地方政府在招商引資中的角色定位分析

楊 莉

（河南林州市商務(wù)發(fā)展事務(wù)中心，河南林州 456550）

0 引言

改革開放初期，我國(guó)處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，隨著“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的提出，發(fā)展經(jīng)濟(jì)成為中心工作，而招商引資則成為地方政府發(fā)展地域經(jīng)濟(jì)的重要方式之一。地方政府作為招商引資主體，不僅主導(dǎo)著招商引資的方向，也承擔(dān)著大部分事務(wù)性工作。這種政府主導(dǎo)型招商引資模式在當(dāng)時(shí)確實(shí)有效推動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，促進(jìn)了GDP 的增長(zhǎng)。但經(jīng)過(guò)40 多年的發(fā)展，我國(guó)已建立起中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系，政府主導(dǎo)型招商引資模式的弊端也日漸明顯，已越來(lái)越不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，在新的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，政府在招商引資工作中的角色定位成為亟待解決的問(wèn)題[1]。

為了更好地解決政府在招商引資中的角色定位問(wèn)題，本文擬從政府職能研究入手，結(jié)合其在招商引資中的具體體現(xiàn)，深入分析當(dāng)前地方政府在招商引資過(guò)程中的一些突出表現(xiàn)，根據(jù)理論聯(lián)系實(shí)際，分析地方政府在招商引資中扮演的角色。

1 政府職能概述

政府職能是指行政主體作為國(guó)家管理的執(zhí)行機(jī)關(guān)，在國(guó)家和社會(huì)管理中承擔(dān)的職責(zé)和功能。政府職能主要包括政治職能、經(jīng)濟(jì)職能、文化職能和社會(huì)公共服務(wù)職能等方面。政府各項(xiàng)職能主要是通過(guò)中央與地方政府相互配合、相互協(xié)調(diào)實(shí)現(xiàn)的，地方政府需要履行的職責(zé)、執(zhí)行的政策、實(shí)施的細(xì)則、完成的目標(biāo)都是地方政府的職能所在。

政府各項(xiàng)職能在不同階段有不同的界定。當(dāng)前，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，我國(guó)堅(jiān)持以馬克思主義為指導(dǎo)，結(jié)合我國(guó)實(shí)際，探索出具有中國(guó)特色的社會(huì)主義政府職能理論?；谠摾碚?，政府的經(jīng)濟(jì)職能主要包含以下幾個(gè)方面。

一是宏觀調(diào)控職能。宏觀調(diào)控是政府通過(guò)擬定經(jīng)濟(jì)政策，對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)整的行動(dòng)，主要通過(guò)財(cái)政政策、貨幣政策等手段來(lái)實(shí)施。

二是微觀規(guī)制職能。微觀規(guī)制是政府對(duì)經(jīng)濟(jì)主體直接進(jìn)行監(jiān)管的行為，政府部門監(jiān)管直接涉及某個(gè)企業(yè)、某個(gè)行業(yè)的微觀層面，主要借助于法律和規(guī)章等形式作用于企業(yè)，規(guī)范、約束和限制企業(yè)行為。

三是公共服務(wù)職能。公共服務(wù)職能是政府為滿足社會(huì)公共需求，提供充足的公共產(chǎn)品與優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。政府的公共服務(wù)職能可分為事務(wù)性、民生性的公共服務(wù)，具體包含以下幾方面的內(nèi)容：發(fā)展各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)；實(shí)施公共政策、擴(kuò)大社會(huì)就業(yè)、提供社會(huì)保障、建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施；健全政務(wù)、辦事和信息等公共服務(wù)系統(tǒng)。

四是市場(chǎng)培育與監(jiān)管職能。相較于發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，我國(guó)的市場(chǎng)仍處于發(fā)育期，各類市場(chǎng)行為主體也仍處于學(xué)習(xí)期。因此，我國(guó)政府不僅要承擔(dān)起宏觀調(diào)控職能，還要承擔(dān)起發(fā)展中國(guó)家特有的培育市場(chǎng)的職能，且政府培育市場(chǎng)的方式、手段要符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的規(guī)律。同時(shí)，還要履行好市場(chǎng)監(jiān)管職能，維護(hù)公平、有序的市場(chǎng)秩序，嚴(yán)厲打擊不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為。

2 政府職能在招商引資中的體現(xiàn)

