治理現(xiàn)代化視閾下破解農(nóng)村留守兒童教育治理難題

何曉岳

摘 要：在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，農(nóng)村留守兒童教育治理難題成為亟待解決的社會(huì)治理問題。在形塑治理現(xiàn)代化的過程中梳理出教育治理理念的缺失、教育治理主體的單一、教育治理過程的粗放以及教育治理制度的不足成為現(xiàn)如今農(nóng)村留守兒童教育治理的問題所在，據(jù)此針對(duì)性地提出構(gòu)建農(nóng)村留守兒童教育治理理念長(zhǎng)遠(yuǎn)化、主體協(xié)同化、過程精準(zhǔn)化和保障制度化的實(shí)踐理路，從而有效解決其教育治理難題。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村留守兒童；教育；教育治理現(xiàn)代化

中圖分類號(hào)：G459；G52 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Ａ 文章編號(hào)：１００９ — ２２３４（２０23）07 — ００81 — ０6

習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告中指出：“我們要辦好人民滿意的教育，全面貫徹黨的教育方針，落實(shí)立德樹人的根本任務(wù)，培育德智體美勞全面發(fā)展的社會(huì)主義建設(shè)者和接班人，加快建設(shè)高質(zhì)量教育體系，發(fā)展素質(zhì)教育，促進(jìn)教育公平?！保?］而農(nóng)村留守兒童由于年齡結(jié)構(gòu)和所處環(huán)境的差異，面臨著多樣和復(fù)雜的教育問題，受到了政府及其教育行政部門的重視，并且出臺(tái)了一系列政策改善其教育環(huán)境、解決其教育問題，促進(jìn)了教育公平的實(shí)現(xiàn)。但治理還有不足、形勢(shì)依然嚴(yán)峻，留守兒童成長(zhǎng)中面臨著越來越多的教育困境，更加難以扭轉(zhuǎn)其弱勢(shì)地位，證明了我國(guó)傳統(tǒng)的社會(huì)治理模式已難以適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)村留守兒童教育的新形勢(shì)和新需求。黨的十八屆三中全會(huì)提出“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，［2］第一次把現(xiàn)代化和治理密切聯(lián)系起來，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化成為國(guó)家治理的根本目標(biāo)。農(nóng)村留守兒童教育治理現(xiàn)代化為解決農(nóng)村留守兒童教育問題提出了新的治理模式和思路，是國(guó)家治理現(xiàn)代化在農(nóng)村教育領(lǐng)域內(nèi)的具體體現(xiàn)和組成部分，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興以及建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的階段任務(wù)和重要基礎(chǔ)。

一、立題：農(nóng)村留守兒童教育治理現(xiàn)代化的起因

隨著城市化的進(jìn)程，農(nóng)村勞動(dòng)力大量涌入城市，其子女由于戶籍和經(jīng)濟(jì)問題需留在農(nóng)村變成了留守兒童。他們一直處于弱勢(shì)地位，尤其是教育問題，普遍受到國(guó)家的關(guān)注。農(nóng)村留守兒童教育既是教育問題，也是影響鄉(xiāng)村長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的社會(huì)問題。［3］《中國(guó)教育現(xiàn)代化2035》中提出：“優(yōu)先發(fā)展教育，大力推進(jìn)教育理念、體系、制度、內(nèi)容、方法、治理現(xiàn)代化，著力提高教育質(zhì)量。”［4］其中提出教育治理現(xiàn)代化的概念，具體來說就是在政府的主導(dǎo)和統(tǒng)籌規(guī)劃下，充分調(diào)動(dòng)各方力量積極參與，按照詳盡的制度體系實(shí)現(xiàn)民主規(guī)范的治理各項(xiàng)教育事務(wù)，最終實(shí)現(xiàn)良性高效的善治。教育治理現(xiàn)代化有利于解決由于利益沖突、制度缺陷和權(quán)責(zé)分配等阻礙教育發(fā)展問題，為促進(jìn)農(nóng)村留守兒童教育發(fā)展提供了科學(xué)遵循。

（一）農(nóng)村留守兒童教育的現(xiàn)存困境

農(nóng)村留守兒童的學(xué)習(xí)教育、心理教育、德育教育、勞動(dòng)教育問題已經(jīng)成為當(dāng)前農(nóng)村留守兒童教育問題中的重難點(diǎn)，對(duì)農(nóng)村留守兒童的健康成長(zhǎng)和全面發(fā)展造成了一定的阻礙。

在學(xué)習(xí)教育上，農(nóng)村留守兒童的父母作為監(jiān)護(hù)人更加重視給予其物質(zhì)生活上的支持，忽視了對(duì)孩子學(xué)習(xí)的監(jiān)督和輔導(dǎo)，而隔代監(jiān)護(hù)人的文化水平一般較低，其在學(xué)習(xí)上比較放縱，自控力比較差，沒有學(xué)會(huì)合理地安排學(xué)習(xí)時(shí)間。農(nóng)村學(xué)校大多數(shù)以統(tǒng)一方法教育學(xué)生，缺乏個(gè)性化的關(guān)懷，并且家校聯(lián)合缺少長(zhǎng)效機(jī)制，具有很大的隨意性，影響了家長(zhǎng)和老師及時(shí)互相了解留守兒童的學(xué)習(xí)教育問題，留守兒童學(xué)習(xí)意識(shí)也大大降低，更愿意效仿父母寧可外出打工也不愿意接受九年義務(wù)教育。

