基層民主促進鄉(xiāng)村社會有效治理的路徑探析

任中平

民主是一種理論、一種制度,更是一種治理之道。改革開放以來,作為廣大農(nóng)民實現(xiàn)當家做主有效途徑的農(nóng)村村民自治制度,充分發(fā)揮了基層民主的制度優(yōu)勢,有效推動了農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展進步。在總結(jié)40多年來農(nóng)村基層民主和鄉(xiāng)村治理成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,黨的十九大在鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略中明確提出了有效治理的目標。黨的二十大繼續(xù)強調(diào)指出,積極發(fā)展基層民主,健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的基層群眾自治機制,完善基層直接民主制度體系和工作體系,這為新時代發(fā)展農(nóng)村基層民主促進基層有效治理提供了方向引領(lǐng)和價值導(dǎo)向。根據(jù)中央的這項重大戰(zhàn)略決策,在當前實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下,健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的基層群眾自治機制,從而實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的有效治理,是當前農(nóng)村工作的重要任務(wù)?；鶎用裰魇翘嵘鶎由鐣卫硇艿闹匾侄?基層治理離不開基層民主的發(fā)展和完善。當前,基層民主與基層治理之間的相互融合和互動共進,成為鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村基層社會推進和發(fā)展全過程人民民主新的實踐方式。那么,民主與治理之間的相關(guān)性究竟如何?應(yīng)當如何具體把握民主與治理之間的互動關(guān)系?這是我們正確認識和處理基層民主與有效治理相互關(guān)系之前必須弄清楚的基本問題。弄清這些問題,不僅有著重要的理論意義,而且也有重要的實踐意義。

一、民主與治理及其在我國村民自治實踐中的互動關(guān)系

1.從理論和實踐看民主與治理的相關(guān)性

治理概念大致從20世紀90年代末經(jīng)俞可平等學者引入中國,隨即在國內(nèi)學術(shù)界引起廣泛關(guān)注和研究。在這一過程中,學術(shù)界圍繞民主與治理的相關(guān)性問題展開了廣泛研討,有兩種代表性的觀點:一種觀點認為民主與治理具有相關(guān)性,民主與社會經(jīng)濟發(fā)展相伴而行;另一種觀點認為民主并不必然導(dǎo)致善治,民主與社會經(jīng)濟發(fā)展之間的相關(guān)性并不明顯。這兩種觀點的理論分歧主要集中于民主和治理之間是否具有相關(guān)性問題:前者認為相關(guān)性密切,后者則認為相關(guān)性不明顯或不相關(guān)。不過,在筆者看來,這兩種觀點也有其共同之處,就是都承認民主并不等于治理,至于兩者是否具有相關(guān)性,則需要依據(jù)一定的具體條件進行分析。只有從具體的社會條件出發(fā)來討論民主與治理的關(guān)系,才有可能得到一些較為切合實際和具有實踐價值的認識。實踐表明,在治理過程中引入民主,既有利于實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展,又能使社會和平穩(wěn)定得到有效保障。同時,民主也必須結(jié)合有效治理,才能得到維護鞏固[1]。所以說,所謂治理民主,是民主與治理相融合的產(chǎn)物,是實現(xiàn)民主價值理念的實踐模式。脫離治理的民主和脫離民主的治理,都是難以持續(xù)的[1]。

在我國,學界對基層公共事務(wù)治理先后提出了三種治理模式:政府管理模式,公共事務(wù)自治模式,政府、市場、社會合作協(xié)同模式。這三種治理模式都在實踐中發(fā)揮過重要作用,但也分別面臨著政府失靈、社會失靈與合作失靈三種治理困境。面對這種困局,治理民主的異軍突起可謂提供了一個解決問題的全新視角。作為政體的民主,不僅要在程序上符合公正,更要在實質(zhì)上符合公正,從而使其治下的人民能夠從其中切實獲得所需的公共服務(wù)。為此,民主必須與有效的治理聯(lián)系在一起,讓民主能為群眾提供有效的公共服務(wù)[2]。在治理內(nèi)容上,治理民主強調(diào)國家與社會、民主與治理、公平與效率的有機統(tǒng)一,既注重發(fā)揚多元自主治理的民主活力,又主張汲取政府行政治理的高效和秩序,使公共事務(wù)治理呈現(xiàn)充滿活力而有序的均衡狀態(tài)[3]。民主治理之所以可能,是因為民主與治理兩大潮流共享了相同或相近的價值并落實在體制、機制的設(shè)計當中,形成了復(fù)合性的結(jié)構(gòu)。要想更好地實現(xiàn)民主治理,必須找到政府績效這種民主與治理的共識,發(fā)揮民主治理的合力效應(yīng)[4]。

從實踐來看,治理與民主總體上有著內(nèi)在的不可分割的聯(lián)系。成功的治理往往是體現(xiàn)平等、參與、審議等民主精神的治理。作為民主實踐創(chuàng)新的集中體現(xiàn),以民主理念為基礎(chǔ)的民主治理已成為當今全球性的發(fā)展趨勢。同時,民主治理作為一種積極的民主實踐探索,通過社會成員的廣泛民主參與,有助于擴大社會共識,增強決策的透明度,增進決策的民主化和科學化,顯然有利于促進治理績效的提升。

