關(guān)于基層法院審判輔助人員管理制度的幾點(diǎn)思考

金丹陽 林 穎 包哲仁

溫州市鹿城區(qū)人民法院，浙江 溫州 325000

隨著我國社會、經(jīng)濟(jì)、文化的快速發(fā)展，我國各項法律法規(guī)與司法制度正在不斷地完善，尤其各級法院組織結(jié)構(gòu)逐漸趨于完整。自20 世紀(jì)80 年代司法改革至今，取得了很多成果，但隨著改革的深入，各級法院也開始認(rèn)識到，審判輔助人員在司法改革中所起到的重要作用，尤其在審判輔助人員改革的支持下，方才實(shí)現(xiàn)了法官員額制、司法責(zé)任制的有效落實(shí)，也就有了“審判輔助人員到位，法官才可實(shí)現(xiàn)真正歸位”這句話。為此，在人民法院改革綱要中提出，要積極推動法院人員分類管理制度改革，并明確規(guī)定審判輔助人員管理制度和相關(guān)規(guī)定，尤其強(qiáng)調(diào)“要不斷進(jìn)行審判輔助人員，包括書記員、法官助理、法警、其他輔助人員等人員相關(guān)管理制度的健全和完善”，從來源渠道上予以嚴(yán)格管理，持續(xù)拓寬來源渠道，實(shí)現(xiàn)改革的制度化、科學(xué)化與結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

一、基層法院審判輔助人員制度建設(shè)現(xiàn)狀

（一）相關(guān)規(guī)章制度架構(gòu)不健全

我國現(xiàn)行的司法系統(tǒng)當(dāng)中，從制度的定義和所能夠起到的作用角度來說，法院審判輔助人員主要包括書記員、法警和其他輔助人員等，以書記員為例，依據(jù)我國現(xiàn)行《人民法院組織法》第三十九條規(guī)定，各級人民法院設(shè)書記員，主要進(jìn)行審判庭相關(guān)工作內(nèi)容的記錄，并輔助辦理審判其他工作事項，也就是說，在基層法院審判庭當(dāng)中，書記員所擔(dān)負(fù)的職責(zé)是進(jìn)行其他事項審判和詳細(xì)記錄，但其中并沒有對法官助理的相關(guān)工作概念和對于審判輔助工作內(nèi)容以及范圍的定義，對這些概念沒有作出明確界定，導(dǎo)致基層法院審判輔助人員相關(guān)制度建設(shè)和改革工作不具備制度支撐條件。雖然我國最高人民法院曾在改革綱要當(dāng)中提出關(guān)于法官助理的相關(guān)規(guī)定和制度，但在實(shí)際執(zhí)行過程當(dāng)中，在缺乏綱領(lǐng)性和原則性以及框架性相關(guān)規(guī)定內(nèi)容的前提下，導(dǎo)致各地區(qū)所推出的一些改革事項以及試行制度存在諸多矛盾之處，這就出現(xiàn)了相關(guān)規(guī)章制度架構(gòu)不健全的問題，嚴(yán)重阻礙了基層法院審判輔助人員管理制度構(gòu)建的推進(jìn)[1]。

（二）分類不明且目標(biāo)定位不清

筆者對人民法院相關(guān)工作人員各項分類管理制度改革意見的主要內(nèi)容進(jìn)行了仔細(xì)分析，逐漸明確了當(dāng)前基層法院相關(guān)人員的結(jié)構(gòu)組成，其主要劃分為審判和審判輔助以及司法行政，而其中審判輔助人員主要是指除審判人員和司法行政人員以外的書記員和法警以及其他輔助人員，其中首次提到了審判輔助的相關(guān)定義，并且從原則角度進(jìn)行了這五類人員概念的界定，將這五類人員劃歸為司法輔助人員。從法官單獨(dú)序列的執(zhí)行難度上來說，其面臨著諸多的困難和問題，這些問題尚難以得到有效解決，在審判輔助人員的分類管理方面所具有的難度可想而知。所以，即便這些文件規(guī)定提出了較為明確的執(zhí)行原則，然而在落實(shí)上卻并未真正取得應(yīng)有的效果[2]。而且關(guān)于這一規(guī)定的相關(guān)內(nèi)容，各地區(qū)也紛紛提出一些質(zhì)疑，其中包括法警列入審判輔助人員行列的這一規(guī)定，其主要是對法警職能產(chǎn)生質(zhì)疑，本身法警主要負(fù)責(zé)法庭開庭秩序維持與安全保衛(wèi)、負(fù)責(zé)對刑事案件被告的提押、看管和送解，負(fù)責(zé)按照法院的相關(guān)決定對有關(guān)人員實(shí)施拘傳、拘留，而實(shí)際上法警還有著輔助執(zhí)行案件、抓捕罪犯的職能，從這一點(diǎn)來看，法警有著一定的執(zhí)法權(quán)，不應(yīng)算作輔助工作范疇。但在具體的實(shí)踐當(dāng)中，司法警察通常是負(fù)責(zé)保證案件受理流程穩(wěn)定進(jìn)行，主要包括提押犯人、傳遞文件資料以及搜查等工作，這又完全可以將其列為輔助人員。

