陜西省生態(tài)保護補償機制問題探究

胡衛(wèi)華

摘要：陜西省是我國生態(tài)環(huán)境重點治理區(qū)和重要生態(tài)屏障，要實現(xiàn)其生態(tài)環(huán)境的良性發(fā)展，必須建立完善的生態(tài)保護補償機制。文章在分析總結(jié)陜西省建立健全生態(tài)保護補償機制實踐探索成績和不足的基礎(chǔ)上，提出應(yīng)從完善生態(tài)保護補償法規(guī)體系，健全生態(tài)保護補償機制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，建立健全橫向生態(tài)保護補償機制，建立有效的生態(tài)保護補償監(jiān)督獎懲機制，發(fā)展環(huán)境權(quán)交易市場、吸引社會資本投入生態(tài)環(huán)境保護等方面著手，進一步健全生態(tài)保護補償機制。

關(guān)鍵詞：生態(tài)保護；補償機制；陜西省

中圖分類號：X321241文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2017）02-0082-04

陜西省是我國生態(tài)環(huán)境重點建設(shè)區(qū)域。陜北地區(qū)是黃土高原的核心區(qū)之一和黃河泥沙的主要來源地，陜南地區(qū)是國家南水北調(diào)中線工程的主要水源地和陜西省“引漢濟渭”調(diào)水工程的水源地，秦嶺是南水北調(diào)中線工程的重要水源涵養(yǎng)區(qū)和我國重要生態(tài)屏障。2015年2月習近平總書記來陜西視察時指出，“陜西省的生態(tài)環(huán)境保護，不僅關(guān)系自身的發(fā)展質(zhì)量和可持續(xù)發(fā)展，而且關(guān)系全國生態(tài)環(huán)境大格局?！币獙崿F(xiàn)陜西省生態(tài)環(huán)境的良性發(fā)展，完善的生態(tài)保護補償機制是其重要的制度保證。2015年5月出臺的《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》提出，要“健全生態(tài)保護補償機制”。目前關(guān)于陜西省生態(tài)保護補償?shù)难芯恐饕性谏鷳B(tài)保護補償理論、具體生態(tài)保護項目如何合理補償、生態(tài)保護的財政政策等方面，對陜西省整體生態(tài)保護補償機制和市場化補償機制研究相對較少，本文擬就此問題作一探究。

一、陜西省建立健全生態(tài)保護補償機制取得的主要成效

生態(tài)保護補償機制是以保護生態(tài)環(huán)境、恢復生態(tài)功能為目的，根據(jù)生態(tài)價值、環(huán)境保護和建設(shè)成本、機會成本等確定補償標準，運用行政手段和市場機制等對保護和改善生態(tài)環(huán)境的行為進行相應(yīng)的補償，是一種讓生態(tài)受益者付費、生態(tài)保護者得到合理補償?shù)囊环N具有經(jīng)濟激勵特征的制度，從而鼓勵政府、組織和個人減少對生態(tài)環(huán)境的損害，使生態(tài)環(huán)境得以改善。從補償?shù)姆绞娇矗饕猩霞壵畬ι鷳B(tài)環(huán)境建設(shè)區(qū)轉(zhuǎn)移支付的縱向補償；生態(tài)受益地區(qū)政府對生態(tài)產(chǎn)品供給地區(qū)的橫向補償；通過生態(tài)產(chǎn)權(quán)市場交易，運用市場機制對生態(tài)貢獻者進行補償，這也是生態(tài)保護補償制度創(chuàng)新的重要方向，可以更高效地激勵生態(tài)保護和建設(shè)行為。陜西省根據(jù)本省實際，對生態(tài)環(huán)境補償機制建設(shè)進行了大量的探索和實踐。

（一）針對重點生態(tài)建設(shè)地區(qū)，制定生態(tài)保護補償?shù)胤椒ㄒ?guī)

