深化改革背景下基層工會(huì)工作成效評(píng)價(jià)體系研究

金世育 鄒衛(wèi)民

（上海工會(huì)管理職業(yè)學(xué)院，上海 200082）

工會(huì)改革是全面深化改革的重要組成部分。黨的二十大明確指出，要深化工會(huì)等群團(tuán)組織改革和建設(shè)。自2015年黨的群團(tuán)工作會(huì)議以來(lái)，中國(guó)工會(huì)按照強(qiáng)“三性”、去“四化”的改革要求，自上而下全面展開(kāi)改革實(shí)踐，并將改革的重點(diǎn)放在基層，突出“減上補(bǔ)下”，重點(diǎn)解決脫離群眾的問(wèn)題。2022年5月，全總深化工會(huì)改革創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)小組全體會(huì)議召開(kāi)，此輪工會(huì)改革進(jìn)入總結(jié)與深化階段。經(jīng)過(guò)多年改革，中國(guó)工會(huì)是否已很好地解決了基層組織問(wèn)題？如何客觀評(píng)價(jià)基層工會(huì)在改革后的工作成效？目前，對(duì)各級(jí)工會(huì)工作成效的評(píng)價(jià)多為主觀陳述和總結(jié)，而圍繞改革目標(biāo)，以數(shù)據(jù)、事實(shí)為依據(jù)，科學(xué)分析工作成效變化情況的很少?？己嗽u(píng)價(jià)是衡量改革效果、發(fā)現(xiàn)改革問(wèn)題、提升改革質(zhì)量的重要方式。本研究從工會(huì)改革相關(guān)學(xué)術(shù)研究及全國(guó)和地方的政策文件出發(fā)，探析新時(shí)代新征程工會(huì)改革和建設(shè)的核心要義，嘗試提出評(píng)價(jià)基層工會(huì)工作成效的指標(biāo)維度，以期起到拋磚引玉的作用。

一、基層工會(huì)：工會(huì)改革和建設(shè)的核心議題

關(guān)于工會(huì)改革的討論，在社會(huì)主義國(guó)家建設(shè)的各個(gè)時(shí)期都曾出現(xiàn)過(guò)，其根本原因是社會(huì)主義國(guó)家制度下的工會(huì)建設(shè)發(fā)展長(zhǎng)期存有理論爭(zhēng)鳴。受之影響，社會(huì)主義建設(shè)的各個(gè)時(shí)期都出現(xiàn)過(guò)工會(huì)改革。早在俄國(guó)社會(huì)主義建設(shè)轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)建設(shè)的時(shí)期，列寧就提出過(guò)工會(huì)適應(yīng)社會(huì)主義建設(shè)形式根本改變的理論，要求工會(huì)正確區(qū)分階級(jí)斗爭(zhēng)在資產(chǎn)階級(jí)掌握政權(quán)的國(guó)家中與無(wú)產(chǎn)階級(jí)掌握政權(quán)的國(guó)家中的區(qū)別，①馮同慶主編：《馬克思主義工會(huì)思想史》，北京：中國(guó)工人出版社1993年版，第231頁(yè)。并且觸發(fā)了工會(huì)改革。

新中國(guó)成立以來(lái)，中國(guó)工會(huì)也經(jīng)歷了多次改革，其中有四次改革節(jié)點(diǎn)較為明顯。新中國(guó)成立之初，為了以工會(huì)的形式把所有的雇傭勞動(dòng)者都組織起來(lái)，李立三對(duì)新工會(huì)的理想形象進(jìn)行了設(shè)計(jì)，②中國(guó)工運(yùn)學(xué)院編：《李立三賴若愚論工會(huì)》，北京：檔案出版社1987年版，第84頁(yè)。并且出于生產(chǎn)建設(shè)的考慮而迅速壯大基層工會(huì)。改革開(kāi)放40多年，我國(guó)建立并不斷完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，在這個(gè)過(guò)程中勞動(dòng)關(guān)系發(fā)生了深刻變化。在此期間，中國(guó)工會(huì)不斷進(jìn)行自我改革，以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下勞動(dòng)關(guān)系協(xié)調(diào)和治理的需要。中華全國(guó)總工會(huì)于1988年短暫頒行了《工會(huì)改革的基本設(shè)想》，希望通過(guò)理順內(nèi)外部關(guān)系、密切與職工的聯(lián)系、激發(fā)基層活力，提升工會(huì)的群眾化、民主化。彼時(shí)工會(huì)需要獲得職工信賴，③陳驥：《改革中的工會(huì)和工會(huì)的改革》，北京：中國(guó)工人出版社1999年版，第145—147頁(yè)。改革目標(biāo)是力求解決工會(huì)不同程度地脫離職工群眾的問(wèn)題。21世紀(jì)初，基層工作薄弱問(wèn)題困擾中國(guó)工會(huì)。大量非公有制企業(yè)不建立工會(huì)，上級(jí)工會(huì)正在失去聯(lián)系和組織工人的正常渠道，不斷陷入“組織危機(jī)”。④張暎碩：《當(dāng)代中國(guó)勞動(dòng)制度變化與工會(huì)功能的轉(zhuǎn)變》，保定：河北大學(xué)出版社2004年版，第134頁(yè)。2005年，中國(guó)工會(huì)以“組織起來(lái)、切實(shí)維權(quán)”為方針進(jìn)行了工作改革，全國(guó)總工會(huì)出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)協(xié)調(diào)勞動(dòng)關(guān)系，切實(shí)維護(hù)職工合法權(quán)益，推動(dòng)構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的決定》。此次圍繞工會(huì)維權(quán)職能展開(kāi)的工作改革，重點(diǎn)是“加強(qiáng)工會(huì)基層建設(shè)、發(fā)揮基層工會(huì)作用，關(guān)心職工生產(chǎn)生活、維護(hù)職工切身利益”。進(jìn)入新時(shí)代，2015年中央首次召開(kāi)黨的群團(tuán)工作會(huì)議，并頒布了《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)黨的群團(tuán)工作的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），掀起了最新一輪的工會(huì)改革?！兑庖?jiàn)》指出，群團(tuán)組織“基層基礎(chǔ)薄弱、有效覆蓋面不足、吸引力凝聚力不夠問(wèn)題突出，特別是在非公有制經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織和各類新興群體中的影響力亟待增強(qiáng)”。⑤李玉賦主編：《新的使命和擔(dān)當(dāng)——中國(guó)工會(huì)改革創(chuàng)新實(shí)錄（2015—2017）》，北京：中國(guó)工人出版社2017年版，第173頁(yè)。這種基層組織的薄弱現(xiàn)狀，甚至在一定程度上引發(fā)了工會(huì)組織“毛細(xì)血管堵塞，神經(jīng)末梢壞死”以及“高位截癱”的問(wèn)題。⑥喬?。骸豆?huì)改革：中國(guó)特色工會(huì)道路的“提質(zhì)增效”——2016年上海群團(tuán)改革的經(jīng)驗(yàn)探析》，載《中國(guó)勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院學(xué)報(bào)》，2017年第2期，第73頁(yè)。

