我國財政支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)的歷史變遷與優(yōu)化方向

張繪 謝愷 周瑞康

【摘要】統(tǒng)計新中國成立以來1950 ～ 2021年不同發(fā)展階段、 不同經(jīng)濟發(fā)展水平下我國公共財政支出規(guī)模與結(jié)構(gòu)的數(shù)據(jù)并對其展開分析。首先， 從政策歷史變遷的視角， 分析我國公共財政支出規(guī)模與結(jié)構(gòu)調(diào)整的歷史沿革和階段性特征及產(chǎn)生這些特征的政策背景； 其次， 按照政府職能劃分， 研究我國中央與地方政府的社會發(fā)展支出、 政府運轉(zhuǎn)支出、 經(jīng)濟建設(shè)支出、 國防與公共安全等支出項目各自比例和變化趨勢， 探析各個階段項目的支出特征和政策背景。我國財政支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)的發(fā)展歷史揭示出我國財政支出規(guī)?？偭枯^低， 財政支出結(jié)構(gòu)中用于經(jīng)濟建設(shè)的比例較高， 社會發(fā)展支出還有進一步增長的空間； 中央和地方在基本公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)事權(quán)和支出責任劃分不清或落實不到位。并且， 提出財政支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)優(yōu)化的路徑和方向， 要以提供滿足人民群眾需求的公共服務(wù)并降低財政風險為準繩。

【關(guān)鍵詞】財政支出規(guī)模；財政支出結(jié)構(gòu)；歷史變遷；公共服務(wù)；財政風險

【中圖分類號】 F224；F812 ? ? 【文獻標識碼】A ? ? ?【文章編號】1004-0994（2023）20-0126-9

財政支出是反映我國政府職能和政府分配行為的重要組成部分， 是各類經(jīng)濟體制下我國政府經(jīng)濟活動內(nèi)容和范圍的重要體現(xiàn)。在我國經(jīng)濟生活和社會生活中都有舉足輕重的地位， 研究財政支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)能很好地揭示我國在不同歷史時期政府活動的重點和改革方向， 研究價值和意義重大。

一、 我國財政支出規(guī)模變遷分析

新中國成立以來， 我國財政支出規(guī)模大體呈上升趨勢， 如圖1所示， 財政支出的絕對值從1950年的68.1億元上漲至2020年的24.5萬億元， 支出規(guī)模擴張了三千多倍， 有力地保障了我國社會發(fā)展和經(jīng)濟建設(shè)以及各項國家重大任務(wù)的穩(wěn)步推進。

國家財政實際上是對國民收入進行分配的一種宏觀公共管理活動， 因此研究財政支出不能只看絕對支出額， 還應(yīng)關(guān)注其占國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）比重的變化。如圖1所示， 我國財政支出占GDP的比重總體上呈現(xiàn)“U”型變化的趨勢， 體現(xiàn)出“穩(wěn)、 降、 升”的階段性特征（李德剛，2017）。新中國成立至改革開放前近三十年， 除了特殊的政治經(jīng)濟背景， 財政支出占GDP的比例均在28.4%上下區(qū)間內(nèi)小幅波動， 較為穩(wěn)定； 自1979年起， 財稅改革便以分權(quán)讓利為主線， 自此財政收入增速放緩， 同時財政支出占GDP的比例從1978年的30.5%持續(xù)下降至1994年的11.9%； 直到1994年正式實施分稅制改革， 中央政府財政壓力才得以緩解， 財政支出占GDP的比例也開始回升； 2015年財政支出占GDP的比例為25.5%， 之后小幅下降至2018年的24.03%后便趨于穩(wěn)定。其總體特征在不同階段有所區(qū)別， 下面將分別進行闡釋。

（一）新中國成立至改革開放前財政支出規(guī)模特征

自新中國成立至改革開放前夕， 國家財政支出穩(wěn)步上升， 從1950年的68.1億元上漲至1977年的843.5億元， 近三十年間上漲了11倍。如圖1所示， 除1958 ～ 1960年②和1967 ～ 1968年③出現(xiàn)兩次特殊值以外， 財政支出占GDP的比重大致在26.3% ～ 30.4%范圍內(nèi)小幅波動。

穩(wěn)定的支出占比是由該時期內(nèi)特殊的政治和經(jīng)濟環(huán)境決定的。縱觀改革開放前的財政支出絕對額與財政支出占GDP比重的變化歷程， 足以得見財稅體制在計劃經(jīng)濟時代承擔的歷史使命。新中國成立初期財政困難， 在1949 ～ 1952年的三年經(jīng)濟恢復(fù)時期， 國家財政的主要任務(wù)是籌集軍費、 治理通脹和恢復(fù)國民經(jīng)濟； 之后， 以第一個五年計劃（1953 ～ 1957年）為標志， 我國轉(zhuǎn)入計劃經(jīng)濟建設(shè)時期， 國家財政為社會主義改造和工業(yè)化建設(shè)提供了有力保障； 但隨后而來的“大躍進”時期（1958 ～ 1960年）， 財政支出急劇膨脹， 給我國經(jīng)濟造成了極壞的影響， 接下來花了五年時間（1961 ～ 1965年）來應(yīng)對經(jīng)濟困難并對國民經(jīng)濟進行恢復(fù)調(diào)整； 接著“十年浩劫”時期（1966 ～ 1976年）， 整個社會陷入混亂， 財政壓力大增， 我國財政陷入困境。正是由于這段時期的混亂局面， 導致國家財政以維持為主， 穩(wěn)定的財政支出占GDP比重就是一種體現(xiàn)。

總體而言， 改革開放前的財稅體制并未突破計劃經(jīng)濟的約束， 中央和地方也未脫離集權(quán)與分權(quán)往復(fù)的循環(huán)框架。但當我國經(jīng)濟運行擺脫計劃經(jīng)濟束縛、 駛?cè)肷鐣髁x市場經(jīng)濟的軌道時， 財政改革應(yīng)運而生， 財政支出的規(guī)模與結(jié)構(gòu)及其占GDP的比重、 中央與地方間的事權(quán)與支出責任的劃分關(guān)系等也均隨之產(chǎn)生了深刻變化。

