不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度下林權(quán)類登記問題及對策研究

□寧波市自然資源和規(guī)劃研究中心 章 佳

隨著不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度不斷深入施行，林權(quán)類不動(dòng)產(chǎn)登記納入不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記范圍并開始停舊發(fā)新，這就對林權(quán)類不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查和統(tǒng)一登記提出了更高的要求。但目前從全國來看都缺乏針對林權(quán)類不動(dòng)產(chǎn)調(diào)查登記的可操作規(guī)范。盡快統(tǒng)一林權(quán)類不動(dòng)產(chǎn)調(diào)查和登記的標(biāo)準(zhǔn)、方法、程序，并對一些實(shí)操難點(diǎn)提出具有操作性的解決思路勢在必行。

一、林權(quán)登記歷史沿革

新中國成立之后林權(quán)確權(quán)工作大致經(jīng)歷了土地改革時(shí)期（1950 年—1953 年）分山分林到戶、合作化時(shí)期（1953 年—1956 年）山林入社、人民公社時(shí)期（1957 年—1980 年）山林集體所有統(tǒng)一經(jīng)營、改革開放時(shí)期（1981 年—1991 年）林業(yè)“三定”、集體林權(quán)制度改革時(shí)期（2008年）山林延包、不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記時(shí)期（2015 年至今）林權(quán)類不動(dòng)產(chǎn)納入統(tǒng)一登記等發(fā)展階段。

從歷史的角度來看，林業(yè)“三定”之前，山林分分合合，林權(quán)、自留山面積、生產(chǎn)責(zé)任等都非常不明確，山林糾紛極多且檔案資料嚴(yán)重缺失。直到1981 年全國開展林業(yè)“三定”工作，才開始發(fā)展現(xiàn)代林權(quán)制度。林業(yè)“三定”即穩(wěn)定山林權(quán)屬，劃定社員自留山和確定林業(yè)聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，這不僅是林權(quán)主體多元化的開端，也是后續(xù)推行集體林權(quán)制度改革的基礎(chǔ)，其成果資料一直作為林權(quán)類不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記的重要權(quán)源。

2008 年6 月8 日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》，明確在堅(jiān)持集體林地所有權(quán)不變的前提下，依法將林地承包經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)，通過家庭承包方式落實(shí)到本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶，確立農(nóng)民作為林地承包經(jīng)營權(quán)人的主體地位。林地的承包期為70 年，承包期滿，可以按照國家有關(guān)規(guī)定繼續(xù)承包。但由于當(dāng)時(shí)所處社會(huì)條件的制約以及技術(shù)手段、存儲(chǔ)條件的相對落后，林業(yè)“三定”時(shí)期檔案多有瑕疵缺漏，并且山林延包工作開展時(shí)技術(shù)、人員、設(shè)備、經(jīng)費(fèi)等不足，造成部分林權(quán)證內(nèi)容缺項(xiàng)。

2013 年12 月20 日，中央編制委員會(huì)辦公室下發(fā)《中央編辦關(guān)于整合不動(dòng)產(chǎn)登記職責(zé)的通知》，要求整合房屋登記、林地登記、草原登記、土地登記職責(zé)，建立不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度。2014 年11 月24 日國務(wù)院頒布《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》并于2015 年3 月1 日起正式施行。隨著不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的落地實(shí)施，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)職能整合，林權(quán)納入不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記。

二、林權(quán)登記法律及政策依據(jù)

（一）《中華人民共和國森林法》

2019 年12 月28 日第十三屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十五次會(huì)議審議通過了第三次修正的《中華人民共和國森林法》。在森林權(quán)屬制度方面，按照明確森林權(quán)屬、加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的立法思路，確定了國有森林資源的所有權(quán)行使主體，規(guī)定了國家所有和集體所有的森林資源流轉(zhuǎn)的方式和條件。在林權(quán)登記方面，根據(jù)不動(dòng)產(chǎn)登記制度改革，將原來森林法規(guī)定的森林、林木和林地的所有權(quán)、使用權(quán)由人民政府登記造冊，核發(fā)證書修改為由不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)統(tǒng)一登記造冊，核發(fā)證書。作為屬地登記原則的例外，新修訂的森林法規(guī)定重點(diǎn)林區(qū)的森林、林木、林地的登記機(jī)關(guān)為自然資源部。

