基于平衡計分卡的疾控信息系統(tǒng)運行維護項目績效指標設計

趙嘉，蘇雪梅，趙自雄，馬睿

中國疾病預防控制中心，北京 102206

財政支出績效評價管理是一種以支出結果為導向的預算管理模式，是實現(xiàn)有限預算資源綜合效益最大化的重要途徑。黨的十九大報告首次提出建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理[1-2]。近年來，財政部在《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預〔2009〕76 號）《中央部門預算績效目標管理辦法》（財預〔2015〕88號）的基礎上發(fā)布了《項目支出績效評價管理辦法》（財預〔2020〕10 號）等規(guī)章制度，明確了項目支出績效評價的基本原則、主要依據(jù)、評價的對象和內(nèi)容、評價指標、評價標準和方法等[3]。實際工作中，預算單位設置績效評價指標一般遵循4 個原則：①指向明確，符合國家、行業(yè)發(fā)展規(guī)劃及部門職能。②合理可行，客觀且符合工作實際。③易于衡量，細化總體目標，盡可能做到定量表述。④匹配預算，工作任務與項目資金相對應[4]。需要應用科學、切實的評價方法及標準，全面、準確實施財政項目支出的產(chǎn)出和效果評價[5]。

1 項目背景

中國疾病預防控制中心實施的疾控信息系統(tǒng)運行維護項目自2014 年獲批，并作為延續(xù)性項目逐年實施。其核心是維護中國疾病預防控制信息系統(tǒng)安全穩(wěn)定運行，該系統(tǒng)是我國疾控領域內(nèi)最基本、最核心的業(yè)務信息系統(tǒng)，實時處理數(shù)據(jù)量和并發(fā)用戶數(shù)均較大，需要全年7×24 h 不間斷服務，系統(tǒng)運行維護工作要求極高。

目前，中國疾控中心已全面實施財政支出績效管理。在項目申報階段，依據(jù)工作職責、發(fā)展規(guī)劃和項目需求，由項目申報單位從成本、產(chǎn)出、效益、滿意度4 方面自行細化設定項目業(yè)務類個性績效指標[6]，并結合共性指標經(jīng)費執(zhí)行率開展中期執(zhí)行監(jiān)控和年終績效評價。雖然上級單位設定了績效指標庫供自主選擇，同時分配了4 類指標分值，但在設定具體項目的績效指標時仍存在難以從指標庫中選擇到適合具體項目的典型指標，部分指標的考評標準不完全符合項目實際，指標設置主觀性強、代表性弱等問題，沒有發(fā)揮項目績效評價對業(yè)務工作的促進作用[7]。

2 研究方法

2.1 應用平衡計分卡設計評價指標

平衡計分卡是一種以信息為基礎，系統(tǒng)地考慮企業(yè)業(yè)績驅動因素，多維度地平衡指標評價因素的業(yè)績評價指標體系，其思想是用具體的、相關的、可實現(xiàn)的評價指標從財務、內(nèi)部業(yè)務過程、學習與成長、客戶4 個方面落實組織戰(zhàn)略目標，通過分析財務與非財務指標，促進預算管理效率和可持續(xù)發(fā)展效益。目前，該方法已廣泛應用于企業(yè)戰(zhàn)略管理，也延伸到了高校等非盈利性組織的項目支出預算績效評價中[8-9]。

本文遵循科學性、系統(tǒng)性、針對性、可操作性原則，結合政策要求、單位工作職責和疾控信息系統(tǒng)運行維護項目總體目標分析，在上級單位已設定的績效指標庫基礎上，應用平衡計分卡從內(nèi)部業(yè)務過程、學習與成長、客戶、財務4 個方面進行全面梳理分析，初步篩選形成項目績效指標。邀請對項目熟悉程度高、高級職稱的5 位信息化專家、2 位財務專家組成專家組，經(jīng)過專家論證、集體決議，最終確定評價指標。

2.2 應用區(qū)間層次分析法確定指標權重

區(qū)間層次分析法（Interval Analytic Hierarchy Process, IAHP），用區(qū)間數(shù)替代了層次分析法中具體點值而構成區(qū)間判斷矩陣，有效地減少了偏差發(fā)生的可能性，使得求解的權重值更準確[10]。由于信息系統(tǒng)運行維護項目各績效評價指標關系存在一定復雜性，為減少主觀認識造成的偏差，本文利用區(qū)間層次分析法計算確定績效評價指標的權重。

（1）建立遞階層次結構。將篩選確定的評價指標構建形成遞階層次結構。

（2）建立區(qū)間判斷矩陣。專家判斷單一準則下任意兩同層指標間的相對重要程度，用區(qū)間數(shù)表示比較結果，利用1～9 標度法建立判斷矩陣。由于標度的互反性，所以如果因素i 與因素j 的比較結果是aij，則因素j 與因素i 的比較結果為1/aij。對角線元素代表與自身比較的結果，為“同等”，即[1,1]。