（二）改革開放以來財政支出規(guī)模變化趨勢： 倒“U”型

改革開放以來， 我國經(jīng)濟社會發(fā)展進入快車道， 隨著經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展對公共管理要求的逐步提升， 與公共管理相伴的公共財政支出也進入高速增長時期， 公共財政支出除1980年和1981年兩年出現(xiàn)負增長以外， 其余各年度都呈現(xiàn)增長趨勢。公共財政支出總額從1978年的1122億元增長至2020年的24.5萬億元， 四十年來增長了超217倍， 有力地保障了我國經(jīng)濟社會的發(fā)展和各項國家重大戰(zhàn)略任務(wù)的有序推進。

在財政支出絕對值增加的同時， 財政支出占GDP的比重卻不斷下降， 與改革開放前的穩(wěn)定區(qū)間小幅波動不同， 呈現(xiàn)出“U”型發(fā)展趨勢。財政支出占GDP的比重從1978年的30.5%降至1994年的10.5%， 后又上行至2017年的24.6%， 變化趨勢是先降后增， 但這種發(fā)展變化與我國國情的特殊性有關(guān)。改革伊始， 我國由計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟， 在經(jīng)濟領(lǐng)域以財稅體制為突破口進行全面改革， 管理模式由“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財政制度轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟體制下的財政制度， 經(jīng)歷了一個由政府向市場放權(quán)讓利的階段， 財政支出占GDP的比重逐步下滑， 直到我國1994年開始財稅體制改革， 下滑趨勢逐漸放緩， 于1996年到達最低點并開始回升， 直至1998年我國開始實行積極的財政政策， 回升速度才逐漸加快。

二、 我國財政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整歷史沿革與階段性特征

財政支出規(guī)模與結(jié)構(gòu)的調(diào)整變化與經(jīng)濟發(fā)展階段和經(jīng)濟體制密切相關(guān)。在不同發(fā)展階段， 財政要解決的現(xiàn)實問題會由于實際需求在層面和維度方面的差異而有所變化（劉尚希等，2018）。基于此， 財政支出結(jié)構(gòu)也就有了差異， 它反映出政府職能的范圍和公共政策的方向、 重點， 是國家調(diào)節(jié)社會經(jīng)濟發(fā)展、 優(yōu)化政府行政職能、 強化政府治理能力的有效工具。依據(jù)支出功能可將我國財政支出劃分為： 經(jīng)濟建設(shè)支出、 社會發(fā)展支出、 政府運轉(zhuǎn)支出、 國防和公共安全支出以及其他支出五大類別。財政支出結(jié)構(gòu)隨著不同時期內(nèi)外部環(huán)境、 政府行政職能、 經(jīng)濟社會發(fā)展階段等因素的不同而有所不同， 隨著國家制度和法規(guī)政策的調(diào)整而呈現(xiàn)出階段性變化的趨勢， 依據(jù)我國財政支出的數(shù)據(jù)分析統(tǒng)計結(jié)果， 本部分將我國財政支出結(jié)構(gòu)的變化分為七個歷史階段， 并逐一描述其變化特點。

財政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整往往伴隨著財政支出規(guī)模比例的調(diào)整而變化， 為探析財政支出規(guī)模比例的變化情況， 在此須引入“財政支出對人均GDP的增長彈性系數(shù)”（簡稱“增長彈性系數(shù)”）這一數(shù)據(jù)④。如圖2所示， 該系數(shù)在改革開放前后變化的幅度有明顯的差異。改革開放以前， 由于經(jīng)濟發(fā)展和財政支出不穩(wěn)定， 增長彈性系數(shù)變動幅度較大； 改革開放之后， 由于經(jīng)濟發(fā)展和財政支出穩(wěn)定、 高速， 增長彈性系數(shù)變化幅度較為平緩。新中國成立七十年以來， 增長彈性系數(shù)出現(xiàn)了八次較大峰值的情況⑤， 表現(xiàn)出公共財政支出增長與人均GDP增長大幅度背離的狀況。這八次分別出現(xiàn)在： 1954年、 1959 ～ 1960年、 1969年、 1974年、 1978年、 1998 ～ 2001年、 2009年和2015年。

1969年的峰值是由于1968年出臺《關(guān)于進一步實行節(jié)約鬧革命， 堅決節(jié)約開支的緊急通知》而縮減財政支出造成的， 1968年度財政支出因基數(shù)減少而導致1969年增長彈性系數(shù)大幅增長， 除1968年之外， 前后各年度的財政支出結(jié)構(gòu)趨勢并無較大改變。1974年的峰值是由于“十年浩劫”期間混亂的財政管理造成的特殊情況， 對財政支出結(jié)構(gòu)亦無改變， 故剔除此二次峰值。

其他六次增長彈性系數(shù)出現(xiàn)較大峰值的情況， 也即我國公共財政支出增長與人均GDP增長大幅度背離的狀況， 是我國政府面對經(jīng)濟和社會形勢， 對公共財政支出作出的主動調(diào)整， 這種調(diào)整不只表現(xiàn)在支出規(guī)模的調(diào)整上， 也體現(xiàn)在支出結(jié)構(gòu)的變化上。下文將以此為依據(jù)， 用六次峰值出現(xiàn)的時間作為節(jié)點， 對我國財政支出結(jié)構(gòu)的變化區(qū)間進行劃分， 具體分為七個階段（見圖3、圖4）。