在心理教育上，留守兒童和隔輩監(jiān)護(hù)人由于年齡差較大容易產(chǎn)生代溝，同時(shí)父母在外打工忙于生計(jì)忽略了與孩子心靈上的溝通，孩子遇到問題和煩惱時(shí)缺少傾訴的對(duì)象，他們?cè)絹碓阶晕曳忾]、性格孤僻。而學(xué)校更多的是關(guān)注孩子的成績(jī)，一味地用升學(xué)率衡量辦學(xué)質(zhì)量和教師能力，不注重留守兒童的情感交流和心靈安慰，開設(shè)的心理健康課程內(nèi)容固化，大多數(shù)留守兒童出現(xiàn)課堂上不愛發(fā)言、課下不愿意和朋友玩耍的現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)對(duì)他人和社會(huì)敵對(duì)、仇視的畸形心理。加之各地區(qū)教育行政部門關(guān)于留守兒童心理教育方面的政策法規(guī)大部分是依靠國(guó)家出臺(tái)的《義務(wù)教育法》等廣泛的法律條文，沒有能從當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況出發(fā)制定專門適合本地區(qū)留守兒童心理教育相關(guān)的政策，能夠提供幫扶的社會(huì)組織少之又少，導(dǎo)致心理教育不能針對(duì)性地解決不同背景不同年齡的留守兒童心理問題。

在德育教育上，留守兒童年紀(jì)小且辨別是非能力較弱，父母長(zhǎng)期與孩子異地生活未能履行監(jiān)管職責(zé)，家長(zhǎng)為人處世的榜樣作用沒有展現(xiàn)出來，導(dǎo)致農(nóng)村留守兒童對(duì)正確的行為規(guī)范和良好的思想品德缺乏認(rèn)知，出現(xiàn)散漫的紀(jì)律意識(shí)。農(nóng)村學(xué)校的思想品德課節(jié)數(shù)較少，也沒有專門的德育老師，經(jīng)常被語(yǔ)數(shù)英等課程代替。而我國(guó)廣大農(nóng)村能供農(nóng)村留守兒童使用的文體娛樂設(shè)施以及圖書館、兒童輔導(dǎo)站建設(shè)少之又少，他們課余時(shí)間無(wú)處可去，沉溺于網(wǎng)絡(luò)和游戲之中，沾染上不好的行為習(xí)慣。

2020年3月20日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面加強(qiáng)新時(shí)代大中小勞動(dòng)教育的意見》，對(duì)勞動(dòng)教育做了全面的部署，指出要把勞動(dòng)教育納入人才培養(yǎng)的全過程。勞動(dòng)教育是農(nóng)村一代代人繁衍生息的關(guān)鍵，而家長(zhǎng)片面追求孩子的成績(jī)和排名，認(rèn)為勞動(dòng)是耽誤學(xué)習(xí)時(shí)間，再加上隔輩監(jiān)護(hù)人對(duì)留守兒童的溺愛，不舍得讓其進(jìn)行勞動(dòng)，沒有讓孩子從小養(yǎng)成熱愛勞動(dòng)的好習(xí)慣，甚至不具有滿足生存發(fā)展需要的基本勞動(dòng)能力。而有些學(xué)校用勞動(dòng)教育懲罰學(xué)生的錯(cuò)誤，滋生了兒童對(duì)勞動(dòng)價(jià)值的錯(cuò)誤認(rèn)知，認(rèn)為勞動(dòng)是一種羞恥的行為，使勞動(dòng)教育被曲解。

（二）農(nóng)村留守兒童教育治理現(xiàn)代化的政策支持

黨的十八大以前出臺(tái)了多項(xiàng)文件。2006年7月，全國(guó)婦聯(lián)發(fā)布《關(guān)于大力開展關(guān)愛農(nóng)村留守兒童行動(dòng)的意見》（婦字［2006］25號(hào)）提出了開展豐富多彩的關(guān)愛農(nóng)村留守兒童的特色主題活動(dòng)和社會(huì)宣傳，開展農(nóng)村留守兒童工作是發(fā)展農(nóng)村家庭教育的重點(diǎn)內(nèi)容之一。2007年7月，教育部發(fā)布《關(guān)于貫徹落實(shí)中央指示精神積極開展關(guān)愛農(nóng)村留守流動(dòng)兒童工作的通知》，提出認(rèn)真做好農(nóng)村留守兒童的教育管理工作，鼓勵(lì)學(xué)校組織教師、學(xué)生與留守兒童建立幫扶制度，加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童自我保護(hù)、法制、營(yíng)養(yǎng)健康與心理健康等方面的教育，建立和實(shí)施將符合條件的留守兒童全部納入農(nóng)村最低生活保障制度范圍內(nèi)。2010年，國(guó)家發(fā)布《教育規(guī)劃綱要》指出了要建立健全政府主導(dǎo)、社會(huì)參與的農(nóng)村留守兒童關(guān)愛服務(wù)體系和動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制。加快農(nóng)村寄宿制學(xué)校建設(shè)，優(yōu)先滿足留守兒童住宿需求。2011年，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《中國(guó)兒童發(fā)展綱要（2011-2020年）》指出要健全農(nóng)村留守兒童服務(wù)機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)留守兒童心理、情感和行為的引導(dǎo)，提高留守兒童家長(zhǎng)的監(jiān)護(hù)意識(shí)和責(zé)任。

