俄羅斯北高加索地區(qū)邊疆治理的政策與經(jīng)驗(yàn)

袁 勛

邊疆的穩(wěn)定和繁榮對(duì)一個(gè)國家至關(guān)重要，邊疆問題的探索近年來也成為國內(nèi)外學(xué)術(shù)界普遍關(guān)心的熱點(diǎn)。來自政治學(xué)、歷史學(xué)、地理學(xué)、社會(huì)學(xué)、人類學(xué)等各領(lǐng)域?qū)＜叶紡谋緦W(xué)科的理論出發(fā)，對(duì)邊疆問題進(jìn)行研究。僅就“邊疆”的含義就有著各學(xué)科視角的詮釋，如美國學(xué)者特納，早在19 世紀(jì)末就提出了“邊疆”的概念，并基于美國領(lǐng)土擴(kuò)張的實(shí)例，將其解釋為彈性的、不斷變化的人類定居地的邊緣區(qū)，是文明與野蠻的交匯點(diǎn)①Turner F.J.&Bogue A.G.(1921).The frontier in American history,New York: Henry Holt and Company.。拉鐵摩爾則采用“類型學(xué)”方法，將歷史上的邊疆分為“具有共同特性的兩個(gè)社會(huì)共同體之間的邊疆”和“具有不同性質(zhì)的兩類社會(huì)共同體之間的邊疆”。②轉(zhuǎn)引自楊娟飛：《“邊疆”再探：概念、類型與治理路徑》，《廣西民族研究》2017 年第2 期。中國學(xué)者馬大正認(rèn)為，“界定邊疆地區(qū)有兩個(gè)條件，即有邊界線且有自身歷史、文化特點(diǎn)衡量”③馬大正：《關(guān)于當(dāng)代中國邊疆研究中的幾個(gè)問題》，《當(dāng)代中國史研究》2004 年第4 期。。近年來，不少學(xué)者結(jié)合當(dāng)今新技術(shù)的特征，創(chuàng)造性地提出了“太空邊疆”“數(shù)字邊疆”“網(wǎng)絡(luò)邊疆”等概念，雖然豐富了邊疆研究的領(lǐng)域，但概念的泛化也造成了相關(guān)研究邊界不清晰，學(xué)科體系難以成形的問題。

基于中外學(xué)者對(duì)于邊疆概念的詮釋，筆者認(rèn)為，本文所探討的邊疆應(yīng)具有以下特征：第一，地理位置上，邊疆應(yīng)在一國實(shí)際疆域之內(nèi)，且距離該國“中心地帶”有一定距離，彼此交通往來和信息溝通存在一定的障礙；第二，族群、文化上相較于該國其他地區(qū)，有明顯的異質(zhì)性特征；第三，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化進(jìn)程方面，邊疆往往與該國其他地區(qū)有明顯的發(fā)展階段性差異（通常是滯后）；第四，邊疆有時(shí)會(huì)位于不同文明或政權(quán)的交匯地帶，此時(shí)，邊疆既是其所屬國家的戰(zhàn)略緩沖地帶，又往往存在涉及域外國家（或文明）的各種政治問題，成為該國政治和軍事的敏感區(qū)域。

從上述意義上講，“除中國外，或唯有俄羅斯是一個(gè)可以稱為有邊疆地區(qū)的大國”①馬大正：《中國邊疆學(xué)構(gòu)筑是中國學(xué)人的歷史擔(dān)當(dāng)》，《云南師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2019 年第1 期。。俄羅斯幅員遼闊，民族眾多，邊境線漫長，邊疆問題復(fù)雜多元，邊疆治理模式探索由來已久。獨(dú)特的地理位置、多元的族群文化、嚴(yán)峻的區(qū)域安全問題，使得北高加索地區(qū)成為俄境內(nèi)邊疆特征和問題最為凸顯的區(qū)域，亦成為研究俄邊疆治理模式的典型樣本。

俄羅斯學(xué)界對(duì)北高加索治理問題的研究傳統(tǒng)悠久，成果豐富，傳統(tǒng)上針對(duì)該地區(qū)的研究主要集中在歷史學(xué)和人類學(xué)領(lǐng)域，或側(cè)重對(duì)于北高加索地區(qū)各民族歷史、文化的考察，或側(cè)重于對(duì)沙俄時(shí)期北高加索地區(qū)“軍事—民族管理”制度的探析，或傾向于討論斯大林時(shí)期北高加索地區(qū)的“迫遷民族”問題。近年來，俄學(xué)者更側(cè)重于從不同角度對(duì)當(dāng)代北高加索地區(qū)治理“現(xiàn)代化”問題的研究：部分學(xué)者（С.Башиева,А.Геляева,В.Дзидзоев）著重探討了北高加索地區(qū)治理的法律和政策問題；部分學(xué)者（А.Малашенко,Д.Тренин,В.Тишков）則重點(diǎn)關(guān)注該地區(qū)的“央地關(guān)系”“車臣問題”“民主化進(jìn)程”問題等。歐美學(xué)者的相關(guān)研究則集中在北高加索地區(qū)“民族分裂問題”（Andrew Foxall）和俄羅斯聯(lián)邦制下該地區(qū)治理問題（Svante E.Comell,Alfred Stepan,Louk Hagendoom）等領(lǐng)域。國內(nèi)學(xué)者對(duì)北高加索地區(qū)治理問題的研究總體不多，且側(cè)重于歷史、地緣政治等視角，部分學(xué)者也對(duì)該地區(qū)民族問題進(jìn)行了深入的探討（尹紹偉、蔡運(yùn)喆等）。相關(guān)研究成果為本文提供了重要的信息來源和理論參考。②參 考：Башиева С.,Геляева А.Толерантность и норма как основа мировидения народов Кавказ，Век толерантности,вып.6.М.,2003,с.90-94.;Дзидзоев В.Д.Национальные отношения на Кавказе.Владикавказ,1995.;Малашенко А.,Тренин Д.Время Юга: Россия в Чечне,Чечня в России.М.: Московский Центр Карнеги ?Гендальф?,2002.;Тишков В.А.Этнология и политика.М.,Наука,2001.;Foxall,A.(2014) .Ethnic Relations in Post-Soviet Russia: Russians and Non-Russians in the North Caucasus,London;Stepan,A.(2000).Russian Federalism in Comparative Perspective.Post-Soviet Affairs.16(2) ;Hagendoom,L.Poppe,E.&Minescu (2008) .Support for Separatism in Ethnic Republics of The Russian Federation,Europe-Asia Studies,60(3);Comell S.E.(2002).Autonomy as a source of Conflict: Caucasian Conflict in Theoretical Perspective,World Politics.54(2) ;尹紹偉：《俄羅斯北高加索地區(qū)民族問題探析》，《貴州民族研究》2016 年第4 期；蔡運(yùn)喆：《北高加索地區(qū)民族矛盾的歷史與現(xiàn)實(shí)》，中國社會(huì)科學(xué)院研究生院博士學(xué)位論文，2022 年。

本文旨在分析沙俄、蘇聯(lián)時(shí)代針對(duì)北高加索地區(qū)的邊疆特征和問題采取的治理措施，進(jìn)而探討當(dāng)代俄羅斯邊疆地區(qū)治理的基本邏輯和得失，并思考其帶來的經(jīng)驗(yàn)與啟示。