綜上，從歷次中國(guó)工會(huì)改革的目標(biāo)和內(nèi)容來(lái)看，基層組織薄弱是中國(guó)工會(huì)改革面臨的重要問(wèn)題之一。⑦吳亞平：《企業(yè)工會(huì)：勞動(dòng)者權(quán)益的代表者和維護(hù)者——兼論工會(huì)組織體制改革的目標(biāo)和方向》，載《新視野》，2010年第6期，第33頁(yè)。工會(huì)追求全國(guó)人民總體利益與職工群眾具體利益雙重目標(biāo)價(jià)值，工會(huì)爭(zhēng)議的核心在于雙重目標(biāo)之間存有張力。在實(shí)踐中，價(jià)值張力具化為中國(guó)工會(huì)體制的官民二重性問(wèn)題，即行政性與社會(huì)性的內(nèi)在沖突。①顏江偉：《行政化與回歸社會(huì)：中國(guó)工會(huì)體制的弊病與改革》，載《中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)》，2007年第3期，第29頁(yè)。工會(huì)改革的核心命題不是工會(huì)如何改變與國(guó)家的關(guān)系，而是如何建立與工人的關(guān)系。②聞效儀：《“上代下”：工會(huì)改革邏輯與多樣化類型》，載《社會(huì)學(xué)評(píng)論》，2020年第5期，第30頁(yè)。聯(lián)系職工群眾最密切的一線基層組織，自然成為改革的重點(diǎn)。工會(huì)改革不是結(jié)構(gòu)性概念，也不是工會(huì)產(chǎn)生機(jī)制的制度性變革，而是強(qiáng)度概念。③聞效儀：《“上代下”：工會(huì)改革邏輯與多樣化類型》，載《社會(huì)學(xué)評(píng)論》，2020年第5期，第30頁(yè)。通過(guò)加強(qiáng)基層建設(shè)，工會(huì)才能更好地走入職工群體，占領(lǐng)職工陣地。從改革開(kāi)放后兩次落地的大改革來(lái)看，總結(jié)推廣的優(yōu)秀改革經(jīng)驗(yàn)在很大程度上都直指基層工會(huì)。2005年，在以“社會(huì)化維權(quán)模式”為特征的改革中，各地涌現(xiàn)出的蛇口模式、義烏模式、大連模式等，是對(duì)基層工會(huì)難以履行職責(zé)的困境破解。2016年，全總辦公廳印發(fā)《上海市寶山區(qū)顧村鎮(zhèn)加強(qiáng)基層工會(huì)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)做法》，向全國(guó)推廣上海基層工會(huì)改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。顧村經(jīng)驗(yàn)的主要內(nèi)容是，“貫徹落實(shí)中央黨的群團(tuán)工作會(huì)議精神，推動(dòng)工會(huì)改革向基層延伸”，“破解非公有制企業(yè)工會(huì)組建難、職工入會(huì)難、經(jīng)費(fèi)人員保障不足、維權(quán)服務(wù)不到位等基層工會(huì)面臨的突出問(wèn)題，以此打通了聯(lián)系服務(wù)職工的‘最后一公里’，擴(kuò)大了工會(huì)有效覆蓋，激發(fā)了基層工會(huì)活力”。④喬?。骸豆?huì)改革：中國(guó)特色工會(huì)道路的“提質(zhì)增效”——2016年上海群團(tuán)改革的經(jīng)驗(yàn)探析》，載《中國(guó)勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院學(xué)報(bào)》，2017年第2期，第82—83頁(yè)。顧村經(jīng)驗(yàn)的核心，就是嘗試在現(xiàn)有工會(huì)體制下解決基層組織薄弱的問(wèn)題。⑤袁紅君、吳建平：《激勵(lì)機(jī)制與基層工會(huì)改革——上海顧村經(jīng)驗(yàn)的理論與政策意義探析》，載《中國(guó)勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院學(xué)報(bào)》，2022年第2期，第104頁(yè)。在歷次改革實(shí)踐中，工會(huì)改革的出路都在于基層工會(huì)：一是通過(guò)自身建設(shè)解決工會(huì)組織體系的上下斷層問(wèn)題，在功能上實(shí)現(xiàn)去行政化和回歸社會(huì)；二是通過(guò)自上而下的代表性擴(kuò)張和組織增建，建立與職工群眾的組織聯(lián)系，以符合“組織起來(lái)”的目標(biāo)要求。因此，中國(guó)工會(huì)改革的核心議題一直以來(lái)都是基層，通過(guò)完善工會(huì)組織體系，激發(fā)基層工會(huì)活力，實(shí)現(xiàn)工作重心下移。

