省級糧食儲備管理模式及財政政策分析

肖陽

摘要：糧食安全是國家總體安全的基礎(chǔ)，糧食安全的第一層保障可以說是儲備糧食安全。湖南是農(nóng)業(yè)大省，也是中國重要的糧食主產(chǎn)區(qū)之一。目前，湖南省省級儲備糧管理模式存在承儲企業(yè)分散、管理體制不順、政策性經(jīng)營與商業(yè)經(jīng)營未分離等問題。文章闡述了湖南省省級儲備糧財政補貼現(xiàn)狀，分析了儲備集中管理模式的必然性，以及儲備糧補貼財政兜底方式存在的弊端。最后提出有序推進集中承儲、完善省儲糧輪換補貼機制、進一步強化公開交易等政策建議。

關(guān)鍵詞：省級儲備糧；管理模式；財政補貼；集中承儲；輪換補貼；公開交易

中圖分類號：F746.11 文獻標(biāo)志碼：A DOI：10.16465/j.gste.cn431252ts.20230411

Analysis on provincial grain reserve management model and fiscal policy with the Hunan Province as an example

Xiao Yang

（ Hunan Province Department of Finance， Changsha， Hunan 410015 ）

Abstract： Food security is the foundation of national security， and the first layer of food security is food reserve security. Hunan is a major agricultural province and one of the major grain producing areas in China. At present， the existing management mode of provincial grain reserve in Hunan Province had some problems， such as scattered storage enterprises， bad management system， policy-based management and commercial management. This paper expounded the present situation of provincial reserve grain financial subsidy in Hunan Province， analyzed the inevitability of the centralized reserve management model， and the drawbacks of the financial backstop model of reserve grain subsidy. Finally， it put forward policy suggestions such as orderly promotion of centralized storage， improvement of provincial grain storage rotation subsidy mechanism， and further strengthening of open trading.

Key words： provincial grain reserve， management model， financial subsidies， centralized storage， rotation subsidy， open trading

糧食儲備是關(guān)系國計民生、維持社會穩(wěn)定、調(diào)節(jié)糧食供求的重要手段，對我國糧食安全乃至國家安全都具有重大意義[1]。湖南省現(xiàn)行糧食儲備建立始于20世紀(jì)90年代的糧食體制改革。全省地方儲備糧食實行省、市、縣分級儲備、分級管理，糧權(quán)屬同級人民政府。2016年后，原省糧食局按照中央政企分開、政資分開的要求不再直接管理企業(yè)，由機構(gòu)改革后的省糧食和物資儲備局、省財政廳與承儲企業(yè)簽訂承儲合同對省級儲備糧實行契約式管理，省糧食和物資儲備局負(fù)責(zé)日常業(yè)務(wù)管理，省財政廳負(fù)責(zé)依規(guī)安排儲備糧貸款利息、保管費用等財政補貼，省農(nóng)發(fā)行負(fù)責(zé)及時、足額發(fā)放儲備糧貸款，承儲企業(yè)具體負(fù)責(zé)儲備糧收儲、輪換，對儲備糧數(shù)量、質(zhì)量、儲存安全承擔(dān)主體責(zé)任。

1 省級儲備糧財政補貼現(xiàn)狀

自20世紀(jì)90年代建立省級糧食儲備以來，財政補貼政策歷經(jīng)調(diào)整，現(xiàn)延用的財政補貼標(biāo)準(zhǔn)明確于2016年，現(xiàn)行財政補貼大體分為4個部分：保管費補貼每年100元/t、利息費用補貼以銀行一年期貸款基準(zhǔn)利率LP2+20BP本金按儲備糧在庫成本計算（中央對儲備糧有要求“成本不變，實物輪換”）、輪換費每年46.67元/t（通常3年一輪換）、損失損耗補貼為保管時間半年至一年儲備糧1.5%計算，保管時間在一年以上的按2.05計算（2020年后保管損失損耗補貼執(zhí)行國家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)）。

上述財政補貼政策自實施以來，運行相對平穩(wěn)，省儲指標(biāo)更是成了省內(nèi)各級國有糧食承儲企業(yè)的香餑餑，想盡辦法給自己爭取承儲份額，2018年、2019年省級儲備糧均盈利3 500萬元以上。2020年，云南鎘大米事件發(fā)酵后，湖南產(chǎn)大米價格下跌明顯，省級儲備糧輪換虧損近5 000萬元。2020年當(dāng)年新增安排省級儲備糧儲備計劃時，銷區(qū)和產(chǎn)銷平衡區(qū)均未主動推薦企業(yè)申請承儲。此后更有湘西州古丈縣、龍山縣兩地政府正式請求不再承儲省級儲備糧。