黨的十八大以來提出教育精準(zhǔn)扶貧。2013年教育部發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)義務(wù)教育階段農(nóng)村留守兒童關(guān)愛和教育工作的意見》指出，要不斷提高留守兒童教育水平，加強(qiáng)留守兒童受教育全程管理、加強(qiáng)家校聯(lián)動(dòng)組織工作等等，該政策的出臺(tái)為推進(jìn)義務(wù)教育階段的農(nóng)村留守兒童教育治理現(xiàn)代化提供了保障。2016年出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的意見》中提出要建立并完善農(nóng)村留守兒童關(guān)愛服務(wù)體系，強(qiáng)化農(nóng)村留守兒童教育的保護(hù)工作措施，由傳統(tǒng)的“以縣為主”區(qū)域粗放型教育扶貧轉(zhuǎn)型到“精確到村、精確到戶”針對(duì)精準(zhǔn)型教育扶貧。［5］教育的精準(zhǔn)扶貧為農(nóng)村留守兒童教育治理工作開發(fā)了新的思路和方向，為推進(jìn)農(nóng)村留守兒童掌握基本知識(shí)技術(shù)，促進(jìn)農(nóng)村留守兒童樹立健康心理和正確價(jià)值觀提供了科學(xué)指引和正確途徑。

這些文件和政策的出臺(tái)和實(shí)施，在一定程度上改善了農(nóng)村留守兒童的教育問題，但是也存在許多不足。比如在教育精準(zhǔn)扶貧實(shí)施的過程中，由于國(guó)家出臺(tái)了統(tǒng)一的貧困線標(biāo)準(zhǔn)，采取“一刀切”的方式確定教育扶貧對(duì)象，不僅沒有考慮農(nóng)村留守兒童的特殊性和不同地區(qū)貧困程度的多樣性，并且遺漏了部分扶貧對(duì)象，影響了教育精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。［6］進(jìn)入新時(shí)代，我們更應(yīng)該關(guān)注這些在農(nóng)村留守兒童教育治理中出現(xiàn)問題，進(jìn)行針對(duì)性的精準(zhǔn)化治理。

（三）農(nóng)村留守兒童教育治理現(xiàn)代化的價(jià)值取向

農(nóng)村留守兒童教育治理現(xiàn)代化是政府、學(xué)校、社會(huì)、公民等主體通過法律制度體系實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)、協(xié)同合作，從而不斷推動(dòng)農(nóng)村留守兒童教育治理越來越民主化和制度化、共治和法治兼容的進(jìn)程。

第一，農(nóng)村留守兒童教育治理現(xiàn)代化是多元主體共同參與治理的過程。農(nóng)村留守兒童教育治理現(xiàn)代化不是傳統(tǒng)治理模式中政府作為單一主體包攬一切，而是激活政府及其教育部門、留守兒童的家庭、鄉(xiāng)村學(xué)校、社會(huì)組織等多元主體的積極性，通過協(xié)商合作處理農(nóng)村留守兒童教育中的各類問題。第二，農(nóng)村留守兒童教育治理現(xiàn)代化不只是要解決已經(jīng)發(fā)生的問題，更注重問題預(yù)期和引導(dǎo)。傳統(tǒng)的治理模式是在問題出現(xiàn)后才出臺(tái)措施解決，無(wú)法提前認(rèn)知農(nóng)村留守兒童教育問題的全貌，具有滯后性；而農(nóng)村留守兒童教育治理現(xiàn)代化是通過頂層設(shè)計(jì)，能夠系統(tǒng)的對(duì)農(nóng)村留守兒童教育如何發(fā)展、如何治理提前做出細(xì)致的目標(biāo)規(guī)劃，強(qiáng)化問題意識(shí)，具有未雨綢繆的作用。第三，農(nóng)村留守兒童教育治理現(xiàn)代化關(guān)注兒童最真實(shí)最精準(zhǔn)的教育訴求和需要。與傳統(tǒng)治理模式把留守兒童當(dāng)作被管理的對(duì)象相反，無(wú)論是前景設(shè)計(jì)還是政策執(zhí)行都堅(jiān)持問政于民、問計(jì)于民、問需于民，真正發(fā)揮教育的“造血”功能，在各項(xiàng)方針路線中體現(xiàn)留守兒童真正的教育需求，阻斷貧困代際傳遞。

二、出題：治理現(xiàn)代化視閾下農(nóng)村留守兒童教育治理存在的問題分析

在治理現(xiàn)代化視角下可以看出教育治理理念的偏失、教育治理主體的單一、教育治理過程的粗放和教育治理制度的不足引發(fā)了農(nóng)村留守兒童教育問題解決不暢，阻礙了農(nóng)村留守兒童教育治理現(xiàn)代化的進(jìn)程。

（一）教育治理理念的偏失

當(dāng)前農(nóng)村留守兒童教育治理的價(jià)值理念和本土理念在一定程度上都發(fā)生了偏失，不能科學(xué)指引農(nóng)村留守兒童教育治理現(xiàn)代化的進(jìn)程和效果。

一方面表現(xiàn)在不重視農(nóng)村留守兒童教育治理的價(jià)值理念。教育治理的過程由于環(huán)節(jié)多、周期長(zhǎng)、見效慢和不易出政績(jī)的特征，一些地方忽視了治理農(nóng)村留守兒童教育問題具有保障本地區(qū)公平正義、打破貧困代際傳遞、促進(jìn)地方長(zhǎng)遠(yuǎn)全面持續(xù)發(fā)展的價(jià)值作用，而將治理工作的重心和資源更多的向生產(chǎn)、就業(yè)等短時(shí)間內(nèi)容易凸顯政績(jī)的領(lǐng)域傾斜。這種治理理念的短視性，造成了農(nóng)村留守兒童教育治理的急功近利和形式主義，甚至為了塑造形象工程用大量的教育資金過分修繕學(xué)校表面，卻沒有資金為農(nóng)村留守兒童提供學(xué)習(xí)資料、心理教育專業(yè)老師以及勞動(dòng)教育場(chǎng)地，未能發(fā)揮教育治理的實(shí)效性。治理主體只有在特定時(shí)期才會(huì)進(jìn)行問候，只有問題發(fā)生時(shí)才會(huì)治理，在日常生活中很少主動(dòng)關(guān)注農(nóng)村留守兒童的教育，導(dǎo)致對(duì)其治理缺乏長(zhǎng)期性和日常性；而家庭和學(xué)校只重視留守兒童的學(xué)習(xí)教育，而忽視其心理教育、德育教育和勞動(dòng)教育的價(jià)值，這種理念的偏差導(dǎo)致留守兒童的教育問題難以從根本解決。