2.民主與治理相融合體現(xiàn)了合法性與有效性的統(tǒng)一

民主與治理相互融合為民主治理,理論根據(jù)在于二者相結(jié)合體現(xiàn)了合法性與有效性的統(tǒng)一,而這恰恰是現(xiàn)代國家治理和社會治理的內(nèi)在需要?！昂戏ㄐ允侵刚蜗到y(tǒng)使人們產(chǎn)生和堅持現(xiàn)存政治制度是社會的最適宜制度之信仰的能力;有效性是指政治系統(tǒng)滿足大多數(shù)居民基本需求的程度?！盵5]從辯證的觀點來看,民主與治理是相互依存、相互轉(zhuǎn)化的。合法性是有效性的前提和基礎(chǔ),有效性是合法性的支撐和保障。民主有利于增進合法性,從而為有效治理提供有利條件;有效治理有助于積累和提升合法性,進一步強化合法性基礎(chǔ)。同時,合法性與有效性在一定條件下可以相互轉(zhuǎn)化、相互促進。從這個意義上可以說,民主與治理相互依存,互為對方存在的條件,兩者之間存在著由此及彼、相互融合的橋梁和紐帶。同時,兩者之間也存在著一定的矛盾和沖突。由于民主與治理在價值取向、主體結(jié)構(gòu)和目標體系等方面各有側(cè)重,所以盡管民主治理推進了二者的有效融合,但民主與治理之間依然存在一定的張力。由于合法性通常訴諸公平,而有效性總是訴諸效率,于是兩者之間存在著內(nèi)在的張力。所以,無論是片面追求合法性還是有效性,最終都會影響政治體系的穩(wěn)定性,從而不符合國家治理和社會治理的實際需要。因此,要實現(xiàn)基層治理的良性運轉(zhuǎn),就必須將合法性與有效性有機統(tǒng)一起來,即以合法性基礎(chǔ)的夯實為有效性提升進一步開辟空間,又以有效性的提升為合法性鞏固不斷積累資源,如此相互促進、良性互動,才有利于促進國家和社會的有效治理,從而實現(xiàn)政治體系的穩(wěn)定運行和國家政權(quán)的長治久安。

改革以來我國鄉(xiāng)村治理的實踐歷程生動地體現(xiàn)了合法性和有效性之間的矛盾運動過程。改革初期我國農(nóng)村蓬勃興起的村民自治,從一開始就肩負了合法性與有效性即發(fā)展基層民主與實現(xiàn)有效治理的雙重使命。自1987年《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》頒布以來,廣大農(nóng)村開始普遍推行村民自治制度,村委會選舉逐漸在各地開展起來并得到快速發(fā)展。但在發(fā)展初期,由于民主選舉單兵突進,而有效治理跟進緩慢,造成民主與治理的績效脫節(jié),使村民自治發(fā)展進程受到影響和制約。在這種情況下,許多涉及農(nóng)民利益的農(nóng)村社會公共事務(wù)遲遲得不到有效解決,因而村民自治的成效問題便受到一定的質(zhì)疑。黨的十八屆三中全會正是在這樣的背景下,為切實推動農(nóng)村公共事業(yè)健康發(fā)展,及時提出了“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的目標,治理由此成為國家和基層社會的重要目標導(dǎo)向。接著,黨的十九大報告正式提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,對優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村、全面推進鄉(xiāng)村振興作出總體部署,由此,村民自治的實踐進程進入了有效治理階段。我國村民自治發(fā)展歷程表明,村民自治最初更多關(guān)注的是民主訴求的實現(xiàn),初期的民主導(dǎo)向為村民自治奠定了合法性基礎(chǔ)。而黨的十八大以來,村民自治開始被置于治理的框架下,成為“治理有效”的重要條件,于是,治理導(dǎo)向又為村民自治奠定了有效性基礎(chǔ)[6]。這意味著村民自治發(fā)展到今天,應(yīng)當把村民自治肩負的民主與治理兩大使命有機聯(lián)結(jié)起來,實現(xiàn)合法性與有效性的有機統(tǒng)一,如此才能實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的有效治理。

3.村民自治進程中基層民主與有效治理的互動共進

在村民自治剛剛興起的一段時期,民主選舉在民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等后續(xù)環(huán)節(jié)跟進較慢的情況下快速發(fā)展,從而使“四個民主”之間的關(guān)系失衡,造成了民主與治理之間的績效脫節(jié),村民自治實踐因遭遇到一系列難題而陷入治理性困境。黨的十八大以來,尤其是黨的十八屆三中全會后,隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化戰(zhàn)略目標的確立,村民自治被置于農(nóng)村有效治理的框架內(nèi),基層治理成為重要的國家治理基礎(chǔ)。從發(fā)展的角度來看,在村民自治實踐中,民主與治理并不是分離和對立的。無論是基層民主,還是有效治理,最終都要體現(xiàn)為廣大村民根本利益的實現(xiàn),都要求作為政治主體的廣大村民的積極參與[7]。正是在有效治理的指引下,我國村民自治的側(cè)重點便從民主選舉向民主治理轉(zhuǎn)換,各地相繼開展了民主治理實踐探索,其內(nèi)容不斷充實,形式多種多樣,從而使村民自治日益深化。

然而,近幾年來,伴隨國家取消農(nóng)業(yè)稅和城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的推進,鄉(xiāng)村治理進入“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè),城市支持農(nóng)村”的新時期,伴隨國家資源下鄉(xiāng)而來的便是國家權(quán)力下鄉(xiāng),因此,上級部門不斷強化對基層的檢查監(jiān)督,各種手段和方法層出不窮。基層治理的日常事務(wù)變成主要是迎接上級領(lǐng)導(dǎo)的各種督導(dǎo)檢查,基層工作開始一味地追求所謂的治理效率,導(dǎo)致官僚主義和形式主義普遍盛行。與之相應(yīng),由村民民主選舉產(chǎn)生的村委會逐漸蛻變?yōu)閷嵤┕卜?wù)的附屬機構(gòu),村治“行政化”趨勢愈演愈烈。政府對鄉(xiāng)村公共服務(wù)的投入越大,這種行政化趨勢就越強,從而也就越會壓縮村民的民主參與和表達空間,公共服務(wù)的生產(chǎn)和供給就越有可能與村民的需求對接不上,于是,“治理有效”問題又開始日漸突出[8]。其集中表現(xiàn)為當前基層治理中的單向治理傾向,于是基層治理又陷入了“政府干,農(nóng)民看”的新的治理困境。這一難題的成因雖然復(fù)雜多樣,但其病根卻是共性的,那就是“行政吸納自治,管理替代治理”而導(dǎo)致的基層治理中民主因素的弱化和不足,使基層民主與有效治理之間出現(xiàn)了新的失衡。