（一）新中國成立之初經(jīng)濟恢復(fù)時期

新中國成立之初， 國家財政的主要任務(wù)是籌集軍費、 治理通脹和恢復(fù)國民經(jīng)濟， 財政預(yù)算實行統(tǒng)收統(tǒng)支， 體現(xiàn)出中央高度集權(quán)的特征。財政支出總額從1950年的68.05億元躍升至1952年的172.07億元； 從財政支出結(jié)構(gòu)（見圖3）來看， 國防費占比由較高值開始穩(wěn)步下降， 隨著1951年西藏和平解放， 國防費占比明顯下降， 從1950年的41.16%下降至1952年的33.61%； 而經(jīng)濟建設(shè)費占比開始急速上升， 并于1951年開始取代國防費成為財政支出中占比最大的部分， 從1950年的25.51%上升至1952年的39.88%； 社會文教費相對穩(wěn)定， 其占比保持在11%左右； 同時隨著戰(zhàn)爭的逐步結(jié)束， 軍政轉(zhuǎn)向民政， 行政管理費也從1951年開始大幅下降， 從1950年的19.29%下降至1952年的9%。

（二）第一個五年計劃時期

自1953年起， 我國開始實施第一個五年計劃（1953 ～ 1957年）， 根據(jù)黨在過渡時期的總路線， 過渡時期的第二個階段（1953 ～ 1956年）的主要任務(wù)是社會主義工業(yè)化建設(shè)和完成三大改造。國家財政為“一化三改”提供了有力保障， 財政支出從1953年的219.21億元增長至1957年的295.95億元， 財政支出結(jié)構(gòu)（見圖3）也有相對應(yīng)的轉(zhuǎn)變： 國防費占比進一步降低， 從1953年的34.39%大幅下降至1957年的18.62%； 而經(jīng)濟建設(shè)費占比大幅度提升， 自1954年突破至50.62%后便始終維持在50%以上的高比重， 并保持穩(wěn)定增長態(tài)勢； 與此同時， 用于社會發(fā)展和政府運轉(zhuǎn)的費用占比維持在相對較低卻比較穩(wěn)定的水平， 分別是14%和8%左右。

（三）經(jīng)濟社會動蕩時期

在1958 ～ 1960年盲目開展的“大躍進”時期， 財政支出急速膨脹， 經(jīng)濟建設(shè)費占比高達70%左右。國務(wù)院曾在1957年頒布《關(guān)于改進財政管理體制的規(guī)定》， 明確規(guī)定“擴大地方財政權(quán)限， 讓地方有適當?shù)臋C動財力， 對地方收支的范圍、 收入項目和分成比例改為五年不變”， 大大調(diào)動了地方增收節(jié)支的積極性， 但政策在落實過程中受左傾思想影響， 導致地方財權(quán)盲目擴大、 國家財力過度分散， 支出擴張， 給我國經(jīng)濟帶來了極惡劣的影響。直到1961 ～ 1965年， 國民經(jīng)濟才得以恢復(fù)和發(fā)展。1961年的八屆六中全會對財權(quán)在中央和地方之間進行了調(diào)整， 國家按照“調(diào)整、 鞏固、 充實、 提高”的八字經(jīng)濟方針， 再次擴大、 回歸并集中了中央、 大區(qū)以及省級政府的財權(quán)， 與此同時縮小了專區(qū)、 縣和公社的財權(quán)， 經(jīng)濟調(diào)整工作效果較好（鄧力群，1999）。但緊接著到來的“十年浩劫”時期（1966 ～ 1977年）， 社會陷入混亂， 我國經(jīng)濟遭到嚴重破壞， 財政壓力大增， 管理思想混亂， 預(yù)算體制并不穩(wěn)定， 多次發(fā)生變化。

財政支出結(jié)構(gòu)在這一時期表現(xiàn)為： 經(jīng)濟建設(shè)費占比在1958 ～ 1960年（見圖3）高達70%左右， 有所回落后繼續(xù)維持在50% ～ 60%的高位區(qū)間內(nèi)（除了1968年經(jīng)濟建設(shè)費占比為46.40%）穩(wěn)定運轉(zhuǎn)； 國防費占比從1957年的18.62%跌至1960年的9.01%后便逐漸回升， 直至1968年的26.29%， 之后又開始回落并穩(wěn)定在17%左右（因1968年發(fā)布《關(guān)于進一步實行節(jié)約鬧革命， 堅決節(jié)約開支的緊急通知》， 以至于當年支出基數(shù)減少而致使國防費占比、 經(jīng)濟建設(shè)費占比較其他年度變化大）； 而社會發(fā)展和政府運轉(zhuǎn)費始終被壓制在較低的水平。正是由于這段時期特殊的經(jīng)濟形勢和復(fù)雜的政治環(huán)境， 才導致國家財政始終以維持為主要目的。

（四）改革開放初期

進入改革開放以來， 政府職能轉(zhuǎn)換步伐加快， 1992年黨的十四大對我國經(jīng)濟發(fā)展速度作了大幅度調(diào)整， 提出正確認識和處理計劃與市場的關(guān)系， 確立了社會主義市場經(jīng)濟體制的改革目標； 1993年在黨的十四屆三中全會上通過的《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》， 建立起社會主義市場經(jīng)濟體制的總體規(guī)劃。在明確的改革目標和總體規(guī)劃的指導下， 我國政府職能穩(wěn)步轉(zhuǎn)換， 財政支出結(jié)構(gòu)也相應(yīng)發(fā)生變化?？傮w表現(xiàn)為經(jīng)濟建設(shè)費和國防費穩(wěn)步下調(diào)， 社會發(fā)展費逐步上漲， 政府運轉(zhuǎn)費也隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展有所上漲， 變化趨勢重點體現(xiàn)為一個“穩(wěn)”字。