（二）《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》

《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》是《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》的重要配套規(guī)范性文件，于2015年6 月29 日審議，2016 年1 月1日公布并實(shí)施。其中，在第六節(jié)“土地承包經(jīng)營權(quán)登記”中，明確承包農(nóng)民集體所有的林地，或者國家所有依法由農(nóng)民集體使用的農(nóng)用地從事林業(yè)生產(chǎn)的，可以申請土地承包經(jīng)營權(quán)登記。地上有森林、林木的，應(yīng)當(dāng)在申請土地承包經(jīng)營權(quán)登記時(shí)一并申請登記。第四十八條至第五十一條規(guī)定了包括林地在內(nèi)的土地承包經(jīng)營權(quán)首次、變更、轉(zhuǎn)移和注銷登記規(guī)則。第五十三條單獨(dú)明確國有林地使用權(quán)登記，應(yīng)當(dāng)提交有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府或者主管部門的批準(zhǔn)文件，地上森林、林木一并登記。

（三）《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范林權(quán)類不動(dòng)產(chǎn)登記做好林權(quán)登記與林業(yè)管理銜接的通知》

2020 年6 月3 日，自然資源部辦公廳、國家林業(yè)和草原局辦公室聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范林權(quán)類不動(dòng)產(chǎn)登記做好林權(quán)登記與林業(yè)管理銜接的通知》（以下簡稱《通知》），重點(diǎn)提出六個(gè)方面的指導(dǎo)性意見，其中包括登記受理、權(quán)利類型、地籍調(diào)查、難點(diǎn)問題、資料移交和數(shù)據(jù)整合、信息共享等。這是在土地管理法、森林法、農(nóng)村土地承包法等相關(guān)法律修訂后，首次對國家所有的林地和林地上的森林、林木以及集體林地和林地上的森林、林木，明確登記的權(quán)利類型和適用情形。此外，《通知》還針對不同原因?qū)е碌牧謾?quán)登記難點(diǎn)問題提出了處理路徑，是目前指導(dǎo)開展林權(quán)類不動(dòng)產(chǎn)登記的最重要的政策依據(jù)之一。

三、林權(quán)登記存在問題及完善建議

雖然上述法律法規(guī)及政策文件在一定程度上為林權(quán)類不動(dòng)產(chǎn)登記實(shí)踐提供了理論依據(jù)和指引，但由于各地林權(quán)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)和登記業(yè)務(wù)成熟度的差異，實(shí)踐中還存在若干疑難問題亟待解決，本文結(jié)合實(shí)地調(diào)研，分類對權(quán)籍調(diào)查和登記業(yè)務(wù)提出了完善建議。

▲四明山鎮(zhèn)深秀谷景區(qū)大片林區(qū)

（一）權(quán)籍調(diào)查層面

1.調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。林地及林木與建設(shè)用地及房屋調(diào)查測繪的方法是不同的，且集體土地所有權(quán)地籍調(diào)查與林地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)用地使用權(quán)等地籍調(diào)查的精度、要求也是不同的，在匯總分析各類調(diào)查成果時(shí)會(huì)發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)混亂無法相融。因此，林權(quán)類不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查堅(jiān)持繼承、兼容、統(tǒng)一的原則，以原林權(quán)登記發(fā)證和集體土地所有權(quán)登記發(fā)證等登記成果為基礎(chǔ)，采用內(nèi)業(yè)核實(shí)與外業(yè)調(diào)査相結(jié)合的方法開展工作。結(jié)合本地的地形地貌特點(diǎn)以及權(quán)籍調(diào)查基礎(chǔ)，統(tǒng)一調(diào)查精度和標(biāo)準(zhǔn)，形成權(quán)屬清楚、界址清晰、面積準(zhǔn)確的權(quán)籍調(diào)查成果。

