清末民初地方警察制度與基層治理的內(nèi)卷化

王兆剛

(青島大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院,山東 青島 266061)

清代中葉以降基層治理日趨腐敗,嚴(yán)重威脅統(tǒng)治秩序。清末實(shí)施新政過程中,力圖借助國(guó)家權(quán)力重建基層治理體系、刷新基層政治,為此先后在地方采取辦理警察、推行自治等措施,開啟了國(guó)家權(quán)力大規(guī)模下移改造基層社會(huì)的進(jìn)程。然而地方警察制度推行不久即陷入困境,其腐敗、低效與所欲取代的保甲團(tuán)練、胥吏差役等如出一轍,基層治理狀況一仍其舊。民初雖政體變易,但地方警察制度仍未見起色。清末民初警察制度的推行不僅未能達(dá)到以新組織改進(jìn)舊治理的目的,相反很快被后者同化,形成基層治理的“內(nèi)卷化”(1)“內(nèi)卷化”(involution)的概念濫觴于康德、戈登維澤,后來美國(guó)學(xué)者格爾茨(Geertz)使用“農(nóng)業(yè)內(nèi)卷化”概念分析印度尼西亞爪哇水稻生產(chǎn)中勞動(dòng)力的持續(xù)投入所導(dǎo)致的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)內(nèi)部精細(xì)化過程。(郭繼強(qiáng):《“內(nèi)卷化”概念新理解》,《社會(huì)學(xué)研究》2007年第3期。)黃宗智先生將“內(nèi)卷化”闡釋為“以勞動(dòng)邊際報(bào)酬遞減的代價(jià)換取農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動(dòng)密集化”,表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)只有量的增長(zhǎng)而無質(zhì)的變化;近年來又提出“官僚主義的內(nèi)卷化”,認(rèn)為“它傾向維持現(xiàn)有規(guī)則和做法……會(huì)自然抵制質(zhì)性的變革……國(guó)家投入越來越多,但成效越來越低?！?見黃宗智:《華北的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)變遷》,中華書局2000年版;《中國(guó)農(nóng)村的過密化與現(xiàn)代化:規(guī)范認(rèn)識(shí)危機(jī)及出路》,上海社會(huì)科學(xué)院出版社1992年版;《再論內(nèi)卷化,兼論去內(nèi)卷化》,《開放時(shí)代》2021年第1期。)20世紀(jì)80年代美國(guó)學(xué)者杜贊奇提出“國(guó)家政權(quán)內(nèi)卷化”概念,意指國(guó)家機(jī)構(gòu)不是靠提高舊有或新增機(jī)構(gòu)的效益,而是靠復(fù)制或擴(kuò)大舊有的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系來擴(kuò)大其行政職能。近年來,學(xué)者在基層治理研究領(lǐng)域較多使用了這一概念,對(duì)該概念的理解不完全相同,其共同點(diǎn)是認(rèn)為治理內(nèi)卷化指“政府運(yùn)轉(zhuǎn)的固定方式和機(jī)制,在不斷地重復(fù)再生、勉強(qiáng)維持,導(dǎo)致了政府機(jī)構(gòu)的功能障礙,難以出現(xiàn)真正的政治發(fā)展?！?見趙樹凱:《鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理與政府制度化》,商務(wù)印書館2018年版,第246頁(yè)。)是“國(guó)家權(quán)力觸角在基層發(fā)生變異以及由此而來的國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系的隔膜”。(李祖佩:《鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域中的“內(nèi)卷化”問題省思》,《中國(guó)農(nóng)村觀察》2017年第6期。)綜合已有觀點(diǎn),本文認(rèn)為“內(nèi)卷化”可以理解為在某一領(lǐng)域只有量的投入和增加而無質(zhì)的變化,舊的模式利用新的資源不斷進(jìn)行自我復(fù)制和強(qiáng)化,“基層治理內(nèi)卷化”則是指在基層治理中雖不斷實(shí)施新的制度措施和投入資源,而舊的治理模式一仍其舊甚至日益劣化,基層權(quán)威的合法性逐漸喪失。,舊的治理方式被新的組織制度所復(fù)制和固化,治理轉(zhuǎn)型難以實(shí)現(xiàn),這也是清末民國(guó)時(shí)期基層治理變動(dòng)的縮影。近年來學(xué)界對(duì)近代地方警察制度的研究主要集中于制度梳理與史實(shí)探究(2)近年來研究清末民初警察制度變遷的代表性論著有韓延龍主編:《中國(guó)近代警察制度》,中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2018年版;魏光奇對(duì)清末民初縣以下治理體制進(jìn)行了系統(tǒng)探究,其中亦涉及地方治安保衛(wèi)系統(tǒng),見魏光奇:《官治與自治——20世紀(jì)上半期的中國(guó)縣制》,商務(wù)印書館2004年版,《有法與無法——清代的州縣制度及其運(yùn)作》,商務(wù)印書館2010年版;邱捷的《晚清官場(chǎng)鏡像——杜鳳治日記研究》(社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2021年版),對(duì)清末廣東的地方治安進(jìn)行了生動(dòng)分析;劉偉的《清季州縣改制與地方社會(huì)》(北京師范大學(xué)出版社2019年版)專辟一章,對(duì)州縣警察制度改革與地方社會(huì)變遷的互動(dòng)關(guān)系進(jìn)行了深入研究;其他代表性論文有劉偉、石武英:《清末州縣巡警的創(chuàng)辦與基層社會(huì)》,《社會(huì)科學(xué)》2012年第12期;王先明、張海榮:《論清末警察與直隸、京師等地的社會(huì)文化變遷——以〈大公報(bào)〉為中心的探討》,《河北師范大學(xué)學(xué)報(bào)》2005年第1期,等。,對(duì)警察制度與基層治理轉(zhuǎn)型關(guān)系的研究尚不充分,本文擬從基層治理內(nèi)卷化視角對(duì)清末民初基層警察制度的變遷作一探討,以此考察近代中國(guó)基層治理變動(dòng)的內(nèi)在邏輯。

