風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的流程與機(jī)制

董澤宇

從風(fēng)險(xiǎn)的角度來(lái)看，人類(lèi)已經(jīng)進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，社會(huì)系統(tǒng)普遍存在脆弱性。中國(guó)是全球自然災(zāi)害最嚴(yán)重的國(guó)家之一，基本國(guó)情為災(zāi)害種類(lèi)多、分布地域廣、發(fā)生頻率高、造成損失重。同時(shí)，我國(guó)生產(chǎn)安全事故易發(fā)多發(fā)，公共衛(wèi)生事件時(shí)有出現(xiàn)，誘發(fā)群體性事件的社會(huì)利益關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜。在各類(lèi)安全隱患與風(fēng)險(xiǎn)交織疊加的綜合影響下，長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)公共安全形勢(shì)復(fù)雜嚴(yán)峻。在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的過(guò)程中，事前的監(jiān)測(cè)預(yù)警可以有效保護(hù)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全，減少危機(jī)事件造成的負(fù)面影響和損失，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定注入更多確定性。

風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警是指在對(duì)風(fēng)險(xiǎn)隱患、突發(fā)事件或危機(jī)進(jìn)行監(jiān)測(cè)分析和概率推算的基礎(chǔ)上，由風(fēng)險(xiǎn)信息擁有者向風(fēng)險(xiǎn)利益相關(guān)者提前發(fā)出警告，促其采取防范應(yīng)對(duì)措施的活動(dòng)過(guò)程。按照發(fā)生概率大小，可以將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警分為高確定性的突發(fā)事件預(yù)警和低確定性的風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)預(yù)警兩種形式。從全周期、全過(guò)程的角度來(lái)看，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警通常分為風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、預(yù)警發(fā)布和預(yù)警響應(yīng)三個(gè)階段。本文以“風(fēng)險(xiǎn)—信息—行動(dòng)”模式為核心，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的流程與機(jī)制進(jìn)行深入分析。

風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)：以風(fēng)險(xiǎn)為基礎(chǔ)

風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)是預(yù)警發(fā)布的前提和基礎(chǔ)。通常情況下，在突發(fā)事件發(fā)生或可能發(fā)生之前會(huì)顯露相關(guān)危險(xiǎn)征兆，監(jiān)測(cè)對(duì)象主要是可以預(yù)料的各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)隱患。應(yīng)按照“全災(zāi)種、全過(guò)程、全鏈條”原則，對(duì)各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)隱患進(jìn)行全方位監(jiān)測(cè)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)與干預(yù)危機(jī)事件。

（一）識(shí)別與明確風(fēng)險(xiǎn)隱患監(jiān)測(cè)清單

風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別是風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)的首要目標(biāo)。通過(guò)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、隱患監(jiān)測(cè)、事件感知與分析研判等工作，干預(yù)與終止“風(fēng)險(xiǎn)—隱患—事件—災(zāi)難”的鏈?zhǔn)窖莼M(jìn)程，可以將危機(jī)消除在萌芽之時(shí)、成災(zāi)之前。1941 年美國(guó)安全工程師提出著名的海恩法則（Heinrich's Law），認(rèn)為在安全領(lǐng)域每起嚴(yán)重事故的背后，必有29 起輕微事故、300 起未遂先兆和1000 起事故隱患，揭示出風(fēng)險(xiǎn)事件從量變到質(zhì)變的演化軌跡。為有效防控突發(fā)事件，要把事故和隱患畫(huà)上等號(hào)，將隱患視同事故，盡可能抓早、抓小、抓苗頭、抓隱患。2015 年12 月習(xí)近平總書(shū)記在中共中央政治局常委會(huì)會(huì)議上指出，針對(duì)易發(fā)重特大事故的行業(yè)領(lǐng)域，要“采取風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控、隱患排查治理雙重預(yù)防性工作機(jī)制”。將風(fēng)險(xiǎn)隱患名稱(chēng)、類(lèi)型、特征、分布區(qū)域等預(yù)設(shè)條件植入后臺(tái)數(shù)據(jù)庫(kù)中是開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)隱患監(jiān)測(cè)的前提條件。2021 年，廣東省危險(xiǎn)化學(xué)品安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)接入全省1209 家危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)全覆蓋、實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)和可視化管理。針對(duì)各種可以預(yù)料和難以預(yù)料的突發(fā)事件，要借助風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方式識(shí)別出風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)的對(duì)象。國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織修訂的《ISO31000風(fēng)險(xiǎn)管理指南（2018）》將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估分為風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)分析和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)三個(gè)環(huán)節(jié)。通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別，將政府或組織可能面臨的所有潛在風(fēng)險(xiǎn)與突發(fā)事件羅列出來(lái)，為風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)提供依據(jù)。鑒于政府或組織擁有的資源和力量是有限的，無(wú)法將其平攤到所有類(lèi)型的突發(fā)事件監(jiān)測(cè)上，還需要通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)分析和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)，進(jìn)一步明確不同類(lèi)型突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)狀況與優(yōu)先等級(jí)，提高風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)的針對(duì)性與科學(xué)性。