（3）區(qū)間判斷矩陣的一致性檢驗。區(qū)間判斷矩陣具有一致性，當且僅當對任意的i＜j，i，j=1，2，···，n，有

（4）求解判斷矩陣權重。本文采用區(qū)間特征根法求解判斷矩陣的權重[11]。記表2～4 的區(qū)間判斷矩陣為。其中同樣對區(qū)間向量。計算步驟如下。

將判斷矩陣按列歸一化。

將歸一化后的矩陣按行相加。

對向量wi歸一化。

由A-，A+計算k，m的值。

求取權重向量。

用中心區(qū)間的形式表示上述區(qū)間的矢量。

3 績效指標評價的建立

3.1 項目政策分析

①法律法規(guī)要求。《中華人民共和國傳染病防治法》第七條規(guī)定各級疾病預防控制機構承擔傳染病監(jiān)測、預測、流行病學調查、疫情報告以及其他預防、控制工作；第十八條規(guī)定各級疾病預防控制機構在傳染病預防控制中履行收集、分析和報告?zhèn)魅静”O(jiān)測信息的職責。中國疾病預防控制信息系統(tǒng)是傳染病監(jiān)測報告的重要支撐和保障。②國家政策要求。2016 年印發(fā)的《國務院辦公廳關于促進和規(guī)范健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)應用發(fā)展的指導意見》指出“加強公共衛(wèi)生業(yè)務信息系統(tǒng)建設，完善國家免疫規(guī)劃、網(wǎng)絡直報、網(wǎng)絡化急救、職業(yè)病防控、口岸公共衛(wèi)生風險預警決策等信息系統(tǒng)以及移動應急業(yè)務平臺應用功能，推進醫(yī)療機構、公共衛(wèi)生機構和口岸檢驗檢疫機構的信息共享和業(yè)務協(xié)同，全面提升公共衛(wèi)生監(jiān)測評估和決策管理能力”。③行業(yè)發(fā)展規(guī)劃要求。2022 年印發(fā)的《“十四五”全民健康信息化規(guī)劃》提出“集成衛(wèi)生資源、醫(yī)療服務、公共衛(wèi)生、健康狀況、醫(yī)改監(jiān)測、食品安全與營養(yǎng)健康等專題指標數(shù)據(jù)”“加強公共衛(wèi)生信息系統(tǒng)與各級全民健康信息平臺及各級醫(yī)院、基層醫(yī)療衛(wèi)生機構等業(yè)務信息系統(tǒng)的高效對接與數(shù)據(jù)共享”。④單位職責要求。承擔疾控信息系統(tǒng)建設、管理及大數(shù)據(jù)應用服務技術支持是中國疾控中心職責之一。

3.2 項目總體目標分析

疾控信息系統(tǒng)運行維護項目的總體目標是：保障疾控信息系統(tǒng)穩(wěn)定運行，支撐全國各級醫(yī)療衛(wèi)生機構開展的以法定傳染病報告為代表的各類公共衛(wèi)生監(jiān)測，及時發(fā)現(xiàn)疾病暴發(fā)和新發(fā)、再發(fā)傳染病，獲取免疫規(guī)劃、生命登記等基礎的公共衛(wèi)生監(jiān)測數(shù)據(jù)，為疾病防控、保護人民健康起到直接的保障作用。①保障系統(tǒng)全年7×24 h 不間斷服務，對系統(tǒng)運行情況、硬件設備、數(shù)據(jù)庫狀況、網(wǎng)絡連接狀態(tài)進行監(jiān)控和記錄，及時發(fā)現(xiàn)和解決問題。②制訂切實可行的應急響應方案，提供應急響應技術支持，對出現(xiàn)的故障緊急處置及時恢復。③保障系統(tǒng)信息錄入、采集的準確性，對統(tǒng)計數(shù)據(jù)的分析及時準確，制訂高效可行的算法和流程對數(shù)據(jù)進行校驗和糾錯。④達到信息安全三級等保要求。⑤提供用戶滿意的信息服務。

3.3 項目績效指標分解

應用平衡計分卡從內(nèi)部業(yè)務過程、學習與成長、客戶財務4 個方面綜合分析疾控信息系統(tǒng)運行維護項目，設計項目績效目標，見圖1。

圖1 平衡計分卡4 個維度分析

①內(nèi)部業(yè)務過程方面。內(nèi)部業(yè)務過程維度的績效指標重點考察工作量、項目實施質量、內(nèi)部管理流程等，在數(shù)量指標方面選擇維護的軟（硬）件數(shù)量、完成的信息系統(tǒng)變更數(shù)量等指標；在項目實施質量方面選擇系統(tǒng)運行穩(wěn)定率、系統(tǒng)宕機應急恢復時間、設備故障率等指標；內(nèi)部管理流程方面重點考慮采購的合規(guī)性和及時性等，包括采購規(guī)范性，以及項目采購意向公開、技術需求論證、招投標、合同簽訂、支付合同款項等關鍵里程碑事件的及時性。