在招商引資中，政府行使宏觀調(diào)控職能較為有效的方式就是宏觀政策引導(dǎo)。根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要求，通過(guò)制定宏觀產(chǎn)業(yè)政策，對(duì)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行引導(dǎo)、支持或限制。在招商引資中，政府行使宏觀調(diào)控職能主要體現(xiàn)在3 個(gè)方面：一是建立招商引資機(jī)構(gòu)，二是設(shè)立系統(tǒng)合理的考核和激勵(lì)機(jī)制，三是設(shè)立科學(xué)的招商引資監(jiān)管機(jī)制。

在招商引資過(guò)程中，政府行使微觀規(guī)制職能的有效方式是制定一系列有較強(qiáng)針對(duì)性的法律法規(guī)對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)行為進(jìn)行規(guī)范、限制或約束。

在招商引資過(guò)程中，政府公共服務(wù)職能集中體現(xiàn)在對(duì)營(yíng)商環(huán)境的建設(shè)和改善上。廣義的營(yíng)商環(huán)境包括軟環(huán)境和硬環(huán)境，軟環(huán)境是指該地區(qū)的行政審批效率、市場(chǎng)條件、文化底蘊(yùn)等方面的非物質(zhì)條件，硬環(huán)境是指道路、交通、教育、醫(yī)療配套等基礎(chǔ)性建設(shè)。

在招商引資過(guò)程中，政府的市場(chǎng)培育與監(jiān)管職能主要體現(xiàn)在積極培育市場(chǎng)上，尊重企業(yè)作為投資主體的地位，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管力度，優(yōu)化市場(chǎng)環(huán)境，合理利用社會(huì)招商與平臺(tái)合作招商。然而，在招商引資實(shí)際工作中，地方政府在履行這些職能時(shí)，出現(xiàn)了一些偏差[2]。

3 地方政府在招商引資中角色失當(dāng)表現(xiàn)

當(dāng)前地方政府在招商引資過(guò)程中角色失當(dāng)有諸多表現(xiàn)，但不外乎角色錯(cuò)位、角色越位和角色缺位3 種情況。

3.1 角色錯(cuò)位

角色錯(cuò)位是指政府對(duì)自身職能缺乏清楚的認(rèn)知，做了自己不該做的事情。一是工作重心的錯(cuò)位。政府作為公共權(quán)力的主體，應(yīng)當(dāng)積極發(fā)揮其公共服務(wù)的職能。但是諸多地方政府將工作重心完全放在主導(dǎo)招商引資上，弱化了其提供公共服務(wù)的職能。甚至部分政府單位為了完成考核任務(wù)，讓一些非經(jīng)濟(jì)職能的部門也直接參與招商引資，這是政府工作重心的錯(cuò)位[3]。二是機(jī)構(gòu)設(shè)置的錯(cuò)位。比如，審批代替服務(wù)、簡(jiǎn)政放權(quán)沒有落到實(shí)處。在具體的工作當(dāng)中，沒有發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，打擊了企業(yè)投資的熱情和信心。各級(jí)招商機(jī)構(gòu)之間分工不夠明確，部門職能交叉，在遇到問(wèn)題的時(shí)候，就會(huì)出現(xiàn)推諉扯皮的現(xiàn)象，導(dǎo)致責(zé)任盲區(qū)的管理問(wèn)題出現(xiàn)。

3.2 角色缺位

所謂政府職能的“缺位”是指政府在行政管理過(guò)程中，未能飾演好自己應(yīng)有的管理者角色，未能履行好自己應(yīng)盡的職責(zé)。根據(jù)新公共管理理論，政府的主要職能應(yīng)體現(xiàn)在宏觀調(diào)控、政策引導(dǎo)、提供公共服務(wù)、培育市場(chǎng)體系等方面，但是很多地方政府并沒有從以上職能著手，過(guò)多地參與到招商活動(dòng)中，在提供公共服務(wù)、培育市場(chǎng)體系上存在著較多的缺失[4]。一是制度機(jī)制不完善。在招商引資中，制度的缺失必然會(huì)使工作開展受到影響。一些地方政府在招商引資中始終扮演著主導(dǎo)者的角色，對(duì)于合作機(jī)制的建立一直缺乏重視，對(duì)培育政府、企業(yè)、社會(huì)組織間的合作機(jī)制研究不深，導(dǎo)致公共利益不能達(dá)到最大化。二是監(jiān)管評(píng)估機(jī)制不完善。由于缺乏合理的監(jiān)管和評(píng)估機(jī)制，再加上急于求成的心態(tài)，地方政府在引進(jìn)項(xiàng)目時(shí)，往往忽視對(duì)投資者應(yīng)有的審核和篩選，無(wú)視項(xiàng)目評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，這導(dǎo)致很多低效項(xiàng)目或者不適合當(dāng)?shù)匕l(fā)展的項(xiàng)目被引入，甚至招商項(xiàng)目演變成了“招傷”項(xiàng)目。三是公共產(chǎn)品及服務(wù)方面不完善。在新時(shí)代下，各地招商引資競(jìng)爭(zhēng)將極大程度地聚焦在政府的服務(wù)能力和效率上。一些政府服務(wù)意識(shí)差，不注重基礎(chǔ)設(shè)施及投資軟環(huán)境建設(shè)，使地方整體形象在客商心目中大打折扣，直接影響當(dāng)?shù)卣猩桃Y的成功率。

