(guī)縱橫交織的立體治理格局。

4.3 完善國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)治理概念,促進(jìn)數(shù)據(jù)治理標(biāo)準(zhǔn)與國(guó)際接軌

美國(guó)政府對(duì)數(shù)據(jù)治理的概念理解建立在國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上,豐富了數(shù)據(jù)過程管理的要求,認(rèn)為數(shù)據(jù)治理需要綜合考量數(shù)據(jù)質(zhì)量、風(fēng)險(xiǎn)過程及生命周期過程的因素。在實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化進(jìn)程中,美國(guó)政府推進(jìn)與經(jīng)濟(jì)面、社會(huì)面的協(xié)同數(shù)字化建設(shè),不斷改進(jìn)治理思維,鼓勵(lì)支持組織內(nèi)外數(shù)據(jù)共享,整體形成積極主動(dòng)開發(fā)與開放數(shù)據(jù)的特點(diǎn)。

中國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范中對(duì)數(shù)據(jù)治理的理解為“數(shù)據(jù)資源及其應(yīng)用過程中相關(guān)管控活動(dòng)、績(jī)效和風(fēng)險(xiǎn)管理的集合[17]”,定義中仍需完善數(shù)據(jù)資產(chǎn)、數(shù)據(jù)質(zhì)量等核心概念的釋義,針對(duì)數(shù)據(jù)資源還需考慮量化規(guī)劃、實(shí)施、監(jiān)管等能力評(píng)估指標(biāo)?！笆奈濉币?guī)劃中提到要積極參與數(shù)字領(lǐng)域的國(guó)際規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)的制定,在國(guó)內(nèi)首要建立起主動(dòng)、包容與開放的數(shù)據(jù)治理標(biāo)準(zhǔn)化框架。政府協(xié)同經(jīng)濟(jì)面與社會(huì)面共同構(gòu)建數(shù)據(jù)生命周期、數(shù)據(jù)質(zhì)量、數(shù)據(jù)商業(yè)化、數(shù)據(jù)生態(tài)等的多維度、多場(chǎng)景的治理框架,釋放數(shù)據(jù)要素的供給與服務(wù)能力,發(fā)揮數(shù)據(jù)的能源基礎(chǔ)與創(chuàng)新作用。積極促進(jìn)國(guó)內(nèi)相關(guān)機(jī)構(gòu)與國(guó)際組織在數(shù)據(jù)領(lǐng)域的交流,把握規(guī)則與戰(zhàn)略上的分歧,盡可能促成全球性共識(shí)。與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)接軌,促進(jìn)與國(guó)際組織標(biāo)準(zhǔn)的一致性,積極向友好同盟發(fā)出信號(hào),共同推出融合性更強(qiáng)、互操作性更高的數(shù)據(jù)治理規(guī)范。

4.4 加強(qiáng)數(shù)據(jù)要素的統(tǒng)籌協(xié)調(diào),推動(dòng)完善政府公眾協(xié)同共治體系

美國(guó)政府行動(dòng)計(jì)劃重視數(shù)據(jù)要素的統(tǒng)籌協(xié)調(diào),鼓勵(lì)利益相關(guān)者廣泛參與。Data.gov統(tǒng)籌各機(jī)構(gòu)建立數(shù)據(jù)目錄,改善公眾對(duì)聯(lián)邦政府相關(guān)數(shù)據(jù)資料的收集與利用能力。CDO委員會(huì)推進(jìn)數(shù)據(jù)技能提升跨部門試點(diǎn)項(xiàng)目,招聘高素質(zhì)技能人才,同時(shí)為現(xiàn)有工作人員提供培訓(xùn)指導(dǎo)。OMB聯(lián)邦數(shù)據(jù)政策委員會(huì)創(chuàng)新決策理念,調(diào)動(dòng)學(xué)術(shù)、產(chǎn)業(yè)、公眾形成多方主體共同參與。

當(dāng)前中國(guó)政府各機(jī)構(gòu)部門的公共數(shù)據(jù)開放工作雖然在持續(xù)有效的推進(jìn)過程中,數(shù)據(jù)分散與割裂現(xiàn)象依舊存在,部分地方門戶網(wǎng)站的數(shù)據(jù)開放水平參差不齊,或多或少存在著開放數(shù)據(jù)條目不完善,數(shù)據(jù)陳舊更新不及時(shí),數(shù)據(jù)分類不明確等問題。需要建立國(guó)家層面的數(shù)據(jù)工作機(jī)構(gòu),統(tǒng)籌公共數(shù)據(jù)資源的分布情況、存儲(chǔ)管理、質(zhì)量控制與開放共享問題。加強(qiáng)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),保障設(shè)施層的計(jì)算、存儲(chǔ)和網(wǎng)絡(luò)設(shè)施的綜合能力以及依托各類硬件設(shè)施建立的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)運(yùn)行能力,以資源目錄為切入點(diǎn),加快資源庫(kù)的統(tǒng)籌建設(shè)。從政府、企業(yè)與公眾協(xié)同共治的角度探究多主體參與數(shù)據(jù)治理模式,堅(jiān)持系統(tǒng)性思維,依靠多元主體進(jìn)行有機(jī)合作,吸收社會(huì)力量[18]。政府及行政機(jī)關(guān)需強(qiáng)化與相關(guān)機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)共享和協(xié)同應(yīng)用,明確公眾對(duì)公共數(shù)據(jù)的知情與使用需求;學(xué)術(shù)與產(chǎn)業(yè)界需加快研發(fā)和改進(jìn)數(shù)據(jù)新技術(shù),提高從業(yè)人員數(shù)據(jù)素養(yǎng);基層組織就數(shù)字建設(shè)需拓寬民情收集的渠道,打造政府公眾良性互動(dòng)、群防群治的治理體系。