在這種新形勢下,黨的十九屆四中全會及時提出了健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的基層群眾自治機制,著眼于推進基層直接民主的制度化、規(guī)范化、程序化,拓寬人民群眾反映意見建議的渠道。此后,中共中央連續(xù)印發(fā)了《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》,中辦、國辦印發(fā)了《關(guān)于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》等一系列重要文件,確立了新時期黨全面領(lǐng)導(dǎo)實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,為補齊國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中的鄉(xiāng)村短板,為全面實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標進一步指明了方向。2021年7月,中共中央、國務(wù)院又印發(fā)了《關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》,再次強調(diào)要健全基層群眾自治制度,其目標指向都是為了補齊國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中的鄉(xiāng)村短板,實現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理,全面推進鄉(xiāng)村振興。

二、基層民主促進基層有效治理的制度優(yōu)勢、過程機制和實踐探索

1.基層民主轉(zhuǎn)化為治理效能的制度優(yōu)勢

基層治理是指一個政治制度框架或政治結(jié)構(gòu)之中最基層的權(quán)力運作過程?；诓煌囊暯?可以將其理解為一種政策過程,或者一種民主發(fā)展形式,或者一系列現(xiàn)代國家建構(gòu)的方式與手段。但無論基于哪種視角,基層治理的核心是基層民主[9]。黨的二十大報告強調(diào)指出,全過程的人民民主是社會主義民主政治的本質(zhì)屬性,是最廣泛、最真實、最管用的民主。實現(xiàn)基層有效治理,就是在基層治理過程中,不僅要在各個基本環(huán)節(jié)上促進民主治理,還要在這些環(huán)節(jié)之間建立有機聯(lián)系,構(gòu)建一套完整的民主運行機制。改革以來我國的基層民主從最初提出的“四個民主”(選舉、決策、管理和監(jiān)督的民主),到黨的十八大之后發(fā)展為“五個民主”(選舉、協(xié)商、決策、管理和監(jiān)督的民主),再到目前進一步發(fā)展為“全過程人民民主”,充分體現(xiàn)了基層民主促進基層有效治理的突出地位和重要作用。因此,只有積極發(fā)展基層民主,健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的基層群眾自治機制,才能使全過程人民民主的廣泛性、真實性和管用性得到充分顯現(xiàn),才能在基層治理實踐中將基層民主的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為基層治理效能。

第一,基層民主的廣泛性有利于凝聚共識形成合力,為基層社會有效治理提供廣泛的社會基礎(chǔ)。全過程人民民主,是廣泛凝聚力量形成最大公約數(shù)的最廣泛民主?；鶎用裰饕蠡鶎尤罕姷膹V泛參與,通過各自表達多元化的利益訴求,然后通過各方的民主協(xié)商和溝通,最終達成一定的共識。正是基于廣大群眾廣泛參與而形成的這種共識,為實現(xiàn)各方群眾共同利益而形成治理合力,從而為鄉(xiāng)村社會有效治理提供了堅實基礎(chǔ)。在各地的鄉(xiāng)村振興實踐中,從許多村莊的村民議事會到民主監(jiān)督會,從線下“壩壩會”到線上“議事群”,基層群眾通過親身參與的民主實踐,利益得到協(xié)調(diào),矛盾得到有效化解,為基層有效治理注入了源源不斷的動力。

第二,基層民主的真實性有助于及時回應(yīng)基層群眾的呼聲,為廣大群眾的需求表達提供制度化途徑。在社會成員快速分化和個體利益多樣化的當今,基層群眾的需求不僅是具體的,而且呈現(xiàn)多樣化的特征。全過程人民民主為基層群眾提供了一系列制度化的訴求表達方式,能夠及時進入基層黨政部門的政治議程并迅速得到回應(yīng),真正做到了“民有所呼,我有所應(yīng)”,百姓的身邊事能夠及時得到解決。近年來,各地因地制宜開展諸如“村民說事”等基層民主創(chuàng)新實踐活動,使以往村民代表大會等既有制度載體的不足得到有效補充,人民群眾參與基層常規(guī)決策和公共事務(wù)的積極性有了明顯提升,基層直接民主的制度化、規(guī)范化、程序化也得到了有效推進。

第三,基層民主的管用性,有助于切實解決基層群眾的實際困難,有效提升人民群眾的安全感、獲得感和幸福感。全過程人民民主這一源于基層群眾實踐的制度,在生動鮮活的基層實踐中充分顯示其制度優(yōu)勢,切實解決了基層群眾的許多急難愁盼問題。近年來,各地結(jié)合本地實際和文化傳統(tǒng),通過各種渠道、平臺、載體,以民主理財會、民情直通車、便民服務(wù)窗、民主聽證會等豐富多樣的形式,讓百姓能夠及時反映日常生活中遇到的各種困難和問題,表達自己的迫切愿望和訴求。河南鄧州市農(nóng)民群眾在村民自治實踐中創(chuàng)造的“四議兩公開”工作法,就是通過提供一套程序化的平臺讓村民真正參與到村務(wù)決策、管理和監(jiān)督的全過程,從而保障了村民在民主選舉村兩委之后,還能依法參與民主決策、民主管理和民主監(jiān)督,真正體現(xiàn)了人民群眾在實際生活中的主人翁地位,切身體驗到了當家做主的真實感受。