另一方面表現(xiàn)在缺失農(nóng)村留守兒童教育治理的農(nóng)村本土理念。隨著信息化的發(fā)展，農(nóng)村中小學(xué)校越來越注重應(yīng)用和更新科技化的先進(jìn)教學(xué)模式，農(nóng)村辦學(xué)理念越來越城市化。然而，農(nóng)村學(xué)校過度重視高科技教學(xué)器材的使用，甚至將城市教育內(nèi)容原封不動(dòng)的挪到了農(nóng)村留守兒童的教育之中，忽視了農(nóng)村本土文化的價(jià)值和傳承，忽視了農(nóng)村留守兒童有著不同于城市兒童的獨(dú)特性，導(dǎo)致農(nóng)村留守兒童對(duì)鄉(xiāng)村環(huán)境和自我身份的認(rèn)同度大大降低。鮮明地體現(xiàn)在勞動(dòng)教育本是農(nóng)村最優(yōu)勢(shì)的教育，然而當(dāng)前在農(nóng)村中小學(xué)的課堂和課本上很少有勞動(dòng)教育相關(guān)的內(nèi)容，大部分農(nóng)村留守兒童甚至連力所能及的勞動(dòng)技能都沒有，勞動(dòng)教育被弱化，這種棄之固本的理念使農(nóng)村留守兒童更難扭轉(zhuǎn)自身情況。

（二）教育治理主體的單一

農(nóng)村留守兒童教育治理過程中政府的主體地位過于強(qiáng)勢(shì)和單一，家庭、學(xué)校及社會(huì)組織等多元力量處于邊緣地位，無(wú)法發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)來補(bǔ)足政府教育治理的短板。由于缺乏協(xié)商共治，導(dǎo)致了不同主體相互推諉責(zé)任和公共資源的浪費(fèi)。

其一，教育資源和服務(wù)分配不均。政府雖然具有主導(dǎo)作用，但是政府在治理中既承擔(dān)著資金投入、政策的制定和執(zhí)行，還承擔(dān)著教育治理質(zhì)量的評(píng)價(jià)與監(jiān)督工作，導(dǎo)致教育行政管理部門由于任務(wù)過重而治理不力。并且政府內(nèi)部不同部門各自為政、權(quán)責(zé)不分，造成了條塊化的傳統(tǒng)教育治理格局，忽視和其他幫扶主體的銜接和聯(lián)系，大大降低了教育信息公開和資源共享。首先，政府與學(xué)校、家庭缺乏有效的信息對(duì)接渠道，導(dǎo)致雙方信息存在屏障。除此之外，政府包攬了許多農(nóng)村社區(qū)的責(zé)任和事務(wù)，農(nóng)村社區(qū)貼近了解留守兒童教育需求的優(yōu)勢(shì)不能充分發(fā)揮出來，導(dǎo)致為留守兒童提供公共教育資源和服務(wù)的后勁不足。

其二，家校聯(lián)動(dòng)教育機(jī)制不健全。目前，在建設(shè)家校合作常態(tài)化機(jī)制的過程中，留守兒童的家長(zhǎng)重視程度不夠，阻礙了家校聯(lián)動(dòng)教育機(jī)制的構(gòu)建。同時(shí)，學(xué)校在家校聯(lián)系中溝通的內(nèi)容太局限，教師一般只向留守兒童家長(zhǎng)說明學(xué)生的學(xué)習(xí)情況和成績(jī)排名，而忽視了留守兒童的學(xué)習(xí)習(xí)慣養(yǎng)成、心理健康教育、德育思想教育和勞動(dòng)技術(shù)教育的交流，導(dǎo)致學(xué)校和家長(zhǎng)對(duì)孩子無(wú)法全面了解，不能充分地教育培養(yǎng)孩子。并且，沒有相關(guān)的機(jī)制明確家校合作中家長(zhǎng)和學(xué)校的責(zé)任，導(dǎo)致家校聯(lián)動(dòng)具有隨意性，缺乏長(zhǎng)效性和保障性。

其三，社會(huì)組織的力量被忽視。當(dāng)前，社會(huì)團(tuán)體由于組織規(guī)模不大、影響力不足而成為上傳下達(dá)的附屬品，沒有能力和空間填補(bǔ)家庭、學(xué)校和政府在教育治理上的空缺，沒有形成完善的關(guān)愛服務(wù)體系，沒有提供相關(guān)心理、德育等相關(guān)專業(yè)學(xué)者和教育技術(shù)專業(yè)人員對(duì)教師提供培訓(xùn)。

（三）教育治理過程的粗放

在治理過程中，一是沒有精準(zhǔn)識(shí)別，導(dǎo)致沒有“扶真貧”；二是沒有精準(zhǔn)幫扶，導(dǎo)致沒有“真扶貧”。治理過程的粗放，導(dǎo)致農(nóng)村留守兒童教育治理資源浪費(fèi)、效率低下。