此外，在法官助理的定位和相關(guān)職責(zé)規(guī)定方面也存在不明確之處，本身法官助理和書記員都是進(jìn)行法官輔助，幫助法官進(jìn)行審判工作，然而其定位和具體的范圍與理論解釋在實(shí)際執(zhí)行過程中仍然存在著一些爭議，主要原因在于很多基層法院人員不足，法官助理往往兼任著書記員相關(guān)工作，職責(zé)不清則分類不明，目標(biāo)定位也會存在一些不合理之處，這也是當(dāng)前基層法院審判輔助人員管理制度建設(shè)當(dāng)中所存在的一個難點(diǎn)。

（三）缺乏充足的專業(yè)人才支持

從當(dāng)前我國各地區(qū)基層法院審判輔助人員管理相關(guān)制度建設(shè)角度來看，很多地區(qū)所制定的管理制度與其他地區(qū)往往存在很多不同之處，也就是說，當(dāng)前各地區(qū)基層法院審判輔助人員的相關(guān)管理規(guī)定和制度內(nèi)容建立是屬于“各自為政”，并沒有做到標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則上的統(tǒng)一。本身基層法院政法編制數(shù)量有著嚴(yán)格的規(guī)定，而在新的改革目標(biāo)要求當(dāng)中所進(jìn)行的人員配置，明確審判輔助人員數(shù)量需增加一倍，而編制的緊縮與人員數(shù)量需求的增長之間產(chǎn)生了明顯的矛盾。由于基層法院所招聘的大多是相關(guān)司法專業(yè)的人才，在管理上主要是集中在司法行政崗位當(dāng)中，對于人員管理和制度建設(shè)方面的專業(yè)人才較為缺乏。雖然能夠招錄編制外合同制審判輔助人員和相關(guān)行政管理人員，但也有著極為嚴(yán)格的要求和規(guī)定，須符合拓寬審判輔助人員來源渠道相關(guān)要求。而目前全國各地都在不斷加大編外審判輔助人員招錄的力度，在數(shù)量上也不斷增長，但編制和經(jīng)費(fèi)等諸多現(xiàn)實(shí)問題，也對其產(chǎn)生了一定的限制作用。大多數(shù)審判輔助人員的招納和相關(guān)管理制度的制定仍需要借助當(dāng)?shù)卣拖嚓P(guān)行政管理部門，并且需要依賴于地方人事和財政部門來提供支持，所以必然存在十分現(xiàn)實(shí)的阻力。而地方政府由于對基層法院相關(guān)工作缺乏必要的了解，在配置人數(shù)和專業(yè)配置方面往往無法給出較為專業(yè)的意見，如此大批量的人員招錄和硬性配置，會導(dǎo)致無論業(yè)務(wù)分工還是人員素質(zhì)方面都會顯現(xiàn)出很大的差異性，在管理制度的建立方面必然也會形成一定的阻礙[3]。

