地方政府債務(wù)的問責監(jiān)管與制度完善

于志潔 王茂慶

摘? ?要：問責制被運用于地方政府債務(wù)領(lǐng)域，對加強地方政府債務(wù)監(jiān)管、防范化解債務(wù)風險具有重要意義。從現(xiàn)行制度看，問責監(jiān)管集中在隱性債務(wù)領(lǐng)域，顯性債務(wù)領(lǐng)域存在問責缺位問題。由于顯性債務(wù)規(guī)模急劇擴張、償債壓力日益顯現(xiàn)、債務(wù)風險愈加現(xiàn)實，應(yīng)當確立對隱性債務(wù)進行風險問責、對顯性債務(wù)進行績效問責的合并問責監(jiān)管，同時積極推進問責監(jiān)管的制度化、法治化，并確立穿透式監(jiān)管原則。

關(guān)鍵詞：隱性債務(wù)；顯性債務(wù)；問責監(jiān)管；制度完善

中圖分類號：F830? ?文獻標識碼：B? 文章編號：1674-2265（2023）09-0048-06

DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2023.09.007

一、引言

近年來，地方政府顯性債務(wù)（以下簡稱顯性債務(wù)）規(guī)模迅速擴張，地方政府隱性債務(wù)（以下簡稱隱性債務(wù)）規(guī)模居高不下。截至2023年2月末，全國地方政府債務(wù)余額362269億元。其中，一般債務(wù)146934億元，專項債務(wù)215335億元①。雖然隱性債務(wù)“清零”試點在各地不斷推進，但據(jù)測算，與地方政府關(guān)聯(lián)密切的城投有息債務(wù)余額為近60萬億元，按照IMF的估算比例（2/3），其中的40萬億元可視為隱性債務(wù)（徐奇淵和盛中明，2023）[1]。雖然地方政府舉債可以推動經(jīng)濟社會發(fā)展，滿足公共物品供給，但是，債務(wù)規(guī)模急劇擴張、體量日益龐大、償債壓力不斷累積可能直接導致財政風險，甚至引發(fā)系統(tǒng)性風險。

地方政府債務(wù)問題不僅與財政金融風險防范直接相關(guān)，而且關(guān)乎國家治理（熊偉，2014）[2]。在積極推進國家治理現(xiàn)代化的背景下，地方政府債務(wù)治理不能只滿足于應(yīng)急式的防范化解風險，而應(yīng)立足長遠，謀求地方政府債務(wù)治理的現(xiàn)代化，只有這樣，才能構(gòu)筑風險防范的長效機制，最大限度地防范風險?，F(xiàn)代化的地方政府債務(wù)治理制度主要包括三個方面：基于舉債權(quán)控制的權(quán)力配置，以債權(quán)人為主體的市場約束，以及以納稅人為主體的民主監(jiān)督（王茂慶，2023）[3]。雖然市場約束、民主監(jiān)督構(gòu)成了地方政府債務(wù)治理的基礎(chǔ)制度安排，但在防范化解債務(wù)風險的現(xiàn)實壓力下，從權(quán)力配置上強化監(jiān)管應(yīng)該是地方政府債務(wù)治理的關(guān)鍵舉措。

監(jiān)管的真諦在于追責。在立法剛性不足的財政領(lǐng)域，缺乏有效追責，監(jiān)管效果更是難以保證。不論是人大監(jiān)督、財政監(jiān)管，還是金融監(jiān)管，最終都要靠追責來落實。在我國，作為一種重要的追責機制，問責制興起于黨風廉政建設(shè)領(lǐng)域，后逐漸擴展到公共安全、教育醫(yī)療、生態(tài)環(huán)境保護以及食品藥品安全等領(lǐng)域。2016年6月28日，中共中央政治局會議審議通過的《中國共產(chǎn)黨問責條例》（以下簡稱《問責條例》），是權(quán)威性、系統(tǒng)性的黨內(nèi)問責法規(guī)文件。自2017年開始，問責制被運用于地方政府債務(wù)領(lǐng)域，成為加強地方政府債務(wù)監(jiān)管、防范化解債務(wù)風險的“利器”。本文對我國地方政府債務(wù)問責式監(jiān)管（以下簡稱問責監(jiān)管）現(xiàn)狀進行梳理，發(fā)現(xiàn)當前地方政府債務(wù)問責式監(jiān)管的現(xiàn)行制度和實踐主要集中在隱性債務(wù)領(lǐng)域，因?qū)︼@性債務(wù)風險缺乏足夠認知，存在顯性債務(wù)問責監(jiān)管的缺位問題。本文認為，基于顯性債務(wù)規(guī)模急劇擴張、績效管理愈加重要、債務(wù)風險逐漸顯現(xiàn)的事實，應(yīng)該將顯性債務(wù)問題納入問責范疇，并將隱性債務(wù)與顯性債務(wù)合并監(jiān)管，同時，鑒于問責監(jiān)管具有較強的政治性，應(yīng)當積極推進問責監(jiān)管的制度化、法治化，完善地方政府債務(wù)責任追究制度，并確立穿透式監(jiān)管原則。