（二）實(shí)時(shí)感知風(fēng)險(xiǎn)隱患征兆與態(tài)勢(shì)

通過(guò)各種傳感器、神經(jīng)元系統(tǒng)實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)并感知各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)隱患，可以搶占先機(jī)，提前防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)。2015 年10月習(xí)近平總書(shū)記在黨的十八屆五中全會(huì)第二次全體會(huì)議上強(qiáng)調(diào)要“加強(qiáng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)源的調(diào)查研判，提高動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、實(shí)時(shí)預(yù)警能力”。目前實(shí)時(shí)感知的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)設(shè)備已經(jīng)應(yīng)用到人類(lèi)社會(huì)的各個(gè)角落。2020 年，《人類(lèi)簡(jiǎn)史》作者赫拉利指出：“冠狀病毒的流行可能會(huì)成為監(jiān)控歷史上的重要分水嶺——很多國(guó)家原本抗拒的大規(guī)模監(jiān)控工具部署會(huì)變得合理和正常；監(jiān)控也會(huì)發(fā)生從‘皮膚上’到‘皮膚下’的戲劇性轉(zhuǎn)變。”要堅(jiān)持人技結(jié)合、新老結(jié)合、專(zhuān)群結(jié)合、點(diǎn)面結(jié)合、防治結(jié)合“五結(jié)合”原則，加強(qiáng)實(shí)時(shí)、動(dòng)態(tài)、全面監(jiān)測(cè)各種風(fēng)險(xiǎn)隱患。其中，人技結(jié)合是指人防、物防和技防（或智防）相結(jié)合；新老結(jié)合是指最新的現(xiàn)代化科技監(jiān)測(cè)手段與傳統(tǒng)、原始的監(jiān)測(cè)工具相結(jié)合；專(zhuān)群結(jié)合是指利用專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)、人員和設(shè)備進(jìn)行監(jiān)測(cè)，與利用基層信息員、群測(cè)群防員、災(zāi)害志愿者、熱線電話等社會(huì)力量進(jìn)行監(jiān)測(cè)相結(jié)合；點(diǎn)面結(jié)合是指點(diǎn)上的災(zāi)害點(diǎn)位監(jiān)測(cè)與面上的災(zāi)害區(qū)域監(jiān)測(cè)相結(jié)合；防治結(jié)合是指監(jiān)測(cè)防范與監(jiān)測(cè)治理相結(jié)合。2020 年7 月6 日，湖南省石門(mén)縣潘坪村雷家山地質(zhì)災(zāi)害隱患區(qū)發(fā)生山體滑坡，垮塌山體達(dá)300 萬(wàn)立方米（圖1）。由于在災(zāi)害事發(fā)前，北斗衛(wèi)星高精度地質(zhì)災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)通過(guò)監(jiān)測(cè)地表位移、深部位移、水位變化、降雨量等情況，發(fā)現(xiàn)滑坡點(diǎn)有位移的現(xiàn)象后提前發(fā)出預(yù)警，當(dāng)?shù)卣o急組織疏散14 戶(hù)33 名村民，“依靠科技、人防，再加上一點(diǎn)‘土方法’”，成功避免了重大災(zāi)害和人員傷亡。

圖1 湖南省石門(mén)縣雷家山滑坡地質(zhì)災(zāi)害現(xiàn)場(chǎng)

（三）動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)承災(zāi)體與孕災(zāi)環(huán)境