二、基層工會(huì)的工作目標(biāo)：理論推導(dǎo)與要素識(shí)別

基層工會(huì)作為工會(huì)改革和建設(shè)的核心議題，對(duì)其工作成效的觀察與國(guó)內(nèi)外對(duì)工會(huì)改革的研究之間，存在一定的脫節(jié)?？陀^評(píng)價(jià)前一階段的改革成效，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并采取措施，是下一階段進(jìn)一步深化改革的重要依據(jù)。改革后，新的工會(huì)制度安排是否能夠有效地實(shí)現(xiàn)改革初衷，仍有待進(jìn)一步觀察。⑥喬健：《工會(huì)改革：中國(guó)特色工會(huì)道路的“提質(zhì)增效”——2016年上海群團(tuán)改革的經(jīng)驗(yàn)探析》，載《中國(guó)勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院學(xué)報(bào)》，2017年第2期，第73頁(yè)。因此，在深化工會(huì)改革和建設(shè)階段，客觀評(píng)價(jià)實(shí)踐層面的工作尤為必要，可以直觀展現(xiàn)前期改革成效。

（一）基層工會(huì)的概念范疇、工作目標(biāo)與評(píng)價(jià)主體

1.作為評(píng)價(jià)對(duì)象的基層工會(huì)

在中國(guó)工會(huì)研究中，基層工會(huì)存在廣義和狹義之分。依據(jù)《中國(guó)工會(huì)章程》，狹義的基層工會(huì)是指企業(yè)、事業(yè)單位、機(jī)關(guān)和其他社會(huì)組織等基層單位所建立的工會(huì)?！豆?huì)法》第10條規(guī)定，縣級(jí)以上地方建立地方各級(jí)總工會(huì)。在中國(guó)工會(huì)組織體系中，縣級(jí)工會(huì)處于承上啟下的重要位置。廣義的基層工會(huì)是指縣級(jí)以下工會(huì)組織。工會(huì)組織內(nèi)部存在較為明顯的層級(jí)差異，即不同層級(jí)的工會(huì)因?yàn)樗幍慕Y(jié)構(gòu)位置不同，在組織目標(biāo)、工作手段和行動(dòng)資源上會(huì)有很大差異。故而，關(guān)于中國(guó)工會(huì)的研究，通常將工會(huì)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和基層工會(huì)區(qū)分開(kāi)來(lái)。①吳建平：《地方工會(huì)“借力”運(yùn)作的過(guò)程、條件及局限》，載《社會(huì)學(xué)研究》，2017年第2期，第105頁(yè)。這種區(qū)分簡(jiǎn)單割裂了縣級(jí)以下地區(qū)性工會(huì)與企業(yè)工會(huì)之間的工作聯(lián)動(dòng)。我國(guó)勞動(dòng)關(guān)系市場(chǎng)化以后，工會(huì)在改革中探索出“上代下”機(jī)制，即上級(jí)工會(huì)代表企業(yè)工會(huì)發(fā)揮作用，該機(jī)制的形成體現(xiàn)了工會(huì)改革的邏輯。②聞效儀：《“上代下”：工會(huì)改革邏輯與多樣化類型》，載《社會(huì)學(xué)評(píng)論》，2020年第5期，第18頁(yè)。雖然縣級(jí)以下地區(qū)性的工會(huì)組織與企業(yè)等用人單位的工會(huì)在職責(zé)結(jié)構(gòu)上逐漸呈現(xiàn)出分化趨勢(shì)，③吳建平：《地方工會(huì)“以上代下”與基層工會(huì)“瘦身減負(fù)”——近40年來(lái)中國(guó)工會(huì)改革的趨勢(shì)與特點(diǎn)》，載《中國(guó)勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院學(xué)報(bào)》，2018年第1期，第80頁(yè)。但是以“上代下”機(jī)制為聯(lián)結(jié)紐帶，縣級(jí)以下工會(huì)組織之間已經(jīng)形成工作有機(jī)體。改革倡導(dǎo)工作資源有效下沉以及對(duì)企業(yè)工會(huì)在職責(zé)上進(jìn)行寬松精簡(jiǎn)，以狹義基層工會(huì)為考核評(píng)價(jià)對(duì)象有悖改革特點(diǎn)，而廣義概念更適合對(duì)基層工會(huì)組織體系的整體效能觀察。

工會(huì)改革的重點(diǎn)在基層，難點(diǎn)在基層，落實(shí)也在基層。本研究采用廣義的基層工會(huì)概念，以小三級(jí)工會(huì)為基層工會(huì)概念的實(shí)體。小三級(jí)工會(huì)即街鎮(zhèn)（園區(qū)）工會(huì)—區(qū)域性行業(yè)性工會(huì)聯(lián)合會(huì)—企業(yè)工會(huì)，是工會(huì)組織機(jī)構(gòu)運(yùn)行和功能發(fā)揮最完整的微觀系統(tǒng)。以小三級(jí)工會(huì)為評(píng)價(jià)對(duì)象，構(gòu)建基層工會(huì)工作成效評(píng)價(jià)體系，更為客觀務(wù)實(shí)。