陜西省結(jié)合省情，對主要污染物和重點生態(tài)地區(qū)制定實施了一系列涉及生態(tài)保護補償?shù)牡胤椒ㄒ?guī)、規(guī)范文件和地方環(huán)境標準。涉及礦產(chǎn)資源開采的生態(tài)保護補償?shù)姆ㄒ?guī)，有《陜西省煤炭石油天然氣資源開采水土流失補償費征收使用管理辦法》（2008年）、《陜西省礦產(chǎn)資源補償費征收管理實施辦法》（2008年）；生態(tài)林和退耕還林補償?shù)姆ㄒ?guī)，有《關(guān)于完善退耕還林糧食補助辦法的通知》（2004年）、《陜西省森林生態(tài)效益補償基金管理辦法》（2009年）；秦嶺生態(tài)保護補償?shù)姆ㄒ?guī)，有《陜西省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護條例》（2009年）、《陜西秦嶺生態(tài)環(huán)境保護綱要》（2007年）；主要河流治理補償?shù)姆ㄒ?guī)，有《陜西省渭河流域管理條例》（2013年）、《陜西省渭河流域生態(tài)環(huán)境保護辦法》（2009年）、《陜西省渭河流域水污染補償實施方案》（2010年）、《漢江丹江流域水質(zhì)保護行動方案（2014-2017年）》（2014年）、《陜西省化學需氧量和氨氮排污權(quán)有償使用及交易試點方案（試行）》（2012年）；大氣治理補償?shù)姆ㄒ?guī)，有《陜西省大氣污染防治條例》（2013年）、《陜西省二氧化硫排污權(quán)有償使用及交易試點方案（試行）》（2010年）等。這些法規(guī)政策為陜西省進行生態(tài)保護補償提供了依據(jù)。

（二）初步形成生態(tài)保護補償機制框架

陜西省在實踐中成功實施了一系列生態(tài)保護補償項目，如退耕還林（草）補償、公益林補償?shù)龋醪綐?gòu)建了生態(tài)保護補償機制框架。

第一，明確生態(tài)保護補償相關(guān)主體及補償標準。一是公益性生態(tài)建設(shè)項目以政府為補償主體，明確補償標準。從2009年開始，陜西省財政以5元/年·畝的標準對國家級公益林進行補償，補償對象為公益林的產(chǎn)權(quán)所有者或者實際經(jīng)營者。1999年開始的退耕還林（草）工程的補償主體是中央政府，農(nóng)戶是直接受償主體；第一期補償標準按照退耕地原來平均產(chǎn)出確定，退耕農(nóng)戶普遍能夠接受，因此項目進展順利，生態(tài)建設(shè)成效明顯。二是一些生態(tài)環(huán)境權(quán)可以通過環(huán)境產(chǎn)權(quán)市場交易確定補償主體和補償標準。如碳排放權(quán)、二氧化硫排放權(quán)等在環(huán)境產(chǎn)權(quán)市場進行交易，獲得排放權(quán)的主體補償放棄排放權(quán)的主體，價格由雙方在市場交易中確定。