災(zāi)害系統(tǒng)由孕災(zāi)環(huán)境、承災(zāi)體和致災(zāi)因子共同組成，在災(zāi)害形成的過(guò)程中三者缺一不可，而災(zāi)情是三者相互作用并最終呈現(xiàn)給外部社會(huì)的產(chǎn)物。由于某些新型突發(fā)事件在發(fā)生前并沒(méi)有明顯征兆或者人們對(duì)其缺乏認(rèn)識(shí)，超出了監(jiān)測(cè)范圍和定義，導(dǎo)致針對(duì)致災(zāi)因子的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)失靈。例如，2023年7 月29 日至8 月1 日，北京、河北相繼發(fā)生特大暴雨洪澇災(zāi)害，造成慘重的人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。截至2023 年8月8 日24 時(shí)，北京因?yàn)?zāi)死亡33 人，失蹤18 人。盡管氣象部門(mén)事前對(duì)大氣中的致災(zāi)因子——極端天氣變化進(jìn)行實(shí)時(shí)追蹤監(jiān)測(cè)，提前發(fā)布準(zhǔn)確的暴雨紅色預(yù)警，但由于無(wú)法精準(zhǔn)結(jié)合地面上的山川湖泊河流等地質(zhì)條件形成的孕災(zāi)環(huán)境，在網(wǎng)格化尺度上準(zhǔn)確預(yù)測(cè)人員密集區(qū)域發(fā)生洪水、滑坡泥石流等次生災(zāi)害的暴發(fā)時(shí)間、影響范圍、破壞強(qiáng)度、速度趨勢(shì)等，導(dǎo)致沒(méi)有達(dá)到期望中的預(yù)警效果。面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中不確定因素漸趨增強(qiáng)，各種難以預(yù)料的情形不斷涌現(xiàn)，給風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)帶來(lái)了巨大挑戰(zhàn)。風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)不僅要對(duì)致災(zāi)因子進(jìn)行識(shí)別監(jiān)控，還要收集、匯總與分析承災(zāi)載體和孕災(zāi)環(huán)境信息，為風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)提供系統(tǒng)支撐。以數(shù)字孿生技術(shù)為例，數(shù)字孿生（digital twin）是物理世界的數(shù)字映射系統(tǒng)。從互聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、數(shù)字孿生到元宇宙，逐步在城市各個(gè)角落安置海量的各類(lèi)傳感器，以城市神經(jīng)末梢系統(tǒng)和城市運(yùn)行管理平臺(tái)為中樞實(shí)施城市精細(xì)化管理，可以呈現(xiàn)“萬(wàn)物互聯(lián)”的新屬性。利用數(shù)字孿生體開(kāi)展實(shí)時(shí)持續(xù)和動(dòng)態(tài)分類(lèi)的隱患排查，有助于實(shí)現(xiàn)早發(fā)現(xiàn)、早研判、早預(yù)警、早處置的目標(biāo)。

預(yù)警發(fā)布：以信息為核心

預(yù)警發(fā)布是預(yù)警管理的核心內(nèi)容，在風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)與預(yù)警響應(yīng)之間起到承上啟下的作用，需要不斷分析、預(yù)測(cè)、調(diào)整預(yù)警信息并對(duì)外發(fā)布。徐富海（2012）認(rèn)為預(yù)警管理的最重要任務(wù)是“將災(zāi)害的監(jiān)測(cè)預(yù)警信息迅速、廣泛、有效地傳遞給可能發(fā)生災(zāi)害地區(qū)的組織和公民”。

（一）加強(qiáng)災(zāi)情會(huì)商研判與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

科學(xué)評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)是預(yù)警發(fā)布的前提條件。為推動(dòng)政府決策和社會(huì)治理科學(xué)化、精準(zhǔn)化，2017 年12 月習(xí)近平總書(shū)記在中共中央政治局第二次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)要“建立健全大數(shù)據(jù)輔助科學(xué)決策和社會(huì)治理的機(jī)制”。要加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與研判，建立健全重大災(zāi)害會(huì)商研判機(jī)制，借助大數(shù)據(jù)、人工智能等現(xiàn)代信息通信技術(shù)手段，提高預(yù)警決策的科學(xué)性與準(zhǔn)確性。大數(shù)據(jù)預(yù)測(cè)分析是在收集海量的“已經(jīng)發(fā)生的過(guò)去”數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，根據(jù)事物各要素之間的因果聯(lián)系，利用算法模型推測(cè)“即將發(fā)生的未來(lái)”的發(fā)生概率與結(jié)果。近年來(lái)山東、吉林等省份在“平安城市”“雪亮工程”等基礎(chǔ)上融合大數(shù)據(jù)和人工智能技術(shù)，提高社會(huì)安全事件預(yù)警防范能力。例如，吉林公安廳利用“警務(wù)云”大數(shù)據(jù)系統(tǒng)采集與智能分析有違法犯罪前科的人員信息，實(shí)現(xiàn)預(yù)判與防范近期犯罪行為。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與研判工作要堅(jiān)持“三敏感”原則，即對(duì)敏感的時(shí)間、敏感的地點(diǎn)和敏感的事件予以特別關(guān)注。要廣泛運(yùn)用現(xiàn)代信息與通信技術(shù)，提高風(fēng)險(xiǎn)信息收集與分析的科學(xué)性與準(zhǔn)確性，避免過(guò)度依賴(lài)個(gè)人經(jīng)驗(yàn)判斷帶來(lái)的思想麻痹與經(jīng)驗(yàn)偏差。