二、隱性債務(wù)的問責監(jiān)管

一般來說，地方政府債務(wù)風險問題始于2008年全球金融危機。為應(yīng)對國內(nèi)經(jīng)濟下行壓力，中央政府鼓勵各級地方政府組建投融資平臺，導致各地隱性債務(wù)的競爭性飆漲。2011年，國務(wù)院辦公廳在《關(guān)于做好地方政府性債務(wù)審計工作的通知》中明確提出，為“有效防范和化解潛在風險”，“對全國地方政府性債務(wù)情況進行一次全面審計”。2014年修訂的《中華人民共和國預(yù)算法》（以下簡稱《預(yù)算法》），以及《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）（以下簡稱國發(fā)〔2014〕43號文）確立了“修明渠、堵暗道”的債務(wù)風險防范制度框架。一方面，賦予省級政府適度舉債權(quán)，并通過舉債限額控制地方債務(wù)規(guī)模，以防范債務(wù)風險，即為“修明渠”；另一方面，將隱性債務(wù)非法化，進行集中整治，即為“堵暗道”。由此一來，防范化解地方政府債務(wù)風險主要表現(xiàn)為“堵暗道”，換言之，風險防范專注于隱性債務(wù)風險。

自黨的十九大報告將“防范化解重大風險”列為“三大攻堅戰(zhàn)”之首以來，防范化解隱性債務(wù)風險成為歷年中央經(jīng)濟工作會議和全國財政工作會議的焦點議題。2017年7月，習近平總書記在全國金融工作會議上指出，“各級地方黨委和政府要樹立正確政績觀，嚴控地方政府債務(wù)增量，終身問責，倒查責任?！彪S后，問責制被引入地方政府隱性債務(wù)領(lǐng)域并得到積極推行，成為債務(wù)追責、防范化解風險的重要措施。五年多來，按照“遏增量、化存量，強監(jiān)管、嚴追責”的工作思路，隱性債務(wù)風險逐步得以緩釋、可控（劉昆，2023）[4]。

2022年5月和7月，財政部分別發(fā)布了《關(guān)于地方政府隱性債務(wù)問責典型案例的通報》和《關(guān)于融資平臺公司違法違規(guī)融資新增地方政府隱性債務(wù)問責典型案例的通報》，持續(xù)釋放了遏制隱性債務(wù)增長、防范化解債務(wù)風險的信號?？疾爝@些通報對把握問責監(jiān)管的制度實踐具有重要參考意義，我們主要從問責監(jiān)管的性質(zhì)、適用范圍、適用對象、責任形式等方面對其展開分析。

首先，作為黨內(nèi)問責在地方政府債務(wù)領(lǐng)域的延伸，問責監(jiān)管具有較強的政治性。由于黨內(nèi)問責是黨委（黨組）等問責主體對失職失責黨組織和黨的領(lǐng)導干部追究領(lǐng)導責任的紀律處置方式，因此，黨的紀律檢查委員會追究領(lǐng)導干部的相關(guān)責任構(gòu)成了問責監(jiān)管的重要內(nèi)容。新增隱性債務(wù)通常事出有因，甚至“不得已而為之”，地方往往缺乏問責動力，推動問責監(jiān)管的力量主要來自中央，體現(xiàn)了中央政府的意志，因此，問責監(jiān)管具備很強的政治性?！秶鴦?wù)院關(guān)于進一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》（國發(fā)〔2021〕5號）（以下簡稱國發(fā)〔2021〕5號文）明確要求：“把防范化解地方政府隱性債務(wù)風險作為重要的政治紀律和政治規(guī)矩，堅決遏制隱性債務(wù)增量，妥善處置和化解隱性債務(wù)存量?！碑斎?，問責監(jiān)管也有一定的法律性。監(jiān)察機關(guān)依據(jù)《中華人民共和國監(jiān)察法》《中華人民共和國公務(wù)員法》等對負有責任的政府官員直接作出問責決定，或者向有權(quán)作出問責決定的機關(guān)提出問責建議，也是問責監(jiān)管的重要內(nèi)容。

