國有農(nóng)用地權(quán)利配置和利用管理的現(xiàn)狀與對策研究
——基于浙江省的實證分析

□陳佳驪 高 翔 路雄英 梅丹丹 王雪寶

黨的二十大報告對嚴格保護和合理利用國有自然資源資產(chǎn)指明了方向和新要求。國有農(nóng)用地作為全社會重要的自然資源資產(chǎn)組成部分，既是實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的空間載體，又具有生產(chǎn)、生態(tài)、安全、文化等多功能屬性，掌握其產(chǎn)權(quán)和利用管理現(xiàn)狀是落實全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)和推進委托代理制度建設(shè)的基本前提與必然要求。

當(dāng)前農(nóng)村集體經(jīng)濟組織享有所有權(quán)的農(nóng)用地權(quán)利體系建設(shè)已經(jīng)臻于完善，相比而言國家名義享有所有權(quán)的農(nóng)用地的法律制度和管理制度建設(shè)進展較為遲緩，導(dǎo)致國有農(nóng)用地在確權(quán)登記、有償使用、利用效能等方面存在欠缺。與此同時，推進高質(zhì)量發(fā)展對國有農(nóng)用地的政策變革需求日益顯現(xiàn)，2022 年中央一號文件將“健全農(nóng)墾國有農(nóng)用地使用權(quán)管理制度”作為農(nóng)村改革重點任務(wù)。

基于以上背景，本調(diào)研立足浙江省，在摸清國有農(nóng)用地權(quán)利配置與利用管理的現(xiàn)況基礎(chǔ)上，抓住如何行使權(quán)利的政策目標，為推動國有農(nóng)用地等全民所有自然資源資產(chǎn)委托代理機制試點工作提供政策建議。由于針對國有農(nóng)用地的研究剛剛起步，學(xué)術(shù)界和管理界對該國有權(quán)屬地類現(xiàn)狀認知較為模糊，存在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)缺失、數(shù)據(jù)分散重疊、各部門數(shù)據(jù)統(tǒng)計口徑與來源不同等數(shù)據(jù)獲取難點。因而，本研究采用案例走訪調(diào)研、部門調(diào)研與數(shù)據(jù)資料收集分析相結(jié)合的方法，期望勾勒出浙江省國有農(nóng)用地的初次畫像，為構(gòu)建國有土地權(quán)利體系、實現(xiàn)高質(zhì)量利用管理提供決策參考。

一、浙江省國有農(nóng)用地的現(xiàn)狀分析

（一）土地規(guī)模情況

1.總體規(guī)模情況

根據(jù)《2021 年度全省國有資產(chǎn)管理情況綜合報告》，截至2021年底，全省國有農(nóng)用地面積55.36 萬公頃。相較全國國有農(nóng)用地占國有土地接近60%的比重，浙江省國有農(nóng)用地尤顯珍貴（如圖1 所示）。

▲圖1 浙江省三大類國有土地的規(guī)模結(jié)構(gòu)圖

2.國有林場和農(nóng)場土地規(guī)模情況

2021 年，全省國有林地面積34.20 萬公頃，占林地總面積5.1%；國有林木蓄積3389.43 萬立方米，占全省林木總蓄積8.7%。全省100 個國有林場擁有25.69 萬公頃的經(jīng)營面積，林木蓄積2638.12 萬立方米。全省現(xiàn)有省定點國有農(nóng)場86 家，其利用管理的已發(fā)證國有農(nóng)用地14200公頃。浙江省國有林場和國有農(nóng)場管理利用的國有土地規(guī)模雖占比較小，但對提高城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展水平、加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、打造生態(tài)文明高地等重大任務(wù)目標的實現(xiàn)起到不可或缺的要素支撐作用。

（二）改革和確權(quán)登記情況

浙江省作為首批國有林場改革試點省份之一，2015 年率先通過驗收，為全國國有林場改革提供了寶貴經(jīng)驗。此次改革明確了整合后100個國有林場的公益性質(zhì)定位，其中50 個為公益一類事業(yè)林場，49 個定性為公益二類事業(yè)林場，1 個林場保持企業(yè)性質(zhì)不變。省定點國有農(nóng)場按照《中共中央國務(wù)院關(guān)于進一步推進農(nóng)墾改革發(fā)展的意見》和《中共浙江省委 浙江省人民政府關(guān)于進一步深化改革加快推進現(xiàn)代國有農(nóng)場建設(shè)的實施意見》的要求深化體制機制改革，目前有事業(yè)場35 家，企業(yè)場51 家。2021 年省定點國有農(nóng)場土地發(fā)證率達98.6%，國有林場均辦理了林權(quán)證，維護了國有農(nóng)場和林場的合法權(quán)益。