2.基層民主促進有效治理的過程與機制

習近平總書記多次指出:“一個國家民主不民主,關(guān)鍵在于是不是真正做到了人民當家做主,要看人民有沒有投票權(quán),更要看人民有沒有廣泛參與權(quán);要看人民在選舉過程中得到了什么口頭許諾,更要看選舉后這些承諾實現(xiàn)了多少?！盵10]全過程人民民主要求以人民至上的價值立場為核心,以系統(tǒng)完整的制度程序為支撐,以便于操作的運行機制為保證,這些要素全面嵌入鄉(xiāng)村振興背景下的農(nóng)村基層建設(shè)實踐,為促進基層有效治理提供了堅實基礎(chǔ)和可靠保障,從而將全過程人民民主落到實處。

第一,從運行過程看,基層民主運行中的每個基本環(huán)節(jié)對于提升基層治理績效都有著不可替代的作用。就基層治理實踐而言,一個民主過程通常包括了民主征詢、協(xié)商、決策、管理與監(jiān)督等各個環(huán)節(jié),是一個連續(xù)統(tǒng)一的完整過程[11]。一是民主征詢,廣泛聽取各方意見。在民主選舉時需要廣泛征詢和聽取廣大選民的意見和反映,選舉之后整個治理過程的每一個具體環(huán)節(jié)也需要認真聽取和吸納來自群眾的訴求與呼聲?；鶎尤罕娍梢試@鄉(xiāng)村社會的各種大事小情,通過各種渠道、各個平臺提出、表達,反映真切愿望和各種呼聲。二是民主協(xié)商,努力尋求廣泛共識。全過程人民民主不僅尊重人民群眾在選舉過程中行使投票的權(quán)利,而且強調(diào)人民群眾在基層治理過程中進行充分協(xié)商,盡可能就基層社會公共事務(wù)尋求最大公約數(shù),達成最大共識?！坝惺潞蒙塘?眾人的事情由眾人商量”是基層協(xié)商民主的真諦。基層協(xié)商民主的具體形式可以因地制宜、多種多樣,只要能夠促進不同意見的充分表達和深入交流、協(xié)調(diào)基層群眾的多方利益和各種訴求,從而使大家心往一處想、勁兒往一處使,振興鄉(xiāng)村便有了活力,基層治理績效便得以彰顯。三是民主決策,實現(xiàn)資源供需均衡。改革以來農(nóng)村基層民主的觀念和實踐早已深入人心,因而農(nóng)村基層治理尤其關(guān)注和強調(diào)下鄉(xiāng)資源的優(yōu)化分配,只要有利于實現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)供給與需求的平衡,有助于推動農(nóng)村社會的有效治理,就應(yīng)當引導(dǎo)和鼓勵廣大村民積極參與村莊公共議題的討論,增強村莊公共事務(wù)決策的民主化科學化,從而促進鄉(xiāng)村社會的有效治理。四是民主管理,降低資源使用成本。國家資源的有效使用客觀上要求建立與農(nóng)村社會相適配的管理機制,而農(nóng)村社會具有非程式化和不規(guī)則性特點,如果在缺少農(nóng)民參與的情況下,基層政府直接與單個農(nóng)民對接的協(xié)調(diào)成本很高且效果很有限,在公共服務(wù)和鄉(xiāng)村建設(shè)中往往面臨農(nóng)民扯皮、不合作等難題。通過實行民主管理,有助于農(nóng)民自主協(xié)商利益分配方案,按照農(nóng)村實際情況從而低成本、有效率地協(xié)調(diào)利益關(guān)系,有助于避免村級公共資金的浪費[12]。五是民主監(jiān)督,強化基層監(jiān)督成效。要不斷完善村級權(quán)力運行清單和村級管理事務(wù)清單,推行村級事務(wù)流程化管理,確保基層權(quán)力在陽光下運行,積極推進監(jiān)督下鄉(xiāng)與基層民主有機結(jié)合。還要注意把財政資金的使用從“國家的事”變成“農(nóng)民的事”,通過基層民主監(jiān)督,建立資源使用與農(nóng)民利益的關(guān)聯(lián),激發(fā)農(nóng)民參與民主監(jiān)督的積極性主動性。廣大村民的監(jiān)督是最有效的監(jiān)督,也最能體現(xiàn)民主監(jiān)督的政治效能感。

