我國(guó)民族自治地方政府參與海外利益保護(hù)

吳明策　秦永紅　戴永紅

［摘要］當(dāng)前中國(guó)海外利益規(guī)模越來(lái)越大，所面臨的風(fēng)險(xiǎn)因素與日俱增，海外利益保護(hù)的難度和強(qiáng)度陡然增加，僅僅依靠中央政府來(lái)實(shí)現(xiàn)海外利益的有效保護(hù)已然捉襟見(jiàn)肘，更多力量共同保護(hù)海外利益已是大勢(shì)所趨。中央政府和地方政府統(tǒng)一于政府的整體范疇之內(nèi)，中央政府授予地方政府管理權(quán)限，地方政府對(duì)中央政府負(fù)責(zé)。央地關(guān)系在海外利益保護(hù)中表現(xiàn)為協(xié)調(diào)一致性，地方政府的參與可以有效填補(bǔ)海外利益保護(hù)的真空區(qū)域。民族自治地方政府作為地方政府中的特殊存在，在央地關(guān)系中既符合協(xié)調(diào)一致性，又有其特殊性。民族自治地方政府既要加快民族地區(qū)的現(xiàn)代化建設(shè)、促進(jìn)民族地區(qū)的跨越式發(fā)展，又要鑄牢中華民族共同體意識(shí)、增進(jìn)各民族群眾的國(guó)家認(rèn)同。在深刻認(rèn)識(shí)自身參與海外利益保護(hù)的優(yōu)勢(shì)和不足的基礎(chǔ)上，民族自治地方政府揚(yáng)長(zhǎng)避短，從理念、能力、機(jī)構(gòu)、機(jī)制等多個(gè)方面加以完善和優(yōu)化，事半功倍地參與中國(guó)海外利益保護(hù)。

［關(guān)鍵詞］海外利益保護(hù)；央地關(guān)系；民族地區(qū)；民族自治地方政府

中圖分類號(hào)：C957文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1674-9391（2023）04-0068-11

基金項(xiàng)目：國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“環(huán)孟加拉灣沿岸國(guó)家安全格局對(duì)我國(guó)實(shí)施‘一帶一路倡議的影響研究”（17ZDA045）、教育部人文社科重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目“南亞國(guó)家政治法律環(huán)境與‘一帶一路建設(shè)研究”（16JJDGJW014） 階段性成果。

作者簡(jiǎn)介：吳明策，四川大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院、中國(guó)西部邊疆安全與發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心博士研究生。研究方向：邊疆政治。四川 成都 610065 通訊作者： 秦永紅，深圳大學(xué)中國(guó)海外利益研究院專職研究員，研究方向：世界經(jīng)濟(jì)、國(guó)際關(guān)系與社會(huì)保障。戴永紅，深圳大學(xué)外國(guó)語(yǔ)學(xué)院/區(qū)域國(guó)別與國(guó)際傳播研究院特聘教授，研究方向：國(guó)際關(guān)系與國(guó)際傳播研究。廣東 深圳 518060

在全球化浪潮和“一帶一路”倡議持續(xù)推進(jìn)下，世界各國(guó)持續(xù)且深度的經(jīng)貿(mào)合作、人文交流、民眾往來(lái)所形成的相互交融已是客觀事實(shí)。中國(guó)作為世界第二大經(jīng)濟(jì)體在國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的同時(shí)，海外投資的數(shù)額逐年增加、海外資產(chǎn)規(guī)模愈發(fā)龐大、公民出境人數(shù)逐年遞增，中國(guó)海外利益向世界范圍不斷拓展。中國(guó)是全球最大的生產(chǎn)加工貿(mào)易國(guó)，由此帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)模式呈現(xiàn)出兩端在外，即生產(chǎn)加工的原料在外，制造成品的銷售在外。這樣的格局使能源、原材料與貨物運(yùn)輸?shù)膽?zhàn)略大通道顯得尤為重要，也使海外經(jīng)濟(jì)利益的敏感性和脆弱性不斷凸顯。中國(guó)海外利益在不斷拓展與外溢的過(guò)程中，危害中國(guó)公民人身與財(cái)產(chǎn)安全、損害中國(guó)企業(yè)海外投資的各類事件逐漸增多，中國(guó)海外利益所面臨的風(fēng)險(xiǎn)也隨著海外利益拓展的深入而快速累積。在這樣的大背景下，中國(guó)海外利益保護(hù)不僅關(guān)系到中國(guó)海外資產(chǎn)、海外公民的安全，而且事關(guān)國(guó)內(nèi)整個(gè)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展與繁榮，甚至在今后將深刻影響中國(guó)和平崛起與民族偉大復(fù)興的進(jìn)程。

將海外利益保護(hù)作為研究對(duì)象，首先離不開(kāi)對(duì)海外利益概念的研究。目前關(guān)于海外利益概念界定主要有兩種。第一種觀點(diǎn)，陳偉?。?009）認(rèn)為：“中國(guó)海外利益又可稱作中國(guó)境外利益，是指在有效的中國(guó)主權(quán)管轄范圍以外地域存在的中國(guó)利益”。[1]這個(gè)概念界定是以邊境和海關(guān)等地域作為劃分的基礎(chǔ)，由此分為中國(guó)海外利益和中國(guó)內(nèi)部利益。第二種觀點(diǎn)，蘇長(zhǎng)和（2009）認(rèn)為“中國(guó)海外利益是指中國(guó)政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公民通過(guò)全球聯(lián)系產(chǎn)生的、在中國(guó)主權(quán)管轄范圍以外存在的、主要以國(guó)際合約形式表現(xiàn)出來(lái)的中國(guó)國(guó)家利益”，[2]他強(qiáng)調(diào)以全球聯(lián)系產(chǎn)生并以國(guó)際合約的形式表現(xiàn)出來(lái)，全球性聯(lián)系是中國(guó)政府、社會(huì)組織、企業(yè)和公民在開(kāi)放體系中產(chǎn)生的，以國(guó)際合約形式表現(xiàn)出來(lái)旨在突出海外利益的合法性和正當(dāng)性。此后，劉新華（2010）[3]、吳志成、董柞壯（2015）[4]、廖春勇、高文勝（2018）[5]、薛帥、辛璐璐（2018）[6]、孫霞（2012）[7]在此基礎(chǔ)上提出各種有關(guān)海外利益的概念，但總體上離不開(kāi)陳偉恕與蘇長(zhǎng)和兩位學(xué)者的界定框架。

對(duì)海外利益內(nèi)容的研究是為了明確海外利益保護(hù)的指向?qū)ο蟆ｉ悓W(xué)通（1996）將中國(guó)在世界范圍內(nèi)的海外利益從經(jīng)濟(jì)、安全、政治和文化等四個(gè)維度加以區(qū)分，并對(duì)這四種利益的重要程度進(jìn)行了比較論述。[8]此后，有學(xué)者以此為大框架進(jìn)行增減并做出補(bǔ)充和擴(kuò)展，如郎帥、楊立志（2016）將海外利益內(nèi)容分為海外經(jīng)濟(jì)利益、海外政治利益、海外人員安全、海外國(guó)家形象、國(guó)際戰(zhàn)略通道安全等五個(gè)方面。[9]張曙光（2009）以重要程度不同，將中國(guó)海外利益分為核心海外利益、重要海外利益、邊緣海外利益三個(gè)等級(jí)，同時(shí)對(duì)三種不同的海外利益圈層內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)羅列，認(rèn)為這三個(gè)圈層的海外利益所表達(dá)的都是從國(guó)家層面的高度對(duì)海外利益內(nèi)容的理解與描述。[10]吳志成、董柞壯（2015）則用有形利益和無(wú)形利益這兩個(gè)既對(duì)立又統(tǒng)一的概念，采取對(duì)稱的二分法對(duì)海外利益進(jìn)行劃分，并分別舉例說(shuō)明。[4]還有學(xué)者將中國(guó)海外利益理解為國(guó)家在境外的政治、經(jīng)濟(jì)及軍事利益、海外公民的人身及財(cái)產(chǎn)安全、駐外機(jī)構(gòu)及公司企業(yè)的安全，海外交通運(yùn)輸線及運(yùn)輸工具安全等，[11]這種舉例的方法本質(zhì)上屬于舉例法，自然不盡全面?？偟膩?lái)說(shuō)，海外利益內(nèi)容的復(fù)雜性和不斷衍生性，增加了學(xué)者們?cè)诰唧w研究過(guò)程中將其清晰表述和清楚分類的難度。