2.實(shí)地指界難度大。傳統(tǒng)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查需要每位權(quán)利人均到現(xiàn)場指界，但是由于林權(quán)類不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查中存在山高坡陡、森林郁閉度高、面積較大等人不易到達(dá)甚至肉眼都無法判別的區(qū)域，無法做到實(shí)地指界。針對此情形，建議調(diào)查單位可以組織相關(guān)權(quán)利人借助三維模型等新技術(shù)進(jìn)行圖上指界。其中，對于地形地貌通過肉眼可判別、但人不易到達(dá)的區(qū)域，可利用地形圖對坡勾繪，由村集體組織相關(guān)權(quán)利人依據(jù)圖件和現(xiàn)場查看情況，明確四至界線并簽字確認(rèn)。對于地形地貌通過肉眼無法判別、人亦無法到達(dá)的區(qū)域，根據(jù)權(quán)屬來源資料，在遙感影像圖上繪制邊界，由村集體組織相關(guān)權(quán)利人依圖辨別，明確四至界線并簽字確認(rèn)。

3.數(shù)據(jù)加工方法不明確。各調(diào)查單位在對林權(quán)登記材料和各種圖件進(jìn)行處理時(shí)做法不一甚至感到無從下手，容易導(dǎo)致工作底圖會(huì)內(nèi)容不全，信息更新滯后，影響后續(xù)外業(yè)調(diào)查工作的開展，究其根源是因?yàn)橄嚓P(guān)的權(quán)籍調(diào)查規(guī)程沒有明確內(nèi)業(yè)分析階段對數(shù)據(jù)加工處理的方法。建議按照坐標(biāo)轉(zhuǎn)換—矢量化處理—數(shù)據(jù)套合—內(nèi)業(yè)分析的順序進(jìn)行數(shù)據(jù)加工和整合，最后將林權(quán)矢量化數(shù)據(jù)與不動(dòng)產(chǎn)登記數(shù)據(jù)庫進(jìn)行對比分析，根據(jù)不同情況進(jìn)行處理。對歷史原因、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不同和紙質(zhì)介質(zhì)存儲(chǔ)條件造成的精度不一致，在誤差范圍內(nèi)的可以直接引用不動(dòng)產(chǎn)數(shù)據(jù)庫；對于明顯界線差異的，套合土地利用現(xiàn)狀圖和遙感影像圖，篩查出需要外業(yè)補(bǔ)充調(diào)查指界的和內(nèi)業(yè)完善確認(rèn)界址手續(xù)的分別進(jìn)行標(biāo)注。

（二）登記業(yè)務(wù)層面

1.數(shù)據(jù)整合。目前各地都在加緊檔案移交工作，但是發(fā)現(xiàn)已移交的林權(quán)檔案存在很多問題：首先是部分歷史檔案資料嚴(yán)重缺失，尤其是老一輩林權(quán)人離崗后再無人熟悉相關(guān)情況；其次，林權(quán)檔案以林改時(shí)期的紙質(zhì)檔案為主，沒有矢量數(shù)據(jù)，空間矛盾、一圖多證等情況導(dǎo)致整合難度大，大部分地區(qū)未建立林權(quán)數(shù)據(jù)庫，已經(jīng)建庫的也無法與現(xiàn)行不動(dòng)產(chǎn)登記信息系統(tǒng)銜接。下一步，為了加快數(shù)據(jù)資料整合移交，需要登記機(jī)構(gòu)與林業(yè)部門密切配合，做好以下幾點(diǎn)。第一，最大化利用原林權(quán)登記數(shù)據(jù)，盡量根據(jù)位置內(nèi)業(yè)落圖，減少不必要的外業(yè)調(diào)查。第二，邊整合、邊移交、邊入庫。林業(yè)部門要盡快整合原林權(quán)登記數(shù)據(jù)和檔案，并及時(shí)分批移交。登記機(jī)構(gòu)要做好數(shù)據(jù)接收和建庫，編制不動(dòng)產(chǎn)單元代碼，保留并關(guān)聯(lián)原林權(quán)登記編號(hào)，及時(shí)將入庫信息反饋林業(yè)部門。第三，在數(shù)據(jù)資料整合移交過渡期，登記機(jī)構(gòu)要會(huì)同林業(yè)部門建立內(nèi)部協(xié)調(diào)辦理機(jī)制，按照受理一宗、調(diào)取一宗、整合一宗的方式保障林權(quán)登記的正常辦理，不得要求當(dāng)事人自行提取原林權(quán)登記資料。