2.評(píng)價(jià)主體與整體性目標(biāo)設(shè)定

傳統(tǒng)的工會(huì)工作成效評(píng)價(jià)在評(píng)價(jià)對(duì)象上，采取組織類型二分法區(qū)分地區(qū)性工會(huì)和企業(yè)工會(huì)，對(duì)縣級(jí)以下地區(qū)性工會(huì)組織與企業(yè)等用人單位工會(huì)分別設(shè)定工作目標(biāo)。2014年，全國(guó)總工會(huì)下發(fā)《關(guān)于新形勢(shì)下加強(qiáng)基層工會(huì)建設(shè)的意見(jiàn)》，對(duì)企業(yè)工會(huì)提出“六有”的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)（有依法選舉的工會(huì)主席、有獨(dú)立健全的組織機(jī)構(gòu)、有服務(wù)職工的活動(dòng)載體、有健全完善的制度機(jī)制、有自主管理的工會(huì)經(jīng)費(fèi)、有會(huì)員滿意的工作績(jī)效），并且將其作為基層組織評(píng)優(yōu)評(píng)先的基準(zhǔn)條件?？h級(jí)以下地區(qū)性工會(huì)的建設(shè)目標(biāo)更系統(tǒng)、更全面，早在2005年全國(guó)總工會(huì)就下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）工會(huì)規(guī)范化建設(shè)的意見(jiàn)》，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）工會(huì)提出“六好”的工作評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)（黨委政府重視支持好、組織網(wǎng)絡(luò)健全好、履行基本職責(zé)好、指導(dǎo)幫助基層好、服務(wù)職工群眾好、圍繞中心開(kāi)展工作好）。地區(qū)性工會(huì)的工作目標(biāo)，除了指導(dǎo)企業(yè)工會(huì)開(kāi)展工作外，還包括地區(qū)工會(huì)工作的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

傳統(tǒng)的評(píng)價(jià)體系把地區(qū)性工會(huì)和企業(yè)工會(huì)的工作目標(biāo)簡(jiǎn)單分列，分別考量成效，容易出現(xiàn)上下工作不連貫、工作手勢(shì)不統(tǒng)一的問(wèn)題。將縣級(jí)以下基層工會(huì)作為一個(gè)整體進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)價(jià)，以小三級(jí)工會(huì)作為評(píng)價(jià)對(duì)象的實(shí)體，綜合二者的特點(diǎn)設(shè)定目標(biāo)，更契合“以上代下”的基層改革要義?；鶎庸?huì)處于工會(huì)組織體系最末端，其工作目標(biāo)主要來(lái)自上級(jí)要求和職工需求。中國(guó)工會(huì)實(shí)行同級(jí)黨組織和上級(jí)工會(huì)雙重領(lǐng)導(dǎo)，上級(jí)要求又分為黨對(duì)工會(huì)工作的要求、上級(jí)工會(huì)的工作部署。因此，基層工會(huì)工作的評(píng)價(jià)主體包括三層，分別是黨組織、上級(jí)工會(huì)和職工。整體性目標(biāo)的設(shè)定，是把評(píng)價(jià)主體的要求作為成效高低的具體標(biāo)準(zhǔn)。黨的工運(yùn)事業(yè)目標(biāo)，即黨關(guān)于工運(yùn)事業(yè)的重大部署和政府在勞動(dòng)領(lǐng)域的重要政策；地區(qū)工會(huì)工作目標(biāo)，即街鎮(zhèn)（園區(qū)）工會(huì)工作的水平和進(jìn)展；基層工會(huì)工作目標(biāo)，即企業(yè)工會(huì)等一線組織的運(yùn)作狀況。

表1 全國(guó)總工會(huì)關(guān)于基層工會(huì)建設(shè)的重點(diǎn)文件及工作要求（2015—2023年）

（二）工作成效的評(píng)價(jià)維度與解釋要素

基層工會(huì)工作成效評(píng)價(jià)，應(yīng)先巧妙設(shè)定評(píng)價(jià)維度，而后通過(guò)概括經(jīng)驗(yàn)事實(shí)形成評(píng)價(jià)標(biāo)簽，進(jìn)而確定解釋要素，為進(jìn)一步的指標(biāo)設(shè)計(jì)做準(zhǔn)備。本研究把三層主體的要求作為價(jià)值標(biāo)尺，通過(guò)梳理2015年以來(lái)全國(guó)總工會(huì)出臺(tái)的涉及小三級(jí)工會(huì)的組織建設(shè)文件，整合相同和近似標(biāo)簽，確定四項(xiàng)評(píng)價(jià)維度。

1.依據(jù)價(jià)值標(biāo)尺提煉評(píng)價(jià)標(biāo)簽

2015年群團(tuán)改革以來(lái)，全國(guó)總工會(huì)先后出臺(tái)了《關(guān)于增強(qiáng)基層工會(huì)活力 發(fā)揮基層工會(huì)作用的實(shí)施意見(jiàn)》《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范區(qū)域性、行業(yè)性工會(huì)聯(lián)合會(huì)建設(shè)的意見(jiàn)》《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）工會(huì)建設(shè)的若干意見(jiàn)》《“縣級(jí)工會(huì)加強(qiáng)年”專項(xiàng)工作方案》《深入推進(jìn)新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者工會(huì)工作三年行動(dòng)計(jì)劃》等組織建設(shè)文件，為確定基層工會(huì)工作的評(píng)價(jià)標(biāo)簽提供了依據(jù)。

2.確定評(píng)價(jià)維度與解釋要素

（1）政治引領(lǐng)。工會(huì)是黨聯(lián)系職工群眾的橋梁和紐帶，承擔(dān)著鞏固和擴(kuò)大黨的群眾基礎(chǔ)和執(zhí)政基礎(chǔ)的政治責(zé)任。黨的群眾基礎(chǔ)和執(zhí)政基礎(chǔ)包括物質(zhì)和精神兩個(gè)方面，①中共中央黨史和文獻(xiàn)研究院編：《習(xí)近平關(guān)于工人階級(jí)和工會(huì)工作論述摘編》，北京：中央文獻(xiàn)出版社2023年版，第41頁(yè)。這也是黨對(duì)工會(huì)工作的要求之一。在基層工會(huì)工作中，黨的重要理論和重要思想宣傳、職工教育兩大領(lǐng)域的具體工作，是對(duì)職工群眾政治引領(lǐng)的主要表現(xiàn)。