第二，不斷創(chuàng)新補償機制。不同的生態(tài)保護項目采取不同的補償方式。一是對于全社會受益的公益性生態(tài)項目，采用財政補償，包括縱向財政轉(zhuǎn)移支付、橫向財政轉(zhuǎn)移支付以及征繳生態(tài)稅費?？v向財政轉(zhuǎn)移支付，主要是2008年國家將陜南南水北調(diào)中線水源涵養(yǎng)區(qū)確定為重要生態(tài)功能區(qū)，納入中央財政轉(zhuǎn)移支付，當年對陜南三市轉(zhuǎn)移支付10965億元，以后逐年增加，2014年達到183552億元。橫向財政轉(zhuǎn)移支付，主要是2013年3月國務(wù)院批復了《丹江口庫區(qū)及上游地區(qū)對口協(xié)作工作方案》，南水北調(diào)中線工程受水區(qū)的天津市對水源區(qū)的陜南地區(qū)開展對口支持，天津市計劃每年投入3億元，支持陜南三市的污水垃圾處理設(shè)施建設(shè)、工業(yè)點源治理、污染監(jiān)測能力提升等；2011年陜西省開始對位于渭河上游的甘肅省天水市、定西市各補償300萬元，用于兩市渭河上游流域的污染治理、生態(tài)建設(shè)和水質(zhì)監(jiān)測等項目。[1]二是建立生態(tài)保護的市場化補償機制。在市場經(jīng)濟條件下，隨著生態(tài)資源的產(chǎn)權(quán)界定成本降低，可以明晰一些環(huán)境產(chǎn)權(quán)，在生態(tài)環(huán)境建設(shè)中充分發(fā)揮市場機制作用，實現(xiàn)環(huán)境產(chǎn)權(quán)的增值、可流轉(zhuǎn)性，從而實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護的市場化補償。首先，建立環(huán)境產(chǎn)權(quán)交易市場，提供交易平臺，構(gòu)建排污權(quán)等環(huán)境產(chǎn)權(quán)有償使用和交易機制。2010年6月陜西省成立環(huán)境權(quán)交易所，提供節(jié)能環(huán)保技術(shù)轉(zhuǎn)讓，水權(quán)、環(huán)境排放權(quán)交易等服務(wù)。[2]陜西省“十二五”期間環(huán)境權(quán)交易額達72億元，[3]環(huán)境產(chǎn)權(quán)交易實現(xiàn)了生態(tài)效益與經(jīng)濟效益的統(tǒng)一，充分體現(xiàn)了生態(tài)經(jīng)濟化。其次，構(gòu)建區(qū)域間生態(tài)補償機制，按照生態(tài)保護效果給予補償。陜西省構(gòu)建省內(nèi)渭河上下游水污染補償機制，以地級市為單位，每月對渭河過境水質(zhì)進行檢測考核，當月斷面出境水體中的COD（化學需氧量）平均濃度每超標1毫克/升，當?shù)厥姓枰蜿兾魇∝斦块T繳納污染補償金10萬元，用于渭河流域綜合治理的減排工程、群眾飲水安全工程和污染補償項目。[4]

（三）創(chuàng)新生態(tài)保護補償管理體制

通過制度創(chuàng)新保障生態(tài)補償實施和生態(tài)建設(shè)效果。一是改革財政體制。對天然林保護任務(wù)重、財政狀況差的縣，建立省管縣財政的管理體制，加大財政一般性轉(zhuǎn)移支付力度。2007年，陜西省財政對15個這樣的省管縣轉(zhuǎn)移支付和財政獎勵資金共計106億元，保障了天然林保護工程順利進行。[5]二是完善組織管理機構(gòu)。從省到縣建立完整的退耕還林（草）工程管理機構(gòu)，保障了該工程的順利進行。三是強化考核監(jiān)督。2014年，中共陜西省委大幅度提高了生態(tài)環(huán)境保護在年度目標責任考核中的權(quán)重。2014年底出臺《陜西省國家重點生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測評價與考核暫行辦法》，規(guī)定41個生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)的縣在享受中央轉(zhuǎn)移支付、獎罰時與生態(tài)建設(shè)考評結(jié)果掛鉤，推動這些國家重點生態(tài)功能區(qū)的縣域強化生態(tài)環(huán)境建設(shè)。