（四）人員素質(zhì)低且管理難度大

受到政法編制不足等諸多因素的影響，導(dǎo)致目前基層法院審判輔助人員大多為非編合同制人員，而且在地方政策的部分規(guī)定影響下，在管理上往往呈現(xiàn)出了一些問題，例如成分相對較為復(fù)雜、人員素質(zhì)偏低。例如，編制內(nèi)人員與編制外合同人員在待遇標(biāo)準(zhǔn)上往往有著很大的不同，也就出現(xiàn)了同工不同酬的現(xiàn)象。很多非編制合同人員待遇偏低，而且很多審判輔助人員大多屬于編外人員。工資待遇需要依靠地方財政的撥付，只有少數(shù)編制內(nèi)人員待遇方面較為優(yōu)厚。所以，很多應(yīng)聘和招錄的審判輔助人員整體素質(zhì)偏低，而且由于屬于非編制合同制人員，在工作任務(wù)十分繁重、壓力較大的情況下，往往會嚴(yán)重影響工作人員的積極性，而且部分法院審判輔助人員的職業(yè)發(fā)展空間較小，其職業(yè)發(fā)展規(guī)劃難度較高，導(dǎo)致審判輔助人員崗位招聘人才難度較大，很多審判輔助人員執(zhí)業(yè)能力不足，甚至為法官帶來了很大的工作量，這些問題匯聚在一起，必然會造成管理難度不斷增大的情況，對于相關(guān)管理制度的建立和執(zhí)行也產(chǎn)生很大的影響。

二、基層法院審判輔助人員管理制度構(gòu)建的路徑

（一）加強(qiáng)對現(xiàn)有相關(guān)規(guī)章制度的改進(jìn)與完善

無論從組織結(jié)構(gòu)還是從人民法院改革角度來說，法院審判輔助人員制度建設(shè)與改革都是屬于分類改革中的一項重要組成部分，需要將其提高到法官單獨(dú)序列改革同一層次來予以開展，在實(shí)施法官員額制之后，在法官人員規(guī)模方面會產(chǎn)生一定的縮減變化，由此就會導(dǎo)致出現(xiàn)案件多而法官人數(shù)少的問題，超出部分必然會發(fā)生后延，無法得到及時的審判和處理，而法院審判輔助人員改革則是能夠有效實(shí)現(xiàn)配套緩解這些問題的一項“解決之法”，這也需要加強(qiáng)對現(xiàn)有規(guī)章制度的改進(jìn)與完善，尤其要明確各崗位職責(zé)，精細(xì)劃分各項崗位制度規(guī)定，做好角色定位。另外，還要配備科學(xué)的考核制度，以原有規(guī)章制度為基礎(chǔ)，結(jié)合當(dāng)前基層法院實(shí)際工作開展情況和崗位要求，進(jìn)行各項制度內(nèi)容的增減和完善。

（二）精細(xì)化分工實(shí)現(xiàn)審判輔助人員分類管理

基層法院審判輔助相關(guān)工作有著極為精細(xì)化和專業(yè)化的分工，這也是司法專業(yè)化整體發(fā)展的必然趨勢。所以，對司法事務(wù)進(jìn)行合理分工是基層法院審判輔助人員管理制度構(gòu)建的根本基礎(chǔ)之一。一方面，需注重各審判輔助人員分類，遵循審判輔助事務(wù)分類來予以劃分，從而實(shí)現(xiàn)分類管理，如進(jìn)行輔助事務(wù)的分類，從管理當(dāng)中的各項基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)出發(fā)，將審判輔助人員相關(guān)工作職能劃分為實(shí)體性、事務(wù)性和保障性三種類型。其中，實(shí)體性輔助相關(guān)工作主要是指可以直接對案件實(shí)體裁判產(chǎn)生影響的輔助工作，例如，幫助法官進(jìn)行訴訟材料審查和證據(jù)交換以及庭前會議召開，并開展各項調(diào)解工作、分析研究工作和裁判文書擬定工作；而程序性輔助則主要指的是在案件審理當(dāng)中會設(shè)置必要的事務(wù)性工作和程序性工作，例如庭前準(zhǔn)備、各項開庭通知和文件送達(dá)，以及材料收轉(zhuǎn)、記錄和校對以及歸檔等等，需要依據(jù)具體工作性質(zhì)進(jìn)行集約性工作和非集約性工作的分類，并作出精細(xì)化管理；而保障性工作則主要是指并不與具體個案直接關(guān)聯(lián)，但卻能夠?qū)ο嚓P(guān)審判工作開展起到重要保障作用的工作內(nèi)容。另一方面，對于審判輔助人員的分類，也可嚴(yán)格依據(jù)當(dāng)前所設(shè)定崗位來予以劃分，如明確規(guī)定法院輔助人員不同職責(zé)的分類，明確各自擔(dān)負(fù)的責(zé)任，并制定相應(yīng)的管理制度，確保人員管理制度的合理性和層次性。