一、清末民初引入地方警察制度改革基層治理的努力

(一)保甲團(tuán)練衰微與胥吏差役腐敗

清代中期以后,基層治安保衛(wèi)主要依賴保甲與團(tuán)練,前者重在維護(hù)內(nèi)部治安,后者用于應(yīng)對(duì)外來威脅,“保甲所以弭內(nèi)訌之匪,團(tuán)練所以備外至之虞……相輔而行,缺一不可?！?3)《保甲團(tuán)練宜相輔相行說》,《新聞報(bào)》1899年8月15日,第2版。但隨著王朝沒落,保甲日漸廢弛,“軍興以后,伏莽未清,屢下臣工,力行保甲,以實(shí)稽民數(shù)而潛杜奸回,乃一紙空文,終年往復(fù)稽查督責(zé),虛有其名,徒增供億之煩,絕少奉行之實(shí)。”(4)陳熾:《庸書·內(nèi)篇下·保甲》,趙樹貴、曾麗雅編:《陳熾集》,中華書局1997年版,第70頁(yè)。到了清代末葉,“鄉(xiāng)約空有宣講,保甲空有門牌,社倉(cāng)少而無谷,社學(xué)少而無人,中國(guó)鄉(xiāng)村組織,幾乎退化到一個(gè)無組織的狀況?！?5)輔成:《中國(guó)鄉(xiāng)約制度》,《山西農(nóng)學(xué)會(huì)刊》1940年第5、6期,第24頁(yè)。地方團(tuán)練也徒具形式,“所募勇丁大都游手好閑之輩,衛(wèi)民不足,擾民有余,以致不能收效?！?6)《團(tuán)練歸并巡警紀(jì)聞》,《時(shí)報(bào)》1906年3月4日,第5版。保甲團(tuán)練與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)凝固不變的社會(huì)結(jié)構(gòu)密切相連,在清末社會(huì)變動(dòng)劇烈的背景下,已難以承擔(dān)保衛(wèi)地方的重任,面臨著被歷史淘汰的命運(yùn)。

在治安保衛(wèi)之外基層社會(huì)其他事務(wù)主要握于胥吏差役之手,該群體大多沒有固定收入,主要依賴辦理地方公事謀生,“其奸胥猾役,率皆本處之地棍、土豪為之,作奸犯科,諸弊百出?！?7)汪志伊:《敬陳治化漳泉風(fēng)俗疏》,《皇朝經(jīng)世文編》卷23《吏政九·守令下》,《魏源全集》第14冊(cè),岳麓書社2011年版,第433頁(yè)?！盁o一事不欲得錢,無一人不欲作弊者”。(8)鄭端:《為官須知·查房科》,岳麓書社2006年版,第14頁(yè)。為消除胥役腐敗,源自西方的警察制度被視為一劑良藥,如1902年江西頒布告示稱:“警察一端,為綏靖地方之本源,振興政治之樞紐。其法雖創(chuàng)自泰西,而義即本于古之虞衡。今之保甲虞衡久不復(fù)作,保甲早成具文。于此而欲綏靖地方,振興政治,警察顧不重哉!”(9)《潯興警務(wù)》,《申報(bào)》1902年12月17日,第2版。清末重臣張之洞認(rèn)為,“警察若設(shè),則差役之害可以永遠(yuǎn)革除,此尤為吏治之根基,除莠安良之長(zhǎng)策矣。”(10)張之洞:《張文襄公全集·奏議》卷53,民國(guó)十七年刻本,第13頁(yè)。清末辦理警察頗具成效的袁世凱亦指出:“蓋必奸宄不興而后民安其業(yè),國(guó)本既固而后外患潛銷。且國(guó)家政令所頒布,于民志之從違,可以驗(yàn)治理之得失,而官府所資為耳目,借以考察輿情者,亦惟巡警是賴。”(11)《直督袁奏仿西法創(chuàng)設(shè)保定警務(wù)局并添設(shè)警務(wù)學(xué)堂章程折》,《選報(bào)》1902年第27期,第7頁(yè)?？梢?面對(duì)千瘡百孔的基層社會(huì),警察制度被視作振衰起敝的重要舉措而加以推行。