（三）法規(guī)政策現(xiàn)狀

當(dāng)前國有農(nóng)用地已經(jīng)形成由一系列的法律、政策等構(gòu)成的制度體系，但較為分散，尚未形成統(tǒng)一完善的規(guī)范體系。除了與一般土地相重疊的內(nèi)容在《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國土地管理法》等法律中有所涉及之外，國有農(nóng)用地特有的內(nèi)容大部分規(guī)定在部門規(guī)章、行政法規(guī)等法律之中，在不同法規(guī)文件中關(guān)鍵用語不統(tǒng)一，對權(quán)利界定不明確，權(quán)利認定存在一定障礙，對準確理解有關(guān)法律政策造成一定困難。

二、國有農(nóng)用地權(quán)利配置與利用管理的問題分析

（一）國有農(nóng)用地權(quán)利缺少明確法律指引

國有農(nóng)用地是屬于用途管制地類，其外延包含34 種土地利用現(xiàn)狀二級地類，如此繁多的權(quán)利客體造成適用法律廣泛的狀況，對于國有農(nóng)用地和未利用地權(quán)利的認定存在概念模糊與依據(jù)不足的問題。以國家所有權(quán)層面來看，《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）并未明確規(guī)定不動產(chǎn)定義和范圍，這體現(xiàn)了公有制經(jīng)濟基礎(chǔ)上的土地所有權(quán)客體實質(zhì)上非特定性的特點。該特點增加了國有農(nóng)用地和未利用地在其他法律法規(guī)文件中界定的難度。以用益物權(quán)層面來看，《不動產(chǎn)登記暫行條例實施細則》第52 條法規(guī)條文表述的“國有農(nóng)用地的使用權(quán)”在《民法典》中并未得到確認?！睹穹ǖ洹肺餀?quán)編沿襲了城鄉(xiāng)分治的用益物權(quán)立法模式，但沒有提及“國有農(nóng)用地使用權(quán)”這一類型權(quán)利。根據(jù)“物權(quán)的種類和內(nèi)容，由法律規(guī)定”的原則，國有農(nóng)用地認定尚無法律依據(jù)。

在浙江省走訪調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，國有農(nóng)用地確權(quán)疑難問題依然存在。國有農(nóng)場、國有林場多次改革變遷致使部分權(quán)源檔案資料缺失，無法確權(quán)頒證。加之，目前權(quán)屬認定規(guī)則的不完備，部分宗地存在林權(quán)證、耕地承包經(jīng)營權(quán)證“一地多證”問題，引發(fā)國有和集體兩個產(chǎn)權(quán)主體之間的紛爭。

（二）國有農(nóng)用地管理利用效能不足

從職能管理看，存在國有農(nóng)用地主管部門重疊管理等情況。課題組查詢到近十年浙江省涉及國有農(nóng)用地行政訴訟司法裁判文書近百件，說明原告對行政機關(guān)作出有關(guān)國有農(nóng)用地的執(zhí)行決定或者行政機關(guān)職責(zé)履行的不認同，反映了國有農(nóng)用地管理政策不明晰引發(fā)的社會訴訟成本增加。

從經(jīng)營管理看，國有農(nóng)用地的經(jīng)營水平亟待提升。國有農(nóng)場和國有林場曾面臨經(jīng)營困境。2011 年1月全國國有林場改革試點的啟動和2015 年中央農(nóng)墾改革發(fā)展文件的出臺，新一輪改革使得國有林場和國有農(nóng)場逐漸理順了體制機制，迎來新的發(fā)展機遇。浙江省在2020 年啟動“省級示范性現(xiàn)代國有農(nóng)場”創(chuàng)建項目，提升國有農(nóng)場在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范、重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、綠色融合發(fā)展、紅色文化弘揚等方面的功能作用。然而，國有農(nóng)場土地資源配置存在著人地關(guān)系鎖定和地權(quán)固化趨勢，阻礙了新型經(jīng)營形式的產(chǎn)生，不利于農(nóng)墾規(guī)?；Y源優(yōu)勢的發(fā)揮。

（三）國有農(nóng)用地有償使用于法無據(jù)

盡管有關(guān)文件提出了“國有農(nóng)用地使用權(quán)”等概念，但國有農(nóng)用地“出讓、租賃”等有償使用管理缺乏針對性法律依據(jù)，現(xiàn)有文件只有原則性指導(dǎo)意見，一旦產(chǎn)生糾紛，難以得到法律保護。