1978 ～ 1996年， 我國市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型穩(wěn)步加快， 政府向市場和市場主體放權(quán)讓利速度加快， 財政支出規(guī)模表現(xiàn)為支出總量穩(wěn)步提升， 財政支出占GDP比重逐步下降， 財政支出結(jié)構(gòu)穩(wěn)步調(diào)整， 具體表現(xiàn)為： 經(jīng)濟建設(shè)費占比從1978年的64.1%下調(diào)至1990年44.4%， 經(jīng)過社會主義市場經(jīng)濟目標和框架調(diào)整后開始穩(wěn)步下調(diào)， 至1997年調(diào)整為39.5%； 國防費占比也由于國家內(nèi)外部環(huán)境趨于穩(wěn)定而開始穩(wěn)步下調(diào)， 由1979年的17.4%下調(diào)至1996年的9.1%； 社會發(fā)展費占比由1978年的13.1%上漲至1990年的23.9%， 經(jīng)過1992 ～ 1994年的調(diào)整后穩(wěn)步上調(diào)至1997年的26.7%； 政府運轉(zhuǎn)費占比從1978年的4.7%快速上漲至1990年的13.4%， 經(jīng)過1992 ～ 1994年的調(diào)整后穩(wěn)步上漲至1997年的14.9%。

（五）亞洲金融危機后期

1997 ～ 1999年的亞洲金融危機導致我國GDP增長下滑， 國家不得不擴大公共投資以應(yīng)對出口需求的下降、 維持社會經(jīng)濟形勢穩(wěn)定， 因此在人均GDP增速下滑的背景下， 財政支出增長加快， 三年間人均GDP增速和財政支出增長出現(xiàn)了趨勢背離的情況。1998年12月全國財政工作會議中提出要初步構(gòu)建公共財政的基本框架， 這意味著政府職能開始由經(jīng)濟建設(shè)向公共服務(wù)轉(zhuǎn)型。但一方面要顧及亞洲金融危機的影響， 故經(jīng)濟建設(shè)支出無法快速削減， 另一方面為了調(diào)整政府職能， 政府運轉(zhuǎn)支出相應(yīng)增長， 因而社會發(fā)展費占比不但沒有出現(xiàn)提升， 反而原地踏步甚至出現(xiàn)小幅回落的情況。這種情況一直持續(xù)到2003年“非典”疫情的爆發(fā)， 以此為契機， 公眾對于增加醫(yī)療衛(wèi)生、 社保、 科學教育等社會發(fā)展費的呼聲愈發(fā)強烈， 財政職能的轉(zhuǎn)變速度加快， 支出結(jié)構(gòu)得以加速變化。此階段具體表現(xiàn)為： 經(jīng)濟發(fā)展費占比從1997年的39.5%經(jīng)兩年緩慢下調(diào)后加速回落至2006年的26.6%； 社會發(fā)展費占比從1997年的26.6%回落至2003年的26.2%， 之后再次上漲至2006年的26.8%， 至此我國社會發(fā)展費首次超過經(jīng)濟建設(shè)費， 成為我國財政支出中的第一大支出類別； 隨著政府職能轉(zhuǎn)變的要求， 政府運轉(zhuǎn)費占比從1997年的14.7%上漲至2006年的18.7%。

（六） 次貸危機期間及后期

2005年黨的十六屆五中全會首次提出要“更加注重社會公平， 使全體人民共享改革發(fā)展成果”， 預(yù)示著公共政策將從以經(jīng)濟政策為重點轉(zhuǎn)變?yōu)橐陨鐣邽橹攸c。2006年10月黨的十六屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中明確指出， “建設(shè)服務(wù)型政府， 強化社會管理和公共服務(wù)職能”， 首次將政府的公共服務(wù)職能和構(gòu)建服務(wù)型政府作為國家發(fā)展建設(shè)的總體方針， 會議提出“調(diào)整財政收支結(jié)構(gòu)， 把更多財政資金投向公共服務(wù)領(lǐng)域”。2007年黨的十七大報告中也提出了 “建設(shè)服務(wù)型政府”。2008年以來， 中共中央將政策重心錨定在怎樣落實此前提出的社會政策目標上（中國發(fā)展研究基金會，2008）。為實現(xiàn)建設(shè)服務(wù)型政府的目標， 財政支出結(jié)構(gòu)得到進一步調(diào)整， 社會發(fā)展支出穩(wěn)步提升， 其占比從2007年的36.6%上升至2014年的43.3%（由于《2007年政府收支分類科目》較之前做了大幅度改變， 此統(tǒng)計口徑與2007年之前有所不同）； 但是， 同期國家財政為應(yīng)對美國次貸危機對全球經(jīng)濟的影響， 不得不實施了應(yīng)對國際金融危機一攬子計劃， 擴內(nèi)需、 拉經(jīng)濟， 使得本應(yīng)繼續(xù)下調(diào)的經(jīng)濟建設(shè)支出不減反增， 隨著4萬億基建投資計劃的實施， 經(jīng)濟建設(shè)支出占比由2007年的25.8%上升至2014年的29.2%； 政府運轉(zhuǎn)支出占比加速下降， 由2007年的17.5%下降至2014年的9%； 國防與公共安全支出占比穩(wěn)步下調(diào)， 由2007年的14.1%下調(diào)至2014年的11%。

（七）經(jīng)濟進入新常態(tài)之后

2012年以后， 我國GDP增速放緩， 特別是在2015年后GDP增速降至7%以下， 經(jīng)濟增長逐步由高速增長轉(zhuǎn)為中高速

三、 中央和地方財政支出結(jié)構(gòu)的變化特點

從近70年來中央和地方財政支出比重發(fā)展的趨勢來看， 中央財政支出占比逐年下降， 并于2011年后穩(wěn)定為14% ～ 15%， 體現(xiàn)出地方政府正逐步承擔越來越多財政支出責任的特征（范建鏋，2015）。從近十年中央與地方不同類型支出占比來看： 在社會發(fā)展支出上， 中央財政承擔較多， 地方財政明顯不足； 在政府運轉(zhuǎn)支出上， 中央部分支出基本穩(wěn)定， 地方部分支出則有較大改進空間； 在經(jīng)濟建設(shè)支出上， 地方政府是絕對主力， 但引發(fā)了擠占社會發(fā)展支出、 地方債務(wù)負擔過重等問題； 在國防和公共安全支出上， 中央政府占據(jù)國防支出的主導地位， 地方政府占據(jù)公共安全支出的主導地位。