(二)地方警察制度的引入與實(shí)施情況

鑒于保甲團(tuán)練的式微與基層政治的腐敗,晚清政府于20世紀(jì)初著手引入警察制度以改進(jìn)基層治理。此后十余年間辦理警察成為地方要政,構(gòu)成清末民初基層治理變動(dòng)的重要內(nèi)容。地方警察制度在推行初期也曾取得了一定效果,“較舊時(shí)保甲之弊與州縣胥役之凌虐良懦則其細(xì)已甚,固不可同年而語(yǔ)矣?！?12)《論吾國(guó)警政之阻力不在下而在上》,《新聞報(bào)》1909年2月3日,第2版。“人民之違抗警察者雖多,而得其保護(hù)之力,因而心悅誠(chéng)服者實(shí)居多數(shù)。”(13)《均州警務(wù)之現(xiàn)狀》,《湖北警務(wù)雜志》1910年第6期,第8頁(yè)。但從全國(guó)而言,基層警察制度僅在部分地區(qū)推行,經(jīng)費(fèi)不足、警員偏少等問題十分突出,如浙江嘉興“巡警兵勇統(tǒng)城內(nèi)外僅六十余人。就嘉秀兩縣地段分布,必須招足三百人方足合三班之用,其常年經(jīng)費(fèi)計(jì)需洋三萬元。目下所籌集者只六千余元。不敷尚巨,無從籌措,故警政仍未能實(shí)行。”(14)《警政因款絀未能實(shí)行》,《新聞報(bào)》1909年2月28日,第2版。山東臨沂縣“以風(fēng)氣之閉塞,款項(xiàng)之艱難,開辦數(shù)年,不能推廣。”(15)民國(guó)《臨沂縣志》卷8《警察》,《中國(guó)方志叢書》,(臺(tái)灣)成文出版社1968年影印本,第401頁(yè)。民國(guó)成立后此問題并未緩解,“近見鎮(zhèn)鄉(xiāng)之已辦警察者,人數(shù)少者僅有六人、八人,至多亦不過十余人,已稱為財(cái)力雄厚之鄉(xiāng)鎮(zhèn)。今再勉力而推廣之,極至二十余人而止。而鹽梟幫匪動(dòng)以百計(jì),一旦竄入,則此區(qū)區(qū)之巡警能當(dāng)之乎?其軍械之不以資寇者亦已幸矣?！?16)《籌辦市鄉(xiāng)警察》,《申報(bào)》1913年12月15日,第11版。

在建立警察制度的地方,其實(shí)際效果也與期望之間相差甚遠(yuǎn),如“湘省警務(wù)局開設(shè)以來,原有之管街人役及更衢夫等均因之懈怠,而管縣巡街之事亦廢而不講。然以警局巡勇無多,市間罕見,以致竊賊反而橫行,視未辦警察之前反覺荊天棘地”。(17)《警務(wù)未善》,《新聞報(bào)》1903年5月29日,第3版。民國(guó)初年依然如此,“鄉(xiāng)間之農(nóng)民與市鎮(zhèn)之安分有職業(yè)者每不肯充當(dāng)此任。其所一呼而即至者,非本地之流氓土棍,即不可恃之客民耳。以此輩充警察,非特不能保護(hù)治安,或則見盜影而逃,或竟勾結(jié)串?dāng)_,弊害將不堪勝言也?！?18)《籌辦市鄉(xiāng)警察》,《申報(bào)》1913年12月15日,第11版。之所以出現(xiàn)上述情況,警察制度本身的缺陷固然難辭其咎,而基層權(quán)勢(shì)集團(tuán)的阻撓也是不可忽視的重要因素。

二、警察與基層社會(huì)群體的博弈

地方警察制度在基層的推行“代表了國(guó)家、法治,代表了權(quán)力,是國(guó)家的象征,是國(guó)家權(quán)力實(shí)體的表現(xiàn)”(19)羅鋒、李建和主編:《中國(guó)警學(xué)理論》,中國(guó)人民公安大學(xué)出版社2017年版,第371頁(yè)。,其目的是借助國(guó)家權(quán)力下移以新的權(quán)力組織取代舊的治理群體,從而強(qiáng)化對(duì)基層的控制。警察所奉行的國(guó)家性、獨(dú)立性等原則使其得以脫離與基層社會(huì)的利益關(guān)聯(lián),動(dòng)搖了基層社會(huì)原有的權(quán)力體系與利益格局,“必然伴隨著民眾和社會(huì)主要階級(jí)的激烈反抗”。(20)孫琇:《解讀蒂利——查爾斯·蒂利的政治轉(zhuǎn)型研究與美國(guó)歷史社會(huì)學(xué)的發(fā)展》,山東人民出版社2015年版,第66頁(yè)。而清末民初并未徹底裁撤舊的治理群體,這給警察制度的推行設(shè)置了一個(gè)不小難題。有的地方曾力圖協(xié)調(diào)新舊力量的矛盾,如時(shí)任直隸總督的袁世凱曾就鄉(xiāng)村巡警與村正副的權(quán)限糾紛指出,“四鄉(xiāng)村正副牌頭含有地方自治性質(zhì),巡警則有強(qiáng)制執(zhí)行性質(zhì)。村正副牌頭熟悉本地情形,理應(yīng)稽查報(bào)告,而巡警則任執(zhí)行之權(quán),要在互相維持,不得各存意見?！?21)《保定工巡總局吳道篯孫稟送規(guī)定四鄉(xiāng)巡警與村正副權(quán)限規(guī)則示稿文并批》,《北洋官報(bào)》1907年第1415冊(cè),第7頁(yè)。而事實(shí)上調(diào)和困難重重,各地警察與地方勢(shì)力之間產(chǎn)生諸多沖突,“刁紳土痞,武斷鄉(xiāng)曲,畏巡警如棘闈,深恐舉行而阻其盤踞,愚夫愚婦畏首田園,訝巡警為奇事,不知所行而守其頑固?！?22)《項(xiàng)左輔稟呈》,中國(guó)第一歷史檔案館館藏檔案,轉(zhuǎn)引自韓延龍主編:《中國(guó)近代警察制度》,中國(guó)人民公安大學(xué)出版社1993年版,第164頁(yè)。這種沖突體現(xiàn)在地方警察與地方官員、士紳、保甲團(tuán)練、胥役群體等之間的博弈上。

