“雙碳”戰(zhàn)略下“國家自主減排貢獻”改進策略

韓融

引言

工業(yè)革命（1750 年）以來，大氣中溫室氣體濃度明顯增加。根據(jù)美國國家海洋和大氣管理局的觀測數(shù)據(jù)，2018 年全球二氧化碳（CO2）平均濃度超過407 ppm，是 1750 年工業(yè)化前水平的 147%，已經(jīng)超過了 80 萬年前的自然變率（圖1）。

圖1 80萬年以來大氣二氧化碳平均濃度變化（單位：ppm）

2022 年 5 月觀測數(shù)據(jù)顯示，夏威夷莫納羅亞（Mauna Loa）觀測站的 CO2濃度達到421 ppm，比工業(yè)化前水平高出50%以上，是過去 300 萬～ 500 萬年的最高值。與此同時，自 1860 年有氣象儀器觀測記錄以來，全球平均溫度升高了（0.6±0.2）℃，使得人類與生態(tài)系統(tǒng)業(yè)已建立起來的平衡關(guān)系受到巨大影響和擾動，其變化速率已超過人類和很多生命體的適應(yīng)速度，成為當(dāng)前及今后各國面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

1988 年，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署和世界氣象組織共同發(fā)起成立了非政府組織——聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會（Intergovernmental Panel on Climate Change，IPCC），負(fù)責(zé)評估國際學(xué)界在氣候變化領(lǐng)域的研究工作，在一致性框架內(nèi)集成各項成果，提出科學(xué)評價和政策建議。此后，IPCC 組織撰寫了系列評估報告，推動了國際社會關(guān)于氣候變化的科學(xué)認(rèn)知，成為實現(xiàn)各方協(xié)調(diào)合作的重要橋梁。2021 年8 月，IPCC 發(fā)布的第六次評估報告第一工作組報告《氣候變化2021：自然科學(xué)基礎(chǔ)》指出，按照目前溫度上升趨勢，在下一個20 年全球平均溫度的升高預(yù)計會在1850—1900 年的水平上達到或超過1.5℃。一旦突破1.5℃臨界點，氣候災(zāi)害發(fā)生的頻率和強度會大幅度上升，將引發(fā)水資源短缺、旱澇災(zāi)害、極端高溫、生物多樣性喪失和海平面上升等長期不可逆的巨大風(fēng)險。未來全球每增溫1℃，極端日降水事件的強度將增加7%。在全球2℃溫升情境下，當(dāng)前20 年一遇的強降水事件發(fā)生頻率將增加22%，百年一遇的強降水事件發(fā)生的頻率將增加45%以上。

為減緩和適應(yīng)氣候變化，國際社會建立了一系列與氣候治理相關(guān)的機制，在國家之間開展協(xié)調(diào)行動（圖2）。聯(lián)合國以1992 年《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（以下簡稱《公約》）全面確立了規(guī)制全球氣候變化的國際環(huán)境法律制度。圍繞《公約》，國際社會達成了一系列氣候協(xié)定。1997 年簽署的《京都議定書》（以下簡稱《議定書》）開創(chuàng)了“自上而下”全球氣候治理機制。但《議定書》固定排放限額的減排目標(biāo)設(shè)置方式造成了不利后果，其是否有效存在爭議。后京都時代的氣候治理，逐漸開始關(guān)注具體國情的差異和對個體國家的激勵。2015 年12 月，近200 個締約方通過《巴黎協(xié)定》進一步明確了21 世紀(jì)末將全球溫升控制在不超過工業(yè)化前2℃這一長期目標(biāo)，并將1.5℃溫控目標(biāo)確立為應(yīng)對氣候變化的長期努力方向。其中規(guī)定各締約方每五年提交一次“國家自主減排貢獻（Nationally Determined Contributions,以下簡稱NDC）”，由各締約方根據(jù)自身發(fā)展階段和具體國情，自主決定未來一個時期的減排目標(biāo)和實現(xiàn)方式，并在五年后的2020 年做出新一輪氣候承諾。我國的“2030 年前碳達峰、努力爭取2060 年前實現(xiàn)碳中和”目標(biāo)（以下簡稱“雙碳”目標(biāo)）正是在此背景下提出的。