其次，問責監(jiān)管源于隱性債務(wù)風險，因而其適用范圍限定于隱性債務(wù)，具體包括新增隱性債務(wù)（李安安，2018）[5]、隱性債務(wù)化解不實（以下簡稱化債不實）等違法違規(guī)行為②。2022年開始，經(jīng)國務(wù)院批準，在廣東、上海、北京等經(jīng)濟體量大、財政實力強的地區(qū)，率先開展全域無隱性債務(wù)試點工作，以實現(xiàn)隱性債務(wù)清零。

再次，問責監(jiān)管的適用對象限定為個人而不是團體或者組織。根據(jù)《問責條例》第五條：“問責對象是黨組織、黨的領(lǐng)導干部，重點是黨委（黨組）、黨的工作機關(guān)及其領(lǐng)導成員，紀委、紀委派駐（派出）機構(gòu)及其領(lǐng)導成員?！睆呢斦客▓髞砜矗鳛閱栘煂ο蟮膫€人主要包括政府官員、黨委領(lǐng)導、融資平臺公司高管等。由此來看，現(xiàn)行制度和實踐主要通過追究個人的領(lǐng)導責任來實現(xiàn)問責監(jiān)管。

最后，從責任形式上看，問責監(jiān)管主要采用了黨紀處分、政務(wù)處分以及書面檢查、誡勉談話、批評教育等組織處理形式。

三、顯性債務(wù)的問責缺位

從現(xiàn)行制度來看，雖然《預(yù)算法》、《財政違法行為處罰處分條例》、國發(fā)〔2014〕43號文、《中華人民共和國預(yù)算法實施條例》（以下簡稱《預(yù)算法實施條例》）、國發(fā)〔2021〕5號文等法律、法規(guī)，以及《地方政府一般債務(wù)預(yù)算管理辦法》《地方政府專項債務(wù)預(yù)算管理辦法》《地方政府債券發(fā)行管理辦法》《地方政府專項債券項目資金績效管理辦法》（以下簡稱《績效管理辦法》）等規(guī)章，構(gòu)建起了相對規(guī)范、體系完整的地方政府舉債融資管理制度，但是，與隱性債務(wù)的非法化、終身問責不同，現(xiàn)行制度對顯性債務(wù)風險缺乏關(guān)注，因而存在問責缺位問題。

首先，顯性債務(wù)現(xiàn)有管理規(guī)定的立法目的是績效管理，而非風險問責。2014年修訂的《預(yù)算法》、國發(fā)〔2014〕43號文確立了顯性債務(wù)治理的基本制度框架。國發(fā)〔2014〕43號文雖然確立了中央“不救助原則”，提出“嚴肅財經(jīng)紀律”，建立“風險預(yù)警機制”“應(yīng)急處置機制”和“考核問責機制”，但其立法目的取向總體上是績效管理而非風險問責。不能否認，顯性債務(wù)風險與債務(wù)資金績效管理密切相關(guān)，良好的績效管理對于風險防范至關(guān)重要。

其次，違反顯性債務(wù)績效管理規(guī)定，應(yīng)當追究相關(guān)責任人員的責任，與隱性債務(wù)風險防范下的終身問責有本質(zhì)區(qū)別。隱性債務(wù)問責監(jiān)管不僅具有風險應(yīng)對的特點，而且具有很強的政治性，意圖追究個人的領(lǐng)導責任，而顯性債務(wù)管理的責任追究則不具備這樣的特點。雖然債務(wù)資金績效管理落后、資金使用不規(guī)范等，會將顯性債務(wù)的潛在風險轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實風險，但是，顯性債務(wù)的合法性、潛在風險性畢竟不同于隱性債務(wù)的非法性、現(xiàn)實風險性，所以對后者需要進行終身問責，對前者則只是一般追責。