一、北高加索地區(qū)的邊疆特征及問題

綿延數(shù)千公里的大高加索山脈橫亙?cè)诤诤Ｅc里海之間，呈西北-東南向?qū)⒍砹_斯與格魯吉亞、亞美尼亞和阿塞拜疆三國隔絕開來，南部三國屬于“外高加索地區(qū)”（或南高加索地區(qū)），相對(duì)應(yīng)的俄羅斯聯(lián)邦境內(nèi)的高加索山脈北麓地區(qū)就被稱為“北高加索地區(qū)”（或前高加索地區(qū)）（北高加索地區(qū)在俄羅斯聯(lián)邦中的位置如圖1 所示）。籠統(tǒng)而言，俄羅斯的北高加索聯(lián)邦區(qū)（Северо-Кавказский федеральный округ）和南部聯(lián)邦區(qū)（Южный федеральный округ）的大部分地區(qū)均屬于北高加索地區(qū)所涵蓋的范圍?？偯娣e超過25.8 萬平方公里，人口約1500 萬。狹義的北高加索地區(qū)一般情況下僅指代如今的北高加索聯(lián)邦區(qū)，在學(xué)術(shù)研究中通常也會(huì)將位于南部聯(lián)邦區(qū)境內(nèi)的阿迪格共和國涵蓋在內(nèi)，具體而言，包括以下聯(lián)邦主體：斯塔夫羅波爾邊疆區(qū)、卡拉恰伊-切爾克斯共和國、卡巴爾達(dá)-巴爾卡爾共和國、北奧塞梯-阿蘭共和國、印古什共和國、車臣共和國、達(dá)吉斯坦共和國和阿迪格共和國（北高加索部分地區(qū)聯(lián)邦主體分布如圖2 所示），總面積約17.8 萬平方公里，人口約一千萬。

圖2 北高加索部分地區(qū)聯(lián)邦主體分布示意圖

自19 世紀(jì)初北高加索納入俄羅斯帝國領(lǐng)土至今，始終是俄境內(nèi)所有地區(qū)中邊疆特征最為明顯、矛盾最為集中、問題最為復(fù)雜的區(qū)域，具體表現(xiàn)在以下方面：

（一）民族構(gòu)成多元，無人口數(shù)量占明顯優(yōu)勢(shì)的“主導(dǎo)”民族

該地區(qū)地理環(huán)境極為復(fù)雜，重巒疊嶂，河湖遍布，適合多種農(nóng)牧業(yè)經(jīng)濟(jì)形式的開展，在漫長的歷史長河中，不同文明影響下的各個(gè)族群在北高加索地區(qū)扎根，成為今日北高加索民族多樣性的基礎(chǔ)。盡管該地區(qū)處在人類歷史上幾個(gè)主要文明的交匯之處，然而復(fù)雜的地形大大增加了該地區(qū)的治理難度，難以出現(xiàn)長期穩(wěn)定的強(qiáng)大政權(quán)，即使名義上被周邊強(qiáng)國“征服”，該地區(qū)各山地民族也保持了極大的獨(dú)立性，難以被真正同化。

目前，該地區(qū)最大的族群是俄羅斯族，但也只占北高加索地區(qū)總?cè)丝诘?8%，且分布極不均衡，絕大部分居住在斯塔夫羅波爾邊疆區(qū)中北部，而北高加索地區(qū)的其他聯(lián)邦主體中，俄族人口占比不足8%。①Национальный и этнический состав России,Статистка и показатели Региональные и федеральные,https://rosinfostat.ru/natsionalnyj-sostav/.除俄羅斯族外，北高加索還生活著80 多個(gè)山地民族，大致隸屬于四個(gè)語系，即高加索語系、印歐語系、阿爾泰語系和亞非語系，彼此之間語言文化、生活方式差距較大。根據(jù)2010 年俄羅斯人口普查結(jié)果，主要少數(shù)民族的人口情況如下：車臣人（143.14 萬，其中134.39 萬常住北高加索）、阿瓦爾人（91.21 萬，其中85 萬常住北高加索）、達(dá)爾金人（58.94 萬，其中49.04 萬常住北高加索）、奧塞梯人（52.85 萬，其中45.97 萬常住北高加索）、卡巴爾達(dá)人（51.68 萬，其中49.05 萬常住北高加索）、庫梅克人（50.31萬，43.17 萬常住北高加索）、列茲金人（47.37 萬，其中38.52 萬常住北高加索）、印古什人（44.48 萬,其中38.55 萬常住北高加索）、卡拉恰伊人（28.84 萬，其中19.43 萬常住北高加索）、阿迪格人（12.48 萬，其中10.71 萬常住北高加索）、巴爾卡爾人（11.29 萬，其中10.86 萬常住北高加索）、切爾克斯人（7.32萬，其中5.65 萬常住北高加索）。①Национальный состав России 2022 (перепись 2010)，statdata.ru，https://www.statdata.ru/nacionalnyj-sostav rossii.由此可見，北高加索地區(qū)各民族人口規(guī)模普遍不大，沒有一個(gè)民族在該地區(qū)人口結(jié)構(gòu)中占據(jù)絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)地位，因此大大增加了該地區(qū)治理的復(fù)雜度。