（一）中央與地方財政支出規(guī)模和比重

新中國成立以來， 中央和地方的財政支出都有顯著增長。如圖5所示， 中央財政支出從1953年的162.1億元上漲至2020年的近3.5萬億元， 地方財政支出也從1953年的57.2億元上漲至2020年的21萬億元。與財政支出絕對額的雙雙上漲趨勢不同， 中央與地方的財政支出占比趨勢則呈現(xiàn)出中央占比階段性下降、 地方占比階段性上升的狀態(tài)。中央財政支出占比從1953年的73.9%下降至2011年的15.1%， 隨后穩(wěn)定在14%強的區(qū)間； 地方財政支出占比則從1953年的26.1%上升至2011年的84.9%， 隨后穩(wěn)定在85%弱的區(qū)間。經(jīng)過多次分配格局調(diào)整， 中央財政收入占比穩(wěn)定在47%左右， 基本保持在合理區(qū)間（劉昆，2020）。中央和地方間巨大的收支差距似乎背離了“事權(quán)與支出責任相匹配”的原則。但我國中央政府財政支出包括本級預(yù)算支出和補助地方支出， 因此， 僅依據(jù)中央本級預(yù)算支出數(shù)據(jù)并不足以支撐財政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整。

如表1所示， 1990 ～ 2021年中央對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付由585.2億元增長至82215.94億元， 期間增長超139倍多。中央一般公共預(yù)算支出中對地方進行稅收返還和轉(zhuǎn)移支付的比例自1994年分稅制改革后逐步提高， 現(xiàn)基本穩(wěn)定在70%左右。中央補助支出是地方財政支出的重要來源（劉昆，2020）。財政部數(shù)據(jù)顯示，2021年中央一般公共預(yù)算支出（11.7266萬億元）中， 用于安排中央本級支出（3.5051萬億元）的部分占29.88%， 用于對地方轉(zhuǎn)移支付（8.2216萬億元）的部分占70.11%； 地方一般公共預(yù)算支出（21.1272萬億元）中來源于本級收入（11.1077萬億元）的占52.57%， 來源于中央轉(zhuǎn)移支付（8.2216萬億元）的占38.91%， 且與地方一般公共預(yù)算收入（19.3293萬億元）相抵后， 地方財政赤字為8200億元， 與預(yù)算持平。這些數(shù)據(jù)證明中央和省級政府之間， 通過中央對地方的補助， 省級政府財政壓力得到有效緩解， 省級政府的財權(quán)與事權(quán)基本能夠匹配， 中央政府在與地方的共同事權(quán)和財力分配中的地位更加穩(wěn)固且占有主導優(yōu)勢， 能夠?qū)崿F(xiàn)中央對地方在政府間事權(quán)劃分標準、 支出責任安排、 財力配置監(jiān)管和有效約束。但實際上， 省級以下， 省對市縣的轉(zhuǎn)移支付在緩解橫向財力失衡方面作用有限（賀穎，2021）； 當省以下政府的財政轉(zhuǎn)移支付不足以滿足更基層政府的基本運轉(zhuǎn)、 民生保障、 發(fā)展經(jīng)濟、 基建投資和治理需求時， 地方政府不得不通過舉債來緩解支出壓力， 導致地方政府債務(wù)壓力激增。

（二）中央和地方不同類型財政支出變化趨勢⑧

1. ?社會發(fā)展支出占比及變化趨勢。社會發(fā)展支出涵蓋社會發(fā)展的方方面面， 對于實現(xiàn)社會公平、 提高居民福利、 保護環(huán)境等方面均具有重要意義， 并且社會發(fā)展支出中的一部分作為對人力資本的投入， 因其具有再生產(chǎn)性而對經(jīng)濟發(fā)展有促進作用。如圖6所示， 我國社會發(fā)展支出總體呈上漲趨勢， 中央和地方社會發(fā)展支出都在逐年上升， 社會發(fā)展支出總額占全國財政支出的比例雖有所波動， 但大體仍是上升趨勢， 從2007年的36.63%攀升至2020年的48.74%。在中央與地方財政支出占比上， 雖然受中央財政支出占比連年下降的影響（見圖5）， 社會發(fā)展支出中中央財政所占的比例略有下降， 但總體保持穩(wěn)定， 其比例在9%上下浮動（見圖6）， 但這也足以窺見地方財政在地方總支出比例上升的背景下對社會發(fā)展支出投入力度不足的問題。

“增進民生福祉、 提升共建共治共享水平”， “十四五”規(guī)劃和二○三五年遠景目標也要求“優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)、 優(yōu)先保障基本公共服務(wù)補短板”， 并要求明確中央和地方在公共服務(wù)領(lǐng)域的事權(quán)和支出責任， 加大對基層政府提供基本公共服務(wù)的財力支持。同時， 社會發(fā)展滯后已變成制約我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和提高人民福利的首要因素（高培勇等，2011）。支出結(jié)構(gòu)的偏離也是致使我國社會發(fā)展滯后于經(jīng)濟發(fā)展的原因之一， 優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)應(yīng)以政府職能為錨點著力推進， 扭轉(zhuǎn)以往“過于關(guān)注經(jīng)濟發(fā)展和基建投資、 較少關(guān)注社會發(fā)展”的支出結(jié)構(gòu)特征， 并基于增量調(diào)整提高社會發(fā)展支出中地方政府支出所占的比重。