圖2 全球氣候治理機制的發(fā)展與演化（資料來源：作者根據(jù)UNFCCC網(wǎng)站公布的氣候協(xié)定文件整理）

強調(diào)“自愿參與”的同時，推動減排力度的不斷提升，是《巴黎協(xié)定》“自下而上”減排機制的核心理念。《巴黎協(xié)定》第十四條對全球盤點機制做出了規(guī)定，以“定期更新”“周期性盤點”等動態(tài)評估制度解決努力程度不足的問題（圖3）。同時指出，全球盤點應(yīng)在公平性原則下開展，且需綜合考慮最新科學(xué)研究進展。首輪全球盤點將在2023 年舉行，此后各方每5 年提交一次NDC，并且更新后的目標(biāo)和行動需要比之前的更富有雄心。由于全球氣候資源的公共物品特性，“自下而上”的自愿承諾模式難免伴隨著“免費搭車”。因此，需要及時檢測全球溫室氣體排放量，定期分析和評估各國的努力是否公平合理。

圖3 后巴黎時代全球氣候治理動態(tài)評估時間安排

“國家自主減排貢獻”的特征及其存在的主要問題

《巴黎協(xié)定》提出后，各國自主減排目標(biāo)的評估和追蹤受到了Science、Nature等國際著名期刊的廣泛關(guān)注。大量研究認(rèn)為《巴黎協(xié)定》中多數(shù)國家提出的自主減排目標(biāo)不夠積極，難以實現(xiàn)整體的2℃目標(biāo)。但即便如此，如若沒有NDC 目標(biāo)的實施，到2100 年全球地表平均溫度將比1850—1900 年期間的平均值高出3.7～4.8℃，大大超出地球生態(tài)系統(tǒng)和人類社會能夠承受的安全閾值。因此，雖然減排力度有限，但作為歷史上參與度最廣的通過和平談判方式達成的協(xié)議，《巴黎協(xié)定》仍是現(xiàn)階段反映國家減排態(tài)度和決定溫控目標(biāo)可能性的重要指標(biāo)。面對全球氣候治理的緊迫性和復(fù)雜性，提高締約方減排力度是《巴黎協(xié)定》通過之后面臨的首要任務(wù)。若延遲提升NDC 力度的行動，為實現(xiàn)2℃的長期氣候目標(biāo)，實現(xiàn)碳中和的時間需要提前近20 年，后期減排的行動壓力與氣候風(fēng)險將會進一步加大。

（一）現(xiàn)有NDC 方案的主要特征

評價和改進的首要前提是對現(xiàn)有減排承諾進行科學(xué)核算。《巴黎協(xié)定》要求締約方必須提交 NDC，但是為了體現(xiàn)“國家自主”原則，對提交的內(nèi)容沒有硬性要求。因此，NDC 的編制結(jié)構(gòu)無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，各方提交的方案各有側(cè)重，主要體現(xiàn)在溫室氣體減排目標(biāo)類型多樣、涵蓋的部門和溫室氣體類型相異、目標(biāo)年和基準(zhǔn)年選擇不一致等方面。部分締約方提供了減排區(qū)間而非具體目標(biāo)，更有甚者僅提出了減緩行動，對必要細節(jié)的表達言辭模糊，直接導(dǎo)致減排目標(biāo)核算以及有效性評估存在障礙，對下一步的全球盤點提出了新的挑戰(zhàn)。

在減排指標(biāo)設(shè)計方面，超過90%的國家采用了與溫室氣體排放量（碳排放強度或絕對排放量）相關(guān)的指標(biāo)，部分小國或者島國采用了提升應(yīng)對氣候變化能力等適應(yīng)性方面的表述；從減排指標(biāo)的性質(zhì)來看，超過50%的國家采用了在相對照常發(fā)展情景（Business-as-Usual，BaU）下的整體減排目標(biāo)或者部門減排目標(biāo)；在減排目標(biāo)設(shè)定方面，超過65%的國家分別提出了無條件目標(biāo)以及有國際資金、技術(shù)支援和國際支援之下的有條件目標(biāo)，其中72 個國家對所需資金進行了量化。