（二）區(qū)域內(nèi)各民族矛盾紛繁復(fù)雜

在漫長的歷史中，北高加索地區(qū)各民族之間關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，納入俄羅斯版圖后，某些治理措施又帶來了新的矛盾，歸納起來，該地區(qū)目前面臨的主要族群間矛盾及成因主要有：（1）山地民族與俄羅斯族的歷史積怨。自18 世紀(jì)末19 世紀(jì)初，俄羅斯帝國勢(shì)力逐漸滲透到高加索地區(qū)，其野蠻的擴(kuò)張進(jìn)程就遭到山地民族的強(qiáng)烈抵抗，占領(lǐng)該地之后進(jìn)行的大規(guī)?！胺N族置換”式的移民活動(dòng)和對(duì)當(dāng)?shù)匾了固m信仰的抑制②1862 年5 月10 日，俄國政府通過了《關(guān)于庫班哥薩克及其他俄羅斯移民在高加索山脈西部山麓地帶定居的條例》，根據(jù)該條例規(guī)定，國家財(cái)產(chǎn)部每年指定300—500 個(gè)國有農(nóng)民家庭移民庫班 。與此同時(shí)還有組織地將土著人口強(qiáng)行遷出境外，進(jìn)行“種族置換”，僅1858—1865 年間就大約有49.3 萬人從北高加索向奧斯曼帝國移民。到19 世紀(jì)50 年代，北高加索地區(qū)北部草原地帶人口已超過74 萬，其中43.2 萬人屬于黑海沿岸的哥薩克，占該地區(qū)總?cè)丝诘?8%；17.2萬人屬于國有農(nóng)民，占該地區(qū)總?cè)丝诘?3%；農(nóng)奴約有1.7 萬人，占2%；當(dāng)?shù)赜文撩褡逵?.8 萬人，占 11%。但在南部和東部山地地區(qū)，由于土著民族反抗激烈，移民政策推行困難。，都加劇了山地民族與俄族之間的矛盾，為日后該地區(qū)的持續(xù)動(dòng)蕩埋下禍根。無論是1817—1864年的高加索戰(zhàn)爭(zhēng)，還是十月革命后山民共和國的反抗，甚至是蘇聯(lián)解體后的車臣危機(jī)，該地區(qū)的起義、抗?fàn)?、暴亂似乎從未停止，俄羅斯族和山地民族的矛盾也在不同時(shí)期以相似的形式呈現(xiàn)；（2）蘇聯(lián)時(shí)代“迫遷民族”回遷導(dǎo)致的土地資源分配矛盾。這是導(dǎo)致區(qū)域族群矛盾最主要的原因之一。衛(wèi)國戰(zhàn)爭(zhēng)前后，斯大林下令對(duì)北高加索地區(qū)“涉嫌通敵”的卡拉恰伊、印古什、車臣、巴爾卡爾等民族進(jìn)行集體迫遷。這些民族被迫遷后，其自治地位被取消，原轄區(qū)土地也被劃入其他州屬，如印古什人在被迫遷移后，原自治州領(lǐng)土大部分劃歸北奧塞梯自治州，奧塞梯人取代印古什人對(duì)這片土地進(jìn)行開發(fā)。1956 年平反后，印古什自治實(shí)體得以恢復(fù)，返鄉(xiāng)的印古什人和原住地的“新主人”奧塞梯人矛盾不斷加劇，甚至爆發(fā)慘烈沖突。除印古什人和奧塞梯人的沖突之外，回遷的巴爾卡爾人和“占領(lǐng)”其原有牧場(chǎng)的卡巴爾達(dá)人、達(dá)吉斯坦的阿爾金人和阿瓦爾人也都出現(xiàn)了類似的矛盾。（3）劃界問題導(dǎo)致的民族矛盾。俄羅斯有專家甚至認(rèn)為“蘇聯(lián)時(shí)期純粹以民族為基礎(chǔ)的領(lǐng)土行政劃界原則與高加索的現(xiàn)實(shí)背道而馳，成為當(dāng)今各種沖突的潛在根源”③Гаджиев К.С.Геополитика Кавказа.М.,2003.С.77.。典型代表也是奧塞梯人和印古什人之間的沖突。兩自治州成立之初曾共享弗拉季高加索作為行政中心，城內(nèi)的捷列克河成為兩州的轄區(qū)界限。1928 年，北高加索委員會(huì)卻將該市劃歸北奧塞梯自治州，導(dǎo)致印古什人的強(qiáng)烈反對(duì)。時(shí)至今日，該城市的歸屬都是印古什、北奧塞梯和聯(lián)邦的棘手問題。（4）達(dá)吉斯坦各民族權(quán)力分配問題。達(dá)吉斯坦是北高加索地區(qū)非單一主體民族的政治實(shí)體，其主體民族有四個(gè)，分別是阿爾金人（占比29.4%）、達(dá)爾金人（占比17%）、庫梅克人（占比14.9%）和列茲金人（占比13.3%）④Население Дагестана по данным Росстат，Статистка и показатели Региональные и федеральные,https://rosinfostat.ru/naselenie-dagestana/.，除此之外還有幾十個(gè)人口規(guī)模較小的民族雜居于此，沒有明顯的民族界限。其中人口占比相對(duì)較高的阿爾金人和達(dá)爾金人長期圍繞共和國的最高權(quán)力展開競(jìng)爭(zhēng)，而人口略少的列茲金人則長期無緣擔(dān)任共和國的主要領(lǐng)導(dǎo)。加之復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)問題，達(dá)吉斯坦各民族利益協(xié)調(diào)問題長期難以得到有效解決。除此之外，宗教沖突、民族歷史認(rèn)知差異、氏族（部落）利益糾紛等導(dǎo)致的矛盾分歧在北高加索地區(qū)也普遍存在，且很多沖突和矛盾都是多因素疊加導(dǎo)致的，這更加劇了該地區(qū)民族問題的復(fù)雜性和頑固性。

（三）中央控制力度薄弱，“三股勢(shì)力”難以禁絕

北高加索地區(qū)作為俄境內(nèi)中央控制力最“薄弱”的一環(huán)，其民族分離勢(shì)力一直比較活躍。尤其是20世紀(jì)80 年代后，蘇聯(lián)各地民族主義情緒抬頭，分裂活動(dòng)此起彼伏，俄羅斯獨(dú)立之初，各民族自治區(qū)紛紛通過主權(quán)宣言，北高加索地區(qū)瞬間出現(xiàn)五個(gè)“主權(quán)國家”①蘇聯(lián)解體之初（1990—1991），印古什共和國、車臣共和國、達(dá)吉斯坦共和國、卡巴爾達(dá)-巴爾卡爾、阿巴扎共和國（Абазиния，卡拉恰伊-切爾克斯共和國北部地區(qū)）相繼宣布獨(dú)立。，其中大部分在與葉利欽總統(tǒng)和最高蘇維埃主席哈斯布拉托夫簽訂《聯(lián)邦條約》，獲得極大自治權(quán)利后取消了獨(dú)立的訴求，但仍有部分自治共和國一直謀求獨(dú)立，并與聯(lián)邦爆發(fā)沖突，而其中最劇烈的就是車臣危機(jī)。1990 年，蘇聯(lián)局勢(shì)失控，車臣民族代表大會(huì)主席杜達(dá)耶夫趁機(jī)發(fā)動(dòng)叛亂，宣布車臣獨(dú)立。還與十幾個(gè)南北高加索民族代表于1991 年在蘇呼米成立“高加索山地民族聯(lián)盟”，意圖聯(lián)合建立主權(quán)國家，但最后因內(nèi)部矛盾和俄羅斯的打壓而解散。1994 年葉利欽批準(zhǔn)對(duì)車臣用兵，但俄軍頻頻失利，直至普京上臺(tái)后，俄軍才在第二次車臣戰(zhàn)爭(zhēng)中獲得軍事勝利。危機(jī)期間，極端伊斯蘭主義思想也趁亂在車臣傳播，瓦哈比派大行其道，原教旨主義盛行，車臣人的許多行動(dòng)也都帶有了恐怖主義色彩，其中2004 年的別斯蘭人質(zhì)事件是俄羅斯獨(dú)立以來傷亡最嚴(yán)重的恐怖事件。除此之外混亂的車臣也長期成為了俄羅斯販毒、走私、人口販賣等惡性犯罪的中心，給北高加索地區(qū)和整個(gè)俄羅斯都帶來了巨大的損失和傷害。

（四）現(xiàn)代化水平低，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展明顯落后于俄羅斯國內(nèi)其他地區(qū)