一方面，識(shí)別對(duì)象粗放化。第一，沒有區(qū)分城鄉(xiāng)的社會(huì)環(huán)境和教育條件的差異，沒有區(qū)分不同類型和學(xué)段的農(nóng)村教育實(shí)際情況，因此不能精準(zhǔn)把握農(nóng)村留守兒童不同的教育困難和需求。對(duì)所有的農(nóng)村兒童甚至是所有城鄉(xiāng)兒童采取統(tǒng)一教育模式，沒有關(guān)注農(nóng)村留守兒教育問題產(chǎn)生的特殊原因，也沒有做到區(qū)分類型、分類施策，導(dǎo)致有些教育內(nèi)容并不適合其真正需求。第二，關(guān)于農(nóng)村留守兒童需要幫扶的標(biāo)準(zhǔn)目前尚無(wú)確切的結(jié)論。當(dāng)前，識(shí)別需要教育幫扶的農(nóng)村留守兒童依靠是否屬于建檔立卡貧困家庭、低保家庭、農(nóng)村特困救助家庭的學(xué)齡人口等經(jīng)濟(jì)性和收入指標(biāo)來判斷，但在實(shí)際中，這些經(jīng)濟(jì)指標(biāo)是通過基層民主評(píng)議的方式進(jìn)行考核的，存在定額限制和主觀印象，會(huì)導(dǎo)致一部分低于貧困線的人口以及缺乏監(jiān)管的留守兒童沒有在識(shí)別范圍內(nèi)，無(wú)法享受到相應(yīng)的治理政策。［7］教育治理的對(duì)象判斷不準(zhǔn)確，教育資源和項(xiàng)目等分配就會(huì)具有局限性，直接影響農(nóng)村留守兒童教育治理的實(shí)效性。

另一方面，幫扶環(huán)節(jié)粗放化。首先，教育治理提前規(guī)劃存在漏洞和不足，就會(huì)在政策操作中出現(xiàn)手足無(wú)措和步驟之間無(wú)法銜接的問題，治理思路不明晰、工作底數(shù)不清晰影響著農(nóng)村留守兒童教育治理工作的推進(jìn)。規(guī)劃之后治理手段專業(yè)性不夠，比如大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)工具在農(nóng)村的運(yùn)用不足，專家團(tuán)隊(duì)分析、專業(yè)人員配備以及民主論證等相關(guān)機(jī)制缺乏，就無(wú)法得到和準(zhǔn)確分析農(nóng)村留守兒童教育問題相關(guān)的海量信息，農(nóng)村留守兒童教育治理就會(huì)存在失真的現(xiàn)象。

（四）教育治理制度的不足

農(nóng)村留守兒童教育治理面臨制度設(shè)計(jì)不健全、制度間配合度不高以及制度執(zhí)行力偏差等問題，無(wú)法為農(nóng)村留守兒童教育治理嚴(yán)把最后一道關(guān)。

一方面，制度的頂層設(shè)計(jì)不健全。目前，國(guó)家和地方出臺(tái)的教育治理制度大多是面向全體兒童，針對(duì)農(nóng)村留守兒童這一特殊群體的具體教育制度還不健全。比如2010年國(guó)家發(fā)布《教育規(guī)劃綱要》指出了要建立健全政府主導(dǎo)、社會(huì)多元主體共同參與的農(nóng)村留守兒童關(guān)愛服務(wù)體系，但是并未明確多元主體在教育治理過程中的權(quán)力和義務(wù)，由于無(wú)法可依使社會(huì)多種力量參與農(nóng)村留守兒童教育治理的過程中權(quán)責(zé)難分。同時(shí)，政府教育部門與其他治理主體在制度設(shè)計(jì)上缺乏互聯(lián)互通和系統(tǒng)性，例如一些教育部門出臺(tái)的制度可以讓認(rèn)定的留守兒童接受教育補(bǔ)助，但卻因?qū)W校有自己的補(bǔ)助規(guī)定而被排除在外，導(dǎo)致治理過程中產(chǎn)生了矛盾和沖突。

另一方面，制度的執(zhí)行力不高。首先，沒有對(duì)每個(gè)層級(jí)政府合理地做出定性定量的治理工作指標(biāo)，而出現(xiàn)了指標(biāo)遞增的情況，導(dǎo)致縣鄉(xiāng)兩級(jí)基層政府所承擔(dān)的任務(wù)最重、壓力最大，像為留守兒童建立教育設(shè)施、找到專業(yè)教師、組織家校合作等都屬于其指標(biāo)范圍內(nèi)，但是縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府的資金和資源與分配到的指標(biāo)不匹配，留守兒童的治理任務(wù)無(wú)法完成。除此之外，對(duì)農(nóng)村留守兒童教育治理效果的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)主要是入學(xué)率和輟學(xué)率，但由于教育治理周期長(zhǎng)、見效慢，單一化的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)不能全面展現(xiàn)治理的效果。同時(shí)，缺乏對(duì)制度實(shí)施的動(dòng)態(tài)監(jiān)管和問責(zé)機(jī)制，尤其是農(nóng)村留守兒童教育治理資金的使用不透明、信息不公開，導(dǎo)致一些地方政府及其個(gè)人謀取私利，并且對(duì)于治理過程中怠政、不作為的現(xiàn)象問責(zé)程度還不夠。

三、破題：構(gòu)建農(nóng)村留守兒童教育治理現(xiàn)代化的路徑思考

實(shí)踐證明，只有推進(jìn)農(nóng)村留守兒童教育治理現(xiàn)代化才能破解教育治理中出現(xiàn)的問題，才能破除農(nóng)村留守兒童教育面臨的現(xiàn)實(shí)困境。而農(nóng)村留守兒童教育治理現(xiàn)代化是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)性工程，要把長(zhǎng)遠(yuǎn)的治理理念、多元的治理主體、精準(zhǔn)的治理過程、健全的治理制度作為立足點(diǎn)，才能在鄉(xiāng)村振興的進(jìn)程中實(shí)現(xiàn)農(nóng)村留守兒童教育治理現(xiàn)代化。