根據(jù)各國提交的NDC 文件，本文將減排目標(biāo)歸納為六類：相對基準(zhǔn)年目標(biāo)；固定照常發(fā)展情景目標(biāo)；照常發(fā)展情景目標(biāo)；碳強度目標(biāo)；相對給定排放水平目標(biāo)以及行動目標(biāo),詳見表1?？偟膩碚f，《京都議定書》附件B 國家、傘形國家集團、經(jīng)合組織、基礎(chǔ)四國中多數(shù)成員國提出了無條件目標(biāo)，非附件B 國家大部分同時提出有條件和無條件減排目標(biāo)。其中，剛果、中非等國僅提出了需要國際援助的有條件減排目標(biāo)，且大部分是以照常發(fā)展情景（BaU）為基準(zhǔn)的相對減排目標(biāo)，減排力度相對不足。由于一些發(fā)展較落后的國家尚無法估算出能夠削減的排放量，因此僅提出減緩與適應(yīng)的政策措施，沒有提出明確的減排目標(biāo)。發(fā)展中國家目前的經(jīng)濟發(fā)展水平等基本國情決定了它們難以展開量化的實質(zhì)性減排，而只能開展相對BaU 的減緩碳排放行動。同時，僅有分布在亞洲、中東和非洲以及拉丁美洲的48 個國家在提交的NDC文件中給出了BaU 的預(yù)測方法，但均未提供用于預(yù)測的數(shù)據(jù)來源。這些國家大都采用能源系統(tǒng)模型進行預(yù)測。其中，11 個國家采用長期能源替代規(guī)劃系統(tǒng)模型進行國家中長期能源供應(yīng)與需求預(yù)測，并計算能源在流通和消費過程中的溫室氣體排放量；少數(shù)國家如前南斯拉夫馬其頓共和國，采用能源市場分配模型；土耳其采用宏觀經(jīng)濟模型MACRO 模型；吉爾吉斯斯坦采用SHAKYR 模型；韓國等采用本國開發(fā)的KEEI-EGMS 模型；吉布提、厄立特里亞和津巴布韋采用GACMO 模型；其余國家未給出明確的用于能源系統(tǒng)預(yù)測的模型。除采用模型預(yù)測外，少數(shù)國家選擇使用定性方法。比如，中非共和國采用文獻調(diào)研、利益相關(guān)者調(diào)研，使用IGES 工具進行預(yù)測；哥倫比亞采用專家調(diào)查法，依據(jù)現(xiàn)有和未來經(jīng)濟形勢的判斷，對各行業(yè)未來排放分別做出預(yù)測；坦桑尼亞共和國提出由于數(shù)據(jù)不足，無法預(yù)測2020—2030 年排放量。除印度尼西亞、越南、安哥拉等19 個國家明確提出BaU 基準(zhǔn)年之外，其余《巴黎協(xié)定》締約方均未提供。

表1 NDC目標(biāo)類型

（二）現(xiàn)有NDC 方案存在的問題

通過研究各締約方提交的文本內(nèi)容發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有NDC 主要存在四個方面的問題。第一，多數(shù)發(fā)展中國家沒有建立規(guī)范的溫室氣體統(tǒng)計核算體系，難以滿足全球盤點和透明度需要的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。第二，減排目標(biāo)覆蓋的溫室氣體種類不同。附件B 國家的減排目標(biāo)涵蓋了《京都議定書》規(guī)定的溫室氣體（CO2、CH4、N2O、HFCs、PFCs、SF6和NF3），大多數(shù)非附件B 國家的減排目標(biāo)涵蓋了CO2、CH4和N2O 等三種主要溫室氣體，少數(shù)國家僅涵蓋了CO2。第三，目標(biāo)年和基準(zhǔn)年選擇不一致。除美國和加蓬選擇2025 年，其他締約方均以2030 年作為目標(biāo)年；大多數(shù)締約方選擇1990 年或2005 年為基準(zhǔn)年，而墨西哥和日本選擇2013 年、加蓬選擇2000 年作為基準(zhǔn)年。第四，減排目標(biāo)類型不同。目前超過60%的締約方以BaU 的溫室氣體排放量為減排參照。但是，各締約方和國際學(xué)界均未能給出BaU 的清晰界定，這直接構(gòu)成了定量分析NDC 目標(biāo)的重要阻礙。