通過生態(tài)補償機制的建立和實施，推動了陜西省生態(tài)環(huán)境建設(shè)。一是生態(tài)環(huán)境得以改善。1999-2008年，陜西省累計完成退耕還林34495萬畝，森林覆蓋率由退耕前的3092%增長到2004年的3726%；通過綜合治理，渭河干流水質(zhì)明顯好轉(zhuǎn)，出陜水質(zhì)穩(wěn)定在Ⅳ類，達到國家考核要求；陜南漢江丹江水質(zhì)全面達標。二是通過生態(tài)保護補償，增加了農(nóng)民的收入，提高了生態(tài)建設(shè)的積極性。三是生態(tài)環(huán)境改善使得陜西省經(jīng)濟、社會、生態(tài)環(huán)境之間的關(guān)系趨于協(xié)調(diào)，加快了生態(tài)文明建設(shè)進程。

二、目前陜西省生態(tài)保護補償機制存在的主要問題

（一）生態(tài)保護補償?shù)姆ㄒ?guī)體系不夠健全

我國和陜西省還沒有一部統(tǒng)一、系統(tǒng)的生態(tài)保護補償專門法律，沒有從整體上規(guī)范生態(tài)保護補償?shù)幕驹瓌t、補償標準、補償方式和監(jiān)督管理體制等。生態(tài)保護補償分散在有關(guān)自然資源開采和環(huán)境保護的法律、規(guī)章和規(guī)范性文件中，更多的是林業(yè)、財政、水利等部門立法，立法側(cè)重點不同，不能全面系統(tǒng)地規(guī)范生態(tài)保護補償行為?，F(xiàn)有生態(tài)補償?shù)姆ㄒ?guī)更多的是對中央的縱向轉(zhuǎn)移支付進行規(guī)范，橫向補償處于探索階段，對橫向補償缺乏明確的法律規(guī)范。如流域生態(tài)保護補償?shù)瓤缡〉臋M向生態(tài)補償立法處于空白狀態(tài)，沒有體現(xiàn)“受益者付費”的生態(tài)補償原則。

（二）生態(tài)保護補償機制有待完善

一是補償主體比較單一，以政府補償為主，而且生態(tài)補償整體缺乏統(tǒng)一的管理部門，市場主體補償處于起步階段。二是生態(tài)保護補償?shù)某掷m(xù)性、穩(wěn)定性不足。生態(tài)保護補償大都依托生態(tài)建設(shè)項目進行，在項目結(jié)束后生態(tài)保護補償成為一個難題。如1999年開始的退耕還林（草）工程補償期限定為還生態(tài)林補助8年，還經(jīng)濟林補助5年，補償期限內(nèi)退耕農(nóng)民可依靠補償生存。但后續(xù)產(chǎn)業(yè)培育需要較長時間，如果補償?shù)狡诤蟛辉傺a償，一些退耕農(nóng)戶的生活將面臨困難，而且他們提供了生態(tài)服務(wù)，應(yīng)給予適當補償。2007年國家為了穩(wěn)定退耕還林（草）效果，延長了一個補償周期，并適當降低了補償標準，但新的一輪補償?shù)狡诤笕绾窝a償政策沒有明確。三是生態(tài)保護補償?shù)姆秶?。陜西省現(xiàn)有生態(tài)保護補償主要集中在退耕還林（草）、公益林、礦區(qū)植被恢復等方面，流域、濕地等生態(tài)保護補償處于起步階段，耕地沒有納入生態(tài)保護補償范圍。國家對陜南地區(qū)重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付主要是彌補因限制發(fā)展而造成地方政府財政損失，兼顧給予生態(tài)環(huán)境保護所需財力。但補償沒有與調(diào)水量、水質(zhì)等生態(tài)保護成果掛鉤，也沒有對水源地生態(tài)保護做出貢獻的農(nóng)戶的環(huán)境建設(shè)成本和機會成本直接補償。退耕還林（草）工程直接補償退耕農(nóng)戶，但對地方政府有關(guān)管理費用沒有補償。如果參與生態(tài)保護的主體沒有得到應(yīng)有的補償，可能會影響生態(tài)保護者的積極性和過度使用自然環(huán)境的現(xiàn)象。四是資金來源有限，補償標準偏低。生態(tài)保護補償資金主要來源于中央財政轉(zhuǎn)移支付，地方政府投入不多，難以滿足生態(tài)補償?shù)馁Y金需要。如按照國家規(guī)劃，到2020年陜西省境內(nèi)僅小流域治理、污水處理、垃圾處理、污染點源治理、環(huán)境監(jiān)測等項目，平均每年就要投入近7億元。但由于陜西經(jīng)濟尚不發(fā)達，資金投入有限，因而補償標準偏低，補償資金不足以彌補生態(tài)建設(shè)和保護所支付的保護成本和機會成本，削弱了保護生態(tài)環(huán)境的積極性和能力，對生態(tài)環(huán)境保護的激勵作用不足。如退耕還林（草）工程補償標準是基于退耕地的產(chǎn)出確定，沒有對農(nóng)民發(fā)展給予補償。1999-2007年第一個補償周期黃河流域的補償標準是160元/畝·年，2007年開始的第二個補償周期的補償標準下降為90元/畝·年，補償期限為：還生態(tài)林補助8年，還經(jīng)濟林補助5年，還草補助2年。[6]2014年陜西省開始根據(jù)國家級公益林權(quán)屬實行不同的補償標準，國有的國家級公益林平均補償標準為5元/畝·年、集體和個人所有的國家級公益林補償標準為15元/畝·年。而北京市2012年補償標準是40元/畝·年，并建立了護林員補助制度，每人每月補助480元。[7]2015年浙江省級以上生態(tài)公益林補償標準達到30元/畝·年，其中26元為損失性補償標準，直接補償給林農(nóng)，25元為護林員管護費用，15元為公共管護支出。