以浙江省為例，受制于上層法規(guī)不完備，國有農(nóng)用地以劃撥方式取得為主，有償使用一級市場尚未建立，所有者權(quán)益未得到體現(xiàn)。同時，國有農(nóng)用地的實際使用管理單位流轉(zhuǎn)農(nóng)用地部分權(quán)利的現(xiàn)象一直存在，二級市場自主發(fā)育但不健全。國有農(nóng)場內(nèi)部職工的承包租賃和對外出租存在混淆管理狀況，合同擬定等租賃程序不規(guī)范，造成承包對象資格不符、流轉(zhuǎn)價格偏低、雙方權(quán)責(zé)模糊等一系列問題，阻礙了國有農(nóng)用地資源配置效率的提升，所有者難以分享流轉(zhuǎn)收益。

三、浙江省國有農(nóng)用地典型案例研究

（一）調(diào)研案例的概況

從委托代理清單歸屬、單位性質(zhì)、發(fā)展定位等角度，選擇全省具有典型代表性的7 家國有農(nóng)場和國有林場開展案例調(diào)研，基本情況見表1。

（二）國有農(nóng)用地的產(chǎn)權(quán)情況

國有農(nóng)場和國有林場使用的國有農(nóng)用地大多形成于改革開放前，多數(shù)為實行城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)有償使用制度之前的存量土地，也有部分是通過土地整治項目新增的耕地。受訪單位國有農(nóng)用地的國有土地使用權(quán)證載明使用權(quán)類型均為劃撥，未注明使用期限且載明的用途地類詳細程度不一。林權(quán)證是確定林地所有權(quán)、使用權(quán)和林木所有權(quán)、使用權(quán)四權(quán)一體的唯一權(quán)利憑證，受訪單位林權(quán)證注明林地使用期為50 年。受訪單位與周邊農(nóng)村集體組織有存在權(quán)利爭議地塊或者歷史上與集體組織土地置換后無法變更土地權(quán)利的情況。

（三）國有農(nóng)用地的利用與配置情況分析

1.自營與合作經(jīng)營情況

自營的特點是國有農(nóng)用地不向其他經(jīng)營者配置，土地資源由農(nóng)林場直接經(jīng)營管理。合作經(jīng)營的特點是國有農(nóng)用地不向其他經(jīng)營者配置，土地資源由農(nóng)林場與合作單位一起利用管理。就受訪單位的情況來看，自營與合作經(jīng)營形式都切斷職工與土地的直接關(guān)系，實現(xiàn)國有農(nóng)場和林場對土地資源的集中管理。

保護、管理和培育森林資源是國有林場的中心業(yè)務(wù)，以國家級和省級公益林保護為重點，提升森林覆蓋率、林木郁閉度和生長率，優(yōu)化林種樹種結(jié)構(gòu)，保持林分質(zhì)量上乘。以物產(chǎn)長樂林場為例，公司職責(zé)范圍內(nèi)管理、使用的國有農(nóng)用地、國有林地資源主要以自主經(jīng)營為主，從事生態(tài)建設(shè)和生態(tài)服務(wù)相關(guān)產(chǎn)業(yè)。為了開展自主經(jīng)營，物產(chǎn)長樂林場總部設(shè)置了辦公室和營林部，分別擔(dān)負起土地資源管理和林地資源管理的職責(zé)，下設(shè)三家控股子公司和兩家參股子公司具體開展經(jīng)營業(yè)務(wù)。

國有農(nóng)場農(nóng)用地的自營和合作經(jīng)營形式多樣。以監(jiān)獄管理的子公司浙江省喬司農(nóng)場為例，自主經(jīng)營的1000 多畝地，主要種植水果蔬菜，以內(nèi)部供應(yīng)為主。以長興縣姚家橋農(nóng)牧場為例，該農(nóng)場以種子種苗培育為主業(yè)，是浙北規(guī)模最大、品種最多、制種時間最悠久的專業(yè)農(nóng)業(yè)制種基地、水產(chǎn)苗種繁育基地，與浙江省種子管理站、浙江省淡水水產(chǎn)研究所保持產(chǎn)學(xué)研轉(zhuǎn)化的合作關(guān)系。

2.出租情況

據(jù)受訪單位反饋，全省新一輪國有農(nóng)場和林場的改革從總體上理順了職工人事關(guān)系等體制機制，曾經(jīng)農(nóng)墾系統(tǒng)“兩自理”“四到戶”改革形成的職工或職工家庭承包租賃關(guān)系目前基本沒有存在，“身份田”和“經(jīng)營田”兩田制配置關(guān)系被社會保險基金取代，受訪單位沒有與在崗職工產(chǎn)生農(nóng)用地使用權(quán)配置關(guān)系。