（二）及時(shí)、全面、精準(zhǔn)發(fā)布預(yù)警信息

預(yù)警信息的精準(zhǔn)度、時(shí)效性和覆蓋面等要素直接影響后續(xù)預(yù)警響應(yīng)和應(yīng)急處置工作的成效乃至成敗。2020 年7 月，習(xí)近平總書(shū)記在中共中央政治局常委會(huì)會(huì)議上指出“預(yù)警信息發(fā)布要到村到戶(hù)到人”。要多渠道、全方位、及時(shí)準(zhǔn)確發(fā)布各類(lèi)突發(fā)事件預(yù)警信息，不斷完善精準(zhǔn)預(yù)警、靶向預(yù)警、短臨預(yù)警、分區(qū)預(yù)警等預(yù)警發(fā)布機(jī)制。手機(jī)短信是目前向公眾發(fā)送預(yù)警信息的主要手段，通過(guò)將5G 通信技術(shù)應(yīng)用于短信預(yù)警，可以進(jìn)一步提高預(yù)警短信發(fā)布效率。要加強(qiáng)預(yù)警精準(zhǔn)發(fā)布管理，通過(guò)釘釘群、企業(yè)微信、安全碼、5G 短信、電子圍欄、小區(qū)廣播、政務(wù)App 等信息技術(shù)，解決預(yù)警“最后一公里”難題，減少預(yù)警發(fā)布范圍過(guò)大帶來(lái)的勞民傷財(cái)?shù)痊F(xiàn)象。2014 年12 月31 日上海外灘陳毅廣場(chǎng)發(fā)生人群踩踏事件，造成36 人死亡、49 人受傷（圖2）。事后通過(guò)采取大數(shù)據(jù)技術(shù)，對(duì)監(jiān)測(cè)預(yù)警過(guò)程進(jìn)行復(fù)盤(pán)分析，發(fā)現(xiàn)事發(fā)當(dāng)晚上海外灘人群約為31 萬(wàn)人，區(qū)域密度極高且分布極度不均勻，嚴(yán)重超出場(chǎng)所能夠容納的人數(shù)。根據(jù)上海市政府公布的調(diào)查報(bào)告顯示，黃浦公安分局指揮中心對(duì)“人員流量變化未及時(shí)研判、預(yù)警，未發(fā)布提示”，是造成這起事件的主要原因之一。

圖2 2014年上?！?2·31”外灘擁擠踩踏事件現(xiàn)場(chǎng)