此外，在更新NDC 方案時，多數(shù)締約方采取了提高量化減排目標(biāo)數(shù)字、調(diào)整減排目標(biāo)類型和覆蓋范圍、增加適應(yīng)目標(biāo)和政策、增加2050 年的減排愿景、主動適用NDC 信息和核算導(dǎo)則、報告實施進展、補充落實目標(biāo)的政策措施等方式進行了更新。但仍存在表面調(diào)高量化數(shù)字但實際減排力度倒退、回避近期2030 年目標(biāo)力度和落實進展、實施NDC的資金需求巨大但無法保障等問題。

“國家自主減排貢獻”的改進建議

《巴黎協(xié)定》“依據(jù)不同國情”的原則為各方設(shè)置減排目標(biāo)提供了自由的空間，同時也為“搭便車”“瞞報信息”等不良行為提供了溫床。部分國家承諾的2030 年排放水平反而高于現(xiàn)有氣候政策下能夠達到的排放量，因此這些國家沒有減排誠意，對推動全球減排行動沒有做出實質(zhì)性貢獻。如果這些國家不做出改進，與溫控目標(biāo)之間的排放會進一步拉大。已有的《京都議定書》目標(biāo)重審和德班平臺下有關(guān)提高2020 年力度的談判已經(jīng)揭示，僅關(guān)注力度本身并不能真正有效促進力度提高。要實現(xiàn)全球盤點推動締約方提高減排意愿，需要結(jié)合決策者以及政策執(zhí)行者真正關(guān)心的內(nèi)容，提出更具有現(xiàn)實操作意義的決策參考。

長期以來，在碳強度下降和碳排放達峰的“雙控”目標(biāo)約束下，我國圍繞環(huán)境治理和綠色發(fā)展路徑展開了一系列探索，已成為全球生態(tài)文明建設(shè)的重要參與者、貢獻者、引領(lǐng)者。為實現(xiàn)推動全球生態(tài)文明建設(shè)邁向新臺階，深度參與全球環(huán)境治理，引導(dǎo)應(yīng)對氣候變化國際合作，增強我國在全球環(huán)境治理體系中的話語權(quán)和影響力的目標(biāo)，需要協(xié)調(diào)多種矛盾。這些矛盾相互交織、互相作用，對氣候治理機制設(shè)計提出了極大挑戰(zhàn)。筆者從國內(nèi)和國際兩個角度，對現(xiàn)有國家自主減排貢獻提出了改進建議。