地方政府官員多將官位視為私產(chǎn),幕友長(zhǎng)隨、書吏差役等依附于官員個(gè)人,形成以后者為中心的私人集團(tuán)。而地方警察作為“外來者”游離于這一集團(tuán)之外,因而 “各省官吏之對(duì)于警察也若地方官之贅屬物,似在可有可無之列。其上者操防站崗認(rèn)真督辦,其下者形式略具視同廝役,于地方司法保安逮捕防害各事宜漠不相關(guān)。即有諳習(xí)警務(wù)認(rèn)真執(zhí)法者,該地方官動(dòng)輒齟齬,而差役捕快惟恐侵其權(quán)利,甚至群起爭(zhēng)糾抑或暗中把持,赴愬縣官,縣官赴愬長(zhǎng)吏,轉(zhuǎn)不直巡警之所為”。(23)《各省速定實(shí)行巡警之權(quán)限》,《河南官報(bào)》1900年第93期,“論說”第1—2頁(yè)。有些地方官為袒護(hù)下屬公然與警察沖突,“而督撫司道之袒庇仆役因以破壞警政者,則省而有之,幾于筆不勝書。以記者所聞,如陜西某學(xué)司之廚役因不酬菜直兇毆菜傭,為警兵所擒治。而某學(xué)使不忍其詬,竟要求大府將警兵立行正法。大府雖未允其請(qǐng),而卒為撤去警員差使,并斥革奉法盡職之警兵數(shù)名?！?24)《論吾國(guó)警政之阻力不在下而在上》,《新聞報(bào)》1909年2月3日,第2版。地方駐軍向來缺乏制約,對(duì)于警察也頗為排斥,如“廈門警務(wù)自開辦以來,經(jīng)官紳議定,就地籌款,頗著成效。自武營(yíng)屢與警界為難后,軍強(qiáng)警弱,居民商賈遂有輕視警界之意?！?25)《廈門警政之悲觀》,《廣益叢報(bào)》1910年第235期,“紀(jì)聞”第6頁(yè)。

保甲團(tuán)練與地方士紳關(guān)系密切,尤其是團(tuán)練組織多由地方士紳主持其事,而警察的引入威脅了士紳群體的權(quán)威和利益,引起他們的強(qiáng)烈對(duì)抗。如湖北宜昌郡城警局坐辦舒承蔭因抽取警捐而未與該地議事會(huì)商議,又?jǐn)M裁撤郡城保甲局以擴(kuò)充巡警,“致全體紳耆齊與為難”,又因舒承蔭笞責(zé)造謠地甲,“諸紳謂巡警無刑人之權(quán),遂以違章苛捐濫刑無辜等詞陳請(qǐng)咨議局核準(zhǔn)糾舉”,結(jié)果舒承蔭被撤。(26)《警務(wù)官紳沖突下場(chǎng)》,《申報(bào)》1910年11月21日,第12版。關(guān)于此事件的記載又見《東湖縣議、董事會(huì)陳請(qǐng)?jiān)摽h警察勒捐濫刑案》,吳劍杰主編:《湖北咨議局文獻(xiàn)資料匯編》(下),武漢大學(xué)出版社2017年版,第649—654頁(yè)。浙江黃嚴(yán)南鄉(xiāng)路橋石曲自“設(shè)立警察之后,即有石曲土豪李子河極力反對(duì),故至今該處不納警捐,不服管理,至使路鎮(zhèn)警政不行于石曲。賭場(chǎng)煙館林立市上,而路鎮(zhèn)之匪類復(fù)以此為淵藪,于是石曲風(fēng)氣愈不可問。”(27)《警政不行于石曲》,《新聞報(bào)》1909年7月21日,第2版。