（三）健全風(fēng)險(xiǎn)溝通與預(yù)警叫應(yīng)機(jī)制

簡(jiǎn)單、機(jī)械地發(fā)布預(yù)警類(lèi)型、級(jí)別、區(qū)域等公式化信息的模式無(wú)法展示風(fēng)險(xiǎn)場(chǎng)景，難以向公眾傳遞全面的風(fēng)險(xiǎn)狀況。不能被目標(biāo)群體接收并理解的預(yù)警信息只是毫無(wú)意義的雜音、噪聲，唯有能夠刺激目標(biāo)群體成功實(shí)施降低或者避免風(fēng)險(xiǎn)的行動(dòng)的預(yù)警信息才是卓有成效的風(fēng)險(xiǎn)溝通信息。由于政府決策者和普通民眾普遍存在風(fēng)險(xiǎn)感知偏差，部分地區(qū)和人員對(duì)風(fēng)險(xiǎn)敏感度不高，導(dǎo)致預(yù)警和應(yīng)急響應(yīng)不夠及時(shí)到位，劉星（2022）提出應(yīng)將災(zāi)害預(yù)警“從基于閾值模式轉(zhuǎn)向基于風(fēng)險(xiǎn)模式”。風(fēng)險(xiǎn)溝通是預(yù)警發(fā)布的重要支撐與必要補(bǔ)充。要加強(qiáng)預(yù)警發(fā)布過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)溝通，對(duì)可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)威脅進(jìn)行全方位互動(dòng)交流，確保各方充分理解預(yù)警信息中級(jí)別、范圍、強(qiáng)度、發(fā)展趨勢(shì)等方面內(nèi)容的真正含義并采取適當(dāng)行動(dòng)。2022 年應(yīng)急管理部與中國(guó)氣象局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于強(qiáng)化氣象預(yù)警和應(yīng)急響應(yīng)聯(lián)動(dòng)工作的意見(jiàn)》，健全氣象紅色預(yù)警“叫應(yīng)”機(jī)制。2022 年浙江省應(yīng)急廳等4 部門(mén)聯(lián)合制定出臺(tái)《關(guān)于強(qiáng)化氣象、地質(zhì)災(zāi)害、山洪災(zāi)害預(yù)警和應(yīng)急響應(yīng)聯(lián)動(dòng)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)（試行）》，建立預(yù)警和應(yīng)急響應(yīng)聯(lián)動(dòng)規(guī)則。杭州市臨安區(qū)明確紅色及橙色兩級(jí)預(yù)警“叫應(yīng)”規(guī)則，通過(guò)數(shù)字化政務(wù)軟件“浙政釘”及時(shí)、精準(zhǔn)地向預(yù)警責(zé)任人推送預(yù)警信息，如在10 分鐘內(nèi)未收看，則必須進(jìn)行電話叫應(yīng)，實(shí)現(xiàn)預(yù)警信息閉環(huán)管理與有效激活預(yù)警響應(yīng)。

預(yù)警響應(yīng)：以行動(dòng)為導(dǎo)向

作為預(yù)警管理的最后一個(gè)階段，預(yù)警響應(yīng)是風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)與預(yù)警發(fā)布的最終目標(biāo)。在預(yù)警信息的指引下，需要相關(guān)政府部門(mén)、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、志愿者組織以及廣大公眾及時(shí)采取備災(zāi)、避險(xiǎn)與防御等預(yù)警響應(yīng)措施。

（一）堅(jiān)持底線思維與韌性管理原則

在預(yù)警響應(yīng)中要堅(jiān)持底線思維和韌性管理原則，完善在不確定條件下的預(yù)警響應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)決策機(jī)制。預(yù)警是建立在預(yù)測(cè)未來(lái)可能發(fā)生突發(fā)事件的基礎(chǔ)上的一種大概率推斷，其概率介于0 和1 之間。通常情況下預(yù)警的精確性與時(shí)效性成反比關(guān)系，對(duì)預(yù)警時(shí)效性要求越高，預(yù)警精確度則會(huì)越低。從預(yù)警的對(duì)象來(lái)看，每一次突發(fā)事件都有自身的特點(diǎn)，在潛伏、發(fā)展、暴發(fā)到恢復(fù)的全周期過(guò)程中也時(shí)刻處于變化之中，要求及時(shí)、動(dòng)態(tài)調(diào)整預(yù)警發(fā)布與響應(yīng)行動(dòng)。但由于突發(fā)事件具有緊迫性、不確定性、關(guān)聯(lián)性和復(fù)雜性等特征，難以精確做出預(yù)警發(fā)布與響應(yīng)的決策方案。面對(duì)不確定風(fēng)險(xiǎn)情景帶來(lái)的兩難困境，決策者容易陷入決策遲疑與決策滯后。只有堅(jiān)持底線思維，以“黑天鵝”型突發(fā)事件為參考坐標(biāo)，全面評(píng)估與分析在極端條件下可能出現(xiàn)的各種災(zāi)害場(chǎng)景、演化規(guī)律與災(zāi)損后果，以大概率思維應(yīng)對(duì)小概率事件，才能促使預(yù)警響應(yīng)有效應(yīng)對(duì)各種突發(fā)危機(jī)。要以突發(fā)事件情景構(gòu)建為工具依托，以“情景—任務(wù)—能力”為主線，設(shè)置可能導(dǎo)致突發(fā)事件往最壞方向發(fā)展的場(chǎng)景變量，對(duì)比分析在極端場(chǎng)景下發(fā)布預(yù)警后需要完成的預(yù)警響應(yīng)任務(wù)，以及既有的和期望的預(yù)警響應(yīng)能力，并在此基礎(chǔ)上不斷完善預(yù)警響應(yīng)流程與機(jī)制，加強(qiáng)響應(yīng)能力和韌性能力建設(shè)。