分析儲備糧輪換虧損的原因：一是輪換新陳價差是主要因素[2]。儲備糧輪換是銷售陳糧、購入新糧，銷售出庫的陳糧價格低，收購入庫的新糧價格高，存在價差是必然。湖南省省儲糧輪換費用補貼實行140元/（t·3年）包干，補貼標(biāo)準(zhǔn)偏低，難以彌補新陳價差。二是政策和市場雙重因素加劇輪換虧損[3]。2013—2016年，國家公布的秈稻最低收購價保持在132～138元/50 kg的高位運行。當(dāng)時的最低價預(yù)案規(guī)定儲備糧輪入時要按國家最低收購價收購，導(dǎo)致企業(yè)收購入庫成本增加。輪出時則按市場價格銷售，受2013年以來的“鎘米”事件[4]和進口大米等沖擊導(dǎo)致陳稻市場疲軟等因素影響，陳稻外銷嚴(yán)重不暢，出庫價格低迷。2016年以后，雖然稻谷最低收購價降低，政策也規(guī)定儲備糧輪入可隨行就市收購，但銷售端又受國家糧食“去庫存”政策因素的影響，國家出庫競拍底價低于市場價，如對部分糧食作為飼料工業(yè)用糧處置，價格僅1 500元/t，正常糧食拍賣價格也僅2 400元/t左右，這進一步擠壓了市場糧價，加大了省級儲備糧輪換價差虧損，銷區(qū)尤甚。三是糧食重金屬超標(biāo)嚴(yán)重影響糧食購銷[5]。湖南省因土壤重金屬污染造成稻谷鎘超標(biāo)，全省可流通的重金屬含量合格糧源較少。在糧源偏緊的狀況下，儲備糧輪換在收購時需高價采購?fù)獾睾细窦Z食，而在銷售時省外市場忌憚“湖南稻米”，本地大米加工市場又不活躍，陳糧出庫低價徘徊。特別是從2019年以后，國家對食品安全指標(biāo)要求更加嚴(yán)格，原來視同合格糧食收購入庫的鎘含量0.2～0.4 mg/kg的糧食只能定點銷售，省內(nèi)不能自由流通，更不允許出省，銷售價格更低，輪換虧損被進一步放大。四是企業(yè)經(jīng)營不好、管理不善也是造成輪換虧損不可忽視的因素。輪換出入庫與市場緊密相關(guān)，承儲企業(yè)如未把握好市場機會，容易造成低價出庫、高價入庫。如果延遲出庫，則增加利息，占用倉容，虧損或?qū)⒏蟆Ａ硗?，婁底、邵陽、懷化、湘西州、張家界等糧食銷區(qū)或產(chǎn)銷平衡區(qū)，糧食量少價高，大部分糧食需要從產(chǎn)區(qū)調(diào)入，增加了運輸成本。如懷化每年輪換所需糧源80%以上需從外地購進，平均成本較主產(chǎn)區(qū)增加140～160元/t，而湘西州僅運輸成本就比產(chǎn)區(qū)增加160～200元/t。

2 儲備集中管理模式的必然性分析

湖南省級儲備糧現(xiàn)行管理模式存在承儲企業(yè)分散、管理體制不暢等問題[6]，亟需改革完善。一是承儲主體分散。湖南省現(xiàn)有的省級儲備糧155萬t，分別儲存在全省14個市州、57個縣區(qū)、65家企業(yè)。實際儲存糧食的具體庫點多、倉容規(guī)模小、儲存條件參差不齊。二是管理體制不順。省級儲備糧糧權(quán)屬省政府。一方面，糧食存放在省內(nèi)各級糧食收儲企業(yè)，各地企業(yè)歸屬糧食和儲備部門、國資部門或其他部門等不同部門管理，造成上下不對口、企業(yè)屬地管理難到位、“多頭治糧”、政策執(zhí)行“腸梗阻”等問題。三是收儲企業(yè)公益性職能沒有很好體現(xiàn)，政策性經(jīng)營與商業(yè)經(jīng)營未分離。儲備企業(yè)大多是老的國有糧食企業(yè)，企業(yè)改革后，一方面要承擔(dān)政策性糧食收儲業(yè)務(wù)，另一方面為彌補收入不足、價差虧損，企業(yè)又從事多種經(jīng)營、加工、貿(mào)易等經(jīng)營性業(yè)務(wù)，給擠占、侵害國家利益的行為提供了尋租空間。