②學習與成長方面。疾病預防控制信息系統(tǒng)存儲和管理大量個人隱私信息，面臨嚴峻的網(wǎng)絡安全挑戰(zhàn)，近年來相繼發(fā)布的《網(wǎng)絡安全法》《數(shù)據(jù)安全法》《個人信息保護法》等法律法規(guī)也對信息系統(tǒng)網(wǎng)絡安全和個人隱私信息保護提出了更高要求。系統(tǒng)績效評價必須考慮優(yōu)化完善信息系統(tǒng)功能、提升網(wǎng)絡安全防護水平、改善人員的專業(yè)技術能力等方面的要求。因此，學習與成長方面的績效指標重點關注技術升級和業(yè)務保障能力提升、網(wǎng)絡與安全設施利用水平等。

③客戶方面。就信息系統(tǒng)而言，客戶一般可理解為系統(tǒng)用戶。中國疾病預防控制信息系統(tǒng)授權用戶為全國各級各類醫(yī)療衛(wèi)生機構的專業(yè)技術人員，這些用戶是落實《中華人民共和國傳染病防治法》，保障數(shù)據(jù)及時上報與審核的關鍵人員。系統(tǒng)用戶使用反饋對信息系統(tǒng)運行維護工作起到了監(jiān)督作用，也促使信息系統(tǒng)不斷優(yōu)化完善。在績效指標設置時，主要考慮用戶滿意度、法定傳染病及時報告率。

④財務方面。財務指標是內(nèi)部業(yè)務過程、學習與成長、客戶3 方面指標落實與否的重要體現(xiàn)，成果反饋相對滯后，能夠反映各項業(yè)務優(yōu)化后的最終結果[12]。財務指標重點考慮經(jīng)費執(zhí)行率、項目預算總額控制數(shù)等。

除項目共性指標經(jīng)費執(zhí)行率外，按照國家衛(wèi)生健康委預算指標庫對應分類，形成的信息系統(tǒng)運行維護項目績效評價個性指標，見表1。

表1 信息系統(tǒng)運行維護項目績效評價個性指標

4 指標權重的確定

構建的信息系統(tǒng)運行維護項目績效評價遞階層次結構，見圖2。

圖2 信息系統(tǒng)運行維護項目績效評價遞階層次結構

根據(jù)專家判斷，建立的區(qū)間判斷矩陣見表2、表3、表4。

表2 S-B 區(qū)間判斷矩陣

表3 B2-C 區(qū)間判斷矩陣

表4 C3-D 區(qū)間判斷矩陣

經(jīng)檢驗，S-B 區(qū)間判斷矩陣、B2-C 區(qū)間判斷矩陣、C3-D 區(qū)間判斷矩陣均滿足式①，具有一致性。由此計算得到信息系統(tǒng)運行維護項目績效評價準則層、子準則層及指標層各指標的權重，見表5。并據(jù)此開展信息系統(tǒng)運行維護項目支出績效自評工作。

表5 信息系統(tǒng)運行維護項目績效評價個性指標權重

5 設計效果評價

疾控信息系統(tǒng)運行維護項目的績效評價指標設計基于平衡計分卡的4 個維度分析，績效評價指標可評估、易獲得。指標權重依據(jù)區(qū)間層次分析法確定，能夠有效反映各指標的重要程度，對構建信息系統(tǒng)運行維護類項目的績效指標具有一定的參考價值。①優(yōu)化指標設置。績效評價指標設置基于政策要求分析，服務于單位發(fā)展需要，合理且有效。②優(yōu)化指標分值。結合項目實際適當調整了上級單位預設的成本、產(chǎn)出、效益、滿意度4類一級指標分值，并逐層細化分解，突出了項目重點目標和核心指標。在2022 年上級單位組織的預算評審中，疾控信息系統(tǒng)運行維護項目支出績效目標綜合評定等級為優(yōu)秀（95 分），支出績效導向評審結果為“績效目標明確，符合業(yè)務發(fā)展水平，與年度工作目標一致”，在指標設置的完整性、相關性、適當性、可行性方面均獲得評審專家一致認可。

6 結語

科學合理地開展績效評價有助于實現(xiàn)短期工作重點與長遠戰(zhàn)略目標相結合，促進預算管理與效益發(fā)展相融合，提升項目實施的社會效益和經(jīng)濟效益。開展財政項目預算支出績效評價的目的是以預算管理、績效評價為抓手，推進業(yè)務工作持續(xù)向好向上發(fā)展[13]。需要以發(fā)展視角統(tǒng)籌規(guī)劃，把績效評價看作是在工作中找差距，不斷分析工作實際與戰(zhàn)略目標的契合度，才能提升服務水平，突出考核意義[14-15]。①完善績效評價管理的工作機制。將支出預算績效評價理念和方法融入全業(yè)務過程，做好績效指標申報階段“前評價”、實施階段“中監(jiān)控”、驗收階段“后反饋”的全流程管理。②強化績效評價結果的有效運用。要將績效結果作為上級單位撥付下一年經(jīng)費預算的重要參考依據(jù)，對于評價優(yōu)秀的單位或項目應加大或保持原有資金支持，將績效評價工作落到實處[16-17]。