2. 政府運轉(zhuǎn)支出占比及其變化趨勢。從圖7中可以看出， 近十年來政府運轉(zhuǎn)支出雖然在絕對金額上略有上漲， 但其在我國財政支出中所占比例總體呈下降趨勢， 這與我國政府多年來壓減三公經(jīng)費、 進一步簡政放權(quán)有著直接關(guān)系。政府運轉(zhuǎn)支出中， 中央所占比例自2010年后基本維持在10%上下浮動， 中央政府運轉(zhuǎn)支出也相對穩(wěn)定， 但地方政府運轉(zhuǎn)支出仍呈逐年上升趨勢。所以， 壓縮行政管理支出不能僅依靠中央政府的機構(gòu)改革， 還應(yīng)將地方政府視為改革主體， 降低運行成本， 提高行政效率， 使之為行政管理支出的惡性膨脹履行應(yīng)盡責任。

若行政機構(gòu)臃腫、 其改革滯后于經(jīng)濟改革， 致使行政支出加速膨脹， 加重財政負擔， 則會影響其他重點項目和工程的建設(shè)支出、 社會公共性公益性的重要支出等的財力保障。但隨著我國財政支出中社會發(fā)展支出的比重穩(wěn)步上升， “十四五”規(guī)劃和二○三五年遠景目標都在政府為居民提供公共服務(wù)的均等化水平、 政策保障體系、 質(zhì)量和水平等方面提出了明確要求， 都在考驗政府的治理能力， 因此應(yīng)追求在簡政放權(quán)的大背景下降低地方政府運行成本。

3. 經(jīng)濟建設(shè)支出占比及其變化趨勢。我國財政支出結(jié)構(gòu)具有較強的經(jīng)濟性與建設(shè)性， 而社會性與再分配性相對欠缺（中國社會科學院財政與貿(mào)易經(jīng)濟研究所課題組等，2010）。經(jīng)濟建設(shè)支出與經(jīng)濟發(fā)展直接相關(guān)， 近十年來雖然在財政支出中所占比重基本穩(wěn)定甚至略有下降（見圖4）， 但絕對金額仍呈現(xiàn)逐步上漲的趨勢（見圖8）。若財政持續(xù)越位干預(yù)市場經(jīng)濟， 將不僅會使財政資金更為緊張， 還會致使經(jīng)濟發(fā)展過于依賴財政。經(jīng)濟建設(shè)支出直接關(guān)系到經(jīng)濟發(fā)展狀況， 在財政支出結(jié)構(gòu)中往往占據(jù)重要的位置， 尤其是由于關(guān)乎當?shù)亟?jīng)濟狀況、 人民收入和官員升遷考核等， 地方政府對其更加重視。如圖8所示， 在經(jīng)濟建設(shè)支出中， 中央財政所占比例逐年下降， 并于2011年開始穩(wěn)定在5%左右， 可見經(jīng)濟建設(shè)支出的絕對主力是地方財政。但也正是由于過于關(guān)注經(jīng)濟建設(shè)支出， 才導致地方財政衍生出一系列問題， 如擠占社會發(fā)展支出、 地方債務(wù)負擔過大等。這也說明要完善財政的經(jīng)濟穩(wěn)定職能， 須先從地方財政支出著手。

4. 國防和公共安全支出占比及其變化趨勢。強國必須強軍， 軍強才能國安。國防和公共安全作為政府必須提供的最重要的公共服務(wù)之一， 在財政支出結(jié)構(gòu)中占據(jù)不可缺少的位置。近年來， 由于俄烏沖突、 周邊軍事政治形勢、 國家恐怖主義蔓延和依然存在的陸地、 海洋、 島嶼爭端， 以及國內(nèi)公共交通、 旅游等事業(yè)的發(fā)展等， 民眾對于此項公共服務(wù)的要求越來越高， 再加之國際社會期待中國軍隊提供更多公共安全產(chǎn)品， 因而此部分支出也呈現(xiàn)緩步上升的趨勢（見圖9）。其中， 國防支出中較大比例來自中央政府， 公共安全支出中較大比例來自地方政府。

穩(wěn)定而安全的環(huán)境對于經(jīng)濟發(fā)展和人民幸福是基礎(chǔ)和保障， 為保障人民的生命財產(chǎn)安全， 中央和地方政府近年來在此部分的支出逐步增加（見圖9）， 但國防與公共安全支出的占比近年來始終保持在11%左右， 同時國防支出中中央政府所占比例、 公共安全支出中地方政府所占比例均比較穩(wěn)定。

四、 主要結(jié)論與優(yōu)化方向

（一）主要結(jié)論

財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。財政支出具有配置資源、 分配收入、 穩(wěn)定經(jīng)濟的職能， 是重要的治理工具和手段。我國財政支出結(jié)構(gòu)隨著內(nèi)外部環(huán)境的不同、 歷史階段的不同和政府行政職能重點的不同， 在不同條件下體現(xiàn)出不同特征。70年來財政支出結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整優(yōu)化， 社會調(diào)節(jié)能力不斷增強， 但是距滿足人民對美好生活向往的迫切需求仍有一定差距， 其中主要問題有三個：

1. 我國財政支出總體比例偏低。我國財政支出占GDP的比重70年來在不同歷史階段表現(xiàn)出不同特征， 現(xiàn)階段已趨于穩(wěn)定， 雖與發(fā)達國家相比仍有較大差距， 但依然應(yīng)隨著經(jīng)濟發(fā)展逐步推動財政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整（李德剛，2017）。財政發(fā)揮作用的前提是政府具有科學的治理體系和現(xiàn)代化的治理能力， 如果治理能力不足則會導致資源配置不當、 行政成本過高等問題。有學者對發(fā)展中國家教育、 醫(yī)療等財政支出績效進行的研究發(fā)現(xiàn)， 治理質(zhì)量的高低對財政支出的效果起到至關(guān)重要的作用（Andrew Sunil Rajkumar和Vinaya Swaroop，2007）。因此， 必須著力提升政府的治理體系和治理能力， 從而提升行政效率和施政效果。