1949年后，我國先后建立了“甲字糧”“506糧”等戰(zhàn)略儲備糧油，1990年又建立了國家專項糧食儲備制度。糧食儲備在穩(wěn)市、備荒、恤農(nóng)等方面發(fā)揮了重要作用。湖南省省級儲備體制在此期間一直套用國家統(tǒng)一政策，糧食由地方糧庫統(tǒng)一儲備。1999年，國家糧食儲備局改為國家糧食局，組建中國儲備糧管理總公司，共同對中央儲備糧實行垂直管理。湖南也按中央的統(tǒng)一部署進行了改制，對原糧食局糧食經(jīng)營職能進行了剝離，分屬省市縣三級地方的國有糧食企業(yè)，地方糧食承儲工作也一并進行了劃轉(zhuǎn)，省級糧食儲備也由原來的糧食局屬國有糧庫統(tǒng)一存儲轉(zhuǎn)變?yōu)楦鞯丶Z食企業(yè)協(xié)議存儲。

2018年，在原國家糧食局等部門基礎(chǔ)上，新組建了國家糧食和物資儲備局，構(gòu)建統(tǒng)一的國家儲備體系，強化對中央儲備糧食的垂直管理。同年，湖南省糧食和物資儲備局隨之組建，儲備職能特別是糧食儲備職能進一步強化?！笆奈濉睍r期，按照中央關(guān)于深化糧食儲備安全管理體制機制改革的要求，要改革完善糧食儲備管理體制，促進政府儲備、政策性庫存、企業(yè)商品庫存和城鄉(xiāng)居民儲糧等多元發(fā)展，推動形成功能互補、協(xié)同高效的多元承儲體系，增強全社會抵御糧食安全風(fēng)險能力[7]。

2020年5月14日，湖南省深改委召開專題會議審議通過了《關(guān)于改革完善體制機制加強全省糧食儲備安全管理的意見》，并以省委、省政府辦公廳名義出臺了相關(guān)的實施意見。目前，全國31個省份中有19個省份已經(jīng)成立省級儲備糧公司或省級儲備糧管理中心等相似單位對儲備糧實行集中管理；而13個主產(chǎn)省中有8個省份已經(jīng)成立。湖南省省級儲備糧推行集中承儲迫在眉睫。

3 儲備糧補貼財政兜底方式存在的弊端分析

在實地調(diào)研中，許多企業(yè)針對自2020年以來產(chǎn)生的價差虧損提出改變現(xiàn)有輪換補貼模式由財政進行全額兜底，結(jié)合目前的實際情況來看，全額兜底并不比現(xiàn)在的包干輪換更好。

3.1 財政兜底輪換產(chǎn)生的價差虧損更加嚴(yán)重

以2019年為例，湖南省級糧食儲備全年輪換實現(xiàn)盈利超3 500萬元，而采用兜底輪換的道縣等地輪換價差虧損達432元/t，而且就普遍虧損的2020年數(shù)據(jù)來看，采用兜底輪換的市縣虧損幅度也明顯大于采用包干輪換的市縣。主要原因是采用財政全額托底以后，承儲企業(yè)的積極性不高。以懷化市為例，該市某庫的運行和保障經(jīng)費來源均為市財政補貼，處于旱澇保收的狀態(tài)運轉(zhuǎn)，干好干壞一個樣，人員積極性下降，主動作為意識弱化、承儲企業(yè)對市場價格不敏感，把握市場的時機不夠迅速，賺了財政收走、虧了財政兜底，調(diào)動承儲企業(yè)主觀能動性的吸引力下降。

3.2 財政兜底更容易滋生腐敗

采用兜底模式后，承儲企業(yè)無需關(guān)心儲備糧食輪入輪出價格、保管質(zhì)量，在輪入環(huán)節(jié)必然存在高于市場價格收購糧食時對差額部分收取分成回扣的廉政風(fēng)險；在輪出環(huán)節(jié)，有以明顯低于市場價的形式將糧食出售給關(guān)聯(lián)企業(yè)牟利的風(fēng)險[8]。

