新時代人民調解工作的發(fā)展困境與破解對策
——以S 省為例

唐永莉 馬麗芳

四川司法警官職業(yè)學院，四川 德陽 618000

一、S 省人民調解工作的現(xiàn)狀

（一）矛盾糾紛化解取得新成效

S 省以縱深推動堅持發(fā)展“楓橋經驗”，實現(xiàn)矛盾不上交三年行動為主線，以增強矛盾糾紛多元化解工作合力為導向，充分發(fā)揮人民調解在“訴源治理”中的基礎性作用。2020 年，全省人民調解組織共開展矛盾糾紛排查活動38．08 萬次，排查發(fā)現(xiàn)矛盾糾紛7．92 萬件，預防糾紛6．16 萬件。全省人民調解組織調解各類矛盾糾紛36．81 萬件，調解成功36．43 萬件，成功率達98．98%。民轉治安、民轉刑事案件數均大幅下降，降幅分別達43．91%、87．93%，為維護市域的和諧穩(wěn)定作出了巨大貢獻。

（二）調解組織建設得到新加強

以“三個堅持”為抓手，堅持人民調解組織與全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃和村級建制調整改革同步推進，堅持助力法治化營商環(huán)境打造，強力推進人民調解組織建設。截至2020 年底，全省共有人民調解委員會42566 個，其中，村（社區(qū)）調委會35959 個，占總數的84．48%；鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）調委會3296 個，占總數的7．74%；企（事）業(yè)單位人民調解組織784 個，占總數的1．84%；行業(yè)性、專業(yè)性、區(qū)域性人民調解組織2527 個，占總數的5．94%。

1．基層調解組織精簡優(yōu)化

村（社區(qū)）人民調解委員會數量占各類人民調解組織總數的84．48%，實現(xiàn)全覆蓋，是排查化解矛盾糾紛、推進基層社會治理、維護社會和諧穩(wěn)定的重要基石。

2．行業(yè)性、專業(yè)性人民調解組織拓展完善

行業(yè)性、專業(yè)性人民調解委員會總數為2527個、調解室2865 個，實現(xiàn)了縣級行政區(qū)域內醫(yī)療衛(wèi)生、交通事故、勞動爭議糾紛人民調解組織的全覆蓋，與2019 年相比，勞動爭議、交通事故、醫(yī)療衛(wèi)生、物業(yè)管理糾紛調解案件數量分別增長87．21%、6．04%、8．25%、23．13%，及時有效地化解了特定行業(yè)和專業(yè)領域難點、熱點糾紛。積極融入和服務“一帶一路”建設、長江經濟帶發(fā)展和自貿區(qū)建設，依托省人民調解協(xié)會指導成立了省知識產權糾紛人民調解委員會等6 個省級調解組織，對于行業(yè)性、專業(yè)性調解領域進行進一步拓展，使其布局更加合理，結構更加完善。

（三）調解隊伍素質實現(xiàn)新提升

截至2020 年底，全省共有236167 名人民調解員。各地將素能提升作為抓實人民調解隊伍建設的重中之重，主要表現(xiàn)在：一是全省高中以上文化程度的人民調解員達到57．60%，比2019 年增加14．2%，其中行業(yè)性、專業(yè)性人民調解組織調解員中，具有大專以上學歷的達90%以上；二是分級分類建立調解專家?guī)?97 個，選聘律師、公證員、心理咨詢師等各類專家6000 余人；三是各地高度重視人民調解員培訓工作，創(chuàng)新線上培訓指導等新辦法，全年人均參訓1．23 次，確保了人民調解員素能穩(wěn)步提升。（四）多元化解質效有了新提高

隨著《S 省多元糾紛化解條例》的出臺，從立法層面鞏固、規(guī)范和促進糾紛多元化解工作，從制度上解決制約四川省多元化糾紛解決機制發(fā)展的瓶頸難題，同時以貫徹落實條例為抓手，不斷推進多元糾紛化解組織建設和機制創(chuàng)新。一方面在組織機構上不斷優(yōu)化。全省派駐法院、公安派出所、信訪部門的人民調解組織（含調解室）分別達到190 個、1859 個和342 個，與2019 年相比，分別增加24．18%、減少12．52%、增加1．48%。另一方面，工作機制不斷完善。全省各地持續(xù)推進訴非銜接、警調對接、訪調對接等工作機制建設，全年人民調解組織接受委托移送調解案件48974 件，比2019 年增加5302 件。反映出人民調解在“訴源治理”中的基礎性作用愈發(fā)明顯，以及全省各地“警調對接”“訴調對接”工作取得了更大成效。