近年來(lái)，中國(guó)海外利益在國(guó)家整體利益當(dāng)中的比重不斷增加，海外利益風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)多樣化，關(guān)于中國(guó)海外利益保護(hù)的研究也不斷深入。唐昊（2011）認(rèn)為通過(guò)國(guó)家參與并建立全球海外利益保護(hù)機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)中國(guó)海外利益保護(hù)的最終目標(biāo)。[12]郎帥、楊立志（2016）認(rèn)為現(xiàn)行的國(guó)際機(jī)制有助于中國(guó)海外利益保護(hù)，中國(guó)需要提升自身的國(guó)際制度能力并維系國(guó)際體系的活力。[9]有些學(xué)者則主張通過(guò)加強(qiáng)軍事力量參與維和與救援的力度，以及強(qiáng)化軍事存在的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)海外利益保護(hù)的目標(biāo)。[13][14]

學(xué)界關(guān)于中國(guó)海外利益保護(hù)的研究，宏觀上體現(xiàn)在以國(guó)家層面的視角來(lái)研究，微觀上體現(xiàn)在從企業(yè)、社會(huì)組織以及公民等角度來(lái)研究。在宏觀層面和微觀層面之間，應(yīng)有一個(gè)中觀層面來(lái)協(xié)調(diào)、整合、落實(shí)各項(xiàng)海外利益保護(hù)工作，這個(gè)角色非地方政府莫屬。但將地方政府作為研究對(duì)象的成果非常少，目前僅有夏莉萍（2017）對(duì)地方政府參與領(lǐng)事保護(hù)進(jìn)行了較為翔實(shí)的研究，[15]郎帥（2019）則是論述和分析了青島市海外利益拓展的有關(guān)情況。[16]前者側(cè)重點(diǎn)在領(lǐng)事保護(hù)，而領(lǐng)事保護(hù)只是海外利益保護(hù)的重要內(nèi)容之一；后者是以青島為研究對(duì)象加以論述。兩者確實(shí)與地方政府參與海外利益保護(hù)相關(guān)，但又不完全是將地方政府參與海外利益保護(hù)作為研究對(duì)象加以研究。

民族自治地方政府①作為地方政府中的特殊存在，其參與中國(guó)海外利益保護(hù)的研究更是少見(jiàn)。民族自治地方政府既要加快民族地區(qū)②的現(xiàn)代化建設(shè)、促進(jìn)民族地區(qū)的跨越式發(fā)展、推進(jìn)各項(xiàng)民生工程建設(shè)，又要鑄牢中華民族共同體意識(shí)、增進(jìn)民族群眾的國(guó)家認(rèn)同、凝聚起民族團(tuán)結(jié)的磅礴力量。民族自治地方數(shù)量眾多，管轄區(qū)域幅員遼闊，如何發(fā)掘民族自治地方政府參與海外利益保護(hù)的潛力，對(duì)今后中國(guó)有效地保護(hù)自己的海外利益意義重大。

一、海外利益保護(hù)中的央地關(guān)系

（一）中央與地方關(guān)系的歷史邏輯

自從國(guó)家這種政治形式被創(chuàng)造出來(lái)，[17]凡有中央政權(quán)的存在，必定有地方政權(quán)的存在。毛澤東在《論十大關(guān)系》中深刻地指出中央和地方的關(guān)系是一個(gè)矛盾。[18]這里所謂的矛盾并不是一種水火不容的對(duì)立，而是一種對(duì)立統(tǒng)一的存在，兩者相輔相成構(gòu)成一個(gè)整體?！爸袊?guó)央地關(guān)系發(fā)展的歷史，其實(shí)就是一部權(quán)力在中央和地方政府之間不斷來(lái)回移動(dòng)的歷史”。[19]公元前221年，秦統(tǒng)一中國(guó)并將郡縣制推廣到全國(guó)，奠定了中央與地方組織架構(gòu)的基本格局，此后漢承秦制直至清朝，歷朝歷代都是在此基礎(chǔ)上不斷調(diào)整和改革，力求形成更為協(xié)調(diào)的央地關(guān)系。中國(guó)在長(zhǎng)達(dá)兩千多年的歷史長(zhǎng)河之中作為一個(gè)統(tǒng)一的中央集權(quán)國(guó)家而存在，雖然此間經(jīng)歷了多次分裂，但總會(huì)結(jié)于一統(tǒng)，這是中國(guó)自然地理環(huán)境和中華民族的文化屬性共同作用的結(jié)果。歷史選擇中國(guó)作為大一統(tǒng)的國(guó)家存在，這也必然造就了強(qiáng)而有力的中央政權(quán)，但地域遼闊、氣候不同、風(fēng)俗各異、發(fā)展不均這些客觀因素又要求地方政權(quán)須有因地制宜的權(quán)限。數(shù)千年來(lái)，央地關(guān)系在反復(fù)變動(dòng)中不斷找尋平衡點(diǎn)。歷史是過(guò)去的現(xiàn)在，現(xiàn)在是未來(lái)的過(guò)去?！霸谥袊?guó)人民和中華民族的偉大覺(jué)醒中，在馬克思列寧主義同中國(guó)工人運(yùn)動(dòng)的緊密結(jié)合中，中國(guó)共產(chǎn)黨應(yīng)運(yùn)而生。中國(guó)共產(chǎn)黨一經(jīng)誕生，就把為中國(guó)人民謀幸福、為中華民族謀復(fù)興確立為自己的初心使命。”[20]在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下人民當(dāng)家作主，社會(huì)主義性質(zhì)的中華人民共和國(guó)得以成立并繼續(xù)保持中央集權(quán)模式的政權(quán)制度，故央地關(guān)系依然呈現(xiàn)出一定的歷史延續(xù)性。

（二）央地關(guān)系在海外利益保護(hù)中的協(xié)調(diào)一致性

自中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，中央與地方關(guān)系始終處于動(dòng)態(tài)演進(jìn)過(guò)程。[21]這種動(dòng)態(tài)演進(jìn)是通過(guò)不斷在集權(quán)和分權(quán)之間尋求一種動(dòng)態(tài)平衡的過(guò)程。中央政府在央地關(guān)系中處于主導(dǎo)地位才能保證這種動(dòng)態(tài)平衡的良性持續(xù)?！皬?qiáng)有力的中央政府、發(fā)達(dá)而成熟的政治組織體系，保證了在政治層面中央對(duì)地方的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，這是分權(quán)的前提”。[22]中央政府之所以要分權(quán)于地方政府，是為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以發(fā)展促穩(wěn)定。分權(quán)并非一定能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，強(qiáng)大的政治集中作為規(guī)范中央政府和地方政府行為前提，也是分權(quán)得以有效推動(dòng)增長(zhǎng)的前提。[23]