最后，脫離實際過度舉債、違規(guī)使用債務(wù)資金等行為的問責機制缺失。雖然國發(fā)〔2014〕43號文提出建立“問責機制”，“對脫離實際過度舉債、違法違規(guī)舉債或擔保、違規(guī)使用債務(wù)資金、惡意逃廢債務(wù)等行為，要追究相關(guān)責任人責任”，但是，對于如何把握“脫離實際過度舉債”“違規(guī)使用債務(wù)資金”以及“惡意逃廢債務(wù)”等行為，誰來追責，“相關(guān)責任人”如何界定及“責任”如何承擔等問題，都缺乏進一步的配套規(guī)定。

然而，債的本質(zhì)決定了其風險屬性。隨著地方債務(wù)規(guī)模的急劇擴張，項目管理、資金使用等方面存在的問題被顯著放大，償債壓力日益顯現(xiàn)，債務(wù)風險愈加現(xiàn)實。

首先，地方政府的償債壓力不斷累積、逐漸加大。主要表現(xiàn)在以下四個方面：其一，“借新還舊”式的再融資債券發(fā)行比重越來越高，額度越來越大，呈現(xiàn)出債務(wù)展期化的特點。其二，多次性付息、一次性還本的償債方式造成本金集中償付的巨大壓力。從各地發(fā)行債券的具體安排來看，大多是每個年度內(nèi)一次或兩次付息，債券到期后一次性償還本金。2022年度，全國發(fā)行地方政府債券合計73676億元，平均發(fā)行期限13.2年③。那么，可以預(yù)想的是，隨著債務(wù)到期，地方政府將面臨集中償還高額本金的巨大壓力。其三，地方政府業(yè)已面對支付巨額利息的現(xiàn)實壓力。2022年，地方政府支付的債務(wù)利息首次突破萬億，多達11211億元③。其四，由于債務(wù)壓力和風險具有不平衡性，個別地區(qū)已成為地方政府債務(wù)高風險地區(qū)。中央政府一再強調(diào)“誰家的孩子誰抱”，并且根據(jù)風險狀況，合理測算分地區(qū)債務(wù)限額，控制高風險地區(qū)新增地方政府債務(wù)限額規(guī)模。

其次，專項債支持的“好項目”少，存在項目收益不及預(yù)期、收益不能覆蓋債務(wù)本息的情形，易于形成債務(wù)風險。由于專項債在規(guī)模上已經(jīng)超過一般債而居于主體地位，而且在新增發(fā)行規(guī)模上遠大于一般債，因而對于顯性債務(wù)風險來說具有決定意義。雖然專項債支持項目的范圍在不斷擴大，力圖挖掘更多的收益能夠覆蓋本息的“好項目”，但客觀來看，“好項目”越來越少。為了保證項目入庫、立項以獲得資金支持，一些地方在立項時夸大預(yù)期收益，以滿足項目自求平衡的要求，這使得專項債項目自求平衡的能力偏弱，在一定程度上加大了后期地方財政的還本付息壓力（馮俏彬和宋恒，2022；王茂慶和鞏岱賢，2022）[6，7]。

最后，債券資金績效管理不足、資金使用不規(guī)范等已成為引發(fā)地方債務(wù)危機的風險點。一方面，專項債資金與項目在發(fā)行、撥付、使用上的協(xié)同性不夠，存在“項目等錢”或者“錢等項目”的現(xiàn)象，存在資金使用效率低、成本高等問題。另一方面，在地方債資金使用上不夠規(guī)范，也極易引發(fā)財政風險。例如，將專項債與一般公共預(yù)算資金混用，或者將專項債資金用于支付一些由一般公共預(yù)算保障的項目，或者用一般公共預(yù)算收入填補專項債資金漏洞；再如，挪用專項債資金用于償還舊債、歸還平臺公司債務(wù)、非專項債項目支出以及有關(guān)征拆工作經(jīng)費等。