基層胥役、鄉(xiāng)保等吏役群體直接經(jīng)手地方事務(wù),慣于任意妄為,搜刮錢物,“若輩差役,盡屬微寒,既無身家,又何顧忌?惟遇事有可乘之隙,期隨機(jī)有可竊之權(quán)。”(28)張集馨:《道咸宦海見聞錄》,中華書局1981年版,第29頁(yè)。地方設(shè)警察后力圖裁撤上述群體,“如警察一事,為東西各國(guó)內(nèi)治善法,誠(chéng)能合籌巨款,妙選人格,切實(shí)行之,差役親兵,均可棄而不用”。(29)《議以警察代差役》,《大陸》1905年第3卷第12期,第48頁(yè)。清末四川“各保鄉(xiāng)約大都結(jié)交衙蠹狼狽為奸,為地方之害。去歲經(jīng)警局賀觀察將此輩概行裁革,民間同聲感頌?！?30)《四川:撤革鄉(xiāng)約》,《廣益叢報(bào)》1906年第105期,“紀(jì)聞”第12頁(yè)。浙江地保里正“與衙署差役狼狽為奸,敲詐勒索,地方多隱受其害”,“城鎮(zhèn)鄉(xiāng)警察多已舉辦,此等類似差役之地保,亟宜裁革。為此令行該知事,即便遵照將地保名目一律撤銷,其未設(shè)警察地方,按照向有地保之區(qū)域,酌量歸并,改設(shè)鄉(xiāng)村警察一名?！?31)《取消地保改設(shè)警察之通令》,《警務(wù)叢報(bào)》1912年第1卷第18期,第24頁(yè)。江蘇“地方既設(shè)巡警以后,地保一役,本屬贅瘤,加以武斷婪索等事,歷年以來,已成習(xí)慣……以后概不準(zhǔn)用,即以警察為之?！?32)《新評(píng)二》,《新聞報(bào)》1915年9月26日,第6版。由于生計(jì)受到影響,地方胥吏差役對(duì)于新設(shè)警察竭力抗拒,如湖北均州“各署書差人等平時(shí)之欺壓良懦,習(xí)以為常,今則因巡警隨處干涉,未免不便其私圖。故時(shí)思與巡警為難,或唆使地痞故犯警章。種種妄為,指不勝屈。”(33)王青庭:《均州警務(wù)之現(xiàn)狀》,《湖北警務(wù)雜志》1910年第6期,“報(bào)告”第8頁(yè)。四川“成都自辦警察以來,鄉(xiāng)約失利,去臘罷市即系各街鄉(xiāng)約從中播弄?！?34)《裁撤鄉(xiāng)約》,《時(shí)報(bào)》1905年4月19日,第6版。

除地方權(quán)勢(shì)群體的對(duì)抗之外,地方百姓對(duì)警察也漠不關(guān)心甚至群起反對(duì),“地方居民恒淡漠相視,或且偶因細(xì)故動(dòng)生惡感”(35)《關(guān)于警務(wù)之議案》,吳劍杰主編:《湖北咨議局文獻(xiàn)資料匯編》(下),第657頁(yè)。,有的心存畏懼, “警官多半是武人、外處人,把鄉(xiāng)民視為可欺,鄉(xiāng)民見了他們也懼怕得很”(36)楊開道:《中國(guó)農(nóng)村自治的現(xiàn)狀》,《農(nóng)學(xué)雜志》1929年12月第5、6號(hào),第19頁(yè)。,尤其是偏遠(yuǎn)地方民智未開,不了解警察為何物,擔(dān)心設(shè)立警察對(duì)他們不利,更愿意辦保甲而反對(duì)設(shè)警察,如河北淶水縣令在釜山后諸鄉(xiāng)村“原擬設(shè)立巡警,緣鄉(xiāng)愚無知,以為保甲則無非保護(hù)村莊,守望相助,巡警則深恐遇有軍務(wù)調(diào)遣從征,故仍循保甲之名以安民心。迨后風(fēng)氣稍開,當(dāng)可改成巡警?！?37)《淶水縣朱令辦理山后各村保甲情形稟并批》,《北洋官報(bào)》1904年第217冊(cè),第4頁(yè)。設(shè)警察所加征的稅捐也激化了本已緊張的官民矛盾,導(dǎo)致官民沖突的頻繁爆發(fā)。1906年劉大鵬在日記中記述,“又直隸正定府屬靈壽、平山兩縣,用威勒捐巡警經(jīng)費(fèi),兩縣不約而同,各聚眾數(shù)千擁入衙署,拆毀堂房,毆辱縣令,令幸逃脫。”(38)劉大鵬著、喬志強(qiáng)標(biāo)注:《退想齋日記》,山西人民出版社1990年版,第153頁(yè)。1915年山東萊蕪農(nóng)民“聚眾數(shù)萬,各鄉(xiāng)應(yīng)之……要求將清丈、驗(yàn)契、學(xué)堂、巡警、團(tuán)練一律撤銷”。(39)《山東萊蕪農(nóng)民反抗清丈田畝》,章伯鋒、李宗一主編:《北洋軍閥(1912—1928)》第1卷,武漢出版社1990年版,第609頁(yè)。