二、人民調解工作存在的問題

由于社會主要矛盾糾紛發(fā)生深刻變化，人民群眾的需要呈現(xiàn)出多樣化多層次多方面的特點，面對新變化新形勢新要求，人民調解工作還面臨不少困難與挑戰(zhàn)。

（一）各地對人民調解工作重視程度差異大

個別地方和部分領導干部對人民調解的思想認識不到位，還存在短視效應，認為人民調解是“軟指標、弱職能”，在維護社會安全穩(wěn)定工作中僅僅是“協(xié)助作用”[1]。正是由于對人民調解工作的認識不夠，重視不足，才會在資源投入上失之偏頗，寧可把錢用在控制上訪、事后滅火，也不愿在事前預防、矛盾化解上給予保障。導致人民群眾對人民調解工作的知曉率、首選率、滿意度不高。

（二）各地人民調解工作保障水平差距大

2020 年，全省落實人民調解工作經費共計7773．10 萬元，總量下降達26．28%，調解員每調解一個案件的平均補貼為51．44 元，仍遠低于全國平均保障水平。與此同時，受經濟發(fā)展水平不均衡等多因素影響，各地落實經費保障水平差距較大，尤其在一些民族地區(qū)、偏遠山區(qū)和經濟欠發(fā)達地區(qū)表現(xiàn)更為明顯。除了個案補貼標準過低以外，補貼發(fā)放主體不一，有的由司法行政發(fā)放，有的又收歸政法委多元糾紛化解辦負責；發(fā)放不及時、不到位，有地方甚至拖欠調解員個案補貼達到2 年之久，保障不力極大影響了人民調解員的工作積極性和主動性。

（三）專職人民調解員普遍不足

截至2020 年底，專職人民調解員僅占調解員總數的5．16%，且其中有56．7%為司法所工作人員。在行業(yè)性、專業(yè)性人民調解組織中，政府購買服務的專職人民調解員僅占總數的15．3%，平均每個調委會僅1．1 人。按照S 省關于加強人民調解員隊伍建設的實施意見中要求“行業(yè)性專業(yè)性人民調解委員會應有3 名以上專職人民調解員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人民調解委員會應有2 名以上專職人民調解員[2]”的硬要求，全省專職調解員缺口達4000 人以上，離達到“人員專職化、能力專業(yè)化”的水平還任重道遠。

（四）各地人民調解信息化建設不同步

目前，全省的人民調解信息化應用程度還需要進一步提升，省內的農村居民較多，對于網上申請調解，群眾的知曉率、使用率都非常低；與手機終端匹配的APP 還有待進一步建設完善；對于調解員而言，在大調解辦案系統(tǒng)、人民調解辦案系統(tǒng)等不同平臺之間錄入調解案件信息，工作量大，而且還存在重復勞動的情況，調解辦案系統(tǒng)與其他社會治理平臺的融合互通，也是亟待解決的問題；不同地區(qū)，網絡配置情況不平衡，要實現(xiàn)統(tǒng)一的信息化管理，還需要較長的時間。

三、人民調解制度完善的思考

一個國家選擇什么樣的治理體系，是由這個國家的歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經濟社會發(fā)展水平以及這個國家的人民決定的[3]。特別是人民調解制度，需要與國家治理理念、國家經濟快速發(fā)展和社會不斷變遷相適應，通過創(chuàng)新實踐來回應優(yōu)化基層治理時代需求、維護人民群眾利益。

（一）突出宣傳引導，提高對人民調解的認識

進一步弘揚共建、共治、共享的治理理念，不但使解紛主體深刻理解調解在糾紛化解中的重要意義，更要使共建共治的理念根植于心，外化于行[4]。大力宣傳人民調解工作“醫(yī)小病、防大病、治未病”的“社會免疫系統(tǒng)”獨特功能和價值，特別是面向領導干部這個“關鍵少數”，引導其正確認識人民調解工作在市域社會治理中的重要作用，不斷提升高層領導解決基層矛盾糾紛的智慧和技巧。結合各類法治宣傳活動，突出人民調解“免費、便捷、合法”等優(yōu)勢，提高公眾對人民調解工作的知曉率。開展優(yōu)秀人民調解員先進典型宣傳活動，向全社會充分展示人民調解工作顯著成效和人民調解員先進事跡，引導糾紛當事人優(yōu)先選擇人民調解等非訴訟方式化解矛盾糾紛。

（二）突出協(xié)同聯(lián)動，整合優(yōu)化解紛資源配置

1．合理規(guī)劃，建設有市域特色的人民調解組織

人民調解服務于地方經濟發(fā)展，人民調解組織體系的建設也應當與當地發(fā)展目標相匹配。充分結合市域發(fā)展的特色，一方面，梳理市域內的調解組織資源，依據糾紛特點、群眾需求，對人民調解、行政調解、律師調解、行專調解等組織進行合理布局，建立互動、銜接通道，以避免資源重復設置，發(fā)揮其自身優(yōu)勢；另一方面，以社會需求為導向，通過大數據錨定市域內矛盾糾紛多發(fā)的領域或行業(yè)，據此健全完善行業(yè)性專業(yè)性調解組織建設，這類組織可以單獨設立，也可以聯(lián)合設立，實現(xiàn)人員和資源整合，優(yōu)化共享。