目前北高加索地區(qū)是俄羅斯城市化水平、工業(yè)化水平、人均收入、預(yù)算收支最低的地區(qū)。根據(jù)2022年俄羅斯國家統(tǒng)計(jì)局的官方數(shù)據(jù)和俄羅斯主要媒體公布的經(jīng)濟(jì)狀況評(píng)級(jí)，北高加索聯(lián)邦區(qū)主要經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)都在俄羅斯所有聯(lián)邦區(qū)中墊底，其中車臣、達(dá)吉斯坦、卡拉恰伊-切爾克斯、北奧塞梯-阿蘭、卡巴爾達(dá)-巴爾卡爾和印古什被公認(rèn)為工資待遇最差的地區(qū)。②Мертвые души и черные деньги: Северный Кавказ остается лидером по бедности,Кавказ.реали.,https://www.kavkazr.com/a/mertvye-dushi-i-chernye-denjgi-severnyy-kavkaz-ostaetsya-liderom-po-bednosti/3241 9049.html.在15 個(gè)貧困率最高的俄羅斯聯(lián)邦主體中，北高加索聯(lián)邦區(qū)占據(jù)5 席，其中印古什共和國位列倒數(shù)第二，情況僅稍好于圖瓦共和國。即使是情況最好的達(dá)吉斯坦共和國和北奧塞梯-阿蘭共和國，也僅排在第52 和64 位，在80 余個(gè)聯(lián)邦主體中位居下游。③Рейтинг регионов по доходам населения– 2022,Риа рейтинг,https://riarating.ru/infografika/20220620/6302 24442.html.因此，該地區(qū)財(cái)政長期高度依賴聯(lián)邦的補(bǔ)貼，2021 年全俄接受補(bǔ)貼最多的聯(lián)邦主體就是達(dá)吉斯坦共和國，車臣共和國、斯塔夫羅波爾邊疆區(qū)、卡巴爾達(dá)-巴爾卡爾共和國和印古什共和國也都在前12 名中。④Какие регионы России больше всего зависят от денег из центра,РБК,https://www.rbc.ru/economics/28/01/2022/61f29 f439a79470585f7f0d5.孱弱的經(jīng)濟(jì)狀況以及與聯(lián)邦發(fā)達(dá)地區(qū)的巨大差距加劇了當(dāng)?shù)厝说碾x心傾向，而對(duì)北高加索地區(qū)巨額的財(cái)政補(bǔ)貼不僅給聯(lián)邦財(cái)政造成巨大負(fù)擔(dān)，也引發(fā)其他地區(qū)的不滿。此外，該地區(qū)還是俄羅斯聯(lián)邦境內(nèi)城市化程度最低的地區(qū)，根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，2022 年北高加索聯(lián)邦區(qū)的城市化率只有50.4%，在俄羅斯所有地區(qū)中墊底，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于聯(lián)邦74.8%的平均水平，其中城市化率最高的北奧塞梯-阿蘭共和國也只有64.2%，最低的車臣共和國僅為38%。⑤Уровень урбанизации по регионам России в 2022 году,МИРКАРТ,https://xn--80apggvco.xn--p1ai/%D0%BA%D0%B0%D 1%80%D1%82%D1%8B?id=208.大量的農(nóng)村人口依然固守著以家庭、氏族為單位的傳統(tǒng)生活。如在車臣地區(qū)，一個(gè)人所屬的“泰普”（Тейп）和“圖庫姆”（Тукхум）⑥泰普（Тейп），可以理解為意譯為氏族。傳統(tǒng)上指由擁有共同父系祖先的家族構(gòu)成的，具有基本行政和軍事功能的組織?！皥D庫姆”（Тукхум），指部落會(huì)議，由泰普組成，可理解為車臣傳統(tǒng)的行政區(qū)劃和氏族聯(lián)盟形式。是當(dāng)?shù)厝俗钪匾纳矸輼?biāo)志，深刻影響著他的生活和社交，直至今日當(dāng)?shù)剡€存在著一百來個(gè)“山地泰普”和六七十個(gè)“平原泰普”①Всероссийская перепись населения 2002 года,http://www.demoscope.ru/weekly/ssp/rus_nac_02.php.。在印古什、達(dá)吉斯坦等地，氏族長老理事會(huì)（Совет старейшин）仍然沿用“阿達(dá)特”（Адат）制度來解決當(dāng)?shù)氐耐恋丶m紛、鄉(xiāng)鄰矛盾等民法案件②阿達(dá)特，源自于阿拉伯語，通常意譯為“習(xí)慣法”，泛指北高加索、中亞和東南亞穆斯林群體所遵循的各種本地習(xí)俗和傳統(tǒng)。在北高加索地區(qū)，阿達(dá)特制度包含一整套受到社會(huì)監(jiān)管的地方和傳統(tǒng)法律以及爭(zhēng)議解決方案。。在蘇聯(lián)解體之初，伴隨著北高加索“民族復(fù)興”思潮興起，各種形式的傳統(tǒng)父權(quán)制關(guān)系得以復(fù)蘇，進(jìn)而形成控制權(quán)力和資源的氏族勢(shì)力，該地區(qū)的腐敗、資源壟斷、極端主義等各種問題也愈發(fā)明顯。因此，脆弱的經(jīng)濟(jì)、保守的文化、較低的現(xiàn)代化水平都大大增加了北高加索地區(qū)的治理難度。

（五）地緣位置敏感，與域外國家關(guān)系復(fù)雜

高加索地區(qū)處在歐亞大陸不同文明的交匯之地，歷史上也受到各大文明政權(quán)的統(tǒng)治和影響。蘇聯(lián)解體后，散居高加索山脈的多個(gè)民族成為跨境民族，在俄羅斯與南高加索國家的關(guān)系中扮演著重要的角色。如格魯吉亞的南奧塞梯地區(qū)，蘇聯(lián)解體后，當(dāng)?shù)貖W塞梯人多次謀求更大的自治權(quán)甚至獨(dú)立，與格魯吉亞族群沖突不斷，成為2008 年俄格戰(zhàn)爭(zhēng)的導(dǎo)火索。戰(zhàn)后南奧塞梯地區(qū)加快了與俄建立“一體化空間”的步伐，成為俄羅斯嵌入南高加索地區(qū)的又一個(gè)“楔子”。南奧塞梯問題和阿布哈茲問題都成為了俄格關(guān)系中無法彌合的“裂痕”。類似的還有居住在阿塞拜疆北部的列茲金人，與俄羅斯境內(nèi)的族人有著很深的淵源，也成為影響俄阿兩國關(guān)系和地區(qū)穩(wěn)定的重要因素。除此之外，溝通里海與黑海的北高加索既是重要的歐亞能源管道的必經(jīng)之地，也因其大量的穆斯林人口，成為伊斯蘭極端主義思想進(jìn)入俄羅斯最主要的“通道”，因此北高加索地區(qū)的穩(wěn)定對(duì)地區(qū)地緣政治、經(jīng)濟(jì)局勢(shì)有著重要的意義。

如此復(fù)雜的“邊疆特性”是北高加索地區(qū)長期以來各種因素疊加造成的，是俄實(shí)現(xiàn)國家統(tǒng)一、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民族團(tuán)結(jié)愿景不得不啃下的“硬骨頭”。