（三）生態(tài)保護補償?shù)氖袌鰴C制發(fā)育不足

生態(tài)環(huán)境建設(shè)與保護補償所需資金巨大，單靠政府財政資金是遠遠不夠的，應(yīng)積極培育生態(tài)保護補償市場機制，但生態(tài)保護補償?shù)氖袌鰴C制發(fā)育不足。首先，一些環(huán)境產(chǎn)權(quán)難以界定。生態(tài)保護補償?shù)那疤崾钱a(chǎn)權(quán)清晰，生態(tài)產(chǎn)品的公共產(chǎn)品屬性使其在產(chǎn)權(quán)界定時面臨一些困難，如水資源的流動性增加了水權(quán)界定的難度，影響了水資源保護補償?shù)膶嵤?。其次，目前社會對環(huán)境權(quán)交易的認識不足。碳匯交易、排污權(quán)交易、水權(quán)交易等市場化補償方式處于探索和試點階段，交易機制不夠完善，還沒有全國統(tǒng)一的環(huán)境產(chǎn)權(quán)交易市場。另外，由于傳統(tǒng)觀念影響、缺乏有效的協(xié)商平臺和機制等原因，已有政府間橫向生態(tài)補償規(guī)模小，與生態(tài)保護地的實際投入和機會成本相差很大。

三、大力健全陜西省生態(tài)保護補償機制的對策思路

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“完善對重點生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補償機制，推動地區(qū)間建立橫向生態(tài)補償制度。發(fā)展環(huán)保市場，推行節(jié)能量、碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)交易制度，建立吸引社會資本投入生態(tài)環(huán)境保護的市場化機制?！盵8]2016年5月國務(wù)院辦公廳出臺的《關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見》提出，不斷完善轉(zhuǎn)移支付制度，探索建立多元化生態(tài)保護補償機制。這些政策為陜西省健全生態(tài)保護補償機制提供了基本遵循。