3.3 角色越位

政府角色的越位是指地方政府在行使職能時(shí)超越了自身的職能和權(quán)限，干涉本不應(yīng)該管理的事情。根據(jù)新公共管理理論及服務(wù)型政府理論，政府的主要經(jīng)濟(jì)職能就是糾正市場(chǎng)失靈問(wèn)題，在市場(chǎng)不能夠有效提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的情況下，制定公平的規(guī)則[5]。而招商引資作為一種市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)行為，屬于市場(chǎng)范疇，說(shuō)到底是企業(yè)的事，政府應(yīng)該把主導(dǎo)權(quán)交給市場(chǎng)、交給企業(yè)，讓市場(chǎng)來(lái)檢驗(yàn)其成效，充分發(fā)揮出市場(chǎng)在資源配置方面的作用。而一些地方政府目前將過(guò)多的精力放在招商引資上，同時(shí)主導(dǎo)整個(gè)過(guò)程，使得市場(chǎng)資源難以被有效利用，企業(yè)的生產(chǎn)能力、技術(shù)、特色、功能不能充分體現(xiàn)。

可見，政府在招商引資工作中角色定位的偏差，直接影響到政府職能的發(fā)揮，導(dǎo)致招商引資工作成效不佳，嚴(yán)重者還會(huì)影響到地方經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。因此，地方政府亟需認(rèn)清自己在新形勢(shì)下的角色定位。

4 地方政府在新形勢(shì)下招商引資角色定位分析

4.1 地方政府在招商引資中應(yīng)扮演好四重角色

一是產(chǎn)業(yè)政策的制定者。主要是制定并不斷調(diào)整招商引資戰(zhàn)略規(guī)劃，根據(jù)當(dāng)?shù)氐馁Y源優(yōu)勢(shì)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、國(guó)家政策導(dǎo)向出臺(tái)一套切實(shí)可行的產(chǎn)業(yè)政策；在生產(chǎn)要素配置上制定一些針對(duì)性強(qiáng)、有吸引力的優(yōu)惠政策；制定獎(jiǎng)勵(lì)措施，加大財(cái)政支持力度，加強(qiáng)各項(xiàng)保障力度。

二是投資環(huán)境的營(yíng)造者。主要是充分發(fā)揮地區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢(shì)、能源交通優(yōu)勢(shì)，完善和提升基礎(chǔ)設(shè)施條件，打造宜居宜業(yè)的硬環(huán)境；提高行政服務(wù)效率，打造法治環(huán)境，依法辦事，公平公正，形成真誠(chéng)公平對(duì)待外來(lái)投資者的營(yíng)商環(huán)境和社會(huì)風(fēng)氣，營(yíng)造優(yōu)質(zhì)高效的政務(wù)環(huán)境；優(yōu)化現(xiàn)有的績(jī)效考核體系，從高質(zhì)量發(fā)展、良好產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、綠色生態(tài)、開放創(chuàng)新等多個(gè)維度綜合考核評(píng)估項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)招商引資從量變到質(zhì)變的轉(zhuǎn)化。

三是招商引資活動(dòng)的組織者和領(lǐng)導(dǎo)者。通過(guò)優(yōu)化招商引資激勵(lì)機(jī)制，創(chuàng)新招商模式，激發(fā)企業(yè)主體內(nèi)生動(dòng)力；開展產(chǎn)業(yè)鏈招商，打造優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)鏈，培育產(chǎn)業(yè)鏈主體，強(qiáng)化招商服務(wù)；建立信息共享機(jī)制、人才培育機(jī)制，提供招商引資信息，規(guī)劃招商重點(diǎn)項(xiàng)目，組織對(duì)外宣傳推介，組建招商團(tuán)隊(duì)，協(xié)調(diào)招商活動(dòng)；地方政府作為地方國(guó)有企業(yè)的資產(chǎn)管理者，還應(yīng)推進(jìn)國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革，推出國(guó)有企業(yè)的合資合作項(xiàng)目，與外來(lái)投資者進(jìn)行談判，達(dá)成合作，履行投資合作義務(wù)。