二、北高加索地區(qū)邊疆治理的邏輯與措施

19 世紀(jì)后，俄羅斯帝國從地處東歐一隅的莫斯科公國，發(fā)展成為一個(gè)地跨歐亞兩洲，擁有2280 萬平方公里土地的龐大帝國，領(lǐng)土面積約占?xì)W洲土地的1/2 和亞洲土地的1/3。其中，“殖民地面積達(dá)1745 萬平方公里，占俄帝國總面積的76.6%”③沈影：《俄羅斯領(lǐng)土變遷史》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2013 年，第54 頁。。與英法等國在全球各大洲建立海外殖民地有所不同，俄羅斯帝國是通過武力征服、侵占、吞并了周邊鄰國的領(lǐng)土實(shí)現(xiàn)殖民擴(kuò)張的。在此過程中，俄羅斯邊疆領(lǐng)土不斷擴(kuò)大，邊疆原住民族與中央政府之間的矛盾也不斷加劇。針對(duì)不同邊疆地區(qū)的民族構(gòu)成、發(fā)展水平、與中央的關(guān)系等，沙皇政府采取了不同的治理方式，但根本目的都是加速對(duì)邊疆地區(qū)的同化，維持帝國的統(tǒng)一。如針對(duì)西部的芬蘭、波蘭等深受西歐憲政文化影響的地區(qū)，沙俄給予其更大的自治權(quán)，允許當(dāng)?shù)負(fù)碛幸欢ǖ牧⒎?、司法和行政?quán)力。但該政策隨著19 世紀(jì)中葉沙俄對(duì)波蘭民族起義的鎮(zhèn)壓宣告結(jié)束，轉(zhuǎn)而推行專制和文化同化政策。西伯利亞、遠(yuǎn)東等東部邊疆地區(qū)則在一開始便設(shè)立俄統(tǒng)一的地方行政建制，1822 年后，設(shè)立西西伯利亞總督區(qū)和東西伯利亞總督區(qū)，總督區(qū)下設(shè)省或州等次級(jí)行政單位。在語言、宗教文化上也推行俄羅斯化政策，將西伯利亞等地牢牢把持在沙皇手中。但由于北高加索地區(qū)復(fù)雜的民族構(gòu)成和地理、文化環(huán)境，單一的邊疆治理政策難以在該地區(qū)推行。19 世紀(jì)下半葉，俄在北高加索地區(qū)實(shí)行“軍事—民族管理”（военно-народное управление）制度，即地方行政權(quán)力掌握在軍事官員手中，這些軍官也從有威望和影響力的當(dāng)?shù)鼐用裰腥斡?，主要?fù)責(zé)向山民征收賦稅。同時(shí)允許山地民族依照其習(xí)慣法（伊斯蘭教法）處理內(nèi)部事務(wù)。依靠這種中央直接管轄與地方高度自治相結(jié)合的混合式管理機(jī)制，沙俄基本維持了對(duì)該地的軍事控制和松散統(tǒng)治。

俄羅斯帝國解體之后，該地區(qū)重新陷入混亂，民族矛盾爆發(fā)?！吧矫窆埠蛧保ěぇ唰猝悃堙学?республика）、哥薩克軍政府、蘇維埃政權(quán)、白軍等各派別在此展開博弈，土耳其、英國、德國等外部勢(shì)力也趁虛而入。最終蘇俄紅軍平息北高加索內(nèi)戰(zhàn)①此處北高加索內(nèi)戰(zhàn)主要指的是1917—1920 年間在北高加索地區(qū)爆發(fā)的一系列武裝沖突和戰(zhàn)斗。這場(chǎng)內(nèi)戰(zhàn)主要涉及高加索地區(qū)的不同民族和政治勢(shì)力之間的斗爭(zhēng)。在這場(chǎng)內(nèi)戰(zhàn)中，各個(gè)民族和政治組織之間爭(zhēng)奪權(quán)力和領(lǐng)土導(dǎo)致了激烈的戰(zhàn)斗和沖突，其中包括車臣人、卡巴爾達(dá)人、奧塞梯人、達(dá)吉斯坦人、阿塞拜疆人等民族之間的沖突。此外，布爾什維克和反布爾什維克勢(shì)力之間也有激烈的沖突。北高加索內(nèi)戰(zhàn)對(duì)該地區(qū)造成了嚴(yán)重的破壞和人員傷亡，導(dǎo)致大量平民和士兵喪生。最終，紅軍（布爾什維克）在1920 年左右取得了對(duì)大部分北高加索地區(qū)的控制，結(jié)束了內(nèi)戰(zhàn)。然而，這場(chǎng)內(nèi)戰(zhàn)對(duì)該地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)情況產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，其后果在隨后的幾十年中仍然存在。，重新將此地設(shè)為蘇維埃國家的正式行政區(qū)。

自1926年起，蘇聯(lián)就著手在北高加索地區(qū)開展民族識(shí)別工作，并根據(jù)識(shí)別的民族重新劃定自治州邊界，同時(shí)完善了民族區(qū)域自治制度，培訓(xùn)和提拔當(dāng)?shù)孛褡宕頁?dān)任各級(jí)機(jī)關(guān)管理職務(wù)。北高加索地區(qū)的行政區(qū)劃調(diào)整雖然在一定程度上考慮到了不同民族的訴求，但其飽受爭(zhēng)議的民族認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和粗放的邊界劃定打破了山地民族融合的進(jìn)程，割裂了民族間的自然聯(lián)系，加深了山地民族間的矛盾和裂痕。其行政命令式的管理方式和有失公平的領(lǐng)土分配舉措也引發(fā)了高加索各民族的普遍不滿，反蘇組織屢禁不止，暴亂活動(dòng)頻頻發(fā)生。斯大林時(shí)期，就對(duì)北高加索地區(qū)的民族抗?fàn)幒头磁堰M(jìn)行了大規(guī)模鎮(zhèn)壓，大批山民和哥薩克人被處決、流放或關(guān)入集中營。二戰(zhàn)后的高加索地區(qū)四個(gè)民族的集體迫遷和平反后的“無組織”回遷又給該地區(qū)造成了新的矛盾和裂痕。除此之外，由于蘇聯(lián)憲法中的“雙重主權(quán)原則”和“自由退盟原則”等規(guī)定過于粗放，也給了各種民族分裂勢(shì)力可趁之機(jī)。

總之，無論是俄羅斯帝國還是蘇聯(lián)，其對(duì)北高加索地區(qū)的治理目標(biāo)都是建立統(tǒng)一文化空間和國家認(rèn)同，實(shí)現(xiàn)地區(qū)現(xiàn)代化（近代化），保障地區(qū)穩(wěn)定和國家統(tǒng)一，而采取的治理路徑都是給予地方民族一定的自治權(quán)，借助當(dāng)?shù)鼐⒕S持中央對(duì)地方的管轄。然而，其在北高加索地區(qū)的治理措施或限囿于客觀條件，難以有效推行，或受制于政策頻繁變動(dòng)，效果差強(qiáng)人意。

俄羅斯聯(lián)邦建立之初，由于政治動(dòng)蕩，經(jīng)濟(jì)崩潰，各項(xiàng)制度有待完善，中央對(duì)邊疆地區(qū)治理重視不足，該地區(qū)出現(xiàn)嚴(yán)重的分離勢(shì)力，地區(qū)混亂加劇，如發(fā)生印古什-奧塞梯族群沖突、兩次車臣戰(zhàn)爭(zhēng)、大量惡性恐怖襲擊事件等。自2000 年以來，聯(lián)邦政府多管齊下，針對(duì)“北高加索綜合征”，對(duì)癥下藥，出臺(tái)了一系列綜合性治理措施，在維護(hù)地區(qū)穩(wěn)定、促進(jìn)民族和解、控制沖突方面取得了不錯(cuò)的效果，具體可分為以下兩類：

（一）強(qiáng)化統(tǒng)一國家意識(shí)，以國族認(rèn)同取代民族認(rèn)同

可以說，這是自俄羅斯帝國吸納該地區(qū)以來一直期望實(shí)現(xiàn)的“終極”治理目標(biāo)。沙俄和蘇聯(lián)時(shí)期都做出過很多的努力，在大規(guī)模的移民活動(dòng)、俄語教育的普及、東正教的傳播、共產(chǎn)主義信仰的宣傳等方面都投入了巨大的精力，但最后都由于各種復(fù)雜的原因而未能實(shí)現(xiàn)。獨(dú)立后的俄羅斯采取了一系列構(gòu)建多民族國家認(rèn)同的新舉措：