（2）組織建設(shè)。工會(huì)改革的主要策略在于依靠組織路徑進(jìn)行勞工團(tuán)結(jié)。在中國(guó)的政治體制下，新時(shí)期的工會(huì)堅(jiān)持以組織動(dòng)員為改革內(nèi)核。②岳經(jīng)綸、陳泳欣：《中國(guó)工會(huì)改革的“第三條道路”》，載《探索與爭(zhēng)鳴》，2019年第3期，第89頁(yè)?；鶎庸ぷ鞒尚w現(xiàn)為區(qū)域內(nèi)實(shí)現(xiàn)工會(huì)組織高度覆蓋，構(gòu)建縱橫交織、覆蓋廣泛的工會(huì)組織體系和聯(lián)系廣泛、服務(wù)職工的工會(huì)工作體系。解釋要素包括，推進(jìn)區(qū)域工會(huì)組建，推進(jìn)縣域內(nèi)區(qū)域性、行業(yè)性工會(huì)聯(lián)合會(huì)建設(shè)，對(duì)新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者的有效覆蓋，利用新技術(shù)發(fā)展會(huì)員等。在企業(yè)工會(huì)層面，組織建設(shè)還有自身建設(shè)的含義，以規(guī)范化建設(shè)為主要目標(biāo)，包括組織資源的積累與獲取、經(jīng)費(fèi)撥繳使用足額規(guī)范等。

（3）職責(zé)履行。中國(guó)工會(huì)的問(wèn)題集中在基層工會(huì)，這構(gòu)成了2015年以來(lái)工會(huì)改革的重要出發(fā)點(diǎn)。③吳建平：《地方工會(huì)“以上代下”與基層工會(huì)“瘦身減負(fù)”——近40年來(lái)中國(guó)工會(huì)改革的趨勢(shì)與特點(diǎn)》，載《中國(guó)勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院學(xué)報(bào)》，2018年第1期，第91頁(yè)。工會(huì)改革在基層延伸，強(qiáng)調(diào)改革成效轉(zhuǎn)化為“服務(wù)職工的能力水平”與“職工群眾獲得感”，突出基層組織整體效能。在具體舉措中，基層通過(guò)創(chuàng)新活動(dòng)方式和工作方法，做實(shí)做強(qiáng)品牌性工作。維權(quán)和服務(wù)作為工會(huì)的基本職責(zé)，絕大多數(shù)品牌性工作與二者相關(guān)，是基層工會(huì)職責(zé)履行效果的主體內(nèi)容。在具體解釋要素上，地區(qū)性工會(huì)與企業(yè)工會(huì)因分工差異有所不同。涉及地區(qū)性工會(huì)的解釋要素，主要包括以“上代下”為企業(yè)工會(huì)維權(quán)，服務(wù)陣地與服務(wù)資源的下沉，具體表現(xiàn)為建立健全政府與工會(huì)聯(lián)席會(huì)議制度，推動(dòng)集體協(xié)商和職代會(huì)制度提質(zhì)增效，推進(jìn)基層服務(wù)站建設(shè)，提供維權(quán)幫扶救助、政策咨詢、媽咪小屋等多種服務(wù)；企業(yè)工會(huì)的解釋要素則包括集體協(xié)商和職工代表大會(huì)的建制與運(yùn)行情況，幫困和送溫暖等服務(wù)的開(kāi)展情況，以及其他服務(wù)職工的實(shí)事工程。

（4）組織活力。地區(qū)性工會(huì)具備在國(guó)家黨政體制既有框架下進(jìn)行自我修復(fù)的能動(dòng)性和自主性。①岳經(jīng)綸、陳泳欣：《超越統(tǒng)合主義？社會(huì)治理創(chuàng)新時(shí)期的工會(huì)改革——基于深圳市試驗(yàn)區(qū)工聯(lián)會(huì)的實(shí)踐》，載《學(xué)術(shù)研究》，2018年第10期，第58頁(yè)?；鶎咏M織的能動(dòng)性與自主性主要通過(guò)組織活力展現(xiàn)，即有活力的隊(duì)伍和有活力的活動(dòng)。在工會(huì)改革過(guò)程中，地方性工會(huì)以讓基層工會(huì)有人、有能力辦事為目標(biāo)，創(chuàng)新干部隊(duì)伍建設(shè)工作，有效地激發(fā)了工會(huì)干部隊(duì)伍活力。從評(píng)價(jià)維度上看，縣級(jí)以下工會(huì)組織活力的解釋要素，包括干部隊(duì)伍建設(shè)（非公有制企業(yè)工會(huì)干部隊(duì)伍、職業(yè)化社會(huì)化工會(huì)工作者隊(duì)伍），以及地區(qū)工會(huì)活動(dòng)情況。