（一）不斷完善陜西省生態(tài)保護補償法規(guī)體系

在深入進行理論研究、總結(jié)實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，不斷完善陜西省生態(tài)保護補償法規(guī)政策。首先，國家應(yīng)制定“生態(tài)補償法”，規(guī)范生態(tài)補償主體、補償方式、補償標準、資金籌集、管理監(jiān)督等內(nèi)容。陜西省應(yīng)制定“陜西省生態(tài)保護補償條例”，對生態(tài)保護補償?shù)南嚓P(guān)環(huán)節(jié)進行具體規(guī)范，明確各主體的權(quán)利與責任等。其次，結(jié)合陜西省實際，進一步完善生態(tài)保護補償相關(guān)法規(guī)政策，形成完整的生態(tài)保護補償法規(guī)體系。如制定“耕地保護和補償辦法”“生態(tài)保護監(jiān)督管理辦法”等，對退耕還林農(nóng)戶、重要生態(tài)功能區(qū)農(nóng)戶根據(jù)其生態(tài)保護貢獻實行永久性生態(tài)保護補償?shù)取?/p>

（二）進一步健全生態(tài)保護補償機制關(guān)鍵環(huán)節(jié)

1進一步明晰生態(tài)補償主體。第一，明確界定林權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、礦山開采權(quán)、水權(quán)等產(chǎn)權(quán)，進行產(chǎn)權(quán)登記，建立有效、明晰的產(chǎn)權(quán)制度，明確各產(chǎn)權(quán)主體在生態(tài)保護補償中的權(quán)利和責任。第二，明晰生態(tài)保護補償主體。按照“誰受益，誰付費”的補償原則，生態(tài)保護受益者應(yīng)明確為補償主體。在生態(tài)保護受益主體清晰、生態(tài)效益可以計量的情況下，應(yīng)該由受益者補償。如“引漢濟渭”引水工程中，關(guān)中用水的居民、單位和企業(yè)，用水多少、水質(zhì)如何等都是可以計量的，可以在終端水價中包含生態(tài)補償費用，通過用水戶有償使用的方式實施生態(tài)補償。若生態(tài)保護是社會整體受益、生態(tài)效益無法具體計量的情況下，應(yīng)該由受益地方政府實施補償，如生態(tài)林建設(shè)補償。第三，明晰生態(tài)保護受償主體。按照“誰保護，誰受益”的原則，應(yīng)對生態(tài)保護的直接貢獻者進行直接補償，如退耕還林的農(nóng)戶、生態(tài)公益林的所有者或經(jīng)營者、生態(tài)保護紅線區(qū)的土地所有者或經(jīng)營者等，根據(jù)面積、生態(tài)保護和建設(shè)成效等進行直接補償。地方政府在生態(tài)保護中做出貢獻，也應(yīng)該通過轉(zhuǎn)移支付進行補償。