第二,從運行機制看,基層民主在基層治理實踐中主要體現(xiàn)為以動員、回應(yīng)、協(xié)商與責任為核心的可操作的民主行為機制。通過健全和完善基層民主運行機制,有助于打造多元共治格局,從而提升基層治理績效。一是動員機制與民主參與?；鶎尤罕娛腔鶎由鐣卫淼闹黧w力量,廣泛動員引導(dǎo)群眾參與基層治理是實現(xiàn)基層有效治理的重要條件。動員機制一定要與普通村民的個人權(quán)益有機結(jié)合起來,這樣才能有效激發(fā)和調(diào)動廣大村民民主參與的積極性和主動性。凡是涉及村內(nèi)的重大事項,都要通過集體討論,也要對村民進行廣泛動員,提高村民的民主參與的意識。此外,社會動員也是人民群眾對基層政權(quán)進行監(jiān)督的有效方式,通過動員讓基層群眾積極參與民主監(jiān)督,保障人民群眾的監(jiān)督權(quán)真正落到實處。二是回應(yīng)機制與民主決策。從人民實際需求出發(fā),建立對人民訴求的回應(yīng)機制,是全過程人民民主將價值理念轉(zhuǎn)向操作層面的關(guān)鍵環(huán)節(jié),是民主決策的前提與保障[13]。真實的民主一定是積極回應(yīng)民意的民主,一定會在進行重要決策時主動征求和聽取民意。尊重民意是實現(xiàn)科學決策的重要保障。在村莊公共事務(wù)決策過程中,要充分體察民情,傾聽民意,吸納民智,使重要決策走向民主化和科學性。在實現(xiàn)民主決策過程中,民意回應(yīng)機制的構(gòu)建十分重要,包括建立決策公示制度、決策承諾和應(yīng)急跟蹤機制以及公共決策再回應(yīng)機制。只有實現(xiàn)了決策的民主化,才能為決策科學化奠定基礎(chǔ)和提供保障。三是協(xié)商機制與民主協(xié)商。早在20世紀60年代初,浙江省紹興市楓橋鎮(zhèn)就創(chuàng)造了干部群眾共同參與社會治理的“楓橋經(jīng)驗”。20世紀90年代末,浙江省溫嶺市又開始探索以基層民主協(xié)商為主要形式的民主懇談會。其最初動因就是由于普通群眾很少有機會參與公共決策,不僅造成了廣大群眾與領(lǐng)導(dǎo)干部的隔閡,而且常常導(dǎo)致大量的基層群眾上訪。為了減少上訪,溫嶺各地積極開展基層民主協(xié)商,有效化解了許多基層社會矛盾,極大促進了基層有效治理。黨的十八大以來,全國各地積極開展基層民主協(xié)商的實踐創(chuàng)新,探索構(gòu)建多元主體參與的治理格局和互動共享的制度機制,極大地激發(fā)了全社會各個方面的積極性和創(chuàng)造性,從而匯成了促進經(jīng)濟社會發(fā)展的強大動力。四是責任機制與民主管理。責任機制是指通過一定的途徑和方法使得管理主體真正承擔起應(yīng)當承擔的責任,其核心就是對管理主體進行監(jiān)督和制約。我國基層治理過程中的問責機制呈現(xiàn)出現(xiàn)代民主政治的廣泛性,體現(xiàn)在民主輿論對官員失職行為的有效批評、政治權(quán)力對社會問責的及時回應(yīng),以及調(diào)查處理中的民主訴求、責任承擔的民主決策等方面,從而展現(xiàn)了基層治理中責任機制的真實性,為實現(xiàn)基層有效治理提供了責任理念。五是問責機制與民主監(jiān)督。從民主監(jiān)督的問責機制來看,全過程人民民主強調(diào)多元主體既要監(jiān)督?jīng)Q策前的協(xié)商過程,也要監(jiān)督?jīng)Q策后的執(zhí)行過程及效果。我國不少地方在社區(qū)治理中廣泛采用評議會、監(jiān)督合議會等形式,對涉及社區(qū)公共利益的事項,不僅鼓勵和發(fā)動居民群眾進行全程監(jiān)督,而且通過建立第三方專業(yè)監(jiān)督體系與居民群眾民主監(jiān)督相結(jié)合的綜合評價體系進行全方位監(jiān)督,從而實現(xiàn)居民對提供公共服務(wù)的各行為主體進行系統(tǒng)完整的監(jiān)督。在這種全方位、全過程監(jiān)督的基礎(chǔ)上,啟動科學精準的問責機制。這種基于民主監(jiān)督基礎(chǔ)之上的有效的問責機制,為實現(xiàn)基層有效治理提供了可靠保障。

3.基層民主促進鄉(xiāng)村社會有效治理的實踐探索

我國全過程人民民主不僅有著完整的制度機制,而且還有著鮮活的社會實踐。新時代發(fā)展農(nóng)村基層民主,是實現(xiàn)基層社會有效治理的必然選擇[14]。近些年來各地通過發(fā)展基層民主而促進基層社會有效治理,進行了大量的探索,積累了豐富經(jīng)驗,逐步形成了具有代表性和可資借鑒的實踐路徑。

第一,構(gòu)建“為民辦實事”長效機制,探索“以民主促民生、以民生建民主”的民主與民生互動路徑。浙江省創(chuàng)建的“為民辦實事”長效機制作為一種全過程民主的實踐形態(tài),在覆蓋面、長效性、滿意度等方面取得顯著成效,探索出一條“以民主促民生、以民生建民主”的民主與民生互動路徑。早在2004年,浙江就在全國率先探索建立健全為民辦實事長效機制,圍繞社會保障等十大領(lǐng)域,每年辦好十方面民生實事。浙江省的經(jīng)驗是:民生實事都從“民聲”中來,由群眾“點單”,政府部門負責“配餐”,結(jié)果交由群眾“打分”。一系列具體扎實的舉措,生動體現(xiàn)了民主與民生之間的互動共進。杭州市為了讓為民辦實事的靶向更精準,整合人民代表聯(lián)絡(luò)站、“請你來協(xié)商”等基層民意征集平臺,廣泛聽取民意、吸納民智,構(gòu)建了一整套“黨領(lǐng)導(dǎo)、群眾提、政協(xié)議、人大定、政府辦”的民主促民生機制。從2003年起,杭州連續(xù)10多年發(fā)布《杭州市直單位綜合考評社會評價意見報告》,持續(xù)破解就業(yè)難、上學難、看病難、住房難、行路停車難、辦事難、清潔保潔難等難題,并納入政府績效管理,考評的“打分權(quán)”則交給群眾。經(jīng)過多年的持之以恒,人民群眾切身體會到了實實在在的獲得感、幸福感、安全感。

第二,以“民主議事”為載體,搭建民主與治理有效連接的基層協(xié)商治理路徑。長期以來,深陷派別之爭的廣州增城下圍村,以“民主議事”為載體,將共享、公議、公平、公開、監(jiān)督與問責六個元素進行有機整合,探索構(gòu)建了一套邏輯架構(gòu)完整、權(quán)力運行有序、民主與治理銜接的村民代表議事制度,逐漸探索出了一條“民主商議,一事一議”基層協(xié)商治理道路。自從推行“民主商議,一事一議”的新模式后,該村財務(wù)都擺上了議事平臺,相互信任、共同擔當?shù)母扇宏P(guān)系逐漸形成。村民議事廳的建立是下圍村推行民主議事制度改革的標志。通過設(shè)立具有嚴格功能分區(qū)的村民議事廳,六大功能區(qū)明確了參會人員的權(quán)利與義務(wù),促使村民代表認真履職。2014年以來,該村通過優(yōu)化完善基層群眾自治制度,很好地消解了鄉(xiāng)村派別之爭,將有名的“老大難問題村”改造為“民主模范村”,有力地推動了鄉(xiāng)村振興的全過程,充分展示了基層民主協(xié)商作為村民議事機制的獨特作用。