2. 我國財政支出結(jié)構(gòu)中用于經(jīng)濟建設(shè)的比例較高， 社會發(fā)展支出還有進一步增長的空間。但隨著政府經(jīng)濟管理職能的歷史性轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟發(fā)展階段的變化， 經(jīng)濟建設(shè)支出占比逐步趨向正常水平， 與發(fā)達國家相比， 我國用于醫(yī)療、 社保、 教育等社會發(fā)展支出的比例還有較大的提升空間。我國財政支出中經(jīng)濟建設(shè)支出占據(jù)近三分之一的份額， 大大擠占了社會發(fā)展支出。部分是因為我國經(jīng)濟社會所處歷史階段造成的， 我國經(jīng)濟發(fā)展不均衡、 人口規(guī)模龐大， 而經(jīng)濟建設(shè)支出是直接發(fā)展經(jīng)濟、 提升人民收入水平、 改善當?shù)鼐蜆I(yè)環(huán)境和生活水平的措施， 在未來一段時間內(nèi)必然還將占據(jù)財政支出中較大的份額， 但是必須看到， 經(jīng)濟發(fā)展不是社會唯一的價值取向。例如第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示， 我國人口老齡化程度在進一步加深， 老年撫養(yǎng)比與少兒撫養(yǎng)比總計近45.9%， 社會保障體系面臨巨大壓力。所以， 經(jīng)濟發(fā)展也不能僅看重高速發(fā)展， 而必須是高質(zhì)量發(fā)展， 保障社會公平、 綠色環(huán)保和發(fā)展可持續(xù)。

3. 中央和地方在基本公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)事權(quán)和支出責任劃分不清或落實不到位。主要原因有三： 一是中央和地方財政職責不對稱， 地方自有財力保障不足， 中央在社會發(fā)展支出中承擔了過多的支出責任， 而地方在經(jīng)濟建設(shè)支出中占據(jù)絕對主力， 承擔了過多的支出責任， 擠占了其社會發(fā)展支出的份額； 二是地方政府間的財政競爭和政府官員與GDP掛鉤的晉升激勵； 三是盡管自2018年以來在公共服務(wù)、 醫(yī)療衛(wèi)生、 科技和教育等多領(lǐng)域出臺了中央和地方之間事權(quán)和支出責任劃分的實施方案， 但同一部門事權(quán)與支出責任在不同省份內(nèi)部省—市—縣之間的總量和結(jié)構(gòu)存在較大差異， 同一省內(nèi)部市縣之間的事權(quán)存在交叉重復(fù)， 支出責任在不同省份的省以下各級政府和同級部門之間沒有可比性， 需要進一步調(diào)整省以下事權(quán)與支出責任劃分、 政府間關(guān)系立法、 改革財政管理和行政體制（劉承禮，2016）。直到2022年6月省以下事權(quán)與支出責任的方案才得以出臺， 距進一步厘清省以下財政關(guān)系還有一段時間。

（二）現(xiàn)階段財政支出結(jié)構(gòu)性優(yōu)化調(diào)整路徑與方向

1. 優(yōu)化調(diào)整路徑。回顧我國財政支出結(jié)構(gòu)的歷史沿革和各階段特征， 可以看出， 我國財政支出結(jié)構(gòu)依據(jù)所處經(jīng)濟發(fā)展階段、 具體國情等因素不斷作出調(diào)整， 基本適應(yīng)了經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。在繼續(xù)進行優(yōu)化調(diào)整前還需明確其路徑： 首先， 進行增量調(diào)整。財政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整一般可分為增量調(diào)整和存量調(diào)整（朱青，2008）。與存量調(diào)整不同， 增量調(diào)整不會觸碰各相關(guān)方的既得利益， 故在執(zhí)行過程中遇到的阻力更小。綜觀我國以往財政支出結(jié)構(gòu)的變化， 也多是通過增量調(diào)整的方式實現(xiàn)， 如政府運轉(zhuǎn)支出占比自2007年的17.8%降至2021年的8.38%， 但其支出絕對量上始終保持增長態(tài)勢。其次， 提高資金使用效率。提高資金使用效率等同于增收節(jié)支， 也是優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)的路徑。通過績效管理， 可提高財政資金使用的精準度， 畢竟現(xiàn)階段我國財政支出效率還存在較大的提升空間（喬俊峰和陳字旺，2017）。最后， 運用信息技術(shù)手段， 從中央到地方落實預(yù)算一體化改革， 在給予地方一定財政統(tǒng)籌權(quán)限的基礎(chǔ)上， 加大對預(yù)算支出的管理和約束。通過信息技術(shù)手段， 運用大數(shù)據(jù)、 云計算等管理工具也能更好地提高財政透明度， 使預(yù)算能夠更好地接受公眾監(jiān)督， 降低政府與公眾間的信息不對稱， 還能通過公開財政信息對政府形成激勵和約束， 抑制政府運轉(zhuǎn)支出膨脹。

2. 優(yōu)化調(diào)整方向。具體優(yōu)化調(diào)整方向如下：

（1）保障地方政府的社會發(fā)展支出， 提前應(yīng)對潛在公共風險。社會發(fā)展支出涵蓋社會發(fā)展的各個方面， 對于提高社會福利、 人民生活質(zhì)量、 生態(tài)環(huán)保等均具有極大作用， 且以往經(jīng)濟增長得益于人口紅利， 但隨著我國社會步入老齡化、 少子化階段， 社會保障體系將面臨巨大壓力（張繪，2022）?；诖耍?需在地方總支出規(guī)模和比例不斷上升的背景下， 保障地方財政對社會發(fā)展支出的投入力度穩(wěn)定提高， 適配社會發(fā)展階段， 不斷提高居民福利， 并提前做好準備， 應(yīng)對老齡化和生育率下降等問題可能引致的潛在公共風險。