（一）長(zhǎng)遠(yuǎn)化視角下革新教育治理的價(jià)值理念

習(xí)近平總書記指出：“治理和管理一字之差，體現(xiàn)的是系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策?！保?］長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的農(nóng)村留守兒童教育治理新理念，為有效開展農(nóng)村留守兒童教育治理工作提供了科學(xué)的指引。

一方面，樹立“扶貧必先扶智，治貧必先治愚”的治理理念。要明確教育落后是農(nóng)村留守兒童無(wú)法擺脫貧困的主要原因，重視和發(fā)揮教育在打破代際貧困傳遞和鄉(xiāng)村振興中的重要作用。這就需要多元主體在治理工作中真抓實(shí)干，拒絕形式主義，秉持穩(wěn)扎穩(wěn)打的治理理念。政府要切實(shí)把教育資金和資源投入到真正的需求之中，監(jiān)督學(xué)校和社會(huì)團(tuán)體增加心理、德育、勞動(dòng)教育課程和服務(wù)，包括明確固定課時(shí)、教育書籍和活動(dòng)空間等。還要培養(yǎng)農(nóng)村留守兒童的父母及其隔代監(jiān)護(hù)人重視孩子全面教育的理念，引導(dǎo)他們除了關(guān)注農(nóng)村留守兒童學(xué)習(xí)，還要關(guān)注其心理、德育和勞動(dòng)教育?？傊?，要形成重視全面教育的理念，不能只單純看成本和短期收益的關(guān)系，而要把目光放長(zhǎng)遠(yuǎn)，從硬件到軟件全覆蓋、從量變到質(zhì)變穩(wěn)步治理農(nóng)村留守兒童的教育問題。

另一方面，樹立“民本”的治理理念。在教育內(nèi)容上，要堅(jiān)持以人為本，探索農(nóng)村鄉(xiāng)土文化與教育現(xiàn)代化發(fā)展的契合點(diǎn)，不能只注重理論知識(shí)的傳授，還要注重學(xué)習(xí)習(xí)慣的培養(yǎng)、心理和德育的教育，尤其是勞動(dòng)教育，來提升留守兒童的能力，適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展和需要。這就特別需要鄉(xiāng)村學(xué)校增進(jìn)對(duì)留守兒童辦學(xué)的專業(yè)性，更好地滿足留守兒童的多樣性的教育需求。對(duì)于希望提高自身知識(shí)水平的留守兒童，應(yīng)盡最大努力培養(yǎng)其成為高層次人才；對(duì)于急需改變家庭近況獲取穩(wěn)定收入的留守兒童，應(yīng)為其提供能匹配社會(huì)發(fā)展的職業(yè)教育培訓(xùn)。

（二）協(xié)同化視角下推進(jìn)教育治理的多元參與

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“社會(huì)治理要更加注重聯(lián)動(dòng)融合、開放共治，創(chuàng)新社會(huì)治理體制，要堅(jiān)持完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的體制機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)，推進(jìn)社會(huì)治理精細(xì)化?！保?］作為一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，凝聚幫扶合力，構(gòu)建政府與社會(huì)組織、學(xué)校與家庭多元協(xié)作、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的綜合治理體系。

第一，政府要發(fā)揮主導(dǎo)的作用。首先要合理整合和分配政府各部門的教育治理權(quán)力，構(gòu)建由教育部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的多部門聯(lián)動(dòng)合作體系。并且，政府要發(fā)揮總體規(guī)劃、管控分歧的“元治理”作用，對(duì)治理形式和體制機(jī)制等方面進(jìn)行統(tǒng)籌安排，對(duì)阻礙教育治理現(xiàn)代化的重點(diǎn)問題提出解決的宏觀設(shè)計(jì)。同時(shí)政府還要發(fā)揮服務(wù)功能，加快轉(zhuǎn)變政府職能，動(dòng)員和協(xié)調(diào)各個(gè)治理主體參與到農(nóng)村留守兒童教育治理之中，通過協(xié)商合作、群策群力形成整體效應(yīng)。

第二，家庭和學(xué)校聯(lián)動(dòng)承擔(dān)起責(zé)任。家長(zhǎng)要及時(shí)關(guān)注孩子的學(xué)習(xí)、心理和行為動(dòng)態(tài)，全方位關(guān)心孩子的教育需求，積極與學(xué)校老師進(jìn)行溝通，讓孩子感受到父母的關(guān)愛。同時(shí)，學(xué)校教師要探索針對(duì)留守兒童的專門教育方式，不僅要注重孩子的學(xué)習(xí)成績(jī)，更要注重對(duì)留守兒童心理和行為的引導(dǎo)，對(duì)出現(xiàn)不良傾向的留守兒童更要耐心說服和教育。最重要的是要打造多種家校聯(lián)動(dòng)的常態(tài)化渠道，通過家訪、家校聯(lián)系活動(dòng)、監(jiān)護(hù)人座談會(huì)以及互聯(lián)網(wǎng)定期發(fā)布教育信息等形成家校聯(lián)動(dòng)機(jī)制，使家長(zhǎng)和教師互相了解孩子的在校和在家情況。

第三，充分發(fā)揮社會(huì)組織的優(yōu)勢(shì)。像教育行業(yè)協(xié)會(huì)、教育智庫(kù)中的社會(huì)工作人員要不斷提高專業(yè)技能和服務(wù)水平，以社工為中介，積極促成搭建家校聯(lián)動(dòng)小組，確保留守兒童和家長(zhǎng)、老師三者之間的溝通。另外，社會(huì)組織要認(rèn)識(shí)到農(nóng)村社區(qū)必須是治理的重心，要運(yùn)用社會(huì)工作的專業(yè)方法和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)幫助農(nóng)村社區(qū)建立有教育意義的兒童活動(dòng)場(chǎng)所和設(shè)施，以社區(qū)為依托，在留守兒童相對(duì)集中區(qū)域，建立留守兒童服務(wù)站、臨時(shí)托管中心、圖書室、體育場(chǎng)等，邀請(qǐng)公益人士和志愿者開展各種活動(dòng)，為留守兒童彌補(bǔ)教育上的缺失。［10］