2逐步擴大生態(tài)保護補償?shù)姆秶?，提高補償標準。第一，逐步實現(xiàn)禁止開發(fā)區(qū)域、重點生態(tài)功能區(qū)等生態(tài)保護補償全覆蓋。陜西省有國家級重點生態(tài)功能區(qū)81202Km2，占全省國土面積的394%，禁止開發(fā)區(qū)22949 Km2。[9]禁止開發(fā)區(qū)域若按照陜西省15元/畝·年的生態(tài)公益林補償標準全面補償，需要財政支出約516億元，僅為2015年全省財政支出的012%。這些資金應(yīng)直接補償給土地所有者或經(jīng)營者，條件是這些受償主體要按要求保護、建設(shè)好所屬區(qū)域的生態(tài)環(huán)境。若生態(tài)保護補償同這些區(qū)域的扶貧開發(fā)相結(jié)合，則既提供了有效生態(tài)保護，也可解決禁止開發(fā)區(qū)域的貧困問題，推進“生態(tài)脫貧”和“生態(tài)致富”。另外，還應(yīng)對生態(tài)農(nóng)業(yè)進行補償?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中農(nóng)藥、化肥的大量使用對生態(tài)環(huán)境的影響很大，成為一個重要的環(huán)境污染源，應(yīng)鼓勵農(nóng)民發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，減少農(nóng)藥、化肥的使用。有條件的縣區(qū)按生態(tài)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面積對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者進行補償，中省也可以進行試點，積累經(jīng)驗。第二，合理確定生態(tài)保護補償標準?？茖W合理地核算補償標準是建立生態(tài)保護機制的關(guān)鍵。2016年5月國務(wù)院辦公廳出臺的《關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見》提出，根據(jù)各領(lǐng)域、不同類型地區(qū)特點，以生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)出能力為基礎(chǔ)，完善測算方法，分別制定補償標準。合理的生態(tài)保護補償標準至少包括：一是生態(tài)建設(shè)和保護的成本，如陜南生態(tài)保護的成本至少包括水源涵養(yǎng)區(qū)植被恢復、水土流失治理、污染防治、日常性管理支出等直接成本。二是因保護生態(tài)環(huán)境而損失的機會成本。三是生態(tài)保護的成效大小，如對江河源頭地區(qū)和重要水源涵養(yǎng)區(qū)以水量、水質(zhì)為基礎(chǔ)進行補償。陜南地區(qū)根據(jù)南水北調(diào)中線規(guī)劃，丹江口水庫年調(diào)水約95億m3，若按照水資源費02元/m3的補償標準，僅這一項一年應(yīng)補償水源區(qū)19億元。同時補償標準應(yīng)隨著經(jīng)濟發(fā)展進行動態(tài)調(diào)整。在生態(tài)環(huán)境惡劣、經(jīng)濟落后、貧困程度深的重要生態(tài)區(qū)，應(yīng)該給予更高標準的補償。在確定具體補償標準時相關(guān)主體還要協(xié)商同意，才能真正得到較好執(zhí)行。

3 拓展生態(tài)保護補償資金來源渠道。生態(tài)保護補償必須有足夠、穩(wěn)定的資金投入來支撐。一是積極爭取國家對陜西省生態(tài)保護更多的轉(zhuǎn)移支付。二是地方政府設(shè)立生態(tài)保護補償專項資金，如生態(tài)受益地區(qū)每年按財政收入的一定比例提取生態(tài)補償費，設(shè)立生態(tài)補償專項資金，對生態(tài)保護地區(qū)進行補償。三是國家應(yīng)拓寬資源征稅范圍，向水能發(fā)電、森林旅游、消耗森林資源的企業(yè)，水資源用戶，排放廢棄物等主體征收生態(tài)環(huán)境資源稅，作為生態(tài)保護補償穩(wěn)定的資金來源。四是鼓勵社會捐助等社會資金投入。

（三）建立健全橫向生態(tài)保護補償機制

建立健全生態(tài)受益地區(qū)對生態(tài)保護地區(qū)的橫向生態(tài)保護補償機制。陜西省生態(tài)保護對全國、省內(nèi)都有貢獻，這就需要建立省際、省內(nèi)生態(tài)受益區(qū)對省內(nèi)生態(tài)環(huán)境建設(shè)者進行橫向生態(tài)補償。如省內(nèi)“引漢濟渭”調(diào)水工程的受益區(qū)——關(guān)中特別是西安市，對水資源調(diào)出區(qū)——陜南應(yīng)按調(diào)水量、水質(zhì)等給予生態(tài)保護補償，該工程規(guī)劃調(diào)水15億m3，若按照水資源費02元/m3的補償標準，僅這一項一年應(yīng)補償陜南水源區(qū)（主要是漢中市）3億元。橫向生態(tài)補償?shù)闹黧w有明確的生態(tài)受益、生態(tài)服務(wù)主體，相關(guān)地方政府共同協(xié)商補償標準和方式，上級政府應(yīng)協(xié)調(diào)、推動生態(tài)建設(shè)區(qū)和受益區(qū)之間構(gòu)建橫向生態(tài)保護補償機制。