（三）以等級管理明確審判輔助人員職業(yè)規(guī)劃

要想實(shí)現(xiàn)審判輔助人員管理制度的完善，必須要能夠明確各等級管理內(nèi)容和具體標(biāo)準(zhǔn)，并幫助審判輔助人員制定符合自身實(shí)際需求的職業(yè)規(guī)劃，結(jié)合當(dāng)前編外審判輔助人員工資待遇差異化和缺乏職業(yè)上升通道這一局面，適當(dāng)建立編外審判輔助人員等級制度，并將其與薪酬待遇關(guān)聯(lián)在一起，在合理范圍內(nèi)為審判輔助人員提供職業(yè)晉升路徑，從而提高審判輔助人員工作的積極性。另外，需要關(guān)注不同身份人員等級管理相關(guān)問題，不需要以不同身份來單獨(dú)進(jìn)行等級定力，可以跨越身份限制，在同一類身份當(dāng)中區(qū)別不同等級薪資待遇和具體薪酬標(biāo)準(zhǔn)，極為有助于拓寬、晉升職業(yè)空間，留住優(yōu)秀人才[4]。

（四）借助配置管理構(gòu)建可量化動態(tài)管理系統(tǒng)

一直以來，在新一輪司法改革當(dāng)中，對于基層法院審判輔助人員數(shù)量的配備極為重視，很多專家學(xué)者紛紛開展相關(guān)研究，而我國與世界各國關(guān)于司法統(tǒng)計數(shù)據(jù)巡查和相關(guān)類似標(biāo)準(zhǔn)方面有著一定的差異，所以，無法借鑒國外關(guān)于審判輔助人員數(shù)量方面的研究成果。但筆者認(rèn)為可以參考部分關(guān)于審判輔助人員配備和相關(guān)工作崗位以及工作量方面的數(shù)據(jù)和研究成果，例如，可以從審判團(tuán)隊配備方面和集約性輔助工作相關(guān)人員配備方面來予以考慮，并構(gòu)建出可量化動態(tài)管理系統(tǒng)。如從集約性輔助相關(guān)工作人員配備方面考慮，主要是以隨案為配備原則，并依據(jù)各地區(qū)法院相關(guān)管理集約化程度來進(jìn)行差異化設(shè)定，利用可量化動態(tài)管理系統(tǒng)來予以合理化配備，例如根據(jù)案件的實(shí)際數(shù)量和具體需要來予以人數(shù)配備，可通過平均兩名審判員配備一名速錄員和一名法警作為標(biāo)準(zhǔn)。法警和速錄員都可以由法警大隊和速記員部門來進(jìn)行集中管理。另外，也可以依據(jù)審判事務(wù)崗位進(jìn)行人員配備，如根據(jù)實(shí)際崗位需要，適量進(jìn)行人數(shù)上的安排，包括審判執(zhí)行部門、審判庭事務(wù)綜合管理崗位、檔案工作管理崗位、司法統(tǒng)計人員管理崗位、信息化系統(tǒng)維護(hù)管理崗位、司法委托工作崗位等等，依據(jù)崗位進(jìn)行人數(shù)的配置[5]。

原則上來說，審判輔助人員配備的相關(guān)要求需要根據(jù)實(shí)際法官與審判輔助人員比例來予以確定，并根據(jù)其工作崗位和具體案件要求以及工作量來予以靈活調(diào)整，這也是必須構(gòu)建可量化動態(tài)管理系統(tǒng)的主要原因。

三、結(jié)束語

目前來講，基層法院審判輔助人員制度的構(gòu)建中仍然存在一些難點(diǎn)和問題，阻礙了基層法院審判輔助人員管理制度的建設(shè)進(jìn)程，需要從多個方面入手，尋求改進(jìn)之法，如此才能夠?qū)崿F(xiàn)各項改革的真正落實(shí)，提高我國人民法院改革的成效。