中央政府和地方政府統(tǒng)一于政府的整體范疇之內(nèi)。政府組織的原型是中央政府，地方政府是由中央政府產(chǎn)生并予以委派，代表中央政府來(lái)管理國(guó)家的一部分，服務(wù)于中央政府的目標(biāo)。[19]在中國(guó)海外利益保護(hù)上，中央政府的目標(biāo)就是堅(jiān)定維護(hù)國(guó)家、法人、公民在海外的合法權(quán)益。鑒于中國(guó)海外利益的整體性，中央政府和地方政府在海外利益保護(hù)方面是協(xié)調(diào)一致的。由于海外利益是涉及他國(guó)利益的國(guó)際事務(wù)，地方政府作為主體參與海外利益保護(hù)并不符合規(guī)則。因此，中國(guó)海外利益保護(hù)的主體必然是中央政府，地方政府則根據(jù)自身的優(yōu)勢(shì)從旁協(xié)助。中央政府和地方政府同屬于一個(gè)政府組織，央地關(guān)系是一個(gè)整體的內(nèi)部關(guān)系。這種中央政府位于上層，地方政府位于下層的政府內(nèi)部關(guān)系不存在競(jìng)爭(zhēng)，本質(zhì)上是一種分工和協(xié)作的關(guān)系。[24]

中國(guó)海外利益規(guī)模龐大且包羅萬(wàn)象，單靠中央政府來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)所有涉及中國(guó)海外利益的內(nèi)容進(jìn)行保護(hù)，不僅捉襟見(jiàn)肘，而且是不可能做到的，更別提做好。中國(guó)是單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式，地方政府本身就是中央政府的一種延伸，地方政府的權(quán)限本質(zhì)上是來(lái)自中央政府的授權(quán)，多層次的地方政府能夠?qū)?guó)家的路線、方針、政策等進(jìn)行不斷具體化和量化，從而使得中央政府的大政方針能夠得到有效的落實(shí)和執(zhí)行。各級(jí)地方政府是為了更好地實(shí)現(xiàn)行政管理的一種存在，《中華人民共和國(guó)憲法》就指出“地方各級(jí)人民政府對(duì)上一級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。全國(guó)地方各級(jí)人民政府都是國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家行政機(jī)關(guān)，都服從國(guó)務(wù)院”。[25]正因?yàn)檫@樣的行政管理結(jié)構(gòu)，地方政府參與海外利益保護(hù)可為上級(jí)政府分擔(dān)工作壓力。對(duì)于立法權(quán)、財(cái)權(quán)、事權(quán)和人事權(quán)，[26]地方政府為獲得更大的管理權(quán)限和利益有要求中央政府松綁放權(quán)的內(nèi)在沖動(dòng)，而在海外利益保護(hù)方面，兩者不存在利益分割的問(wèn)題。中央政府保護(hù)整體海外利益的同時(shí)，也保護(hù)地方政府所轄范圍內(nèi)企業(yè)和公民的海外利益。中央政府希望地方政府參與中國(guó)海外利益保護(hù)來(lái)有效化解中央政府的壓力，同時(shí)地方政府也希望通過(guò)參與中國(guó)海外利益保護(hù)來(lái)釋放其內(nèi)在需求。中央政府和地方政府在海外利益保護(hù)上的互動(dòng)，總體上是為了更好地落實(shí)各項(xiàng)具體的保護(hù)工作。

（三）民族自治地方政府與中央政府關(guān)系的特殊性

我國(guó)從王朝時(shí)期開(kāi)始在民族地區(qū)的治理上就采取了區(qū)別于中原地區(qū)的施政方略，無(wú)論內(nèi)外服制度、羈縻制度、土司制度，都是不同歷史時(shí)期在少數(shù)民族聚居區(qū)所采取的制度性措施。這一方面是王朝統(tǒng)治者的統(tǒng)治需要，另一方面也是少數(shù)民族聚居區(qū)確有特殊之處。中華人民共和國(guó)成立以后，中國(guó)共產(chǎn)黨跨越式地將所有少數(shù)民族地區(qū)帶入到社會(huì)主義社會(huì)，使民族地區(qū)的廣大人民群眾翻身做了國(guó)家的主人，但是民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、社會(huì)發(fā)展滯后、民族文化濃郁、宗教影響深厚等客觀存在依然呈現(xiàn)出歷史的延續(xù)。這成為民族自治地方政府與中央政府關(guān)系特殊性的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

“中華民族多元一體是先人們留給我們的豐厚遺產(chǎn)，也是我國(guó)發(fā)展的巨大優(yōu)勢(shì)”。[27]鑒于民族地區(qū)特殊的歷史傳統(tǒng)和實(shí)際情況，國(guó)家充分尊重各少數(shù)民族當(dāng)家作主來(lái)管理本地區(qū)本民族內(nèi)部事務(wù)的權(quán)利，以各少數(shù)民族聚居區(qū)為基礎(chǔ)建立自治地方，目前我國(guó)共有民族自治地方155個(gè)，包括5個(gè)自治區(qū)、30個(gè)自治州、120個(gè)自治縣（旗）。民族自治地方政府就是自治地方設(shè)立的國(guó)家地方政權(quán)，實(shí)行民族區(qū)域自治制度，依照《中華人民共和國(guó)憲法》《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》以及其他法律規(guī)定來(lái)行使行政權(quán)和自治權(quán)。這就形成了民族自治地方政府與中央政府關(guān)系上的特殊性，這種特殊性不是體現(xiàn)在政府功能的區(qū)別上，而是體現(xiàn)在政府功能的疊加上。民族自治地方政府不僅需要與一般地方政府一樣行使政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各項(xiàng)行政職能，而且需要協(xié)調(diào)好多重民族關(guān)系、引導(dǎo)好民族文化、處理好宗教事務(wù)等多項(xiàng)疊加職能。

總體而言，民族自治地方政府與一般地方政府都是中央政府為了更好地管理國(guó)家而設(shè)，都是在中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下行使各項(xiàng)行政職能來(lái)處理地方事務(wù)。民族自治地方政府與中央政府關(guān)系的特殊是圍繞著自治權(quán)而展開(kāi)。自治權(quán)是民族區(qū)域自治的核心。[28]首先，自治權(quán)是特殊權(quán)力和權(quán)利，一方面自治權(quán)的權(quán)力屬性體現(xiàn)在自治權(quán)是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)——全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)法律賦予各級(jí)民族自治地方政府的一項(xiàng)特定的國(guó)家權(quán)力，另一方面自治權(quán)的權(quán)利屬性體現(xiàn)在使用本民族語(yǔ)言文字、對(duì)國(guó)家有關(guān)法律的變通執(zhí)行等多項(xiàng)權(quán)利。其次，民族自治地方政府的首長(zhǎng)由實(shí)行民族區(qū)域自治的各民族公民擔(dān)任，通過(guò)有效落實(shí)和行使自治權(quán)來(lái)促進(jìn)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和文化繁榮。最后，自治權(quán)的重要價(jià)值在于能夠加強(qiáng)各族人民群眾的團(tuán)結(jié)，共同維護(hù)祖國(guó)統(tǒng)一。

二、當(dāng)前中國(guó)海外利益面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)

當(dāng)前中國(guó)海外利益已布及世界各地，海外公民的數(shù)量以千萬(wàn)人為單位計(jì)算，海外資產(chǎn)以萬(wàn)億美元為單位計(jì)算，并呈現(xiàn)繼續(xù)增長(zhǎng)的趨勢(shì)。如此大規(guī)模的海外公民群體及海外資產(chǎn)長(zhǎng)期游離于中國(guó)本土之外，得不到我國(guó)政府的主權(quán)管轄保護(hù)，暴露出巨大的安全風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前中國(guó)海外利益面臨的風(fēng)險(xiǎn)主要有以下幾個(gè)方面。