（二）健全激活響應(yīng)的閉環(huán)管理機(jī)制

發(fā)布預(yù)警并不意味著預(yù)警工作的結(jié)束，而是需要有效激活預(yù)警響應(yīng)與應(yīng)急響應(yīng)，形成閉環(huán)管理機(jī)制。鐘開(kāi)斌（2020）認(rèn)為“預(yù)警發(fā)布≠預(yù)警響應(yīng)”，沒(méi)有相應(yīng)響應(yīng)措施跟進(jìn)的預(yù)警發(fā)布是無(wú)效的預(yù)警發(fā)布。《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》）第四十四條和第四十五條明確規(guī)定縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府在發(fā)布警報(bào)，宣布進(jìn)入預(yù)警期后，要采取啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案、調(diào)集救援隊(duì)伍和物資等預(yù)警響應(yīng)措施。作為響應(yīng)行動(dòng)的“發(fā)令槍”和“指揮棒”，發(fā)布預(yù)警意味著應(yīng)急系統(tǒng)要實(shí)施平急轉(zhuǎn)換，從平常狀態(tài)過(guò)渡到應(yīng)急狀態(tài)，及時(shí)采取預(yù)警響應(yīng)措施。以2021 年歐洲洪災(zāi)為例，截至當(dāng)?shù)貢r(shí)間7 月19 日下午，歐洲中西部地區(qū)遇難人數(shù)接近200 人，超千人失蹤（圖3）。在洪水重災(zāi)區(qū)，德國(guó)聯(lián)邦和地方政府在洪水來(lái)臨前多次發(fā)布洪水預(yù)警，沒(méi)有在預(yù)警發(fā)布的及時(shí)性、準(zhǔn)確性、覆蓋面等方面出現(xiàn)重大失誤，但是預(yù)警蘊(yùn)含的風(fēng)險(xiǎn)信息并未被當(dāng)?shù)卣兔癖娬嬲斫馀c掌握并轉(zhuǎn)化為有效的避險(xiǎn)響應(yīng)行動(dòng)。德國(guó)聯(lián)邦公民保護(hù)和災(zāi)難救助局負(fù)責(zé)人在接受媒體采訪時(shí)稱(chēng)“問(wèn)題不在于預(yù)警系統(tǒng)的缺陷，而在于地方部門(mén)和民眾在對(duì)待這些預(yù)警消息時(shí)是否具有足夠的‘敏感度’”。

圖3 2021年7月歐洲多地遭遇洪澇災(zāi)害

（三）統(tǒng)一預(yù)警響應(yīng)與應(yīng)急響應(yīng)行動(dòng)

預(yù)警響應(yīng)和應(yīng)急響應(yīng)均為響應(yīng)行動(dòng)，前者主要是在突發(fā)事件發(fā)生前采取的響應(yīng)行動(dòng)，后者主要是在突發(fā)事件發(fā)生后采取的響應(yīng)行動(dòng)，相比較而言，前者更側(cè)重于主動(dòng)防御，應(yīng)對(duì)效果更佳。在可以預(yù)警的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)過(guò)程中，由于預(yù)警時(shí)間提前量通常較短，且預(yù)警響應(yīng)與應(yīng)急響應(yīng)的具體措施大多類(lèi)似，如果在發(fā)布預(yù)警與啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)之間再增加啟動(dòng)預(yù)警響應(yīng)環(huán)節(jié)，在科層制應(yīng)急管理的層層傳達(dá)指令與指揮調(diào)度下，可能會(huì)貽誤應(yīng)對(duì)時(shí)機(jī)。因此盡管《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》和大多數(shù)應(yīng)急預(yù)案規(guī)定了預(yù)警響應(yīng)措施，但在實(shí)踐中地方政府往往跳過(guò)預(yù)警響應(yīng)環(huán)節(jié)，直接進(jìn)入應(yīng)急響應(yīng)狀態(tài)，使預(yù)警響應(yīng)措施停留在紙面上，難以落地執(zhí)行。2019 年廣東省印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)一規(guī)范省自然災(zāi)害預(yù)警信息發(fā)布和啟動(dòng)（或結(jié)束）應(yīng)急響應(yīng)工作的通知》，強(qiáng)化了自然災(zāi)害預(yù)警發(fā)布與應(yīng)急響應(yīng)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。張海波（2020）認(rèn)為“預(yù)警就是響應(yīng)且是響應(yīng)的第一程序”。應(yīng)將預(yù)警響應(yīng)與應(yīng)急響應(yīng)統(tǒng)一為預(yù)警應(yīng)急響應(yīng)，加強(qiáng)預(yù)警發(fā)布與響應(yīng)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。預(yù)警發(fā)布不僅要致力于激活預(yù)警響應(yīng)措施，還要將預(yù)警的職能進(jìn)一步延伸到應(yīng)急處置環(huán)節(jié)，及早激活應(yīng)急響應(yīng)。