1.重視相關(guān)立法，維護(hù)國家統(tǒng)一。1993 年12 月12 日通過的《俄羅斯聯(lián)邦憲法》成為俄羅斯處理邊疆民族問題、加強(qiáng)國家認(rèn)同的基本依據(jù)。憲法第一章就明確“俄羅斯是統(tǒng)一的多民族國家”，用人權(quán)、公民等概念淡化民族差異問題。在“民族自決”問題上也非常謹(jǐn)慎，僅在緒論和提及國家與聯(lián)邦主體權(quán)力劃分時(shí)出現(xiàn)了“公認(rèn)的民族平等和民族自決原則”的表述，且未對(duì)“公認(rèn)”標(biāo)準(zhǔn)做出任何說明，還取消了蘇聯(lián)憲法中各民族共和國可以“自由退出”的條款，從法理上杜絕了民族自治區(qū)域“公投”獨(dú)立的行為。1996 年出臺(tái)的《俄羅斯聯(lián)邦民族政策構(gòu)想》《俄羅斯聯(lián)邦民族文化自治法》、2012 年普京簽署的《2025年前俄羅斯聯(lián)邦國家民族政策戰(zhàn)略》、2013 年的《鞏固統(tǒng)一的俄羅斯民族和俄羅斯各族文化發(fā)展（2014—2020）綱要》、2016 年的《2030 年前俄羅斯聯(lián)邦國家文化政策戰(zhàn)略》等法律和國家規(guī)劃綱要進(jìn)一步淡化民族差異，僅強(qiáng)調(diào)在文化領(lǐng)域的民族自決，不斷夯實(shí)國家統(tǒng)一作為不同民族認(rèn)知“最大公約數(shù)”的概念。

2.淡化民族差異，強(qiáng)化國家認(rèn)同。自1997 年起，俄羅斯聯(lián)邦政府在新發(fā)放的公民護(hù)照（身份證件）上取消了“民族”一欄，將公民的民族屬性當(dāng)做公民的“私事”處理，每位公民都可自由選擇是否公開或認(rèn)同自己所屬的民族身份。甚至在后續(xù)的人口普查中，也不強(qiáng)迫公民填寫本人所屬的民族。這些措施大大弱化了民族身份的“敏感度”，扭轉(zhuǎn)了蘇聯(lián)時(shí)代刻意強(qiáng)調(diào)民族屬性的弊政，減少了民族之間的交流障礙，促進(jìn)不同民族的自然融合，有助于國家統(tǒng)一思想的認(rèn)同。與此同時(shí)，普京就任總統(tǒng)后，頒布了《俄羅斯聯(lián)邦公民愛國主義教育綱要》，并組織專家對(duì)俄羅斯歷史教科書進(jìn)行重新編寫和審校。近年來，政府大大加強(qiáng)了對(duì)傳統(tǒng)俄羅斯社會(huì)的道德觀、價(jià)值觀的宣傳力度，如重視衛(wèi)國戰(zhàn)爭(zhēng)紀(jì)念日等節(jié)日的慶祝，以增強(qiáng)俄羅斯人民的民族自豪感和愛國主義感情，提升國家凝聚力。

3.夯實(shí)俄語國語地位，明確俄語與少數(shù)民族語言的關(guān)系。作為占據(jù)俄羅斯聯(lián)邦人口八成以上的俄羅斯族，在北高加索地區(qū)（尤其是南部地區(qū)）卻“淪為”了少數(shù)民族。長期以來，該地區(qū)俄語的教育水平和普及度都處于較低水平。標(biāo)準(zhǔn)俄語的普及工作與本地少數(shù)民族語言文化的保護(hù)發(fā)展政策往往相互掣肘，難以兼顧。獨(dú)立后，《俄羅斯聯(lián)邦憲法》和《俄羅斯聯(lián)邦國語法》都對(duì)俄語的地位和使用范圍及與其他民族語言的關(guān)系做出明確規(guī)定，“俄語是俄羅斯聯(lián)邦全境內(nèi)的國語”，“共和國有權(quán)規(guī)定自己的國語。在共和國的國家權(quán)力機(jī)關(guān)、地方自治機(jī)關(guān)和國家機(jī)構(gòu)中，共和國國語和俄羅斯聯(lián)邦國語一起使用”，要求俄羅斯公民必須掌握俄語?！?030 年前俄羅斯聯(lián)邦國家文化政策戰(zhàn)略》也明確提出要“創(chuàng)造條件和激勵(lì)機(jī)制，提高俄羅斯文學(xué)語言在教育中的優(yōu)先地位”①Стратегия государственной культурной политики до 2030 г.(утверждена Распоряжением Правительства РФ от 29.02.2016 N 326-р,https://culture.gov.ru/documents/strategiya-gosudarstvennoy-kulturnoy-politiki-do-2030-g-utverzhdenarasporyazheniem-pravitelstva-rf-/.。通過政府的強(qiáng)力推廣，目前包括北高加索地區(qū)在內(nèi)的所有邊疆地區(qū)俄語的普及率和認(rèn)可度都有所提升，根據(jù)最近的一項(xiàng)統(tǒng)計(jì)，北高加索地區(qū)幾乎所有少數(shù)民族都將俄語作為第二語言，俄語作為該地區(qū)族際交流語言的地位已難以撼動(dòng)。②Языковая ситуация на Северном Кавказе,2023,https://www.beda.media/special/yazykovaya-situaciya-na-severnom-kavkaze.

4.實(shí)行民族文化自治政策，緩和民族矛盾。《俄羅斯聯(lián)邦民族文化自治法》規(guī)定，“俄羅斯聯(lián)邦民族文化自治是民族文化自決的形式，是隸屬于某個(gè)族裔共同體、在相應(yīng)的區(qū)域內(nèi)處于少數(shù)的俄羅斯聯(lián)邦公民的聯(lián)合，旨在以自主的決定保存其獨(dú)特性，發(fā)展語言、教育和民族文化的自愿組織”③Федеральный закон от 17 июня 1996 г.N 74-ФЗ."О национально-культурной автономии",http://base.gara nt.ru/135765/1/#block_100.。在這一法律規(guī)定下，為保存和普及民族文化、語言和特色，俄羅斯少數(shù)民族聚居區(qū)注冊(cè)成立了一大批民族文化自治組織——“民族文化（自治）協(xié)會(huì)”（Национально-культурное объединение）。在北高加索地區(qū)，2014年該協(xié)會(huì)注冊(cè)數(shù)量達(dá)到62 個(gè)，其中達(dá)吉斯坦共和國4 個(gè)、印古什共和國10 個(gè)、卡巴爾達(dá)-巴爾卡爾共和國2 個(gè)、卡拉恰伊-切爾克斯共和國4 個(gè)、北奧塞梯-阿蘭共和國10 個(gè)、車臣共和國2 個(gè)、斯塔夫羅波爾邊疆區(qū)32 個(gè)。④Сборник методических материалов：список национально-культурных объединений,выпуск №10,Москва 2014,С.83.這些機(jī)構(gòu)可獲得聯(lián)邦和地方政府的財(cái)務(wù)和政策支持，不少機(jī)構(gòu)成員還是國家杜馬或地方議會(huì)的議員，對(duì)制定有利于本民族或地區(qū)的政策法規(guī)、保護(hù)民族語言文化和緩和民族矛盾、樹立聯(lián)邦政府在北高加索地區(qū)良好形象都有一定的積極意義。

（二）改革聯(lián)邦管理機(jī)制，構(gòu)建垂直權(quán)力體系，加強(qiáng)中央對(duì)地方的控制

俄羅斯獨(dú)立之初，賦予北高加索各民族共和國極大權(quán)力，助長了當(dāng)?shù)胤至阎髁x的勢(shì)力，最終引發(fā)了車臣危機(jī)。普京上臺(tái)后，吸取葉利欽時(shí)期地方治理教訓(xùn)，積極改革聯(lián)邦體制，理順央地關(guān)系，加強(qiáng)對(duì)聯(lián)邦主體的垂直控制。