（一）全球性公共衛(wèi)生事件的持續(xù)影響

經(jīng)濟(jì)全球化所帶來(lái)的人員流動(dòng)全球化，為公共衛(wèi)生事件在某地突發(fā)后快速蔓延至世界各地提供了條件。當(dāng)前對(duì)全世界人民影響最大的公共衛(wèi)生事件莫過(guò)于新冠疫情，一方面新冠疫情在全球范圍內(nèi)肆虐，造成極大數(shù)量的民眾感染和數(shù)以百萬(wàn)計(jì)的死亡，重創(chuàng)了全球經(jīng)濟(jì)，深度影響了整個(gè)世界；另一方面由于新冠病毒不斷變異產(chǎn)生新的變異毒株，各國(guó)防疫能力和民眾配合度等方面或多或少都存在短板，使新冠疫情呈現(xiàn)出反復(fù)性、復(fù)雜性，增加了疫情防控的艱難性和長(zhǎng)期性。正因?yàn)槿绱?，在?jīng)濟(jì)全球化的當(dāng)下，全球性公共衛(wèi)生事件易給各國(guó)的人員往來(lái)造成巨大的阻礙，同時(shí)也增加了海外利益的風(fēng)險(xiǎn)和海外利益保護(hù)的難度。

（二）東道國(guó)政治經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定

海外利益所在國(guó)的政局不穩(wěn)所帶來(lái)的安全問(wèn)題是多層次的，這主要包括政權(quán)非正常易主所帶來(lái)的宏觀政策劇變，域外勢(shì)力與東道國(guó)內(nèi)部反對(duì)勢(shì)力勾連起來(lái)反華排華，東道國(guó)經(jīng)濟(jì)不佳所帶來(lái)的社會(huì)治理能力較差。一是表現(xiàn)在一些國(guó)家尚未完成民主化進(jìn)程，政治轉(zhuǎn)型困難重重、政治生態(tài)較為混亂，易發(fā)生非法定程序的政權(quán)更迭，時(shí)常出現(xiàn)執(zhí)政黨與在野黨之間頻繁更替、多黨派無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)的情況，使相關(guān)政策朝令夕改，對(duì)各國(guó)在該國(guó)的投資利益產(chǎn)生嚴(yán)重?fù)p害。如2011年利比亞卡扎菲政權(quán)的倒臺(tái)，造成中資項(xiàng)目全部擱淺，中央政府為保障中方人員的安全而實(shí)施大規(guī)模撤僑行動(dòng)。2021年初，緬甸突發(fā)政權(quán)更迭，該國(guó)頓時(shí)陷入亂局，民眾的抗議和軍人的鎮(zhèn)壓此起彼伏，一些中資或者中緬合資企業(yè)在此過(guò)程中被砸燒，造成了我國(guó)海外利益的損失。二是一些國(guó)家民族主義思潮涌動(dòng)，內(nèi)部反對(duì)勢(shì)力為轉(zhuǎn)移社會(huì)矛盾而誤導(dǎo)民眾，與域外勢(shì)力一起拋出“中國(guó)威脅論”，煽動(dòng)民眾的反華情緒，針對(duì)中國(guó)公民、華人等實(shí)施人身傷害，針對(duì)華人商鋪、中資企業(yè)等資產(chǎn)實(shí)施砸搶，通過(guò)反華排華達(dá)到其政治目的。一些西方勢(shì)力支持的民族主義者，如吉爾吉斯斯坦的“四十勇士”、哈薩克斯坦的“讓納-哈薩克斯坦運(yùn)動(dòng)”在2017-2020年的一系列排外反華集會(huì)活動(dòng)中扮演引領(lǐng)性角色。[29]三是一些國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r較差，治理能力不足，社會(huì)治安的管控力較弱，不能有效保障他國(guó)在其國(guó)內(nèi)的投資項(xiàng)目和人員的安全。當(dāng)?shù)馗鞣N偷竊、搶劫以及傷害案件層出不窮，這些治安或者刑事案件并非針對(duì)中國(guó)公民或者華人，但這種案事件的頻繁發(fā)生會(huì)造成包括中國(guó)在內(nèi)的各國(guó)海外利益受損。

（三）海外公民面臨的安全威脅

海外公民面臨的安全威脅是由多重主客觀因素共同作用或疊加影響造成的，其中既有復(fù)雜多變的海外安全環(huán)境、迥然不同的各國(guó)社情民情和法律環(huán)境，又有海外公民自身方面的原因。一是隨著海外中國(guó)公民人數(shù)越來(lái)越多，帶來(lái)了中國(guó)公民在海外有關(guān)安全方面的案事件數(shù)量不斷增加，海外涉及中國(guó)公民安全事件的發(fā)案數(shù)與海外中國(guó)公民的數(shù)量呈正相關(guān)。二是隨著中國(guó)在海外投資規(guī)模越來(lái)越大，海外勞務(wù)人員的數(shù)量也急劇增加。“非官方統(tǒng)計(jì)的海外勞工數(shù)目更加龐大，據(jù)世界銀行在一份報(bào)告中提到，中國(guó)的海外務(wù)工人數(shù)可能將近一千萬(wàn)”。[30]隨著勞務(wù)輸出數(shù)量的不斷增加，中方員工因薪資待遇問(wèn)題與外國(guó)雇主發(fā)生糾紛、中方員工與外方員工之間的糾紛、中國(guó)公民在外非法務(wù)工等各種問(wèn)題也日益增多。三是一些國(guó)家政局動(dòng)蕩，中國(guó)海外公民整體被動(dòng)地卷入其中，甚至連當(dāng)?shù)氐娜A人群體也成為受害者。四是一些國(guó)家經(jīng)濟(jì)不景氣、貧富差距懸殊、治安狀況欠佳，對(duì)中國(guó)僑民、商人、留學(xué)生、游客所實(shí)施的搶劫、綁架、勒索等犯罪活動(dòng)的概率相對(duì)較高。五是海外中國(guó)人比較喜歡生活在華人群體中，這點(diǎn)從全世界各地為數(shù)眾多的唐人街即可見(jiàn)一斑，較為封閉的群聚化生活導(dǎo)致與當(dāng)?shù)鼐用袢狈贤ń涣?，相互之間文化及風(fēng)俗人情不了解，容易造成誤解，引發(fā)矛盾和沖突。六是海外中國(guó)公民對(duì)所在國(guó)的法律法規(guī)不甚了解，不善于運(yùn)用法律來(lái)保護(hù)自身的正當(dāng)權(quán)益，在碰到矛盾糾紛時(shí)往往采用極端方式來(lái)處理，將自己陷于安全威脅的漩渦之中。七是大多數(shù)中國(guó)公民在走出國(guó)門之時(shí)沒(méi)有具備防范危險(xiǎn)的意識(shí)，想當(dāng)然地認(rèn)為國(guó)外的治安環(huán)境和國(guó)內(nèi)一樣好，本身又缺乏應(yīng)對(duì)危險(xiǎn)的技能，甚至有一部分國(guó)人自身的文明素質(zhì)不佳，這都導(dǎo)致中國(guó)公民在海外案事件頻發(fā)。有學(xué)者指出置身他國(guó)的普通民眾特別是游客，對(duì)外部世界了解有限，更多人并不關(guān)心國(guó)際形勢(shì)，對(duì)于旅游目的國(guó)的安全狀況知之甚少；加之國(guó)人公共安全教育缺乏，總體安全意識(shí)淡薄，缺少危機(jī)意識(shí)，這就在無(wú)形中增加了危險(xiǎn)系數(shù)。[31]八是各種意外傷害事件，包括交通意外、自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件等，這些事件雖然沒(méi)有針對(duì)性，不論國(guó)內(nèi)還是國(guó)外，都有隨機(jī)發(fā)生的概率，但也是造成海外中國(guó)公民傷亡的重要因素之一。