第三,探索基層治理協(xié)同創(chuàng)新路徑,增強農(nóng)村公共事務(wù)民主治理的有效性。廣東省橫瀝鎮(zhèn)通過一系列基層治理協(xié)同創(chuàng)新的探索,在農(nóng)村基層公共事務(wù)的民主治理中發(fā)揮了巨大功用。一是建立基層公共能量場,在為外部力量參與治理提供現(xiàn)實載體的同時,從體制機制層面打破了部門各自為政的局面,提升了基層公共事務(wù)協(xié)同共治的合力。二是基層公共事務(wù)治理中傳統(tǒng)對話模式實現(xiàn)轉(zhuǎn)型,話語權(quán)下放使得資源被有效激活,借助“平臺+項目”的治理形式,一切可資利用的資源被有效調(diào)動起來,并實現(xiàn)了精準對接,極大提升了治理資源的利用率,增強了基層公共事務(wù)治理的有效性。三是基層公共事務(wù)治理的正當性得到充分肯定,群眾參與熱情得到充分調(diào)動,制度更加健全,逐步形成了安全穩(wěn)定、公平民主、法治優(yōu)良的社會環(huán)境,群眾的獲得感、幸福感、安全感得到極大提升[15]。

第四,利用“財政下鄉(xiāng)”激活村務(wù)民主管理,創(chuàng)建公共資源與農(nóng)民意愿對接路徑。2008年以來,成都市為推進城鄉(xiāng)一體化建設(shè),著力破除城鄉(xiāng)二元體制,率先將“村”納入財政預(yù)算,由此掀開了村級公共服務(wù)與基層治理改革的序幕:以經(jīng)費為保障實現(xiàn)“財政下鄉(xiāng)”,又以民主管理推動農(nóng)民做主,構(gòu)建了二者相互促進、良性互動的格局。這項改革通過財政資金輸入和制度政策供給,激活了村民代表制度尤其是催生了“村民議事會”制度,優(yōu)化了村莊民主治理結(jié)構(gòu),增強了農(nóng)民在項目承接中的主體地位,激發(fā)了村民參與村莊公共事務(wù)的積極性,極大提升了村民的民主治理能力。由于財政下鄉(xiāng)的經(jīng)費開支必須經(jīng)過議事會討論,而經(jīng)過討論達成的方案便成了村莊的公共決議,從而使“少數(shù)服從多數(shù)”原則在村莊內(nèi)部得以貫徹落實,有效破解了財政資金下鄉(xiāng)后公共資源與農(nóng)民意愿難以精準對接這一治理難題。這項改革對于增強村民自治意識,改善村莊民主治理結(jié)構(gòu),提高農(nóng)村公共產(chǎn)品使用效益,促進基層有效治理,具有十分重要的意義。

第五,創(chuàng)新村民自治有效形式,實現(xiàn)從“選舉式”到“參與式”的治理路徑轉(zhuǎn)換。廣西宜州市(2016年年底改為河池市宜州區(qū))在探索村民自治有效實現(xiàn)形式中,創(chuàng)造了“社區(qū)理事會”“農(nóng)民議會”“黨群理事會”等一系列因地制宜的有效形式,推動了農(nóng)村治理方式從“選舉式”治理到“參與式”治理的轉(zhuǎn)變。通過這些有益的實踐探索,把分散的村民重新組織起來,構(gòu)建了農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的新型組織載體,增強了村民對社區(qū)的歸屬感和認同感,解決了過去長期以來無法解決的一些公共服務(wù)難題。這種“參與式”治理與“選舉式”治理不同,它倡導(dǎo)的是每一個受公共決策影響的人都有機會參與政策的討論和制定,這種使村民自治制度延伸到農(nóng)村最基層的村治模式,使村民自治不再停留于村委會層面上的“村干部自治”,而是真正落實了村民自治的核心要義——“農(nóng)民自己的事自己說了算”,從而把村莊治理從過去的“選舉式”治理進一步推進到了新時代的“參與式”治理。

三、基層民主提升鄉(xiāng)村社會治理效能的約束條件

1.鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)不合理,鄉(xiāng)村治理體系有待完善

鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)不合理導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理能力不足,并由此產(chǎn)生一系列問題,主要有以下表現(xiàn):一是農(nóng)村基層黨組織的政治領(lǐng)導(dǎo)功能弱化,政治引領(lǐng)力不足。一段時期以來,由于一些農(nóng)村基層黨組織以及黨員干部的脫離群眾和組織紀律松弛問題,導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)中黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威有所下降,基層黨組織的核心地位未能充分體現(xiàn)。二是村民自治組織軟弱渙散,難以有效組織和發(fā)動群眾。鄉(xiāng)村治理中的行政化趨勢不斷加強,使村委會的自治功能異化和消解,難以為農(nóng)民代言,從而導(dǎo)致基層治理原子化。三是鄉(xiāng)村治理格局中的“權(quán)力過密化”,自上而下、數(shù)目繁多的鄉(xiāng)村治理組織造成了多重權(quán)力的疊加覆蓋、邊界不清和定位不明,導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理的“權(quán)力過密化”以及“權(quán)力內(nèi)卷化”,權(quán)力的邊際效用出現(xiàn)遞減[16]?？傊?由于鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)中存在的諸多問題,使得基層黨組織統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下協(xié)調(diào)共治的治理格局難以形成,影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)振興戰(zhàn)略的推進和鄉(xiāng)村有效治理的提升。