1.設(shè)立聯(lián)邦區(qū)（Федеральные округа）和高加索事務(wù)部，加強(qiáng)對(duì)北高加索地區(qū)的監(jiān)管和扶持。2000年5 月13 日，普京簽署第849 號(hào)總統(tǒng)令，“將總統(tǒng)在俄羅斯聯(lián)邦各地區(qū)的全權(quán)代表機(jī)構(gòu)調(diào)整為聯(lián)邦區(qū)代表處”⑤Указ Президента Российской Федерации от 13.05.2000 г.№ 849 О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе,http://www.kremlin.ru/acts/bank/15492.，設(shè)立了中央、西北、北高加索、伏爾加河沿岸、烏拉爾、西伯利亞、遠(yuǎn)東7 個(gè)聯(lián)邦區(qū)，并派駐總統(tǒng)的全權(quán)代表。根據(jù)《俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)駐聯(lián)邦區(qū)全權(quán)代表?xiàng)l例》的規(guī)定，全權(quán)代表是在聯(lián)邦區(qū)內(nèi)代表總統(tǒng)的官員，有義務(wù)確保行使國家元首的憲法權(quán)力，并直接向俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)報(bào)告。國家元首根據(jù)總統(tǒng)辦公廳負(fù)責(zé)人的提議任命和罷免全權(quán)代表，全權(quán)代表的任期由國家元首決定。全權(quán)代表監(jiān)督聯(lián)邦主體執(zhí)行聯(lián)邦政策，保障總統(tǒng)人事任免，定期向總統(tǒng)提交有關(guān)該地區(qū)事態(tài)的報(bào)告和建議，并協(xié)調(diào)總統(tǒng)機(jī)構(gòu)與地區(qū)當(dāng)局的互動(dòng)①Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе,http://pravo.gov.ru/proxy/ips/?docbody=&nd=102065756.。成立之初的北高加索下轄13 個(gè)聯(lián)邦主體，同年，根據(jù)1149 號(hào)總統(tǒng)令更名為南部聯(lián)邦區(qū)②Указ Президента Российской Федерации от 21.06.2000 г.№ 1149 Вопросы обеспечения деятельности аппаратов полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах,http://www.kremlin.ru/acts/bank/15733.。2010 年，南部的7 個(gè)聯(lián)邦主體脫離南部邊疆區(qū)，成立北高加索聯(lián)邦區(qū)，針對(duì)該地區(qū)的邊疆治理目標(biāo)從之前的平叛反恐逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榱思涌斓貐^(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)代化改造。因此，2014 年普京還成立了北高加索事務(wù)部(Министерство Российской Федерации по делам Северного Кавказа)，專門負(fù)責(zé)起草和實(shí)施國家在北高加索地區(qū)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策，并協(xié)調(diào)實(shí)施北高加索地區(qū)的國家計(jì)劃及聯(lián)邦專門方案。2020 年，該部門撤銷，有關(guān)北高加索聯(lián)邦區(qū)發(fā)展及落實(shí)2025 年前相關(guān)國家計(jì)劃的工作由經(jīng)濟(jì)發(fā)展部接手。③Указ Президента Российской Федерации от 21.01.2020 № 21 “О структуре федеральных органов исполнительной власти”,publication.pravo.gov.ru.近年來，聯(lián)邦財(cái)政持續(xù)加大對(duì)北高加索地區(qū)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼力度，投入建設(shè)了一大批基礎(chǔ)設(shè)施，引入一批大型工礦類企業(yè)，對(duì)促進(jìn)該地區(qū)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程，緩解地區(qū)貧困和社會(huì)矛盾具有一定積極作用。

2.改革地方選舉制度，加強(qiáng)中央對(duì)地方的控制。自1995 年9 月17 日葉利欽總統(tǒng)簽署了《關(guān)于選舉俄羅斯聯(lián)邦主體國家權(quán)力機(jī)構(gòu)和地方自治機(jī)構(gòu)的法令》④Указ Президента Российской Федерации от 17.09.1995 г.№ 951“О выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и в органы местного самоуправления”,http://www.kremlin.ru/a cts/bank/8320.以來，絕大部分俄羅斯聯(lián)邦主體的行政長官都由當(dāng)?shù)剡x民直接選舉產(chǎn)生。北高加索各民族共和國選舉產(chǎn)生的行政首腦雖然由聯(lián)邦政府認(rèn)可確定，但實(shí)際上聯(lián)邦政府不能左右民族共和國的領(lǐng)導(dǎo)人選舉，地方一定程度上脫離了中央的控制。⑤Скороходова В.П.Некоторые особенности проведения парламентских выборов 2016 года в республиках Северного Кавказа// Философия права,2017,№2,С.107-115.2004 年別斯蘭人質(zhì)事件后，普京取消地方行政長官的直接選舉，代之以由聯(lián)邦總統(tǒng)提名以后，經(jīng)地方議會(huì)批準(zhǔn)的制度。2009 年 7 月1 日起，進(jìn)一步規(guī)定，只有在俄羅斯聯(lián)邦主體議會(huì)中擁有多數(shù)席位的政黨才有權(quán)向總統(tǒng)提交地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)的候選人名單（至少三名）。這樣，中央對(duì)聯(lián)邦主體的控制權(quán)達(dá)到頂峰，北高加索地區(qū)的分裂勢(shì)力得以有效遏制。2012 年梅德韋杰夫總統(tǒng)又恢復(fù)了地方行政長官直選制，并放寬了對(duì)政黨登記的限制。⑥Федеральный закон от 2 мая 2012 г.N 40-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями),https://base.garant.ru/70169404/.目前俄羅斯地方行政長官的直接選舉制度在 75 個(gè)聯(lián)邦主體施行。而另外10 個(gè)主體的首腦由地方議會(huì)選舉產(chǎn)生，其中六個(gè)都位于北高加索地區(qū)，分別是阿迪格共和國、達(dá)吉斯坦共和國、印古什共和國、北奧塞梯-阿蘭共和國、卡巴爾達(dá)-巴爾卡爾共和國、卡拉恰伊-切爾克斯共和國。該地區(qū)所有民族共和國中，僅車臣可以直接選舉地方行政長官。而統(tǒng)一俄羅斯黨（以下稱統(tǒng)俄黨）在北高加索地區(qū)所有聯(lián)邦主體的議會(huì)都占據(jù)最多席位，通過一系列選舉機(jī)制設(shè)計(jì)，提高了其他政黨進(jìn)入議會(huì)的門檻，并設(shè)立“市政過濾器”機(jī)制⑦“市政過濾器”機(jī)制（муниципальный фильтр）,由時(shí)任總統(tǒng)辦公廳第一副主任沃羅金于2012 年設(shè)計(jì)實(shí)行，根據(jù)法律規(guī)定，申請(qǐng)登記參選的各黨派或獨(dú)立候選人要在參選聯(lián)邦主體內(nèi)收集市政機(jī)構(gòu)代表的簽名。根據(jù)“市政過濾器”要求，申請(qǐng)登記的候選人需要在所參選聯(lián)邦主體的市政區(qū) (муниципальный район) 和城市區(qū) (городской округ) 立法機(jī)關(guān)收集5%—10%代表和行政領(lǐng)導(dǎo)人簽名，并在不少于在3/4 的城市區(qū)收集簽名。由于目前統(tǒng)俄黨控制著各市政地區(qū)議會(huì)的多數(shù)席位和行政領(lǐng)導(dǎo)人職位，中央由此實(shí)際掌控著地方行政長官選舉的參選資格。，將地方行政長官候選人的提名和參選資格牢牢掌握在聯(lián)邦手中。而在車臣，由于地區(qū)形勢(shì)復(fù)雜，在當(dāng)?shù)赜绊懥薮蟮目ǖ铝_夫家族與俄羅斯總統(tǒng)之間維持著一種微妙的“恩庇”關(guān)系，在地方領(lǐng)導(dǎo)人選舉中，每次都以“壓倒性優(yōu)勢(shì)”獲勝。小卡德羅夫加入統(tǒng)俄黨，并宣誓“效忠”于俄羅斯總統(tǒng)，成為中央在車臣的“代理人”?？梢哉f，通過這一系列“集權(quán)為主，適度分權(quán)”的制度設(shè)計(jì)，俄羅斯基本達(dá)成了對(duì)北高加索的有效控制，建立了自上而下的垂直權(quán)力治理體系。