圖4 累積CO2排放與全球表面溫度上升之間的近線性關(guān)系

（一）從國內(nèi)看，建立NDC 動態(tài)更新機制

科學(xué)合理、精準(zhǔn)有效的政策評估，對于改進現(xiàn)有氣候治理體系、提升未來氣候治理水平具有重要作用。從全球?qū)用鎰討B(tài)評估自主減排貢獻的減排力度，可服務(wù)于全球盤點機制的設(shè)計和談判，同時為各方制定差異化的減排政策提供依據(jù)；從國家層面動態(tài)評估各地區(qū)、各行業(yè)減排力度，可為制訂碳達峰碳中和區(qū)域行動方案、建設(shè)碳中和示范標(biāo)桿提供參考，為設(shè)計行業(yè)碳達峰方案、提前規(guī)劃行業(yè)碳中和路徑及技術(shù)路線提供依據(jù)。目前西方研究機構(gòu)正在構(gòu)建NDC 參考標(biāo)桿、維護減排貢獻分擔(dān)話語權(quán)等方面積極搶灘。中國亟須進一步開展氣候變化經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域長期的基礎(chǔ)研究，構(gòu)建和完善具有中國自主知識產(chǎn)權(quán)和國際影響力的綜合評估模型，有效支撐我國參與全球氣候治理，維護發(fā)展中國家在減排貢獻責(zé)任分擔(dān)領(lǐng)域的話語權(quán)。建議我國加強國內(nèi)NDC 相關(guān)工作體系的建立，綜合政府部門、行業(yè)、學(xué)界、企業(yè)等的研究力量，為NDC 的編制和更新提供決策支持?；诰毦W(wǎng)格數(shù)據(jù)，針對局部地區(qū)制定適合當(dāng)?shù)靥攸c的節(jié)能減排政策和措施。重點關(guān)注排放熱點地區(qū)，在增強排放目標(biāo)約束的同時，加強對該地區(qū)的監(jiān)督，推廣低碳技術(shù)，進一步降低局地排放水平，促進城市的可持續(xù)發(fā)展?？紤]到排放的空間分布特征折射出各區(qū)域可能存在的環(huán)境政策制定的外溢性、發(fā)展的公平性以及溫室氣體的擴散性等問題，為了實現(xiàn)減排目標(biāo)，還必須打破空間聚類，引導(dǎo)人力資本、技術(shù)創(chuàng)新的跨區(qū)域流動，同時加強跨區(qū)域的約束性環(huán)境管制。

（二）從國際看，強化NDC 目標(biāo)與國際談判的銜接

一是《公約》應(yīng)進一步統(tǒng)一減排承諾形式、基準(zhǔn)年和目標(biāo)年的選擇，建議制定締約方自主減排貢獻目標(biāo)的編制標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。溫室氣體至少包含二氧化碳（CO2）、甲烷（CH4）和氧化亞氮（N2O），鼓勵涵蓋全部《京都議定書》氣體；減排范圍至少涵蓋電力、交通、建筑等關(guān)鍵部門；減排目標(biāo)設(shè)置為絕對量或強度目標(biāo)形式，對于采用相對基準(zhǔn)情景減排的國家，需要明確基準(zhǔn)情景的內(nèi)涵；目標(biāo)年統(tǒng)一為2030 年，后續(xù)以5 年為單位遞增。應(yīng)建立應(yīng)對全球氣候變化高分辨率公共數(shù)據(jù)庫，涵蓋各國社會、經(jīng)濟、技術(shù)、土地利用、生態(tài)、人類健康等多維數(shù)據(jù)，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)提升未來氣候變化社會經(jīng)濟影響評估的時空精度，及時追蹤締約方的履約程度。

二是新一輪氣候協(xié)定建議采用“混合機制”。由于全球氣候資源的公共物品特性，《巴黎協(xié)定》自下而上的自愿承諾模式易出現(xiàn)“搭便車”現(xiàn)象，因此，難以實現(xiàn)溫控目標(biāo)。新一輪談判中，應(yīng)在原有的自下而上機制的基礎(chǔ)上，引入溫控目標(biāo)，對《巴黎協(xié)定》締約方減排目標(biāo)提出改進方案，形成“自下而上”與“自上而下”集成的“混合機制”。

三是強調(diào)并積極推動氣候變化全球合作，以降低全球社會碳成本。英國“脫歐”、美國“貿(mào)易戰(zhàn)”等一系列地緣政治事件凸顯了“逆全球化”趨勢，提高了全球社會碳成本，因此，中國應(yīng)加強與發(fā)達國家氣候變化的對話與交流。同時，以氣候變化國際合作為契機，全面推動與“一帶一路”國家的交流合作，支持中東和非洲等自主減排貢獻努力不足的發(fā)展中國家，積極推動我國綠色技術(shù)及產(chǎn)品“走出去”，實現(xiàn)互利共贏。共同推進全球氣候治理體系建設(shè)，為獲得長期話語權(quán)奠定基礎(chǔ)。