自省級政府通過發(fā)行債券舉借債務(wù)以來，雖然地方政府債務(wù)規(guī)模不斷擴張，但每年發(fā)行的一般債券、專項債券都被分別控制在全國人大或全國人大常委會批準的各自的債務(wù)限額之內(nèi)，而且全國地方政府債務(wù)余額被控制在總限額之內(nèi)，但這并不意味著只要將債務(wù)規(guī)?？刂圃谙揞~之內(nèi)，就不存在償債壓力乃至債務(wù)風險問題。黨的二十大報告明確要求“依法將各類金融活動全部納入監(jiān)管，守住不發(fā)生系統(tǒng)性風險底線”，這表明，中央意圖將顯性債務(wù)納入債務(wù)風險的監(jiān)管范圍。國發(fā)〔2021〕5號文明確提出“堅持底線思維”，“把防風險擺在更加突出的位置”。習近平總書記在2022年12月召開的中央經(jīng)濟工作會議上強調(diào)“防范化解地方政府債務(wù)風險”，提出“加大存量隱性債務(wù)處置力度，優(yōu)化債務(wù)期限結(jié)構(gòu)，降低利息負擔，穩(wěn)步推進地方政府隱性債務(wù)和法定債務(wù)合并監(jiān)管，堅決遏制增量、化解存量”。這意味著，中央開始意識到顯性債務(wù)的風險性，并將其納入債務(wù)風險防范化解的范疇之中。

四、地方政府債務(wù)問責監(jiān)管的制度完善

防范化解隱性債務(wù)風險的任務(wù)仍很艱巨，顯性債務(wù)諸多潛在風險已不容忽視。防范債務(wù)風險的疊加、累積和傳遞已成為地方政府債務(wù)治理的新課題。為此，應(yīng)當對隱性債務(wù)與顯性債務(wù)合并監(jiān)管、一同問責，同時積極推進問責監(jiān)管的制度化、法治化，并確立穿透式監(jiān)管原則。

（一）確立隱性債務(wù)與顯性債務(wù)的合并問責監(jiān)管

從根本上看，穩(wěn)步推進地方政府隱性債務(wù)和法定債務(wù)合并監(jiān)管，是統(tǒng)籌發(fā)展和安全、推進高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措（陳龍，2023）[8]。合并監(jiān)管有利于形成監(jiān)管合力，可以更好地從總體上把握政府債務(wù)，有效防范系統(tǒng)性風險。隱性債務(wù)與顯性債務(wù)本質(zhì)上都是政府債務(wù)，其風險性最終取決于地方政府的償債能力。事實上，合理測算分地區(qū)債務(wù)的限額，應(yīng)當充分考量該地區(qū)的隱性債務(wù)規(guī)模。如果地方政府債務(wù)總體規(guī)模超過其償債能力，就可能“顧了這頭、顧不了那頭”。在隱性債務(wù)“清零”尚未完成、規(guī)模仍然龐大的背景下，將隱性債務(wù)與顯性債務(wù)合并監(jiān)管、一同問責具有現(xiàn)實必要性。

首先，應(yīng)當明確隱性債務(wù)的概念、范圍等，對隱性債務(wù)實行顯性化管理，將隱性債務(wù)納入和顯性債務(wù)同樣的監(jiān)管體系中，構(gòu)建符合我國特點的債務(wù)風險綜合預(yù)警指標體系，避免債務(wù)風險指標失真，真實反映地方債務(wù)風險狀況。其次，從監(jiān)管主體、監(jiān)管對象和監(jiān)管措施上加強和完善協(xié)同監(jiān)管，健全協(xié)同監(jiān)管機制。從監(jiān)管主體上看，應(yīng)當繼續(xù)強化人大監(jiān)督、財政監(jiān)管，構(gòu)建以債權(quán)人權(quán)益保障為導向的金融監(jiān)管機制；從監(jiān)管對象上看，應(yīng)將各類債務(wù)納入監(jiān)管范圍，明確各主體監(jiān)管的重點，運用“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”、大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段，加強信息共享、情況互通、機制協(xié)同；從監(jiān)管措施上看，應(yīng)當建立統(tǒng)一的債務(wù)風險預(yù)警機制和風險應(yīng)急處置機制，以及統(tǒng)一的債務(wù)報告和公開制度。再次，從現(xiàn)實緊迫性來看，應(yīng)當將顯性債務(wù)納入問責監(jiān)管范圍，對隱性債務(wù)與顯性債務(wù)一并問責。如果只對隱性債務(wù)領(lǐng)域?qū)嵭袉栘煴O(jiān)管，就會“按下葫蘆浮起瓢”，違規(guī)違法行為必然向顯性債務(wù)領(lǐng)域“逃逸”，進而誘發(fā)顯性債務(wù)風險。因此，顯性債務(wù)領(lǐng)域?qū)嵭袉栘熤剖请[性債務(wù)與顯性債務(wù)合并監(jiān)管的必然要求。