（四）企業(yè)海外投資與資產(chǎn)的安全風(fēng)險(xiǎn)

相關(guān)國(guó)家采用安全審查機(jī)制來(lái)設(shè)置對(duì)中國(guó)企業(yè)海外投資的壁壘，中國(guó)企業(yè)海外投資面臨貿(mào)易保護(hù)主義、經(jīng)濟(jì)審查等政策引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)劇增。在海外，很多中國(guó)企業(yè)安全意識(shí)淡薄，寄希望于黨和國(guó)家的安全維護(hù)和應(yīng)急救援，因安全問(wèn)題導(dǎo)致海外投資損失慘重的案例層出不窮。[30]中國(guó)企業(yè)在海外之所以會(huì)安全意識(shí)淡薄，這背后的深層原因在于：一方面是國(guó)內(nèi)良好的治安環(huán)境讓企業(yè)在國(guó)內(nèi)進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)時(shí)，安全并不是重點(diǎn)考慮項(xiàng)，中國(guó)的治安環(huán)境可以稱得上世界一流水平，這讓長(zhǎng)期置身其中的中國(guó)企業(yè)形成一種思維定勢(shì)，認(rèn)為良好的治安環(huán)境是世界常態(tài)，所以在海外投資生產(chǎn)的時(shí)候，容易忽略安全這一關(guān)鍵因素；另一方面是企業(yè)在海外投資中如果增加安保投入，必然會(huì)增加企業(yè)海外投資的成本，因此許多企業(yè)為了節(jié)省安保支出，抱有僥幸心理，寄希望于單純依靠所在國(guó)政府提供的安全保護(hù)。隨著“一帶一路”倡議的深入推進(jìn)，中資企業(yè)在海外投資規(guī)模和速度都顯著增加，海外國(guó)家國(guó)情迥異，國(guó)體政體皆不同，民族宗教信仰千姿百態(tài)，國(guó)家間經(jīng)濟(jì)發(fā)展兩極化，社會(huì)治安狀況天壤之差。近年“中國(guó)威脅論”在一些國(guó)家盛行，包括中國(guó)投資較多的“一帶一路”沿線國(guó)家，民眾被誤導(dǎo)和煽動(dòng)，反華活動(dòng)增多。[29]多種因素疊加在一起便會(huì)對(duì)我國(guó)企業(yè)的海外投資與資產(chǎn)安全構(gòu)成潛在的威脅。

三、民族自治地方政府參與海外利益保護(hù)的優(yōu)勢(shì)與不足

中國(guó)海外利益的規(guī)模和體量日益增大，所面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)越來(lái)越多，海外利益保護(hù)的廣度和強(qiáng)度都與日俱增?！爸袊?guó)海外利益安全保護(hù)需求急劇增加，但與此同時(shí)，中國(guó)的安全供給卻嚴(yán)重不足”。[32]近些年來(lái)，國(guó)家大力發(fā)展民族地區(qū)，給民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)持續(xù)注入新的活力。一方面，少數(shù)民族地區(qū)的各族人民群眾的生活水平顯著提高、物質(zhì)財(cái)富不斷積累、出境人數(shù)也逐漸增多，中國(guó)海外少數(shù)民族公民群體不斷壯大。另一方面，經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展為民族地區(qū)培育了相當(dāng)數(shù)量的民營(yíng)企業(yè)，這些民營(yíng)企業(yè)在發(fā)展過(guò)程中，其業(yè)務(wù)向海外延伸和拓展，民族地區(qū)的海外民企數(shù)量與日俱增，民族地區(qū)的海外利益規(guī)模也逐步擴(kuò)大，民族自治地方政府參與中國(guó)海外利益保護(hù)的內(nèi)在需求不斷增加，但客觀而言，民族自治地方政府參與海外利益保護(hù)既有優(yōu)勢(shì)又有不足。

（一）民族自治地方政府參與海外利益保護(hù)的優(yōu)勢(shì)

中國(guó)是一個(gè)擁有56個(gè)民族的大家庭，民族的多樣性是與他國(guó)同源民族實(shí)現(xiàn)文化交流、經(jīng)貿(mào)往來(lái)的橋梁，為民族自治地方政府參與中國(guó)海外利益保護(hù)提供了天然的優(yōu)勢(shì)。具體而言，民族自治地方政府參與中國(guó)海外利益保護(hù)體現(xiàn)在天時(shí)、地利、人和三個(gè)方面。

天時(shí)方面。海外利益保護(hù)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要大量的人力、物力和財(cái)力的投入。中央政府在此方面所能投入的資金和人員等資源有限，外交部及駐外使領(lǐng)館難以應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)，只能向其他方面分擔(dān)保護(hù)責(zé)任。[33]中央政府在海外利益保護(hù)方面的捉襟見(jiàn)肘與中國(guó)海外利益安全需求的急劇增加之間已經(jīng)形成了供需鴻溝，中央政府迫切需要其他力量共同維護(hù)中國(guó)海外利益，這成為民族自治地方政府參與中國(guó)海外利益保護(hù)的天時(shí)優(yōu)勢(shì)。民族自治地方政府?dāng)?shù)量眾多，所謂眾人拾柴火焰高，他們參與到海外利益保護(hù)當(dāng)中彌補(bǔ)中央政府在人、財(cái)、物上投入的不足，既有利于從總量上減少中央政府在海外利益保護(hù)方面所承受的壓力，又有利于填補(bǔ)中國(guó)海外利益保護(hù)的真空區(qū)域——民營(yíng)企業(yè)。大型國(guó)有企業(yè)在海外投資和生產(chǎn)過(guò)程中，能夠得到國(guó)家層面的重視和有效保護(hù)，但民族地區(qū)數(shù)量眾多的海外民企，中央政府卻難以為其海外利益提供有效保護(hù)，而讓民族自治地方政府參與到海外利益保護(hù)當(dāng)中去正是解決這一問(wèn)題的好方法。在重大海外利益保護(hù)案事件中，民族自治地方政府一方面協(xié)助中央政府處理國(guó)內(nèi)相關(guān)事務(wù)，另一方面聯(lián)系和動(dòng)員海外華僑團(tuán)體參與保護(hù)行動(dòng)，從而發(fā)揮了自身的重要作用。

地利方面。民族自治地方政府熟悉本地區(qū)情況。民族自治地方政府所轄區(qū)域內(nèi)的人口往往是由主體少數(shù)民族、其他少數(shù)民族以及漢族構(gòu)成，具有少數(shù)民族比重大、鮮明的民族性等特點(diǎn)。復(fù)雜的族群結(jié)構(gòu)使當(dāng)?shù)卣毮艹识嘀匦缘耐瑫r(shí)，也給民族自治地方政府參與中國(guó)海外利益保護(hù)提供了地理優(yōu)勢(shì)。各個(gè)民族都有自己的語(yǔ)言和文化，民族自治地方政府的很多工作人員都是各少數(shù)民族，他們?cè)谌粘９ぷ髦欣帽久褡逭Z(yǔ)言溝通的優(yōu)勢(shì)迅速拉近彼此之間的心理距離，便于了解本地在海外的公民個(gè)人及家庭情況以開(kāi)展工作。我國(guó)的內(nèi)蒙古自治區(qū)、西藏自治區(qū)、新疆維吾爾族自治區(qū)、廣西壯族自治區(qū)，以及擁有許多自治州和自治縣的云南等邊境省份都不同程度地存在跨界民族或者跨境民族。無(wú)論是因國(guó)家主權(quán)政治分割所形成的跨界民族，還是因民族主動(dòng)跨境移民所形成的跨境民族，[34]中華文化的包容性能促進(jìn)不同民族交流融合。邊境地區(qū)的民族自治地方政府與鄰國(guó)地方政府之間的交流和往來(lái)較多，有良好的人脈關(guān)系，且更知曉鄰國(guó)的風(fēng)土人情和時(shí)局變化。當(dāng)?shù)乜缇趁褡寤蚩缃缑褡宓拿癖姳旧泶嬖谧谧寤蛴H緣關(guān)系，這些都為民族自治地方政府開(kāi)展海外利益保護(hù)工作提供了得天獨(dú)厚的地理優(yōu)勢(shì)。