3.強(qiáng)力打擊地方分離主義、極端主義和恐怖主義。在北高加索地區(qū)生活的各少數(shù)民族中，除奧塞梯人信奉東正教外，其他的民族多是以伊斯蘭教作為主要信仰。蘇聯(lián)解體后，極端主義思想逐漸蔓延到該地，激化了民族之間、教派之間的矛盾，加之地區(qū)離心傾向加強(qiáng)，最終釀成嚴(yán)重的后果。兩次車臣戰(zhàn)爭(zhēng)后，俄政府便將維持高加索地區(qū)的穩(wěn)定作為邊疆治理的重中之重，2001 年1 月23 日，普京簽署了《關(guān)于在俄羅斯聯(lián)邦北高加索地區(qū)打擊恐怖主義的措施》的總統(tǒng)令，由聯(lián)邦安全局取代國防部主導(dǎo)該地區(qū)的反恐事宜。①Указ Президента Российской Федерации от 22 января 2001 г.N 61 “О мерах по борьбе с терроризмом на территории Северо-Кавказского региона Российской Федерации”,https://bazanpa.ru/prezident-rf-ukaz-n743-ot05072009-h1331297/.2002 年7 月25 日國家杜馬通過了《俄羅斯聯(lián)邦反極端行為法》，其中特別強(qiáng)調(diào)了規(guī)范國外非政府組織在俄的活動(dòng)，防范西方國家借此發(fā)動(dòng)顏色革命的企圖。②Закон от 25 июля 2002 г.N 114-ФЗ “О противодействии экстремистской деятельности”,http://kremlin.ru?acts/bank/18939.在經(jīng)歷了別斯蘭人質(zhì)事件等惡性恐怖襲擊事件后，俄羅斯逐漸形成并確立了“絕不向恐怖主義勢(shì)力讓步”的共識(shí)，加大了對(duì)北高加索地區(qū)恐怖主義的打擊力度。根據(jù)普京命令，于2006 年2 月設(shè)立了國家反對(duì)恐怖主義委員會(huì)，由聯(lián)邦安全局局長兼任主席，協(xié)調(diào)各聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)采取預(yù)防和反對(duì)恐怖主義行為的行動(dòng)③Указ Президента Российской Федерации от 15.02.2006 г.№ 116 “О мерах по противодействию терроризму”,http://www.kremlin.ru/acts/bank/23441.。并于次月通過了《反恐怖主義法》，作為反恐行動(dòng)的統(tǒng)一綱領(lǐng)。近二十年來，俄羅斯在北高加索地區(qū)反“三股勢(shì)力”的任務(wù)中投入了大量的人力物力精力，取得了顯著的效果，區(qū)域安全穩(wěn)定形式大大改善。根據(jù)2020 年年底俄聯(lián)邦安全局局長亞歷山大?博爾特尼科夫公布的數(shù)據(jù)，2020 年，北高加索地區(qū)有61 起恐犯罪被扼殺在萌芽中，在地區(qū)反恐行動(dòng)中共擊斃了49 名匪徒，拘留了約800 人，沒有任何一起恐怖事件得以實(shí)施④“Борьба будет намного серьезнее.” Итоги года борьбы с терроризмом на Северном Кавказе,Кавказ реали,https://www.kavkazr.com/a/31008067.html.。

綜上所述，俄羅斯聯(lián)邦自21 世紀(jì)以來，能夠充分考慮到北高加索地區(qū)的“邊疆特征”，有的放矢地進(jìn)行精細(xì)化治理，在大方向不變的基礎(chǔ)上靈活調(diào)整策略，取得了良好的治理效果。

三、結(jié)語

北高加索地區(qū)作為多種文明的交匯之地，在漫長的歷史進(jìn)程中，孕育出多元燦爛的民族文化，同時(shí)也成為了各種矛盾聚焦的地帶。自俄羅斯帝國將北高加索納入版圖至今，強(qiáng)化國家認(rèn)同、保障邊疆穩(wěn)定、維護(hù)國家統(tǒng)一直是北高加索治理不變的主題，相較之俄羅斯帝國時(shí)期針對(duì)北高加索地區(qū)治理的“力有不逮”和蘇聯(lián)時(shí)期的“朝令夕改”，2000 年后，俄羅斯聯(lián)邦結(jié)合實(shí)際情況，制定了一系列針對(duì)該區(qū)域的治理政策，其治理結(jié)果也得到北高加索各族人民的肯定。歸納起來主要集中在以下三個(gè)方面：

第一，更加注重法制建設(shè)，在國家立法和相關(guān)政策綱要中不斷強(qiáng)化維護(hù)國家統(tǒng)一的基本目標(biāo)，通過法律手段淡化“少數(shù)民族”“原住民族”等概念的血緣認(rèn)同、地緣認(rèn)同屬性，強(qiáng)調(diào)民族身份認(rèn)同的個(gè)體權(quán)利與國家利益的一致性。同時(shí)加強(qiáng)愛國主義教育，重塑國家民族概念。

第二，完善地方管理體制建設(shè)，規(guī)范民族區(qū)域自治制度。不斷加強(qiáng)國家垂直權(quán)力體系的構(gòu)建，杜絕該區(qū)域分裂的制度土壤，同時(shí)弱化北高加索民族的差異與對(duì)立，保障了地區(qū)各民族平等權(quán)利，支持少數(shù)民族文化自治，緩和民族矛盾。

第三，對(duì)地區(qū)安全和經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行資源的持續(xù)性投入。一方面，堅(jiān)決打擊該地區(qū)的分裂活動(dòng)和恐怖勢(shì)力，維護(hù)地區(qū)的安全穩(wěn)定；另一方面，對(duì)北高加索地區(qū)各聯(lián)邦主體加大財(cái)政支持和國家項(xiàng)目建設(shè)投入，加速地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。

誠然，不可否認(rèn)的是，北高加索復(fù)雜的“邊疆特征”本質(zhì)上仍未改變，“固有頑疾”也未被根除，尤其是在如今俄烏沖突的背景下，高加索南北地區(qū)仍有不安定因素的存在，地區(qū)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展都面臨著新的挑戰(zhàn)，俄羅斯在北高加索地區(qū)的治理能否有效解決這些困境，都值得學(xué)界長期觀察和研究。