建筑物違規(guī)位移，執(zhí)法監(jiān)管不能缺位

朱迪

案? ?例

某水產(chǎn)飼料公司于2021年7月競得5000平方米的工業(yè)用地，用于建設(shè)混合飼料加工廠。2022年4月，該公司取得市發(fā)展改革委核發(fā)的項目備案批復(fù)及市自然資源局核發(fā)的建設(shè)工程規(guī)劃許可證后，在廠區(qū)內(nèi)新建4600平方米廠房。市自然資源局在規(guī)劃核實過程中發(fā)現(xiàn)，該公司實際建成廠房的建筑面積、結(jié)構(gòu)等參數(shù)與建設(shè)工程規(guī)劃許可證核準(zhǔn)的一致，但實際測量發(fā)現(xiàn)廠房與建設(shè)工程規(guī)劃許可證附圖核準(zhǔn)的建筑紅線整體向南偏移了5米，隨即將該公司涉嫌未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證進(jìn)行建設(shè)的線索移交給市綜合執(zhí)法局。市綜合執(zhí)法局依法進(jìn)行立案調(diào)查發(fā)現(xiàn)，造成偏移的原因是該公司未委托具有專業(yè)資質(zhì)單位進(jìn)行放線。該行為涉嫌違反《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十三條的規(guī)定，屬未按建設(shè)工程規(guī)劃許可證進(jìn)行建設(shè)。市綜合執(zhí)法局向該公司下達(dá)了行政處罰決定，責(zé)令其改正違法行為，并處以5.75萬元罰款。水產(chǎn)飼料公司不服，認(rèn)為廠房是建在依法取得的工業(yè)用地之上，市自然資源局應(yīng)給予補辦手續(xù)，而不是讓市綜合執(zhí)法局對其進(jìn)行查處，為此，向市人民政府申請行政復(fù)議，要求撤銷此項行政處罰。

分? ?析

首先，變更規(guī)劃條件，應(yīng)履行審批手續(xù)。建設(shè)工程規(guī)劃許可證的主要內(nèi)容包括建設(shè)工程的性質(zhì)、規(guī)模、位置、間距等規(guī)劃控制指標(biāo)。調(diào)整建筑物的建設(shè)位置涉及改變建設(shè)工程規(guī)劃許可核準(zhǔn)的事項，依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十三條規(guī)定，即便取得了不動產(chǎn)權(quán)證書和建設(shè)工程規(guī)劃許可證，建設(shè)單位亦應(yīng)按規(guī)劃條件進(jìn)行建設(shè)，需調(diào)整建設(shè)位置的，應(yīng)向城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門提出申請，經(jīng)審批后方可實施。

其次，未按許可范圍建設(shè)，違反法律規(guī)定。調(diào)整建筑物的建設(shè)位置而未依法履行申報審批手續(xù)，將導(dǎo)致未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的情況。依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條規(guī)定，未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的，由縣級以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門責(zé)令停止建設(shè)；尚可采取改正措施消除對規(guī)劃實施的影響的，限期改正，處建設(shè)工程造價5%以上10%以下的罰款。

最后，違規(guī)建設(shè)造價高，及時整改可減少損失。因建設(shè)項目在前期已取得用地、規(guī)劃等審批手續(xù)，未按規(guī)劃許可進(jìn)行建設(shè)的違法行為相對于未批先建等違法行為更為隱蔽。其違法主要體現(xiàn)在建筑物的建設(shè)參數(shù)與審批的不一致，這樣的違法行為以現(xiàn)有的技術(shù)方式難以簡單從地表覆蓋的變化提取線索。實踐中，自然資源主管部門則應(yīng)結(jié)合“多測合一”改革，獲取與住房和城鄉(xiāng)建設(shè)等部門共享的施工階段審核信息，將部分規(guī)劃指標(biāo)核驗提前到項目竣工規(guī)劃核實之前，做到“早發(fā)現(xiàn)、早制止”，從而降低規(guī)劃違法行為的處置難度。

綜上所述，隨著現(xiàn)代建筑工程技術(shù)的發(fā)展，項目建設(shè)速度不斷加快，這對規(guī)劃實施監(jiān)管也提出了更高要求。然而，由于腳手架、防護(hù)網(wǎng)等施工安全設(shè)施的遮擋，出現(xiàn)建設(shè)偏移等未按規(guī)劃批準(zhǔn)進(jìn)行建設(shè)的違法行為，很難通過肉眼觀察施工現(xiàn)場發(fā)現(xiàn)。要消除此類違法建設(shè)行為，就要加大規(guī)劃核查力度，調(diào)整規(guī)劃參數(shù)核實環(huán)節(jié)，及時發(fā)現(xiàn)、處置、糾正各類違法行為，才能確保批準(zhǔn)的規(guī)劃正確實施。從實踐來看，建設(shè)偏移這類違法行為發(fā)現(xiàn)得越早，整改成本越低，處置難度也就越低，相關(guān)建設(shè)單位主動整改的意愿也就越高，妥善處理好此類問題的關(guān)鍵在于及時發(fā)現(xiàn)違法行為。

部分城市結(jié)合“多測合一”改革，探索將工程建設(shè)相關(guān)的平面位置、高度等部分參數(shù)的核查從竣工環(huán)節(jié)前置到工程建設(shè)過程中，使得部分違法行為在萌芽狀態(tài)即被發(fā)現(xiàn)和督促整改，在給相關(guān)建設(shè)單位留足整改的空間的同時，也提升了規(guī)劃實施監(jiān)管質(zhì)量。需要提醒的是，建設(shè)單位理應(yīng)按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證規(guī)定的內(nèi)容進(jìn)行建設(shè)，確需調(diào)整的，應(yīng)按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定履行變更手續(xù)，不能存在僥幸心理冒險違規(guī)，否則將面臨執(zhí)法部門的嚴(yán)厲處罰。本案例中，市政府在行政復(fù)議中維持了綜合執(zhí)法局的處罰決定，水產(chǎn)飼料公司在接到復(fù)議決定后，按要求繳納了5.75萬元罰款，并完善了建設(shè)工程規(guī)劃許可手續(xù)。（作者單位：南寧市自然資源局）