人和方面。雖然從2014年開(kāi)始，中國(guó)外交部全球領(lǐng)事保護(hù)與服務(wù)應(yīng)急呼叫中心的12308熱線就已開(kāi)通，為海外中國(guó)公民在領(lǐng)事保護(hù)方面提供了很大的幫助，但公民在境外遇到險(xiǎn)時(shí)，他們的家人和朋友依然將當(dāng)?shù)卣鳛槭滓那笾鷮?duì)象。這緣于海外中國(guó)公民對(duì)當(dāng)?shù)卣捌涔ぷ魅藛T的親切感和信任度更強(qiáng)。海外的中國(guó)公民數(shù)量達(dá)數(shù)千萬(wàn)，遍及全世界各個(gè)角落，從宏觀上看海外中國(guó)公民的分布呈現(xiàn)出大分散的形態(tài)，但從微觀上看海外中國(guó)公民呈現(xiàn)來(lái)自同一省市區(qū)縣，甚至同一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村的公民群體聚集在一起生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、生活的特征。因此，在處理與這些群體相關(guān)的海外利益保護(hù)案件時(shí)，地方政府的參與極為必要。民族自治地方政府在人和方面的優(yōu)勢(shì)比一般地方政府更加突出。民族自治地方政府擁有自治權(quán)，可以根據(jù)本轄區(qū)內(nèi)各族人民群眾對(duì)海外利益保護(hù)的內(nèi)在需求不斷落實(shí)和有效行使自治權(quán)。以海外利益保護(hù)宣傳為例，民族自治地方政府了解本地區(qū)各族群眾的情況，可以有針對(duì)性地開(kāi)展宣傳工作，讓民族地區(qū)群眾在提升海外安全意識(shí)的同時(shí)，認(rèn)識(shí)到海外利益保護(hù)的重要性。

（二）民族自治地方政府參與海外利益保護(hù)的不足之處

民族自治地方政府參與海外利益保護(hù)也有其不足之處。地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)不足、自身能力相對(duì)不足、海外利益保護(hù)的職責(zé)劃分不清是民族自治地方政府參與中國(guó)海外利益保護(hù)的三大不足之處。

1.民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)不足

我國(guó)民族地區(qū)大多分布于內(nèi)陸邊疆地區(qū)，由于自然條件的限制，經(jīng)濟(jì)水平和社會(huì)發(fā)展程度都無(wú)法與東部發(fā)達(dá)地區(qū)或內(nèi)地的中心地區(qū)相提并論。民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后源于多方面的不足。首先是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)落后。雖然民族地區(qū)資源稟賦豐富，金屬資源、能源資源、林木資源、水資源等充足，但是民族地區(qū)的產(chǎn)業(yè)多以粗放式、低效型、工藝落后為主，易造成土壤沙化、水源污染、植被破壞等情況，極不利于民族地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。其次是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱所帶來(lái)的稅源不足。落后的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和缺乏競(jìng)爭(zhēng)力的市場(chǎng)主體不能給民族自治地方政府帶來(lái)充足而穩(wěn)定的稅源，當(dāng)?shù)卣疅o(wú)法提供足夠的公共產(chǎn)品和社會(huì)服務(wù)?！懊褡宓貐^(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平，直接決定著民族地區(qū)政府能力的大小”。[35]最后是人才匱乏。民族地區(qū)高等教育人才培養(yǎng)的數(shù)量有限，且對(duì)其他地區(qū)人才吸引力不足，造成民族地區(qū)的人才供給無(wú)法滿足政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、科技等各領(lǐng)域?qū)θ瞬诺男枨?，以致難以支撐起民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展。此外，民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的滯后還會(huì)帶來(lái)社會(huì)面不穩(wěn)定因素的增多，給民族自治地方政府維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定增加壓力。雖然中央政府一直以來(lái)在政策上扶持、財(cái)政上支持以及要求發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府結(jié)對(duì)支援來(lái)幫助民族自治地方政府發(fā)展，此舉在一定程度上縮小了民族地區(qū)與其他發(fā)達(dá)地區(qū)的差距，但是不可否認(rèn)的是兩者還存在明顯的差距。

2.民族自治地方政府的能力相對(duì)不足

近些年來(lái)，隨著國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的持續(xù)推進(jìn)，民族自治地方政府的行政能力得到了顯著提升，但與社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展給政府能力提出的更高要求相比，依然存在較大差距。政府能力是一個(gè)整體的、綜合的系統(tǒng)，由若干子能力組成。[36]民族自治地方政府無(wú)論在整體能力上，還是在規(guī)劃發(fā)展能力、資源整合能力、公共服務(wù)能力等各項(xiàng)子能力上都相對(duì)不足。在中國(guó)海外利益保護(hù)方面，民族自治地方政府能力的不足主要體現(xiàn)在對(duì)海外利益及其保護(hù)的認(rèn)知能力不足和危機(jī)管理能力不足。

東部沿海地區(qū)的地方政府深刻認(rèn)識(shí)到海外利益保護(hù)的重要性，在海外利益保護(hù)的各項(xiàng)工作上非常重視。如溫州市政府積極將領(lǐng)事保護(hù)工作下沉到基層街鎮(zhèn)，率全國(guó)之先布置全方位的基層領(lǐng)事保護(hù)網(wǎng)絡(luò)，設(shè)立海外領(lǐng)事保護(hù)聯(lián)絡(luò)處，并配套建立了領(lǐng)事保護(hù)聯(lián)絡(luò)員制度。相比之下，民族自治地方政府對(duì)中國(guó)海外利益保護(hù)的重要性和必要性普遍認(rèn)識(shí)較淺，相當(dāng)數(shù)量的民族自治地方政府對(duì)海外利益及其保護(hù)理解不足，總體上認(rèn)為海外利益保護(hù)是中央政府的職責(zé)范圍，屬于國(guó)家層面的工作，與自身的行政職能無(wú)關(guān)。這種認(rèn)識(shí)主要來(lái)自兩個(gè)方面：主觀方面是民族自治地方政府長(zhǎng)期受中央政府扶持所產(chǎn)生的依賴心理較強(qiáng)；客觀方面是民族地區(qū)與其他發(fā)達(dá)地區(qū)相比在海外的公民和資產(chǎn)較少。

復(fù)雜多變的海外環(huán)境帶來(lái)的重大海外安全事件往往猝然而至，對(duì)所有協(xié)助中央政府參與海外利益保護(hù)的地方政府來(lái)說(shuō)都是挑戰(zhàn)。這種情況下，民族自治地方政府的危機(jī)管理能力不足主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，以制度規(guī)范、組織建設(shè)、情報(bào)預(yù)警、分析研判、指揮決策等為載體的快速反應(yīng)機(jī)制尚未建立；另一方面，以應(yīng)急預(yù)案、人力資源、經(jīng)費(fèi)預(yù)算、物資儲(chǔ)備、硬件設(shè)施、軟件技術(shù)等為主要內(nèi)容的配套保障體系沒(méi)有形成。