三、工作成效的評(píng)價(jià)指標(biāo)：總體原則與指標(biāo)轉(zhuǎn)化

（一）評(píng)價(jià)指標(biāo)的總體原則

評(píng)價(jià)維度較為抽象概括，難以測(cè)量評(píng)估，需要分解轉(zhuǎn)換為可測(cè)量的具體指標(biāo)?；鶎庸?huì)工作的評(píng)價(jià)指標(biāo)，應(yīng)當(dāng)既能展現(xiàn)新時(shí)代工運(yùn)事業(yè)發(fā)展的過(guò)程性，又能體現(xiàn)深化工會(huì)改革和建設(shè)的成果。一是指標(biāo)的設(shè)定應(yīng)滿足評(píng)價(jià)主體的要求，且可以容納過(guò)程性指標(biāo)。二是指標(biāo)的選擇遵循“自下而上”的生成邏輯，具體劃分應(yīng)契合實(shí)踐。指標(biāo)內(nèi)容既包含基層落實(shí)政策的效率和效果，又能夠體現(xiàn)參評(píng)對(duì)象的地區(qū)異質(zhì)性。三是評(píng)價(jià)指標(biāo)蘊(yùn)含實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)的工會(huì)狀況指數(shù)，既能通過(guò)時(shí)間序列展現(xiàn)基層工作成效，又能通過(guò)截面數(shù)據(jù)準(zhǔn)確地反映當(dāng)下基層工會(huì)動(dòng)態(tài)和工作“健康”程度。四是評(píng)價(jià)指標(biāo)兼?zhèn)湔?lì)與負(fù)激勵(lì)作用，在同一評(píng)價(jià)對(duì)象的不同時(shí)期和同一時(shí)期的不同評(píng)價(jià)對(duì)象之間形成良性競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)評(píng)價(jià)推動(dòng)小三級(jí)工會(huì)形成行動(dòng)的自發(fā)性。五是按照組織系統(tǒng)內(nèi)部職責(zé)功能設(shè)定評(píng)價(jià)指標(biāo)。街鎮(zhèn)級(jí)工會(huì)自主組織本地區(qū)工會(huì)工作，發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域資源作用；區(qū)域性行業(yè)性工會(huì)聯(lián)合會(huì)重點(diǎn)履行二次覆蓋的職責(zé)；對(duì)企業(yè)工會(huì)的評(píng)價(jià)則凸顯職工滿意度。六是廣泛聽(tīng)取被評(píng)價(jià)對(duì)象的意見(jiàn)，在正式推出前開(kāi)展若干次試行，完善指標(biāo)內(nèi)容和權(quán)重設(shè)置，優(yōu)化評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

（二）評(píng)價(jià)體系的具體指標(biāo)

測(cè)量指標(biāo)是對(duì)工作完成效果最直接的衡量方式。首先，測(cè)量指標(biāo)的提取，要以數(shù)據(jù)、事實(shí)為依據(jù)，可以科學(xué)反映改革前后工作成效變化情況，突破基層工會(huì)工作評(píng)價(jià)以對(duì)相關(guān)工作的陳述和總結(jié)居多的現(xiàn)狀。其次，按照關(guān)鍵要素法建構(gòu)指標(biāo)體系，不過(guò)分追求指標(biāo)全面，但求選擇精準(zhǔn)。一級(jí)影響因素變量指標(biāo)，直接采用評(píng)價(jià)維度的四個(gè)方面。二級(jí)影響因素變量指標(biāo)，將一級(jí)指標(biāo)按照各項(xiàng)工會(huì)改革、工會(huì)重點(diǎn)工作拆分，體現(xiàn)工會(huì)改革績(jī)效的核心驅(qū)動(dòng)因素。三級(jí)影響因素指標(biāo)由各項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)涵蓋的具體工作及任務(wù)組成，為二級(jí)指標(biāo)各項(xiàng)工作及任務(wù)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，能夠明確賦權(quán)重進(jìn)行量化。（見(jiàn)表2）

表2 基層工會(huì)工作成效評(píng)價(jià)指標(biāo)

四、評(píng)價(jià)體系運(yùn)用的效用目標(biāo)與工作路徑

改革創(chuàng)新是工運(yùn)事業(yè)蓬勃發(fā)展的不竭動(dòng)力。將基層工會(huì)工作成效評(píng)價(jià)體系運(yùn)用于實(shí)踐，其效用將影響今后改革的重點(diǎn)方向、改革策略、改革進(jìn)度，但在實(shí)施路徑上需要注意工作技巧。

（一）評(píng)價(jià)體系運(yùn)用的效用目標(biāo)

第一，破除持續(xù)深化改革的動(dòng)力不足問(wèn)題。工會(huì)改革初期，基層工會(huì)不同程度地存在以點(diǎn)帶面、點(diǎn)上突破的情況。一些小三級(jí)工會(huì)基于區(qū)域先天優(yōu)勢(shì)在部分領(lǐng)域取得了成績(jī)，但工作均衡性不足，在工作中表現(xiàn)為抓單項(xiàng)多，抓全面少，易開(kāi)展完成的多，敢于啃“硬骨頭”的少等現(xiàn)象。引入工作成效評(píng)價(jià)體系，能夠在基層工會(huì)工作中形成量的意識(shí)和競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，持續(xù)激發(fā)改革動(dòng)力。

第二，平衡地區(qū)之間工作成效差異。各區(qū)域的企業(yè)數(shù)量與規(guī)模、職工人數(shù)、行業(yè)類型等千差萬(wàn)別，小三級(jí)工會(huì)呈現(xiàn)“千區(qū)千面”樣態(tài)，對(duì)深化改革的態(tài)度不統(tǒng)一。公開(kāi)客觀評(píng)價(jià)地區(qū)工作情況，有助于最大限度地凝聚改革共識(shí)、匯聚改革合力。

第三，應(yīng)對(duì)改革面臨的新情況和新問(wèn)題。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所產(chǎn)生的勞動(dòng)領(lǐng)域新情況、新問(wèn)題，是工會(huì)改革和建設(shè)新的焦點(diǎn)。新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者建會(huì)與權(quán)益保障、工會(huì)運(yùn)用新技術(shù)發(fā)展會(huì)員等新的工作，需要強(qiáng)大的組織力確保在基層得到落實(shí)。

第四，激發(fā)基層干部干事創(chuàng)業(yè)的激情。在非公有制企業(yè)工會(huì)中，“不敢為”“不愿為”“不能為”的問(wèn)題又有所抬頭。在區(qū)域性行業(yè)性工會(huì)聯(lián)合會(huì)中，社會(huì)化工會(huì)工作者的職業(yè)發(fā)展路徑和自上而下的評(píng)價(jià)機(jī)制，影響了工會(huì)事業(yè)發(fā)展的生機(jī)與活力?？茖W(xué)的工作成效評(píng)價(jià)，可以在一定程度上促進(jìn)改革和機(jī)制創(chuàng)新，激發(fā)組織活力。