2.鄉(xiāng)村治理路徑單向化,雙軌治理難以有效對接

進入21世紀以來,在國家力量加強對鄉(xiāng)村社會直接治理的過程中,一些地方農(nóng)村又出現(xiàn)了新的治理難題:一是村干部被行政化之后,村干部與村民之間的關(guān)系極易形成緊張態(tài)勢;二是單向治理所采用的規(guī)則化治理方式,雖然規(guī)避了一些治理風險,但卻消解了鄉(xiāng)村社會的人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò),村內(nèi)公共事務(wù)的處理環(huán)節(jié)越發(fā)增多,鄉(xiāng)村治理的成本也就隨之增加[17];三是由于國家自上而下的資源轉(zhuǎn)移與農(nóng)民自下而上的需求偏好缺乏適當?shù)膶訖C制,農(nóng)民的公共品需求偏好難以表達,從而可能導(dǎo)致國家資源轉(zhuǎn)移的低效甚至無效。由于自上而下的資源轉(zhuǎn)移無法轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民的組織性,沒有組織起來的農(nóng)民便采用機會主義態(tài)度對待國家資源,以至于一些農(nóng)戶變身為“釘子戶”,出現(xiàn)了過度索要國家資源以肥己的自私現(xiàn)象。

3.鄉(xiāng)村治理中農(nóng)民客體化,村民參與機制亟待更新

伴隨著國家資源下鄉(xiāng)為農(nóng)民提供公共產(chǎn)品,有些地方的農(nóng)村基層干部的工作重心便轉(zhuǎn)為讓國家資源安全落地,于是造成基層治理中農(nóng)民的客體化,農(nóng)民逐漸成為被服務(wù)的對象,其主體地位被弱化或者虛化。一段時期以來,農(nóng)村工作中習以為常的“管控”和“維穩(wěn)”觀念在很大程度上抑制了農(nóng)民的積極參與,基層政府往往通過剛性行政權(quán)力的逐步滲透和行政指派任務(wù)的量化考核來維系基層社會的管理控制。這種以“管控”和“維穩(wěn)”為中心的管控活動不僅帶來了行政層級增多、管控成本增加,更壓縮了基層社會的自治空間以及公眾的參與熱情。利益表達渠道的不暢與政府回應(yīng)機制的匱乏,使得公眾參與社會治理過程更多是一種被動參與,并未達到公眾參與應(yīng)有的廣度和深度[18]。

4.鄉(xiāng)村權(quán)力運行不規(guī)范,行政管理替代村民自治

在鄉(xiāng)村治理過程中,權(quán)力運行的不規(guī)范使農(nóng)民在鄉(xiāng)村治理中的主體地位常受到擠占,主體權(quán)益受到損害,農(nóng)民在鄉(xiāng)村治理中的自主性、自覺性必然下降。究其根源,在于鄉(xiāng)村權(quán)力運行中行政替代自治,包括行政包辦取代社會動員、行政本位虛化農(nóng)民參與,并由此造成了社會責任缺失、治理成本增加以及治理能力弱化等后果[19]。對于鄉(xiāng)村治理的這些重要問題,至今仍有不少鄉(xiāng)村干部認識不清,所以必須加強理論學習和宣傳教育:一是村級組織的核心功能是群眾工作而不是行政工作,村干部應(yīng)該花更多的時間跟農(nóng)民打交道,了解農(nóng)民的實際情況和真實需求,并且把這些需求反映上去從而使下情上達,而不是為了應(yīng)付上級而陷入大量煩瑣的行政事務(wù);二是村級治理的主體是農(nóng)民而不是基層政府和村干部。村莊的很多公共事務(wù),如環(huán)境整治和小型公共品供給,應(yīng)該讓農(nóng)民充分參與進來,而不是完全由基層政府和村干部來包辦代替。村干部整天忙于應(yīng)付各種檢查監(jiān)督,就不可能實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的有效治理。

四、通過發(fā)展基層民主促進鄉(xiāng)村社會有效治理的路徑

基層有效治理即善治,本身內(nèi)在地包含著民主需求即民主治理。對于目前鄉(xiāng)村振興過程中出現(xiàn)的諸多問題,亟須進一步改革鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu),重構(gòu)基層雙軌治理,深入發(fā)展基層民主,由此推動基層有效治理的實現(xiàn)。

1.重建鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu),創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體系

如上所述,目前鄉(xiāng)村治理既有體制機制不健全、不同治理主體利益沖突加劇、普通村民參與度不夠、體制機制亟待完善等問題,都對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的整體推進產(chǎn)生了嚴重影響和制約,迫切要求對鄉(xiāng)村治理體系進行制度機制的創(chuàng)新和完善。一是加強黨對農(nóng)村基層民主和基層治理的領(lǐng)導(dǎo)。只有強化基層黨組織在鄉(xiāng)村治理中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用,才能確?；鶎用裰靼l(fā)展的正確方向,確保鄉(xiāng)村治理不同主體間的協(xié)同共治。要通過組織農(nóng)民、發(fā)動農(nóng)民,夯實黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ),重塑村級黨組織的領(lǐng)導(dǎo)力、引領(lǐng)力和號召力[20]。二是回歸村自治組織“黨領(lǐng)導(dǎo)下的村民自治”的法律定位。在加強基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的同時,又要注意減少對村民自治組織的“黨政干預(yù)”,回歸村民自治組織的民主功能。決不應(yīng)把村當作一級政府來建設(shè),而要積極推進村民自治機制的制度化、規(guī)范化、程序化,鞏固和完善村民自治的制度和機制,拓寬農(nóng)民群眾民主參與的渠道和路徑,保障村民自治的作用得到充分發(fā)揮。三是通過深化鄉(xiāng)村治理體制改革,厘清縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))和村等各級行政以及自治組織的職責權(quán)限,制定各自的權(quán)力清單和責任清單,夯實村民自治的社會基礎(chǔ),培育壯大鄉(xiāng)村社會力量,使新時代的鄉(xiāng)村治理逐步走向多元協(xié)同治理。