隨著顯性債務(wù)規(guī)模急劇擴張，債務(wù)資金績效管理、債務(wù)資金使用規(guī)范性等問題越來越突出，績效管理問題導致債務(wù)風險的現(xiàn)實可能性，是對顯性債務(wù)進行問責監(jiān)管的客觀根據(jù)。因此，顯性債務(wù)的現(xiàn)實風險性決定了對其進行問責監(jiān)管不可或缺，確立顯性債務(wù)的績效問責，對防范顯性債務(wù)風險至關(guān)重要?！翱冃椭卫怼笔堑胤秸畟鶆?wù)治理模式演變的長期導向，堅持績效問責的核心在于建立起地方政府平衡舉債融資和風險防范的績效激勵與約束機制，使地方官員產(chǎn)生持續(xù)改進績效的內(nèi)在驅(qū)動力（馬恩濤和任海平，2022）[9]。當然，從問責的適用范圍來看，二者存在明顯的不同。在隱性債務(wù)領(lǐng)域，主要對新增隱性債務(wù)和化債不實等行為進行問責；而在顯性債務(wù)領(lǐng)域，問責對象則主要是脫離實際過度舉債、違規(guī)使用債務(wù)資金等行為。雖然地方政府在批準的債務(wù)限額內(nèi)舉債，但是，明顯超出地方財力發(fā)行一般債、編制虛假項目書發(fā)行專項債、無視隱性債務(wù)風險而盲目發(fā)債等，導致債務(wù)償還風險的，都應(yīng)當被視為脫離實際過度舉債行為。在省級政府代為舉借債務(wù)的機制下，省以下地方政府、項目主體的黨政領(lǐng)導都應(yīng)該成為被問責的對象。

（二）積極推進問責監(jiān)管的制度化和法治化

從財政部通報來看，黨的紀律檢查委員會和作為國家機關(guān)的監(jiān)察委員會作為問責主體，同時對黨組織的領(lǐng)導人員、政府官員、平臺公司高管實施黨內(nèi)問責或行政問責。從責任方式上看，問責以黨內(nèi)問責為主、行政問責為輔，因而基本上屬于“黨紀”的范疇。問責監(jiān)管的制度化當然要求問責從“黨紀”轉(zhuǎn)化為“國法”。根據(jù)《預(yù)算法》第三十五條第五款，國務(wù)院建立地方政府債務(wù)風險評估和預(yù)警機制、應(yīng)急處置機制以及責任追究制度。但時至今日，國務(wù)院尚未制定債務(wù)責任追究的行政法規(guī)。從立法技術(shù)上看，問責監(jiān)管應(yīng)當被納入責任追究的制度范圍，但是，債務(wù)責任追究制度的立法滯后制約了問責監(jiān)管的制度化。