（三）精準(zhǔn)化視角下優(yōu)化教育治理的幫扶流程

習(xí)近平總書記指出：“必須在精準(zhǔn)施策上出實(shí)招、在精準(zhǔn)推進(jìn)上下實(shí)功、在精準(zhǔn)落地上見實(shí)效。”［11］這就為解決農(nóng)村留守兒童教育問題提供了治理準(zhǔn)則。通過精準(zhǔn)識(shí)別治理對(duì)象和精準(zhǔn)推進(jìn)治理環(huán)節(jié)，無(wú)縫隙服務(wù)留守兒童教育需求。

首先，通過精準(zhǔn)識(shí)別使教育資源精準(zhǔn)供給到農(nóng)村留守兒童的真實(shí)教育需求之中。其一，精準(zhǔn)識(shí)別不同情況留守兒童的教育困難和需求，開展多樣化個(gè)性化的教育治理。要通過基層調(diào)研的方式，利用鏈接家庭、社區(qū)、學(xué)校、公安局等資源，了解不同的留守兒童最真實(shí)的教育訴求和制約其教育發(fā)展的因素，從而進(jìn)行分類治理實(shí)現(xiàn)教育資源的最佳配置。其二，精準(zhǔn)識(shí)別農(nóng)村留守兒童需要教育幫扶的標(biāo)準(zhǔn)。轉(zhuǎn)變單一以農(nóng)民收入作為依據(jù)的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)籌考慮多個(gè)方面，對(duì)留守兒童進(jìn)行摸底排查，準(zhǔn)確了解留守兒童的基本信息和戶籍學(xué)籍檔案，對(duì)輟學(xué)、未登記戶籍、處于困境或無(wú)監(jiān)護(hù)人、父母一方無(wú)監(jiān)護(hù)能力的農(nóng)村留守兒童進(jìn)行分類識(shí)別并逐一建立信息檔案以便實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，要無(wú)遺漏地納入農(nóng)村留守兒童教育治理的體系之中。

然后，精準(zhǔn)把握每一個(gè)幫扶環(huán)節(jié)，要注重層次性和整體性制定出最優(yōu)的設(shè)計(jì)。其一，提前對(duì)治理的整體流程和如何實(shí)施事先做一個(gè)詳細(xì)的規(guī)劃，從而指導(dǎo)治理工作的全面展開。規(guī)劃設(shè)計(jì)要滿足以實(shí)際為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌兼顧、把握重點(diǎn)、分類管理，使治理流程的每一個(gè)操作環(huán)節(jié)以及流程中的每一個(gè)實(shí)施責(zé)任部門和個(gè)體的精準(zhǔn)化都通過規(guī)劃的精準(zhǔn)化來保障。［12］因此，治理過程的規(guī)劃需要專業(yè)人員和專業(yè)技術(shù)，即運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)處理工具與相關(guān)領(lǐng)域的專家研討會(huì)相結(jié)合，避免遺漏環(huán)節(jié)，規(guī)范流程指引。其二，在治理規(guī)劃的基礎(chǔ)上，運(yùn)用大數(shù)據(jù)提升教育治理現(xiàn)代化水平。一方面，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)整合海量數(shù)據(jù)和高速處理數(shù)據(jù)的優(yōu)勢(shì)，將農(nóng)村留守兒童的教育需求形成直觀全面系統(tǒng)的數(shù)據(jù)庫(kù)，政府可比對(duì)數(shù)據(jù)庫(kù)精準(zhǔn)分析不同情況農(nóng)村留守兒童的教育需求規(guī)律，為政府發(fā)現(xiàn)農(nóng)村留守兒童的真實(shí)需求和問題，從而進(jìn)行精準(zhǔn)治理提供可靠的決策依據(jù)。另一方面，利用互聯(lián)網(wǎng)走好網(wǎng)絡(luò)群眾路線，進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)問政，讓群眾真正參與到教育治理的各個(gè)環(huán)節(jié)之中，讓家長(zhǎng)和學(xué)校認(rèn)識(shí)到留守兒童教育的重要性，通過聽取民意、匯集民智，精準(zhǔn)把握農(nóng)村留守兒童最直接最現(xiàn)實(shí)的教育問題，精準(zhǔn)治理農(nóng)村留守兒童的教育問題，提升群眾滿意度。

（四）制度化視角下健全教育治理的頂層設(shè)計(jì)

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“發(fā)展環(huán)境越是嚴(yán)峻復(fù)雜，越要堅(jiān)定不移深化改革，健全各方面制度，完善治理體系，促進(jìn)制度建設(shè)和治理效能更好轉(zhuǎn)化融合，善于運(yùn)用制度優(yōu)勢(shì)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)沖擊?！保?3］當(dāng)前，我國(guó)要加快構(gòu)建系統(tǒng)完備、落實(shí)見效的農(nóng)村留守兒童教育治理制度體系。