三、地方警察與基層治理的內(nèi)卷化

清末以來在基層設(shè)立警察制度的本意為取代舊的保甲團(tuán)練與基層胥役,實(shí)現(xiàn)基層治理的再組織化,更新基層治理體系,然而事實(shí)上警察制度并未發(fā)揮改善基層治理的作用,地方警察在基層治理中濫用權(quán)力、營(yíng)私舞弊的行為與此前的基層胥役等并無二致。地方警察制度推行的結(jié)果只是在基層社會(huì)用新的組織復(fù)制了舊的治理模式,造成傳統(tǒng)基層治理模式的內(nèi)卷化,基層治理沒有實(shí)質(zhì)進(jìn)步。

(一)保甲團(tuán)練變身為警察

鑒于訓(xùn)練警察耗費(fèi)巨大且短期內(nèi)難見成效,很多地方為求速成轉(zhuǎn)而將保甲團(tuán)練、基層胥役等改造而成警察,“昔日之佐雜巡檢未入流等恃保甲為啖飯所者,今又變其名目而為警察也”。(40)《警察歟保甲歟》,《四川》1908年第1期,“時(shí)評(píng)”第5頁(yè)。有的地方是將團(tuán)練改為警察,如鎮(zhèn)江“西鄉(xiāng)高資鎮(zhèn)向設(shè)有團(tuán)練,惟人數(shù)甚少,不敷調(diào)遣,以至盜竊之案層見疊出。現(xiàn)該鎮(zhèn)鄉(xiāng)董于日昨集眾提議,擬將團(tuán)練一律改為巡警,并添招巡士十余名,分布站崗以為綏靖地方之計(jì)?！?41)《高資鎮(zhèn)團(tuán)練改為巡警之提議》,《江南警務(wù)雜志》1910年第7期,第109頁(yè)。。還有的地方因警察不足,仍保留保甲團(tuán)練以為補(bǔ)充,如鎮(zhèn)江“西門外保甲總局原擬俟警察開辦后即便裁撤”,因地域遼闊,警力不足,“擬仍留此保甲總局,巡緝盜賊,清查戶口,以輔警察之所不及?！?42)《保甲仍留》,《新聞報(bào)》1904年4月25日,第9版。上述變舊為新或新舊并存的方式在一定程度上解決了警察經(jīng)費(fèi)、人員不足等問題,但代價(jià)是警察制度在一定程度只是傳統(tǒng)保甲團(tuán)練的翻版,“曰警察警察者,案牘上之新名詞耳,其性質(zhì)則裁勇光蛋青皮也,其總辦則上峰之調(diào)劑屬員也”(43)佩:《論警政》,《申報(bào)》1907年6月25日,第2版。,“仍與保甲無異,徒耗經(jīng)費(fèi)?！?44)《稟呈改良警務(wù)條陳》,《申報(bào)》1908年5月31日,第10版。警察制度蘊(yùn)含的獨(dú)立性、職業(yè)性等現(xiàn)代因素被消解,積極作用難以充分發(fā)揮。