通過訪談來看，國有農(nóng)用地出租以對外租賃為主，出租對象包括場外人員和各類新型經(jīng)營主體，租賃農(nóng)用地從事生產(chǎn)經(jīng)營活動。國有林場對外出租農(nóng)用地情況主要發(fā)生在縣區(qū)級財政差額補償?shù)膯挝?。國有農(nóng)場對外出租農(nóng)用地的方式正朝著市場化方式發(fā)展，采用公開招標，農(nóng)場與場外人員和各類新型經(jīng)營主體簽訂土地租賃合同。杭州余杭文化旅游投資集團有限公司通過互聯(lián)網(wǎng)資產(chǎn)處置平臺開展農(nóng)用地租賃競拍，近年來每年出租國有農(nóng)用地3000 多畝，平均單位年租金約為800 元/畝，市場化流轉(zhuǎn)方式提高了國有農(nóng)用地租賃收益。

3.土地資本化情況

目前受訪單位國有農(nóng)用地均為劃撥取得方式，一級市場配置中均沒有采取作價出資（入股）方式。在二級市場配置中，受訪單位杭州余杭文化旅游投資集團有限公司開展了土地資本化實踐嘗試，率先將國有農(nóng)用地使用權(quán)評估后作為國有資本金。其前身杭州余杭農(nóng)林資產(chǎn)經(jīng)營集團有限公司，成立于2008 年，累計對15 家改制后農(nóng)林場6.26 萬畝土地進行評估，評估總價值為52.5億元，評估資產(chǎn)已注入集團、轉(zhuǎn)增國有資本金，集團總資產(chǎn)達100億元，為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、強化公益服務(wù)屬性奠定了基礎(chǔ)。

四、政策建議

（一）明晰國有農(nóng)用地權(quán)利的法律地位

完善國有農(nóng)用地和所有權(quán)分級行使的法規(guī)體系。在法律明確規(guī)定國務(wù)院的所有權(quán)代表主體地位的基礎(chǔ)上，進一步完善有關(guān)法律法規(guī)，使所有權(quán)代表行使主體落到人格化的機關(guān)組織上。在法律層面明確國有農(nóng)用地的用益物權(quán)及其權(quán)能，完善所有者行權(quán)模式，規(guī)范其使用經(jīng)營的利益相關(guān)者的權(quán)責(zé)。繼續(xù)大力解決國有農(nóng)用地確權(quán)爭議問題，優(yōu)化國有農(nóng)用地用益物權(quán)不動產(chǎn)登記的內(nèi)容和程序。

（二）積極穩(wěn)妥推進國有農(nóng)用地有償使用

健全有償使用的定價依據(jù)。設(shè)立國有農(nóng)用地土地等級價體系，加強國有農(nóng)用地分類價格評估與管理，顯化國有農(nóng)用地資產(chǎn)價值，為市場配置與交易提供價格基準。

分階段推進一二級市場有償配置的工作。優(yōu)先開展國有農(nóng)用地協(xié)議出讓或租賃的試點，后續(xù)逐步嘗試招拍掛形式。作價出資（或入股）方式因所有者收益風(fēng)險較大，應(yīng)有嚴格限定，建議在其他方式試行較為成熟后再開展。建議授權(quán)經(jīng)營方式并入當(dāng)前委托代理試點工作中，不作為一級市場配置方式。二級市場配置中，優(yōu)先完善出租和承包租賃方式，在國有農(nóng)場等單位企業(yè)集團化中規(guī)范探索土地資本化路徑，對用益物權(quán)轉(zhuǎn)讓或抵押方式可采用局部封閉式試點。

規(guī)范市場化配置的程序。一是制定《國有農(nóng)用地劃撥用地目錄》，分類型決定補繳土地出讓價款的方式。二是在國有農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用途時嚴格審批，更換用益物權(quán)人時需要按照收回規(guī)定管理。三是出臺有關(guān)國有農(nóng)用地出讓、租賃、出租等配置方式的合同示范文本，有效規(guī)范合同行為。四是提供市場化配置與交易的供需信息發(fā)布條件和場所。

理順土地增值收益分配機制。界定國有農(nóng)用地所有權(quán)人、用益物權(quán)人、其他權(quán)利人對土地增值的貢獻。國有農(nóng)用地保留劃撥性質(zhì)的出租或承包租賃應(yīng)規(guī)范申報工作，明晰出租或承包租賃收益金繳納標準、減免條件及管理辦法，涉及到解決職工保障等公益性事宜應(yīng)按照財政預(yù)算管理，實行收支兩條線來核算。