（四）完善避險(xiǎn)為主的預(yù)警響應(yīng)策略

應(yīng)急管理主要是由突發(fā)事件、承突載體、暴露度和應(yīng)對(duì)能力四種要素構(gòu)成。由于人類(lèi)對(duì)突發(fā)事件、承突載體的控制能力較弱，通常在發(fā)布預(yù)警以后留給受災(zāi)群體、政府部門(mén)和全社會(huì)的反應(yīng)時(shí)間有限，短期內(nèi)難以大幅提升應(yīng)對(duì)能力，因此面對(duì)突如其來(lái)的危機(jī)事件，在接到預(yù)警以后，預(yù)警響應(yīng)策略應(yīng)以旨在減少暴露度的避災(zāi)措施為主。通過(guò)采取緊急疏散、撤離遇險(xiǎn)人群，關(guān)閉公共場(chǎng)所，加強(qiáng)重點(diǎn)保護(hù)目標(biāo)防御等措施，最大程度保護(hù)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全。以臺(tái)風(fēng)災(zāi)害為例，21 世紀(jì)初期我國(guó)東南沿海地區(qū)應(yīng)對(duì)臺(tái)風(fēng)的理念逐漸從“抗臺(tái)”過(guò)渡到“防臺(tái)”。在2005 年“卡努”臺(tái)風(fēng)登陸前，浙江氣象臺(tái)發(fā)布中國(guó)首次重大氣象災(zāi)害Ⅱ級(jí)預(yù)警應(yīng)急響應(yīng)命令，時(shí)任浙江省委書(shū)記習(xí)近平提出要以“不死人、少傷人”為目標(biāo)，堅(jiān)持不怕興師動(dòng)眾，不怕“勞民傷財(cái)”，不怕十防九空等“三個(gè)不怕”原則，寧可十防九空，也不可萬(wàn)一失防，浙江全省緊急轉(zhuǎn)移105 萬(wàn)名群眾，將人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失降到了最低程度。在移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)分析技術(shù)支撐下，2020 年浙江省上線“浙江安全碼”，在臺(tái)風(fēng)、洪澇等極端災(zāi)害發(fā)生前，通過(guò)對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域危險(xiǎn)區(qū)域人員實(shí)施賦碼管理與精準(zhǔn)智控，可以將近300 萬(wàn)名災(zāi)區(qū)群眾精準(zhǔn)有效地轉(zhuǎn)移到集中避災(zāi)點(diǎn)等地方，提高群眾轉(zhuǎn)移疏散的精準(zhǔn)性與科學(xué)化水平。

結(jié)語(yǔ)

風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)與生俱來(lái)的不確定性給人類(lèi)帶來(lái)了全新挑戰(zhàn)，不僅重塑了傳統(tǒng)的應(yīng)急管理理論，也深刻改變了預(yù)警管理模式。風(fēng)險(xiǎn)因素貫穿于預(yù)警管理全過(guò)程，應(yīng)在強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、分析、評(píng)價(jià)與感知的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)從突發(fā)事件預(yù)警到風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的轉(zhuǎn)變。要加強(qiáng)以“風(fēng)險(xiǎn)—信息—行動(dòng)”模式為核心的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度建設(shè)，健全以風(fēng)險(xiǎn)為基礎(chǔ)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)，以信息為核心的預(yù)警發(fā)布，以行動(dòng)為導(dǎo)向的預(yù)警響應(yīng)，不斷優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警流程，完善風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。