對隱性債務(wù)來說，包括問責在內(nèi)的責任追究在一定程度上做出了法律回應(yīng)。雖然《預(yù)算法》第九十四條規(guī)定，違反《預(yù)算法》規(guī)定“舉借債務(wù)或者為他人債務(wù)提供擔保的”，“對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員給予撤職、開除的處分”，但缺乏實施主體、追責程序等配套規(guī)定，屬于可問責性的靜態(tài)列舉，并未建立起動態(tài)的問責機制，導致違法行為難以有效問責（岳紅舉，2021）[10]。對顯性債務(wù)來說，《預(yù)算法實施條例》第九十四條只是規(guī)定了“突破一般債務(wù)限額或者專項債務(wù)限額舉借債務(wù)”的相關(guān)責任問題。事實上，由于發(fā)行地方債不可能突破限額，限額監(jiān)管便失去了實際意義。推進隱性債務(wù)與顯性債務(wù)合并監(jiān)管、一同問責，應(yīng)當盡快修訂《財政違法行為處罰處分條例》，制定《財政責任法》，積極推進包括問責制在內(nèi)的債務(wù)責任追究制度的立法進程。需要注意的是，問責監(jiān)管的制度化應(yīng)當堅持法治原則。法治原則要求問責主體在法定職權(quán)范圍內(nèi)按照正當程序?qū)ο嚓P(guān)責任人進行問責。作為一種較為嚴厲的懲罰機制，問責對領(lǐng)導干部的政治前途、職位升遷影響非常大，因此，應(yīng)當遵守正當程序原則。正當問責程序應(yīng)該包括調(diào)查取證、公共咨詢、公開聽證、陳述申辯、說明回應(yīng)、申訴救濟、公告實施等環(huán)節(jié)。

（三）問責立法應(yīng)當確立穿透式監(jiān)管原則

穿透式監(jiān)管主要應(yīng)用于金融領(lǐng)域，是突破外觀形式去發(fā)現(xiàn)金融關(guān)系的本質(zhì)，即透過表面形態(tài)識別業(yè)務(wù)實質(zhì)，通過主體穿透、產(chǎn)品屬性穿透以及嵌套層級穿透等，把資金來源、中間環(huán)節(jié)和最終資金投向連接起來，綜合全流程信息來判斷金融產(chǎn)品性質(zhì)，進而采取有針對性的監(jiān)管措施，通過提高監(jiān)管有效性實現(xiàn)金融創(chuàng)新與金融安全的平衡（胡關(guān)夫，2022）[11]。地方政府債務(wù)具有財政、金融的雙重屬性，因此，穿透式監(jiān)管對其完全具有適用性。2018年3月28日，財政部發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知》（財金〔2018〕23號），開始將穿透式監(jiān)管原則運用于隱性債務(wù)風險的治理，明確要求按照“穿透原則”，加強資本金審查和資金投向管理。2021年6月10日，財政部發(fā)布的《績效管理辦法》明確要求，財政部門利用信息化手段探索對專項債券項目實行穿透式監(jiān)管。對于隱性債務(wù)來說，只有落實穿透式監(jiān)管原則，才能準確判定隱性債務(wù)的實質(zhì)，明確風險收益的實際承擔主體，摸清隱性債務(wù)的規(guī)模，才能做到防范隱性債務(wù)風險；對于顯性債務(wù)來說，只有落實穿透式監(jiān)管原則，才能保證專項債項目的“全生命周期”監(jiān)管，保證項目、資本金、現(xiàn)金流和信息披露的合規(guī)性，監(jiān)控資金真實流向和實際用途，進而把握項目收益與融資平衡情況，并甄別可能產(chǎn)生的債務(wù)風險。

追責問責要做到規(guī)范、合法、合理，也要求落實穿透式監(jiān)管原則。這是因為，在黨委集體領(lǐng)導制、政府行政首長負責制以及公司管理體制的制度背景下，追究個人的領(lǐng)導責任面臨諸多困境，辨識清楚個人在脫離實際過度舉債、違法違規(guī)舉債或擔保、違規(guī)使用債務(wù)資金、惡意逃廢債務(wù)、化債不實等行為中發(fā)揮的具體作用并不容易。因此，地方政府債務(wù)問責追責立法，一方面，應(yīng)該確立法治的形式原則，明確問責追責主體應(yīng)該在法律授權(quán)范圍內(nèi)按照法定程序進行；另一方面，要確立穿透式監(jiān)管的實質(zhì)原則，授權(quán)問責主體從“實質(zhì)重于形式”的要求出發(fā)，刺破經(jīng)濟活動的外觀形式，發(fā)現(xiàn)非法舉債等違法違規(guī)行為的本質(zhì)，從實質(zhì)上判定是否成就了債務(wù)違法違規(guī)行為的構(gòu)成要件，同時，結(jié)合個人分工負責的具體情況，對違法違規(guī)行為進行分解，明確個人在每一個環(huán)節(jié)的直接責任和領(lǐng)導責任，才能擺脫困境、精準問責。