（二）評(píng)價(jià)體系的工作路徑

1.充分給予基層工會(huì)組織自主工作權(quán)限

賦予評(píng)價(jià)對(duì)象自主組織本地區(qū)工作的權(quán)限是開(kāi)展評(píng)價(jià)的前提。一是加強(qiáng)街鎮(zhèn)（園區(qū)）工會(huì)的組織建設(shè)。街鎮(zhèn)（園區(qū)）工會(huì)的組織架構(gòu)嚴(yán)格按照聯(lián)合制代表制的組織原則，工會(huì)委員會(huì)人員構(gòu)成向一線傾斜，確保勞模職工、先進(jìn)職工和女職工占一定比例。健全街鎮(zhèn)（園區(qū)）工會(huì)作為地方工會(huì)的各項(xiàng)職能，組織機(jī)構(gòu)單獨(dú)設(shè)置，建立獨(dú)立賬戶，對(duì)本地區(qū)工會(huì)經(jīng)費(fèi)使用和管理負(fù)主要責(zé)任；不斷提升推進(jìn)工作的主動(dòng)性，執(zhí)行上級(jí)工會(huì)的決定，制定落實(shí)本級(jí)工會(huì)工作規(guī)劃，定期向上級(jí)工會(huì)報(bào)告工作。二是發(fā)揮街鎮(zhèn)（園區(qū)）工會(huì)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域資源的作用。街鎮(zhèn)（園區(qū)）工會(huì)擔(dān)負(fù)與同級(jí)黨政溝通聯(lián)系的責(zé)任，依法依規(guī)、按時(shí)及時(shí)召開(kāi)工會(huì)與同級(jí)政府的聯(lián)席會(huì)議，溝通處理本地區(qū)工會(huì)工作與勞動(dòng)關(guān)系問(wèn)題；組織力量梳理地區(qū)工會(huì)以外的資源，牽頭協(xié)調(diào)社區(qū)資源、國(guó)有企業(yè)資源支持地區(qū)工會(huì)工作；發(fā)揮樞紐性作用，支持和培育本地區(qū)的社會(huì)組織參與改革。三是街鎮(zhèn)（園區(qū)）工會(huì)負(fù)責(zé)統(tǒng)籌規(guī)劃本地區(qū)工會(huì)發(fā)展。街鎮(zhèn)（園區(qū)）工會(huì)制定實(shí)施本地區(qū)工會(huì)組織建設(shè)和發(fā)展規(guī)劃；做好工會(huì)干部資源的調(diào)配，保障區(qū)域性、行業(yè)性工會(huì)聯(lián)合會(huì)的干部配備；推動(dòng)區(qū)域性、行業(yè)性工會(huì)聯(lián)合會(huì)實(shí)體化運(yùn)作。四是街鎮(zhèn)（園區(qū)）工會(huì)對(duì)非公有制工會(huì)改革負(fù)主體責(zé)任。街鎮(zhèn)（園區(qū)）工會(huì)持續(xù)推動(dòng)非公有制經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織建立工會(huì)，并且動(dòng)態(tài)保持較高的建會(huì)率；通過(guò)非公有制企業(yè)工會(huì)實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)情況、“先進(jìn)職工之家”和“優(yōu)秀工會(huì)工作者”參評(píng)情況等，衡量各街鎮(zhèn)（園區(qū)）工會(huì)工作成效。

2.構(gòu)建經(jīng)濟(jì)高效的數(shù)據(jù)采集路徑

評(píng)價(jià)實(shí)施需要獲取評(píng)價(jià)對(duì)象的真實(shí)情況，調(diào)閱文檔、問(wèn)卷調(diào)查等傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)采集方式會(huì)增加評(píng)價(jià)對(duì)象額外的工作，容易遭遇評(píng)價(jià)對(duì)象的抵制。構(gòu)建經(jīng)濟(jì)高效的數(shù)據(jù)采集路徑，有助于評(píng)價(jià)工作的順利實(shí)施。一是要具備大數(shù)據(jù)的思維方式，強(qiáng)調(diào)全面實(shí)施、全域覆蓋，堅(jiān)持執(zhí)行整體考核的評(píng)價(jià)實(shí)施路徑，縮短評(píng)價(jià)工作鏈。二是盡可能利用已有的統(tǒng)計(jì)口徑和數(shù)據(jù)資源，補(bǔ)充采取座談?wù){(diào)查、問(wèn)卷調(diào)查、滿意度測(cè)評(píng)等方式，形成評(píng)價(jià)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。避免完全依靠專門(mén)的大規(guī)模數(shù)據(jù)采集與問(wèn)卷調(diào)查，控制評(píng)價(jià)工作成本，防止給一線工作者帶來(lái)額外負(fù)擔(dān)。三是提高數(shù)據(jù)采集的智能化水平。在組織庫(kù)、會(huì)員庫(kù)等工會(huì)數(shù)據(jù)庫(kù)中，引入自動(dòng)識(shí)別與數(shù)據(jù)采集技術(shù)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)來(lái)源的穩(wěn)定性和數(shù)據(jù)資源的動(dòng)態(tài)性；打破各級(jí)工會(huì)之間的數(shù)據(jù)壁壘，解決各部門(mén)分別向基層重復(fù)采集數(shù)據(jù)的問(wèn)題；消除“數(shù)據(jù)煙囪”，向基層開(kāi)放數(shù)據(jù)使用權(quán)限。四是平衡指標(biāo)豐富程度與數(shù)據(jù)更新頻率之間的矛盾，動(dòng)態(tài)設(shè)定年度評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，確保評(píng)價(jià)指標(biāo)公平、公開(kāi)、公正。五是形成基層工會(huì)狀況指數(shù)，以實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)為主，采用動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)與靜態(tài)數(shù)據(jù)相結(jié)合的指數(shù)生成方式。實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)能夠反映基層工會(huì)工作的實(shí)時(shí)狀況和發(fā)展態(tài)勢(shì)，突出了指數(shù)的預(yù)測(cè)和預(yù)警功能。