(二)傳統(tǒng)勢(shì)力再起

由于地方警察不能盡如人意,一些地方警察組織剛成立不久即被裁撤,與此同時(shí),本已被替代的保甲團(tuán)練又得以恢復(fù)。其中有以保甲代替警察者,如“張宮保以鄂中警察辦無成效,所有警勇皆系市井無賴,從未受過教育。特令酌裁勇額,省出經(jīng)費(fèi)撥作警察學(xué)堂擴(kuò)充之用。俟學(xué)堂辦有成效,再行推廣,并飭樊城老河兩處亦將警察停止,仍辦保甲,經(jīng)費(fèi)亦解省。”(45)《警察裁額仍辦保甲》,《申報(bào)》1905年5月26日,第3版。有以巡警合并于團(tuán)練者,如廣州“十八鋪巡警局與坊眾鬧事后,現(xiàn)聞大憲擬定裁撤,札行該局以巡警既與坊眾不和,且團(tuán)練局亦已開辦,擬將西關(guān)各警局裁撤,歸并團(tuán)練總局辦理?！?46)《巡警歸并團(tuán)練》,《申報(bào)》1905年2月26日,第3版。揚(yáng)州“將四鄉(xiāng)警察大加整頓,原有之三十八區(qū)概行取銷?？谈鬣l(xiāng)為保存經(jīng)費(fèi)起見,爰即更易名稱,改為團(tuán)練,俾免利權(quán)旁落云。”(47)《巡警變?yōu)閳F(tuán)練》,《時(shí)報(bào)》1914年4月16日,第10版。有的雖未裁撤警察,但轉(zhuǎn)而倚重鄉(xiāng)團(tuán)等民間武裝,如江蘇“自朱廉訪蒞蘇后,親睹巡警之腐敗,深詆為不可靠,故欲改重鄉(xiāng)團(tuán)”(48)《蘇省注重鄉(xiāng)團(tuán)之原因》,《山東官報(bào)》1906年第112期,第5頁(yè)。,安徽“以各屬盜案蜂起,若徒責(zé)成警察查辦,時(shí)虞耳目有所不及。特飭各州縣趕辦鄉(xiāng)團(tuán),選舉團(tuán)總,委以密訪之任,假以送匪之權(quán)?！?49)《舉辦鄉(xiāng)團(tuán)之布置》,《時(shí)報(bào)》1908年1月15日,第5版。民國(guó)成立后,地方警察制度的推行依然進(jìn)展緩慢,傳統(tǒng)民間武裝以鄉(xiāng)團(tuán)、保衛(wèi)團(tuán)等形式重新煥發(fā)活力,如貴州省“警察為內(nèi)務(wù)行政之一,省外各屬已粗具規(guī)模。迨反正后,地方急于團(tuán)防,警務(wù)遽爾中止。”(50)《請(qǐng)復(fù)警務(wù)》,《警務(wù)叢報(bào)》1912年第1卷第17期,“紀(jì)事”第23頁(yè)。1914年袁世凱曾頒布大總統(tǒng)令對(duì)此加以申明,“當(dāng)此盜匪充斥之際,巡防偵緝兵力既有未敷,不得不資民力以為之輔,必人人各盡其捍衛(wèi)梓桑之責(zé),始足以保公眾之安寧?！?51)《大總統(tǒng)申令》,1914年10月4日,《地方保衛(wèi)團(tuán)條例章程匯編》,福建省地方保衛(wèi)團(tuán)1915年版,“大總統(tǒng)申令”第1、2頁(yè)。除保甲團(tuán)練復(fù)活外,民國(guó)成立后地保差役等舊勢(shì)力依然橫行地方,“自前年光復(fù)后,百度更新,以為地保與差役可鏟除凈盡矣,乃差役則美其名曰法警,地保則依然如故。于是敲詐之風(fēng),欺壓之弊,在在不免。而法警之顛倒黑白,地保之盜賣侵吞,亦時(shí)時(shí)發(fā)現(xiàn)?！?52)《地保與差役》,《時(shí)報(bào)》1913年10月13日,第14版。

(三)地方警察“差役化”

地方警察代表國(guó)家權(quán)力,相比保甲團(tuán)練、地方差役等擁有更強(qiáng)大的權(quán)威支持,理應(yīng)加以嚴(yán)格的監(jiān)督控制,以防止其濫用權(quán)力,如時(shí)人所言,“差役仰食于百姓,不能強(qiáng)責(zé)以清廉;巡警領(lǐng)餉于公家,可以嚴(yán)禁其需索;差役任意作奸,革退者或依然盤踞,巡警偶然舞弊,斥去者即不得復(fù)充?！?53)《實(shí)行巡警以清詞訟盜賊論》,《南洋官報(bào)》1905年第1期,“內(nèi)政”第1頁(yè)。然而清末民初國(guó)家政權(quán)孱弱,而警察又相對(duì)超脫于地方,造成上遠(yuǎn)離國(guó)家監(jiān)督,下不受基層約束,兩方面監(jiān)控同時(shí)缺位,濫權(quán)瀆職現(xiàn)象嚴(yán)重,與傳統(tǒng)差役群體的行徑無異。如福州“維持治安原為巡士之職務(wù),乃人民口角細(xì)故不為勸解制止,動(dòng)即拘押吊打甚至拳踢交下,致有中亭街之罷市?！?54)《福州警政之現(xiàn)象》,《新聞報(bào)》1908年10月24日,第10版。揚(yáng)州“警勇手持之木棍原以備指揮路人及打狗之用,乃此間警勇未受教育,每以之毆打行人,以致屢起沖突。”(55)《警政紀(jì)要》,《時(shí)報(bào)》1906年12月19日,第5版。江西“所有公所及各區(qū)各城門巡官巡長(zhǎng)大抵皆市井無賴之徒,撞騙索詐,包庇娼賭私煙,無所不至。其惡最稔者如周巡長(zhǎng)馬巡官等十二人,人遂以水滸傳中五虎七猛之徽號(hào)上之。上級(jí)官長(zhǎng)充耳不聞,一任若輩肆毒。”(56)《五虎七猛之惡稔矣》,《時(shí)報(bào)》1911年8月31日,第5版。這種情況到民國(guó)成立后依然沒有改善,尤其鄉(xiāng)村警察在鄉(xiāng)村社會(huì)相對(duì)封閉狹小的空間內(nèi),其權(quán)威更被放大,“自辛亥光復(fù)以來,鄉(xiāng)警遍設(shè)……逾越職權(quán),威嚇鄉(xiāng)民,放棄責(zé)任,哄騙金錢。其違法之罪惡,不勝枚舉”,其劣行包括:第一,縱設(shè)煙館借取私利;第二,縱設(shè)賭局借以抽頭;第三,搜查行人冀獲煙土;第四,擅自判理民事案件;第五,擅自判理刑事案件;第六,鄉(xiāng)警官借做壽斂錢;“上述六種,吾雖不敢云鄉(xiāng)鄉(xiāng)如此,然十鄉(xiāng)約有六七鄉(xiāng)如此?！?57)《鄉(xiāng)警之罪惡》,《申報(bào)》1921年12月7日,第20版。時(shí)人指出,“是未有警察以前,保甲雖惡,不過放任無為,或不緣以滋他病。自有警察,而百孔千瘡,其病乃不可救治。欲借以戢強(qiáng)暴而警察即強(qiáng)暴之媒,欲賴以維治安而警察即治安之蠹。明為保甲,其害猶淺,明為警察,而實(shí)為保甲,其毒彌深也?！?58)《警察歟保甲歟》,《四川》1908年第1期,“時(shí)評(píng)”第5頁(yè)?；鶎泳煲蛴袊?guó)家權(quán)力的支撐,其腐敗甚至較過去之差役有過之而無不及。