五、結(jié)語

從歷史上看，在眾多問責領(lǐng)域中，財政問責是最早出現(xiàn)、最為成熟，甚至是最為重要的?！叭绻麤]有財政問責，政治問責就沒有任何實質(zhì)內(nèi)容?！保R駿，2009）[12]建設(shè)法治國家，控制公權(quán)力濫用，最為關(guān)鍵的是控制國家的財政權(quán)力。政府的舉債權(quán)作為財政權(quán)的重要組成部分，當然要受法律的約束。因此，對隱性債務(wù)進行風險問責，對顯性債務(wù)啟動績效問責，既是防范化解地方債務(wù)風險、完善地方債務(wù)治理的現(xiàn)實選擇，也是防止權(quán)力濫用、建設(shè)法治國家的必然要求?？v觀世界各國的問責制度和實踐，各國雖然在制度、文化等基底架構(gòu)上存在差異，但都在不斷強化政治問責，積極挖掘問責的法治價值。在我國，黨內(nèi)法規(guī)體系不斷完善，黨政機關(guān)合署辦公改革穩(wěn)步推進，政治問責的中國經(jīng)驗日漸成熟。不論是以民主選舉為基礎(chǔ)的垂直問責，還是以權(quán)力分立為基礎(chǔ)的平行問責，以及近年來興起的社會問責，乃至基于中國經(jīng)驗的黨內(nèi)問責，雖然問責機制存在多種形式，但其核心要素是一致的，即監(jiān)督、辯護和強制（馬駿，2009）[11]。相對而言，需要特別強化的是辯護要素，也就是說，黨政官員必須對其行動提供說明和解釋，這既是完善問責監(jiān)管的必然要求，也是法治原則的應(yīng)有之義。

注：

①數(shù)據(jù)來源：財政部網(wǎng)站《2023年2月地方政府債券發(fā)行和債務(wù)余額情況》。

②從財政部問責典型案例通報來看，相關(guān)案件大多發(fā)生在2018年之前，而問責都是在三五年之后，這說明，償債壓力顯現(xiàn)甚至出現(xiàn)爆雷之后才被監(jiān)管部門發(fā)現(xiàn)，也就意味著由于信息不對稱問題，案件查辦和問責的難度非常大。

③數(shù)據(jù)來源：財政部網(wǎng)站《2022年12月地方政府債券發(fā)行和債務(wù)余額情況》。

參考文獻：

[1]徐奇淵，盛中明.準確認識財政領(lǐng)域的四大問題[J].財經(jīng)，2023，（05）.

[2]熊偉.地方債與國家治理：基于法治財政的分析徑路 [J].法學評論，2014，（02）.

[3]王茂慶.財政分權(quán)下地方政府債務(wù)治理的路徑選擇與制度構(gòu)建 [J].時代法學，2023，（02）.

[4]劉昆.在全國財政工作會議上的講話（節(jié)選） [J].中國財政，2023，（01）.

[5]李安安.終身問責制探究：基于地方債務(wù)治理的分析框架 [J].經(jīng)濟法研究，2018，（01）.

[6]馮俏彬，宋恒.地方政府專項債：問題與對策 [J].中國經(jīng)濟評論，2022，（11）.

[7]王茂慶，鞏岱賢.地方政府債務(wù)監(jiān)管路徑的反思與超越 [J].金融發(fā)展研究，2022，（11）.

[8]陳龍.隱性債務(wù)和法定債務(wù)合并監(jiān)管有效阻斷政府債務(wù)風險傳遞 [N]，學習時報，2023-04-12.

[9]馬恩濤，任海平.黨的十八大以來我國地方政府債務(wù)治理的新成就新經(jīng)驗 [J].地方財政研究，2022，（11）.

[10]岳紅舉.財政分權(quán)視角下地方政府債務(wù)責任追究制度的構(gòu)建 [J].地方財政研究，2021，（04）.

[11]胡關(guān)夫.穿透式監(jiān)管：理論探源和專項債券監(jiān)管實踐 [J].預(yù)算管理與會計，2022，（05）.

[12]馬駿.政治問責研究：新的進展 [J].公共行政評論，2009，（04）.