采用多元化補償方式。除了資金、物資等直接經(jīng)濟補償外，生態(tài)保護補償可以選擇更合適、針對性更強的方式。如可以對生態(tài)保護地區(qū)采取扶持綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、技術(shù)支持、人員培訓、生態(tài)移民、改善基礎(chǔ)設(shè)施等措施，提高生態(tài)保護區(qū)自我發(fā)展能力，使生態(tài)補償?shù)貐^(qū)經(jīng)濟、社會能夠同步發(fā)展，縮小與發(fā)達地區(qū)的差距。

（四）建立有效的生態(tài)保護補償監(jiān)督獎懲機制

有效的生態(tài)保護補償監(jiān)督獎懲機制是實施生態(tài)保護補償?shù)闹匾Ｕ?。第一，?gòu)建科學的生態(tài)環(huán)境建設(shè)考核機制。首先，健全各級政府的生態(tài)環(huán)境建設(shè)考核評價體系，特別是以縣域為單元，按照主體功能區(qū)規(guī)劃分為優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)四類，根據(jù)不同縣域的主體功能定位建立差異化考核評價體系，分門別類進行考核。對重點開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)要加大生態(tài)環(huán)境考核比重；禁止開發(fā)區(qū)要突出生態(tài)環(huán)境考核，取消GDP考核。其次，健全考核方式，將上級部門考核、公眾考核、專家考核、第三方評估有機結(jié)合，強化公眾認可度，合理確定比重，綜合考核，并將考核結(jié)果作為財政轉(zhuǎn)移支付和干部任用獎懲的重要依據(jù)。最后，評價生態(tài)保護補償?shù)男б?、補償機制的適當性與合理性，對不合理的政策及時進行調(diào)整。第二，建立嚴格的生態(tài)環(huán)境建設(shè)獎懲機制。按照《黨政領(lǐng)導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》要求，明確領(lǐng)導干部的環(huán)境建設(shè)和保護責任，不斷完善責任追究制度體系。對不能達到生態(tài)環(huán)境指標要求的地方政府要進行通報批評，實行問責制；對違反有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護法律法規(guī)和政策，不履行或不正確履行職責造成嚴重環(huán)境后果的領(lǐng)導干部，要終身追究其責任；對單位和個人損害生態(tài)環(huán)境的行為，要承擔相應(yīng)的責任；對生態(tài)環(huán)境造成嚴重后果的個人，要依法追究刑事責任；對生態(tài)環(huán)境建設(shè)做出貢獻的主體，給予相應(yīng)獎勵和補償。

（五）大力發(fā)展環(huán)境產(chǎn)權(quán)交易市場，吸引社會資本投入生態(tài)環(huán)境保護

充分發(fā)揮市場機制優(yōu)勢，逐步建立政府引導、市場推進和社會參與的生態(tài)補償機制，讓生態(tài)受益者直接參與到生態(tài)補償中，才能更好地推進環(huán)境與經(jīng)濟、社會的可持續(xù)發(fā)展。這既可以拓寬生態(tài)補償資金來源的渠道，又可以讓社會力量參與生態(tài)保護，更有效地配置資源。一是進一步完善環(huán)境產(chǎn)權(quán)市場的交易規(guī)則、市場監(jiān)管等環(huán)節(jié)，使得排污權(quán)、碳排放權(quán)、水權(quán)等環(huán)境產(chǎn)權(quán)能夠進行市場合理定價。企業(yè)通過減排獲得剩余排污權(quán)，在產(chǎn)權(quán)市場出售剩余排污權(quán)，這是對企業(yè)環(huán)保行為的補償，提高了企業(yè)環(huán)境保護的積極性。二是政府通過政策引導，如減免稅、貸款貼息、財政補貼等優(yōu)惠政策，引導社會各方面力量積極研發(fā)、應(yīng)用環(huán)保新技術(shù)，有效減少污染物、碳等排放量，減少水、礦產(chǎn)品等資源使用，推進生態(tài)環(huán)境保護。

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