3.及時(shí)精準(zhǔn)反映工作成效

評(píng)價(jià)工作堅(jiān)持以評(píng)促改、不斷提升的工作目標(biāo)。一是評(píng)價(jià)執(zhí)行“下評(píng)一級(jí)”原則。評(píng)價(jià)工作引入第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)主持實(shí)施，凸顯評(píng)價(jià)工作的嚴(yán)謹(jǐn)、公正、客觀。第三方機(jī)構(gòu)以年度為單位對(duì)小三級(jí)基層工會(huì)組織進(jìn)行評(píng)估，并且組織地區(qū)職工滿意度測(cè)評(píng)。評(píng)價(jià)工作結(jié)合改革工作成效，通過(guò)測(cè)評(píng)小三級(jí)工會(huì)在工作方式方法的改進(jìn)與創(chuàng)新情況，考察基層組織推進(jìn)改革的責(zé)任意識(shí)、擔(dān)當(dāng)意識(shí)和工作主動(dòng)性。街鎮(zhèn)（園區(qū)）工會(huì)可根據(jù)地區(qū)工作情況對(duì)下一級(jí)組織實(shí)施量化考核。二是動(dòng)態(tài)設(shè)定年度評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)小三級(jí)工會(huì)年度工作情況，動(dòng)態(tài)設(shè)定評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)；依據(jù)工會(huì)工作相關(guān)制度文件，科學(xué)配比各項(xiàng)指標(biāo)的分值；對(duì)于年度重點(diǎn)工作、全區(qū)重點(diǎn)任務(wù)，在當(dāng)年度考核中提高考核權(quán)重。三是評(píng)價(jià)工作確保公開(kāi)透明。評(píng)價(jià)全過(guò)程堅(jiān)持信息公開(kāi)、過(guò)程公開(kāi)、結(jié)果公開(kāi)。評(píng)價(jià)結(jié)果設(shè)定優(yōu)、良、中、差四個(gè)等級(jí)，得分情況和評(píng)價(jià)結(jié)果以會(huì)務(wù)公開(kāi)的形式在全區(qū)公開(kāi)發(fā)布，接受會(huì)員監(jiān)督。四是納入整體工作評(píng)價(jià)體系。指標(biāo)評(píng)價(jià)融入原有的上級(jí)組織對(duì)下級(jí)組織的工作考核。上級(jí)工會(huì)將每年對(duì)小三級(jí)工會(huì)的工作評(píng)價(jià)結(jié)果報(bào)同級(jí)黨組織，并且將基層工會(huì)工作成效的評(píng)價(jià)結(jié)果與全國(guó)、各省市“模范職工之家”等組織榮譽(yù)申報(bào)相關(guān)聯(lián)。

4.根據(jù)基層問(wèn)題開(kāi)展針對(duì)性服務(wù)

評(píng)價(jià)工作最終目標(biāo)是為了服務(wù)助力基層，落實(shí)過(guò)程中要體現(xiàn)服務(wù)的理念。一是建立問(wèn)題反饋機(jī)制。第三方機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)評(píng)價(jià)實(shí)施，并將評(píng)估發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題以評(píng)價(jià)報(bào)告的形式向各小三級(jí)工會(huì)反饋。被評(píng)價(jià)的小三級(jí)工會(huì)，可通過(guò)評(píng)價(jià)結(jié)果找差距、補(bǔ)短板，不斷提升工會(huì)工作水平。二是拓展“上代下”工作服務(wù)范圍。上級(jí)工會(huì)歸納評(píng)估報(bào)告集中反映的問(wèn)題，開(kāi)展針對(duì)性的“上代下”服務(wù)，主動(dòng)對(duì)接、協(xié)調(diào)區(qū)域資源，幫助基層工會(huì)解決問(wèn)題。三是集中力量破解改革難題。對(duì)于評(píng)價(jià)中突出反映的問(wèn)題，上級(jí)工會(huì)應(yīng)跨前一步，組織人員力量研究制定解決方案，幫助小三級(jí)工會(huì)攻堅(jiān)克難。

5.做好評(píng)價(jià)結(jié)果的跟蹤反饋和成效轉(zhuǎn)化

為了更好地服務(wù)下一階段的基層改革和建設(shè)工作，評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用應(yīng)當(dāng)可持續(xù)、機(jī)制化。一是堅(jiān)持評(píng)估跟蹤反饋。評(píng)價(jià)工作要避免“一錘定音”的傳統(tǒng)做法，形成改革、評(píng)價(jià)、提升的工作閉環(huán)。街鎮(zhèn)（園區(qū)）工會(huì)要對(duì)評(píng)價(jià)中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題限期整改，每年評(píng)估工作及成效轉(zhuǎn)化情況向上級(jí)工會(huì)報(bào)告，上一年度整改的重點(diǎn)要作為當(dāng)年評(píng)估的重點(diǎn)內(nèi)容，通過(guò)評(píng)估促進(jìn)小三級(jí)工會(huì)履職能力的持續(xù)提升。二是堅(jiān)持評(píng)估成效轉(zhuǎn)化。建立評(píng)估成效轉(zhuǎn)化機(jī)制，邊探索邊總結(jié)，邊探索邊完善，及時(shí)將探索形成的有效措施、成熟做法，總結(jié)提升為可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)，不斷擴(kuò)展改革成效。