（2）細化預(yù)算管理， 嚴格控制地方政府運轉(zhuǎn)支出增長。中央政府運轉(zhuǎn)支出相對穩(wěn)定， 但地方政府運轉(zhuǎn)支出卻保持上升趨勢。須知政府運轉(zhuǎn)成本不僅是反映政府履職和維持自身運轉(zhuǎn)所需的支出數(shù)據(jù)， 還能折射出政府的治理效率和執(zhí)政能力。故需從預(yù)算編制、 預(yù)算執(zhí)行財務(wù)管理和監(jiān)督檢查等方面嚴格規(guī)范政府運轉(zhuǎn)支出， 壓縮三公經(jīng)費等行政成本； 建立有效的公務(wù)員競爭機制， 有機結(jié)合動力與壓力， 改變行政人員只進不出的局面， 降低由于財政供養(yǎng)人員過于龐大而帶來的財政壓力； 推進地方機構(gòu)改革， 架構(gòu)精簡高效的地方管理系統(tǒng)； 審計單位要維護財經(jīng)秩序、 促進廉政建設(shè)、 提高財政資金使用效率， 以防“腐敗行為致使預(yù)算資金偏離社會部門”（Delavallade，2006）。

（3）調(diào)整經(jīng)濟建設(shè)支出， 落實財政職能。財政要減少對競爭性和生產(chǎn)性領(lǐng)域的過度投入以及對市場經(jīng)濟的干預(yù)， 以免經(jīng)濟建設(shè)對財政支出產(chǎn)生嚴重依賴。這樣既能節(jié)省財政資金， 也能避免財政職能越位， 更多地發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用， 并使政府財政職能能夠更好地發(fā)揮， 將所節(jié)省資金更多地用于增加對社會保障、 國防安全、 科技教育、 醫(yī)療衛(wèi)生和農(nóng)業(yè)等方面的財政支持力度， 發(fā)揮好公共財政的職能。經(jīng)濟建設(shè)支出也需要有一定前瞻性， 比如受全球經(jīng)濟下滑沖擊， 我國在積極應(yīng)對時加大“新基建”投入力度， 為非常時期非常手段， 通過聚焦5G網(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)中心等， 融合創(chuàng)新、 互聯(lián)互通、 智能引領(lǐng)， 在加大對新基建相關(guān)核心技術(shù)和基礎(chǔ)研究投入的同時， 應(yīng)用PPP和專項債等手段撬動社會資本參與經(jīng)濟建設(shè)。

【 注 釋 】

1 本文采用的歷年財政收支數(shù)據(jù)均不包括國內(nèi)外債務(wù)部分。

② 1958 ～ 1960年期間，由于“大躍進”時期的錯誤政策導向，導致財政支出占GDP的比重大幅度上升，見《關(guān)于1957年國家預(yù)算執(zhí)行情況和1958年國家預(yù)算草案的報告》。

③ 1968年2月18日，中共中央、國務(wù)院、中央軍委、中央文革小組發(fā)出《關(guān)于進一步實行節(jié)約鬧革命，堅決節(jié)約開支的緊急通知》，規(guī)定凍結(jié)1967年底各項經(jīng)費和資金的年終結(jié)余存款，并要求大幅縮減中央各部門和各省、市、自治區(qū)1968年的行政費、事業(yè)費等，因而導致此期間財政支出占GDP的比重大幅下降。

④ 財政支出對人均GDP的增長彈性系數(shù)是由當年的財政支出環(huán)比增長率除以人均GDP環(huán)比增長率得出，體現(xiàn)出財政對國民經(jīng)濟調(diào)整的變化趨勢。

⑤ 關(guān)于財政支出對人均GDP的增長彈性系數(shù)峰值的選取，由于改革開放前后該值變化幅度表現(xiàn)為前大后小的情況，故在選取峰值時進行分段考量，改革開放前選取絕對值大于4的情況作為較大峰值的標準，改革開放后選取絕對值大于2的情況作為較大峰值的標準，此標準僅作為挑選較大峰值的篩選條件，無其他含義。

⑥ 圖3所示1950 ～ 1977年我國財政支出結(jié)構(gòu)根據(jù)《中國財政年鑒2002》中的統(tǒng)計數(shù)據(jù)繪制，1978 ～ 2006年我國財政支出結(jié)構(gòu)根據(jù)《中國財政年鑒2007》中的統(tǒng)計數(shù)據(jù)繪制，圖4所示2007 ～ 2020年我國財政支出結(jié)構(gòu)根據(jù)2008 ～ 2021年《中國統(tǒng)計年鑒》中的數(shù)據(jù)整理繪制。由于《2007年政府收支分類科目》較之前做了大幅度改變，圖3中統(tǒng)計口徑采用《中國財政年鑒2007》中的口徑，圖4統(tǒng)計口徑再另做說明，兩圖的統(tǒng)計口徑稍有不同，故不放在同一張圖中展示，本部分只對財政支出結(jié)構(gòu)的變化趨勢稍作分析，口徑的變化對分析結(jié)果影響不大，特此說明。

⑦ 圖4中財政支出結(jié)構(gòu)的口徑如下：社會發(fā)展支出包括：教育、科學技術(shù)、文化體育與傳媒、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、節(jié)能環(huán)保、援助其他地區(qū)、國土氣象等事務(wù)，糧油物資儲備等事務(wù)，保障性住房等支出；政府運轉(zhuǎn)支出包括一般公共服務(wù)、外交等支出；經(jīng)濟建設(shè)支出包括：城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)、農(nóng)林水事務(wù)、工業(yè)商業(yè)金融等事務(wù)，交通運輸?shù)戎С?；其他支出包括：債?wù)付息支出、債務(wù)發(fā)行支出以及其他支出。

⑧ 此部分財政支出分類（社會發(fā)展、政府運轉(zhuǎn)、經(jīng)濟建設(shè)、國防和公共安全支出）口徑與前文相同（詳見圖4），因《2007年政府收支分類科目》較之前做了大幅度改變，2007年以前的數(shù)據(jù)或口徑不同或不可獲得，故本部分僅以2007年以后的數(shù)據(jù)為主進行展開。

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