2.重構(gòu)基層治理雙軌,實現(xiàn)行政與自治之間的良性互動

要推進和落實全過程人民民主,務(wù)必下大力氣破解基層治理中的單向治理困境,在基層治理實踐中重構(gòu)自上而下和自下而上的雙向治理軌道,形成基層政治系統(tǒng)的良性循環(huán),營造良好的基層社會生態(tài)。湖北省秭歸縣的“幸福村落建設(shè)”實踐為我們提供了很有價值的參考借鑒。2012年以來,秭歸縣開始探索“幸福村落”建設(shè),將行政村按照“地域相近、產(chǎn)業(yè)趨同、群眾自愿”的原則劃分“村落”作為新的自治單元,每個村落內(nèi)都設(shè)立了村落理事會。同時,以資源輸入為契機,推動村民自治轉(zhuǎn)型,進而激活村民自治的治理活力和治理能力。通過“幸福村落”的建設(shè)實踐,極大地增加了鄉(xiāng)村治理的抓手,組織人員成倍增長;村落重大事務(wù)由理事會召集村民協(xié)商解決,群眾參與的積極性主動性也充分調(diào)動起來。秭歸縣通過轉(zhuǎn)變政府治理邏輯,培育社區(qū)自治組織,激活村莊社會資本,重視鄉(xiāng)土社會的治理資源,為基層半正式治理方式讓渡空間,進而提升國家與社會的協(xié)調(diào)能力,實現(xiàn)國家治理與社會治理的有效對接[21],為推動行政與自治之間的良性互動提供了一種新的路徑。

3.健全村民自治制度機制,擴大農(nóng)民群眾有效參與

在目前實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下,村自治組織的主要功能是把分散的農(nóng)民組織起來,將國家資源與農(nóng)民需求有效對接起來,讓農(nóng)民參與基層治理事務(wù),分享權(quán)力,分擔責任。只有把農(nóng)民組織起來成為基層治理的主體,基層治理才能真正有效[22]。因此,在鄉(xiāng)村振興過程中,要更加注重發(fā)展農(nóng)村基層民主,尤其是要建立健全和完善村民參與民主決策與民主監(jiān)督的制度體系。一是保證村民對重大村務(wù)事項的參與和決策權(quán)利。凡是涉及村民公共利益的重要事務(wù),必須提交村黨支部委員會、村委會討論,形成支部引領(lǐng)、黨員帶頭、群眾參與、公開透明的基層民主氛圍,凝聚為鄉(xiāng)村治理的強大合力。二是建章立制和規(guī)范落實各項基層民主制度與程序。村兩委要在充分征求廣大黨員、村民意見的基礎(chǔ)上,健全和完善村務(wù)管理和民主決策的制度規(guī)范與民主程序,保證基層民主真正落實到位。三是強化農(nóng)村基層民主監(jiān)督機制。農(nóng)民群眾是鄉(xiāng)村治理實踐的主體力量,是基層治理績效的直接感受者,也是長期有效的低成本監(jiān)督力量。必須切實保障村民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán),只有加強廣大村民進行民主評議和考核鄉(xiāng)村干部的力度和權(quán)重,讓基層政府和基層干部真正對農(nóng)民群眾負起責任[23],才能保障各種鄉(xiāng)村治理權(quán)力的服務(wù)到位和規(guī)范運行。

4.讓農(nóng)民真正成為鄉(xiāng)村治理主體,充分發(fā)揮鄉(xiāng)村振興的主體作用

農(nóng)民是全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主力軍,鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵是讓農(nóng)民發(fā)揮主體作用。當前,應(yīng)當加大以下幾個方面的工作力度:一是始終把農(nóng)民的切身利益擺在首位,要把農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展與提高農(nóng)民群眾生活水平有機結(jié)合起來,解決廣大農(nóng)民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題,把維護農(nóng)民群眾根本利益、促進農(nóng)民共同富裕作為出發(fā)點和落腳點。因此,必須充分尊重農(nóng)民群眾自身的意愿和需求,全面推行“農(nóng)民事農(nóng)民議農(nóng)民定、農(nóng)民事農(nóng)民辦農(nóng)民評”,不斷拓寬和擴大村民有效參與的渠道和載體。二是除要健全黨領(lǐng)導(dǎo)的村民自治制度機制之外,還要建立和完善廣大農(nóng)民投身鄉(xiāng)村振興的政策體系、工作體系、制度體系,引導(dǎo)農(nóng)民積極參與農(nóng)村公共事務(wù)。要通過規(guī)劃引導(dǎo)、政策指導(dǎo)、典型示范等方式,激發(fā)農(nóng)民投身鄉(xiāng)村振興的自主性。充分發(fā)揮農(nóng)民群眾的首創(chuàng)精神,及時發(fā)現(xiàn)和總結(jié)推廣農(nóng)民群眾在實踐中創(chuàng)造的成功經(jīng)驗。三是加快基層社會治理體制改革,根據(jù)基層群眾需求合理設(shè)置基層政權(quán)機構(gòu)、調(diào)配人力資源,推動鄉(xiāng)村治理重心下移,盡可能把資源、服務(wù)、管理下放到基層,充分動員一切社會力量,為切實發(fā)揮農(nóng)民在鄉(xiāng)村振興中的主體作用創(chuàng)造有利條件。四是繼續(xù)深化改革行政管理體系,進一步向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“賦權(quán)賦能”,擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自治基礎(chǔ);同時,應(yīng)當繼續(xù)試點探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由當?shù)孛癖娛跈?quán)和監(jiān)督的體制機制改革,加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和基層干部對農(nóng)民群眾負責的“利益關(guān)聯(lián)”和“責任向下機制”[16]。只有這樣,才能真正落實農(nóng)民的鄉(xiāng)村治理主體地位,充分發(fā)揮他們在鄉(xiāng)村振興實踐中的主體作用。