3.3 中部6省目前均采用包干輪換方式

據(jù)調(diào)研，目前中部其他5個省份省級儲備糧均采用包干輪換的方式，僅僅是輪換費用標(biāo)準(zhǔn)存在差距。就橫向?qū)Ρ葋砜?，湖南的保障水平在中?省是最低的。以湖北為例，糧食保管費為100元/年，輪換費為200元/次，顯著高于湖南。

4 省級糧食儲備管理的政策建議

4.1 有序推進集中承儲

組建湖南省儲備糧管理公司，通過重組、控股等方式整合、吸收、合并部分市州中心庫和縣市區(qū)骨干儲備企業(yè)，并調(diào)整優(yōu)化一批糧源緊、規(guī)模小、管理不優(yōu)的儲備企業(yè)，最終形成省儲備糧管理公司+14個市州中心庫+若干主產(chǎn)縣骨干庫的省級儲備糧布局，實現(xiàn)省儲糧相對集中承儲。湖南省儲備糧管理公司為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展、自我約束、獨立核算的省屬國有有限責(zé)任公司，具體承擔(dān)全省省級儲備糧（含油脂）存儲任務(wù)，保證省級儲備糧數(shù)量真實、質(zhì)量良好和儲存安全。逐步將儲備規(guī)模低于1.5萬t的承儲企業(yè)退出省級儲備，將現(xiàn)存65家省級儲備糧食企業(yè)壓縮至30家左右；充分利用好前期倉儲提質(zhì)改造的成果，有效推動省級儲備糧管理的規(guī)?；?、集約化、信息化和標(biāo)準(zhǔn)化。

4.2 完善省儲糧輪換補貼機制

糧食儲備是國家政府事務(wù)，公益性特征明顯。儲備企業(yè)不應(yīng)該也無力承擔(dān)輪換虧損。輪換補貼機制可采取兩種形式。一是建立財政動態(tài)補償機制。按照糧食銷售出庫價格和收購入庫價格的差額進行財政補貼，建立輪換盈虧補償機制。具體操作為，對常規(guī)早秈稻、中晚秈稻、玉米、小麥，銷售出庫時，由企業(yè)依據(jù)輪換計劃自主適時在湖南糧食中心批發(fā)市場實行競價交易出庫；收購入庫時，由企業(yè)按照內(nèi)部決策程序依規(guī)自主組織糧源入庫；輪換結(jié)束后，由財政、糧食和儲備部門委托第三方會計事務(wù)所對收購入庫價格逐一進行現(xiàn)場審核確認(rèn)，同時對在湖南糧食中心批發(fā)市場競價交易的銷售價格進行核實，據(jù)此綜合計算出全省儲備輪換糧食購銷平均價差，以此作為財政補貼的依據(jù)。優(yōu)質(zhì)稻、儲備油因市場波動、價差較大，難以精準(zhǔn)把握市場行情，而目前儲備企業(yè)與加工企業(yè)建立了一種與市場緊密聯(lián)系的雙贏合作模式，仍按原有方式由企業(yè)自主組織銷售，自主組織入庫，其補貼仍采取固定費用標(biāo)準(zhǔn)包干方式，補貼標(biāo)準(zhǔn)在現(xiàn)有基礎(chǔ)上適當(dāng)提高。二是提高輪換包干補貼標(biāo)準(zhǔn)，實行定期調(diào)整機制。參照外省標(biāo)準(zhǔn)和本省輪換價差實際情況，提高省儲糧輪換補貼標(biāo)準(zhǔn)。具體標(biāo)準(zhǔn)由財政部門會同糧食和儲備部門測算確定，每兩年核定一次。對因政策性因素或者不可抗力造成的糧價大幅波動，輪換價差巨大時，由財政部門會同糧食和儲備部門根據(jù)市場實際情況核實補貼。

4.3 進一步強化公開交易

陽光是最好的防腐劑，公開交易能更好地促進市場價格機制的形成和運行。建立健全地方儲備糧第三方交易制度，在現(xiàn)有儲備糧公開拍賣的基礎(chǔ)上，進一步優(yōu)化公示公告流程，要求儲備糧食全部要進入批發(fā)市場公開競價交易，讓更多市場主體獲取相關(guān)交易信息，參與公開競價交易，從而讓價格更加符合市場行情。

參 考 文 獻

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