2.林地經(jīng)營權(quán)登記。積極引導(dǎo)、規(guī)范林地經(jīng)營權(quán)登記，是平等保護(hù)經(jīng)營者合法權(quán)益，激發(fā)林權(quán)活力的重要措施。但林地經(jīng)營權(quán)登記只在《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范林權(quán)類不動(dòng)產(chǎn)登記做好林權(quán)登記與林業(yè)管理銜接的通知》中明確了首次登記的適用情形，關(guān)于變更登記、轉(zhuǎn)移登記、注銷登記的目前并未有法律法規(guī)予以明確。建議可根據(jù)《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》第六節(jié)“土地承包經(jīng)營權(quán)登記”的有關(guān)規(guī)定，探索林地經(jīng)營權(quán)登記變更、轉(zhuǎn)移、注銷的適用情形及申請材料。

（1）變更登記。第一，如果發(fā)生權(quán)利人身份信息、林地權(quán)屬狀況變更、林地經(jīng)營權(quán)期限發(fā)生變化、林木的種類發(fā)生變化、同一權(quán)利人分割或者合并林地等情形，當(dāng)事人可以申請變更登記。申請主體應(yīng)當(dāng)為不動(dòng)產(chǎn)登記簿記載的權(quán)利人。第二，如果是權(quán)利人姓名、名稱發(fā)生變化的，或者持人民法院、仲裁委員會(huì)生效的法律文書或者行政機(jī)關(guān)生效的決定涉及林地經(jīng)營權(quán)證的變更，權(quán)利人可以單方申請。在申請材料方面，合同約定的林權(quán)信息發(fā)生變化的，應(yīng)提交林地經(jīng)營流轉(zhuǎn)合同，林地、林木界址、面積變化的還應(yīng)提交新的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查成果；林種變化的由林業(yè)部門出具證明。

▲寧波林場仰天湖林區(qū)

（2）轉(zhuǎn)移登記。依法流轉(zhuǎn)和再流轉(zhuǎn)林地經(jīng)營權(quán)的，可以申請轉(zhuǎn)移登記。再次流轉(zhuǎn)的期限不能超過上一次流轉(zhuǎn)的剩余期限。林地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移登記應(yīng)當(dāng)由雙方共同申請，轉(zhuǎn)讓方應(yīng)當(dāng)為不動(dòng)產(chǎn)登記簿記載的權(quán)利人。在申請材料方面，屬于承包林地的，還應(yīng)提交承包方書面同意材料和發(fā)包方備案材料；屬于集體統(tǒng)一經(jīng)營林地的，還應(yīng)提交本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意及公示的材料，審查時(shí)應(yīng)當(dāng)予以重視。

（3）注銷登記。經(jīng)營的林地滅失或被依法轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同依法解除或期滿未續(xù)約的，當(dāng)事人可以持流轉(zhuǎn)合同和相關(guān)證明材料申請注銷登記。其中應(yīng)當(dāng)注意，承包經(jīng)營的林地依法轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)提交林地轉(zhuǎn)用批準(zhǔn)文件。

3.存在權(quán)屬爭議的登記問題。根據(jù)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范林權(quán)類不動(dòng)產(chǎn)登記做好林權(quán)登記與林業(yè)管理銜接的通知》有關(guān)規(guī)定，如果是林地承包或流轉(zhuǎn)合同問題引發(fā)權(quán)屬交叉重疊的，由當(dāng)事人通過協(xié)商、承包經(jīng)營糾紛仲裁、訴訟解決后，再辦理登記。如果是林木所有權(quán)和林地使用權(quán)存在爭議的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或者縣級(jí)以上人民政府依法處理，爭議解決程序完結(jié)后，再辦理登記。如果是登記錯(cuò)誤或技術(shù)銜接問題的，由登記機(jī)構(gòu)告知權(quán)利人和利害關(guān)系人，依法辦理更正登記。