3.海外利益保護(hù)的職責(zé)劃分不清

海外利益保護(hù)對(duì)象的多元性和對(duì)象身份的多重性容易造成民族自治地方政府界定自己保護(hù)職責(zé)范圍的困惑。因?yàn)橹袊?guó)海外利益所面臨的風(fēng)險(xiǎn)是整體的，所以對(duì)同一對(duì)象，按照不同的劃分原則，不同的地方政府既可以都有保護(hù)職責(zé)，又可以都無(wú)保護(hù)職責(zé)。中國(guó)海外利益面臨“整體性挑戰(zhàn)”和“覆蓋性風(fēng)險(xiǎn)”，將“風(fēng)險(xiǎn)”以波及范圍進(jìn)行業(yè)務(wù)切割和責(zé)任分工是不可取的。[37]相對(duì)于中央政府的總攬全局，地方政府因管轄區(qū)域有限，所以地方政府開(kāi)展海外利益保護(hù)的時(shí)候，相互之間對(duì)職責(zé)加以劃分顯得理所當(dāng)然。在長(zhǎng)期磨合中地方政府之間形成了“屬地與屬人管理相結(jié)合”的管轄原則，對(duì)人員按照戶籍所在地、對(duì)企業(yè)按照注冊(cè)地進(jìn)行管理。雖然這一原則已較為合理，但在實(shí)際應(yīng)用中，面對(duì)千變?nèi)f化的現(xiàn)實(shí)情況仍會(huì)矛盾重重。民族自治地方政府在地方經(jīng)濟(jì)實(shí)力和對(duì)海外利益保護(hù)的認(rèn)知上較國(guó)內(nèi)發(fā)展先進(jìn)地區(qū)存在較大差距，出現(xiàn)對(duì)同類型海外利益保護(hù)事件的處理方式和處理結(jié)果可能不同，對(duì)于利益受到侵害的企業(yè)或者個(gè)人而言，同樣的事情交由不同的地方政府處理容易出現(xiàn)待遇和結(jié)果大相徑庭的情況。

四、民族自治地方政府參與海外利益保護(hù)的措施完善和路徑優(yōu)化

當(dāng)前許多民族自治地方政府根據(jù)本地區(qū)的現(xiàn)實(shí)需要已經(jīng)參與到中國(guó)海外利益保護(hù)當(dāng)中，但是民族自治地方政府在海外利益保護(hù)過(guò)程中需要提升的空間依然巨大。中國(guó)海外利益保護(hù)是一項(xiàng)體系化的工程， 需要從理念、能力、機(jī)構(gòu)、機(jī)制等多個(gè)方面加以完善和優(yōu)化。

（一）強(qiáng)化海外利益保護(hù)理念

理念是行動(dòng)的先導(dǎo)，強(qiáng)化海外利益保護(hù)理念就是為了更好地實(shí)施海外利益保護(hù)行動(dòng)。海外利益保護(hù)不僅是中央政府層面的工作，而是以中央政府為主導(dǎo)，各地方政府積極參與的共同職責(zé)所在。地方政府通過(guò)培訓(xùn)、講座、知識(shí)競(jìng)賽等多種形式的活動(dòng)來(lái)普及海外利益保護(hù)方面的知識(shí)，全面提升相關(guān)工作人員對(duì)海外利益保護(hù)的重要性認(rèn)識(shí)。地方政府還需要通過(guò)多種宣傳媒介向社會(huì)公眾普及海外利益及其保護(hù)的相關(guān)知識(shí)，只有廣大人民群眾對(duì)海外利益保護(hù)重要性的認(rèn)識(shí)提升了，才能使海外利益保護(hù)工作事半功倍。民族地區(qū)的特殊性給民族自治地方政府在強(qiáng)化海外利益保護(hù)理念方面提出了更高的要求，需要民族自治地方政府以增進(jìn)國(guó)家認(rèn)同為根本前提來(lái)開(kāi)展工作。“民族群眾的國(guó)家認(rèn)同是一個(gè)民族國(guó)家認(rèn)同的主體所在，是該民族國(guó)家認(rèn)同的主流”。[38]民族自治地方政府大力發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)來(lái)提高民族群眾的生活水平，著力推進(jìn)各項(xiàng)民生工程建設(shè)為民族群眾謀福祉，切實(shí)維護(hù)好本地區(qū)各民族利益，鞏固和發(fā)展平等團(tuán)結(jié)互助和諧的社會(huì)主義民族關(guān)系，凝聚民心、鑄牢中華民族共同意識(shí)，以增進(jìn)民族群眾的國(guó)家認(rèn)同。只有在國(guó)家認(rèn)同和中華民族凝聚力得到加強(qiáng)的基礎(chǔ)上，海外利益保護(hù)理念才能深入人心，得到有效強(qiáng)化。

（二）加強(qiáng)民族自治地方政府的能力建設(shè)

加強(qiáng)民族自治地方政府的能力建設(shè)是其參與中國(guó)海外利益保護(hù)的內(nèi)在前提和要求。民族自治地方政府的能力建設(shè)主要圍繞兩個(gè)層面展開(kāi)，分別是綜合能力的提升和海外利益保護(hù)相關(guān)的具體能力提升。在綜合能力提升方面，第一步是著力發(fā)展好民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)，通過(guò)落實(shí)民族區(qū)域自治政策，用良好的營(yíng)商環(huán)境吸引企業(yè)來(lái)投資生產(chǎn)，為當(dāng)?shù)卣峁┓€(wěn)定而足夠的稅源。第二步是民族自治地方政府內(nèi)部實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)設(shè)置科學(xué)化、干部隊(duì)伍高素質(zhì)化、行政工作高效化、管理方式法治化的轉(zhuǎn)變。第三步是提升民族自治地方政府的動(dòng)員整合能力和公共服務(wù)能力等基礎(chǔ)性能力，這些基礎(chǔ)性能力是衡量綜合能力的重要指標(biāo)。動(dòng)員整合能力體現(xiàn)在動(dòng)員整合人、財(cái)、物等的力度和廣度，公共服務(wù)能力包括醫(yī)療衛(wèi)生、公民教育、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的提供能力。在海外利益保護(hù)相關(guān)的具體能力提高方面，主要圍繞危機(jī)管理能力的提升而展開(kāi)。危機(jī)管理能力的提升包括事前風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警防范的前瞻性和準(zhǔn)確性，事后響應(yīng)處置的及時(shí)性和高效性。事前風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警防范要求民族自治地方政府及時(shí)收集本地區(qū)在海外的公民及企業(yè)的安全動(dòng)態(tài)，以及東道國(guó)的國(guó)內(nèi)安全形勢(shì)變化情況，對(duì)各類情報(bào)信息及時(shí)分析研判，并對(duì)各類潛在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)警。事后響應(yīng)處置要求民族自治地方政府在得知本地區(qū)公民或者企業(yè)在海外受到威脅甚至不法侵害的時(shí)候，立刻啟動(dòng)快速反應(yīng)機(jī)制，利用配套保障體系開(kāi)展各項(xiàng)救援措施。