四、清末民初地方警察與基層治理內(nèi)卷化的反思

在清末民初的大變革過程中,主政者都極為重視對(duì)基層治理的改革,力圖以此穩(wěn)固統(tǒng)治基礎(chǔ),有效汲取資源。地方警察制度是清末以降重塑基層治理的重要措施,在此之后開啟了以地方自治為主要內(nèi)容的基層治理的全面變革,與此同時(shí)勸業(yè)所、勸學(xué)所、教育會(huì)、農(nóng)會(huì)等組織先后設(shè)立,這一系列措施共同構(gòu)成了近代中國(guó)對(duì)基層社會(huì)再組織化與治理重塑的努力。然而從清末民初警察制度在基層社會(huì)的推行情況來看,這些措施并未達(dá)到預(yù)想的效果。以警察開其端的新組織很快被地方舊勢(shì)力所同化、利用,其行為方式與保甲團(tuán)練、基層胥役等舊勢(shì)力無異,基層治理中只是如走馬燈一般不斷建立更換各種所謂新的組織機(jī)構(gòu),基層治理的實(shí)質(zhì)與邏輯未變,仍是有權(quán)者的天下,只是權(quán)力的占有者和行使者換了不同頭銜而已。舊的治理格局不斷被新組織所復(fù)制和強(qiáng)化,形成了基層治理的內(nèi)卷化,有新組織的建立而無治理的實(shí)質(zhì)進(jìn)步。

之所以出現(xiàn)這種局面,根源在于主政者沒有對(duì)基層社會(huì)結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)進(jìn)行根本革新,也沒有進(jìn)行廣泛的社會(huì)動(dòng)員,新組織缺乏新的力量加入,無法打破基層社會(huì)長(zhǎng)期存在的“內(nèi)生權(quán)威”以及由此形成的“板結(jié)社會(huì)”(59)參見陳軍亞:《超越內(nèi)卷:“板結(jié)社會(huì)”與國(guó)家滲透》,《社會(huì)科學(xué)》2022年第4期。,舊的權(quán)力和利益格局依然存在。清末民初在實(shí)施地方警察制度過程中,由于財(cái)政人才等因素的缺乏,普遍采用舊人辦新政的做法,吸收地方士紳辦理警察事務(wù),警察來源也多由團(tuán)丁、士兵等改頭換面而來。舊人辦新政則慣于因襲舊的行為方式,甚至利用新的組織和權(quán)威強(qiáng)化舊的利益關(guān)系與治理格局,“若以為一充警勇,即可任意勒索,無所不為,無人敢過問者?！?60)《宜都巡警之怪現(xiàn)狀》,1909年6月2日,馬鴻謨編:《民呼、民吁、民立報(bào)選輯》,河南人民出版社1982年版,第78頁(yè)。在此情況下基層治理的再組織化只能依賴國(guó)家權(quán)力的強(qiáng)力推行與嚴(yán)密控制。而清末民初國(guó)家處于劇烈動(dòng)蕩之中,國(guó)家權(quán)力分散,對(duì)于地方事務(wù)只能發(fā)布政令,至于如何執(zhí)行與執(zhí)行效果如何則只有聽?wèi){地方,如清末“維新以來,學(xué)校而外,首重警察。然或舉或廢,聽諸疆臣之措施,國(guó)家亦未嘗過問”(61)《警察歟保甲歟》,《四川》1908年第1期,“時(shí)評(píng)”第5頁(yè)。,國(guó)家政權(quán)無力對(duì)全國(guó)各地在基層建立的新組織進(jìn)行有效監(jiān)控。民國(guó)時(shí)期部分地區(qū)的基層治理變革曾取得一定成效,如閻錫山在山西的村治改革,鄉(xiāng)村建設(shè)派在不同地區(qū)的鄉(xiāng)村治理改革,其獲得成效的重要原因是因?yàn)樵摰貐^(qū)的地方政權(quán)或社會(huì)力量能夠充分控制在基層鄉(xiāng)村建立的新組織,新組織中的人員也有一定數(shù)量的新式人才。清末民國(guó)時(shí)期,從全國(guó)范圍來看國(guó)家與地方政權(quán)對(duì)于深入基層社會(huì)的新組織既無力進(jìn)行成員的更新,也難以對(duì)其進(jìn)行有效控制,導(dǎo)致新組織與舊勢(shì)力的結(jié)合而被后者同化。