2．培育社會組織，推動人民調解社會化發(fā)展

一方面注重培育、引導社會組織進入調解領域，例如，與婦聯(lián)聯(lián)合培育、考察適合的社會工作組織承擔婚姻家庭糾紛的調解工作等，不斷總結、提煉優(yōu)勢做法，在市域內探索制定社會組織進入退出調解領域的地方法規(guī)或制度；另一方面，通過現(xiàn)有調解組織，建立更完善的城鄉(xiāng)居民協(xié)商議事機制，方便社會力量參與社會治理[5]。

3．加強各類調解之間、調解與其他部門的協(xié)調聯(lián)動

一方面，切實履行司法行政的新職能，不斷推進人民調解與司法調解、行政調解的有效對接，積極、創(chuàng)新地構建大調解格局；另一方面，加強各職能部門聯(lián)動，運用網絡工作平臺，將轄區(qū)內的司法、公安、信訪、工會、共青團、婦聯(lián)等部門的調解資源有機整合起來，建立聯(lián)動聯(lián)調機制，實現(xiàn)社會矛盾糾紛化解的協(xié)同治理。同時，注重統(tǒng)籌整合司法行政仲裁、行政復議、行政裁決、公證、行政調解、律師調解等優(yōu)勢資源職能，探索實施“人民調解+”矛盾糾紛化解新模式[6]。

（三）突出素能提升，強化人民調解員隊伍建設

當前，全省專職人民調解員數量與中央政法委等六部委《關于加強人民調解員隊伍建設的意見》及《S 省關于加強人民調解員隊伍建設的實施意見》明確要求的配備標準還存在較大差距。應當按照“人員專職化、能力專業(yè)化”總要求，繼續(xù)深入貫徹中央和省委要求，大力發(fā)展專職人民調解員隊伍。加大人民調解員的培訓力度，依托互聯(lián)網豐富培訓形式，突出針對性、實際性，常態(tài)化開展多形式的法律法規(guī)和實踐培訓，不斷提升調解員的履職能力水平。加強對人民調解工作的業(yè)務指導工作，進一步提升調解規(guī)范水平。

（四）突出政策支持，加大經費保障投入

S 省內各市經濟發(fā)展不均衡，一方面，可以探索在全省統(tǒng)一人民調解工作經費的最低保障標準，同時鼓勵各市域充分鏈接各類資源，適當提高指導工作經費與調委會補貼經費保障水平，結合市情建立人民調解員“個案補貼”動態(tài)增長機制，確保人民調解員的個案補貼隨著當地經濟發(fā)展而定期適當增加。

另一方面，用好用活政策支持，構建多元經費渠道。認真研究司法部、財政部共同印發(fā)的《關于建立健全政府購買法律服務機制的意見》、省委“十四五”規(guī)劃中政府采購公共法律服務政策措施以及國家關于轉移支付的政策要求，加大政府購買人民調解服務工作力度。對基礎性、民生類矛盾糾紛調解由政府購買服務，由行業(yè)、專業(yè)調解中心或其他調解組織來化解[7]。對市場化程度較高、行業(yè)性較強的金融、商事等領域的矛盾糾紛化解，主要由社會購買服務為主，政府可根據實際需要給予一定的保障。從而建立以政府購買服務為基礎、專行業(yè)購買服務為拓展、社會捐贈為補充的多元化資金來源渠道。

（五）突出數字賦能，推動糾紛信息數據共享

在市域層面進行信息平臺的統(tǒng)一建設，可以更充分地發(fā)揮市域的資源統(tǒng)籌配置能力，系統(tǒng)地整合市域內各基層組織，應當始終堅持問題導向，著力解決業(yè)務管理平臺多網交叉，“信息壁壘”“數據孤島”以及多次錄入、效率低下等問題，加強大數據挖掘、分析、運用力度，推進現(xiàn)代科技與人民調解工作深度融合，努力實現(xiàn)移動網上受理、網上調解、網上協(xié)議、網上確認，為人民群眾提供便捷的同時給人民調解員減負。堅持科技運用，力爭實現(xiàn)“矛盾糾紛多元化解系統(tǒng)”與“人民調解工作信息管理系統(tǒng)”無縫對接、互聯(lián)互通、共享共用，及時分析預警社會矛盾風險熱點，為黨委政府科學決策提供參考依據。