四是市場(chǎng)秩序的監(jiān)管者和維護(hù)者。一要制定市場(chǎng)規(guī)則，規(guī)范市場(chǎng)秩序；二要厘清職能邊界，減少政府對(duì)市場(chǎng)的行政干預(yù)，激發(fā)市場(chǎng)主體的活力和創(chuàng)造力；三要尊重市場(chǎng)規(guī)律，加強(qiáng)監(jiān)管職能，維護(hù)市場(chǎng)秩序，糾正地方保護(hù)主義傾向，有效遏制不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為。

4.2 地方政府在招商引資中應(yīng)發(fā)揮好四方面作用

一是信息服務(wù)與政策引導(dǎo)。將本地社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本數(shù)據(jù)、市場(chǎng)環(huán)境、區(qū)域優(yōu)勢(shì)、發(fā)展戰(zhàn)略、優(yōu)惠政策、可選項(xiàng)目、合作資訊等信息收集匯總，提供及時(shí)、可靠、全面、完整的招商引資信息[6]。地方政府提供的信息是其公共服務(wù)的重要內(nèi)容，具有權(quán)威性和公信力，可以大大降低外來(lái)投資者的信息風(fēng)險(xiǎn)，減少和消除外來(lái)投資者由于信息不對(duì)稱而造成的決策失誤。地方政府向外來(lái)投資者提供市場(chǎng)機(jī)會(huì)和利潤(rùn)空間，在勞動(dòng)力、土地使用權(quán)、產(chǎn)權(quán)等生產(chǎn)要素配置和銷售方面提供優(yōu)惠條件，并適當(dāng)減免其稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。

二是項(xiàng)目宣傳推介。根據(jù)市場(chǎng)前景、本地資源、利潤(rùn)水平、政策導(dǎo)向等因素，選擇對(duì)外來(lái)投資者有吸引力的項(xiàng)目，作為重點(diǎn)項(xiàng)目宣傳推介。通過(guò)會(huì)展、信息平臺(tái)、新聞媒體等渠道大力宣傳，加強(qiáng)傳播效應(yīng)，引起社會(huì)關(guān)注，產(chǎn)生良好反響。

三是協(xié)調(diào)溝通服務(wù)。通過(guò)牽線搭橋、溝通協(xié)調(diào)，使區(qū)域內(nèi)外的企業(yè)建立合作關(guān)系，并在手續(xù)辦理方面發(fā)揮行政服務(wù)中心的優(yōu)勢(shì)，提供“一站式服務(wù)”，簡(jiǎn)化辦事手續(xù)，提高辦事效率，為外來(lái)投資者排憂解難。

四是權(quán)益保障與獎(jiǎng)懲措施。運(yùn)用行政手段和法律手段，切實(shí)維護(hù)外來(lái)投資者的經(jīng)營(yíng)環(huán)境和合法權(quán)益，打擊和制止對(duì)外來(lái)投資者的非法侵害。對(duì)于在招商引資中有重大貢獻(xiàn)的單位和個(gè)人，給予適當(dāng)?shù)臉s譽(yù)和物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)；在振興地方經(jīng)濟(jì)方面有突出貢獻(xiàn)的外來(lái)投資者，給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)，營(yíng)造良好的招商引資氛圍。

5 結(jié)語(yǔ)

地方政府在招商引資中的多重作用，是由政府在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位所決定的。現(xiàn)階段政府職能轉(zhuǎn)化并不是簡(jiǎn)單地減少行政職能，而是從直接管理經(jīng)濟(jì)活動(dòng)轉(zhuǎn)化為運(yùn)用政策調(diào)整經(jīng)濟(jì)關(guān)系。在承擔(dān)這些角色的時(shí)候，地方政府唯有清楚地認(rèn)識(shí)到自己在招商引資中應(yīng)該扮演的角色，不“錯(cuò)位”、不“越位”、不“缺位”，高效提供公共服務(wù)，才能更好地發(fā)揮作用，助力地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。