其一，要建立和完善農(nóng)村留守兒童教育治理的制度體系。中央層面，應(yīng)當(dāng)在教育治理的制度建設(shè)中承擔(dān)起整體規(guī)劃、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的責(zé)任。在制度設(shè)計(jì)時(shí)要充分考慮農(nóng)村地區(qū)的多樣性和留守兒童的特殊性，不能“一刀切”或者“假大空”，制度體系的建立要求真務(wù)實(shí)，就要使制度做出具體的規(guī)定，增強(qiáng)制度的分類指導(dǎo)和針對(duì)性。［14］在各地區(qū)層面，既要把握國(guó)家對(duì)農(nóng)村留守兒童教育治理的大方向和總要求，又要因地制宜根據(jù)本地農(nóng)村特征和留守兒童情況確定具體的幫扶路徑，注重制度對(duì)農(nóng)村留守兒童的普惠性和公平性，著力探索適合當(dāng)?shù)匕l(fā)展、有當(dāng)?shù)靥厣⒂行Ы鉀Q當(dāng)?shù)亓羰貎和逃艿闹贫润w系。［15］同時(shí)，要增強(qiáng)制度體系的系統(tǒng)性和協(xié)同性，完善和強(qiáng)化制度之間的相互補(bǔ)充和緊密聯(lián)系。

其二，強(qiáng)化制度的執(zhí)行力，把制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能。首先，對(duì)不同層級(jí)政府的教育治理任務(wù)要根據(jù)其具有的資源和能力做出相匹配的指標(biāo)機(jī)制，并且治理效果評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該綜合化，建立起留守兒童教育環(huán)境；留守兒童學(xué)習(xí)、心理、德育、勞動(dòng)等發(fā)展能力教育；留守兒童對(duì)教育治理滿意度等多元標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估機(jī)制。其次，要建立健全動(dòng)態(tài)監(jiān)督和管理機(jī)制，構(gòu)建農(nóng)村留守兒童教育治理資金信息公開和政務(wù)公開制度，對(duì)農(nóng)村留守兒童教育治理資金的使用情況和流動(dòng)方向進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管，保障教育治理資金的合理運(yùn)用。組織人民群眾、專業(yè)人員以及第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)不同地區(qū)農(nóng)村留守兒童教育治理制度的實(shí)施開展全方位動(dòng)態(tài)監(jiān)督，切實(shí)使各項(xiàng)政策落實(shí)、資金配置到位。此外，必須健全問責(zé)制度，通過權(quán)力清單和責(zé)任清單細(xì)化問責(zé)主體、問責(zé)對(duì)象和問責(zé)內(nèi)容，對(duì)農(nóng)村留守兒童教育治理工作有成效的個(gè)人及部門予以獎(jiǎng)勵(lì)，反之對(duì)于工作不力、未能達(dá)到指標(biāo)的相關(guān)人員進(jìn)行問責(zé)，從而有效保證各級(jí)政府和領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭維護(hù)制度權(quán)威，切實(shí)強(qiáng)化制度意識(shí)，切實(shí)防范各自為政、標(biāo)準(zhǔn)不一、寬嚴(yán)失度等問題發(fā)生，充分發(fā)揮制度規(guī)范行為、引導(dǎo)方向、提高效率、維護(hù)穩(wěn)定的重要作用。［16］

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

［1］高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家而團(tuán)結(jié)奮斗——習(xí)近平同志代表第十九屆中央委員會(huì)向大會(huì)作的報(bào)告摘登［N］.人民日?qǐng)?bào)，2022-10-17（02）.

［2］中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定［M］.北京：人民出版社，2019：3.

［3］范先佐，郭清揚(yáng).農(nóng)村留守兒童教育問題的回顧與反思［J］.中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2015（01）：55-64.

［4］學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)編輯部.以教育現(xiàn)代化助力強(qiáng)國(guó)建設(shè)［M］.北京：人民出版社，2020：118.

［5］薛二勇，周秀平.中國(guó)教育脫貧的政策設(shè)計(jì)與制度創(chuàng)新［J］.教育研究，2017（12）：92-95.

［6］魏丹.教育精準(zhǔn)扶貧政策的價(jià)值邏輯、實(shí)踐問題及對(duì)策［J］.教學(xué)與管理，2019（33）：4-7.

［7］東黎.用標(biāo)準(zhǔn)化支撐社會(huì)治理精準(zhǔn)化—浙江省標(biāo)準(zhǔn)化研究院發(fā)揮技術(shù)基礎(chǔ)作用服務(wù)社會(huì)發(fā)展［J］.中國(guó)質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督，2016（02）：44-45.

［8］中共中央文獻(xiàn)研究所.習(xí)近平關(guān)于全面建成小康社會(huì)論述摘編［M］.北京：中共文獻(xiàn)出版社，2016：142.

［9］中共云南省委宣傳部.譜寫中國(guó)夢(mèng)云南篇章：砥礪奮進(jìn)的五年［M］.北京：人民出版社，2017：141.

［10］聶飛.基于家庭視角下的留守兒童關(guān)愛服務(wù)體系構(gòu)建［J］.新疆社會(huì)科學(xué)，2014（04）：119-125.

［11］中共中央宣傳部.習(xí)近平總書記系列重要講話讀本［M］.北京：人民出版社，2016：220.

［12］趙敏.如何提升社會(huì)治理精細(xì)化水平［N］.人民論壇，2018-03-13（005）.

［13］中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院新聞辦公室.抗擊新冠肺炎疫情的中國(guó)行動(dòng)白皮書［M］.北京：人民出版社，2020：34.

［14］姚松.教育精準(zhǔn)扶貧機(jī)制的系統(tǒng)構(gòu)建與實(shí)踐路徑—基于貧困地區(qū)精細(xì)化扶貧［J］.教育文化論壇，2020（03）：64-70.

［15］薛二勇，周秀平.中國(guó)教育脫貧的政策設(shè)計(jì)與制度創(chuàng)新［J］.教育研究，2017（12）：29-37.

［16］中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委新聞傳播中心.全面從嚴(yán)治黨職責(zé)與實(shí)踐探索（理論卷）［M］.北京：人民出版社，2020：119.

〔責(zé)任編輯：孫玉婷〕