（三）完善海外利益保護(hù)的相關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置

民族自治地方政府需要完善相關(guān)機(jī)構(gòu)的設(shè)置才能更好地參與中國(guó)海外利益保護(hù)。首先，在地方政府層面缺少一個(gè)既能夠協(xié)調(diào)各職能部門，又能夠?qū)诱畬ｉT內(nèi)設(shè)處室開(kāi)展海外利益保護(hù)相關(guān)工作的機(jī)構(gòu)。民族自治地方的各級(jí)政府設(shè)置的海外利益保護(hù)內(nèi)設(shè)處室需要在同級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行統(tǒng)一運(yùn)籌和歸口管理，從而有效避免政出多門的情況發(fā)生。該內(nèi)設(shè)處室在各級(jí)民族自治地方政府首長(zhǎng)親自領(lǐng)導(dǎo)下，聯(lián)系并統(tǒng)籌其他各單位有關(guān)中國(guó)海外利益保護(hù)的工作，并根據(jù)需要制定各類型海外利益保護(hù)問(wèn)題的應(yīng)急處置預(yù)案，對(duì)重大海外利益保護(hù)的相關(guān)情況及時(shí)匯報(bào)。其次，民族自治地方政府可以借鑒長(zhǎng)沙市政府成立長(zhǎng)沙市企業(yè)海外利益保護(hù)促進(jìn)會(huì)的成功經(jīng)驗(yàn)，派考察小組到長(zhǎng)沙市調(diào)研和取經(jīng)，結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況和特點(diǎn)，成立企業(yè)海外利益保護(hù)促進(jìn)會(huì)。企業(yè)海外利益保護(hù)促進(jìn)會(huì)可以加強(qiáng)民族自治地方政府與我國(guó)政府駐外使領(lǐng)館、大型企業(yè)海外分支機(jī)構(gòu)、駐外商務(wù)機(jī)構(gòu)、決策咨詢機(jī)構(gòu)、海外僑團(tuán)等的聯(lián)系與溝通，通過(guò)定期召開(kāi)會(huì)員大會(huì)分享會(huì)內(nèi)龍頭企業(yè)海外拓展的探索與實(shí)踐，幫助企業(yè)規(guī)避海外投資風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)加強(qiáng)企業(yè)間的合作與交流，幫助會(huì)員企業(yè)排憂解難。最后，中國(guó)政府在海外利益保護(hù)中時(shí)刻體現(xiàn)著以人為本的核心價(jià)值理念，將海外公民的安全作為中國(guó)海外利益保護(hù)的核心。各族群眾對(duì)本地區(qū)地方政府的信任是天然優(yōu)勢(shì)，民族自治地方政府可以在本地區(qū)成立海外公民保護(hù)應(yīng)急中心，本地區(qū)的公民在海外如遇困難急需求助，可以直接向該中心求助，從而避免多頭轉(zhuǎn)接。該中心實(shí)行全天候值守接聽(tīng)求助電話和運(yùn)轉(zhuǎn)網(wǎng)絡(luò)求助平臺(tái)，接到求助后直接將求助信息根據(jù)國(guó)別歸類，依照事件的輕重緩急分別對(duì)接駐外使領(lǐng)館、海外中資企業(yè)、海外僑團(tuán)商會(huì)等力量及時(shí)跟進(jìn)處理，讓公民在海外身處困境之時(shí)能夠及時(shí)得到來(lái)自家鄉(xiāng)的幫助和溫暖，從而進(jìn)一步鑄牢中華民族共同體意識(shí)和增進(jìn)國(guó)家認(rèn)同。

（四）優(yōu)化海外利益保護(hù)的相關(guān)機(jī)制

如果說(shuō)參與海外利益保護(hù)的各個(gè)機(jī)構(gòu)是一個(gè)個(gè)點(diǎn)的話，那么中國(guó)海外利益保護(hù)的相關(guān)機(jī)制就是一根根線，通過(guò)一根根線將一個(gè)個(gè)點(diǎn)連接起來(lái)構(gòu)成一個(gè)中國(guó)海外利益保護(hù)的巨大網(wǎng)絡(luò)，所以優(yōu)化海外利益保護(hù)的相關(guān)機(jī)制能夠充分發(fā)揮海外利益保護(hù)機(jī)構(gòu)的作用。首先，建立海外利益保護(hù)的聯(lián)席會(huì)議機(jī)制。聯(lián)席會(huì)議機(jī)制有一張一弛兩種狀態(tài)，分別是日常工作狀態(tài)和應(yīng)急響應(yīng)狀態(tài)。在日常工作狀態(tài)下，由民族自治地方政府的海外利益保護(hù)內(nèi)設(shè)處室負(fù)責(zé)牽頭召集海外利益保護(hù)相關(guān)單位負(fù)責(zé)人定期開(kāi)會(huì)，加強(qiáng)多方聯(lián)系與溝通，協(xié)調(diào)解決海外利益保護(hù)過(guò)程中出現(xiàn)的難點(diǎn)和重點(diǎn)問(wèn)題，研究新經(jīng)驗(yàn)和探索新方法，并對(duì)海外利益保護(hù)的成功經(jīng)驗(yàn)加以宣傳和推廣。在應(yīng)急響應(yīng)狀態(tài)下，由民族自治地方政府的海外利益保護(hù)內(nèi)設(shè)處室與海外利益保護(hù)相關(guān)單位的專職人員對(duì)接，立刻啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，協(xié)調(diào)各方力量隨即開(kāi)展處置工作。其次，建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)海外利益保護(hù)往往是在事件發(fā)生之后，采取“危機(jī)響應(yīng)”模式，如果能提前察覺(jué)威脅并加以預(yù)防，效果必然要好很多。當(dāng)前，國(guó)家已經(jīng)意識(shí)到海外利益必須從注重“事后消除影響”轉(zhuǎn)向“事前風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警防范”。[37]民族自治地方政府通過(guò)本地區(qū)在海外的公民與企業(yè)收集當(dāng)?shù)匕踩蝿?shì)變化的相關(guān)信息，對(duì)各類情報(bào)信息及時(shí)分析研判，編制各類安全事件的風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)，快速上報(bào)重大或緊急的信息，并針對(duì)性地發(fā)布預(yù)警信息。最后，建立資源共享機(jī)制。單個(gè)民族自治地方政府所擁有的資源有限。所謂眾人拾柴火焰高，海外利益保護(hù)需要群策群力，讓包括民族自治地方政府在內(nèi)的更多地方政府參與進(jìn)來(lái)，打造資源共享平臺(tái)，將各類資源匯集到一起，使各地方政府的優(yōu)勢(shì)充分發(fā)揮出來(lái)。

五、結(jié)語(yǔ)

隨著全球利益格局的不斷變化，中國(guó)海外利益內(nèi)容不斷衍生且更加復(fù)雜，中國(guó)海外利益保護(hù)的難度隨之增加。面對(duì)日漸龐大的中國(guó)海外利益，中央政府雖然不斷加大投入，但仍然心有余而力不足，迫切需要其他力量參與海外利益保護(hù)，為其提供有力支撐。數(shù)量眾多的各級(jí)地方政府因海外利益與其所轄區(qū)域有千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，有參與海外利益保護(hù)的內(nèi)生動(dòng)力，故而積極推動(dòng)地方政府參與海外利益保護(hù)，使之成為海外利益保護(hù)過(guò)程中不可或缺的重要力量是中央政府的最優(yōu)選。民族自治地方政府參與中國(guó)海外利益保護(hù)有著天時(shí)、地利、人和的優(yōu)勢(shì)，鼓勵(lì)民族自治地方政府參與海外利益保護(hù)有助于自治權(quán)的不斷落實(shí)和有效行使，加快民族地區(qū)的現(xiàn)代化進(jìn)程；有助于凝聚民族團(tuán)結(jié)的磅礴力量，鑄牢中華民族共同體意識(shí)；有助于鞏固和發(fā)展平等團(tuán)結(jié)互助和諧的社會(huì)主義民族關(guān)系，增進(jìn)國(guó)家認(rèn)同。

注釋：

①民族自治地方政府指的是中國(guó)民族自治地方的國(guó)家行政機(jī)關(guān)，包括自治區(qū)、自治州、自治縣（旗）的人民政府。

②民族地區(qū)是少數(shù)民族地區(qū)的簡(jiǎn)稱，本文所稱民族地區(qū)，特指民族自治地方，包括自治區(qū)、自治州、自治縣（旗）。

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收稿日期：2023-01-17 責(zé)任編輯：王 玨