基于行政事業(yè)單位預(yù)算管理一體化建設(shè)分析

趙明艷

包頭財經(jīng)信息職業(yè)學(xué)校

前言：在我國經(jīng)濟體制改革持續(xù)深化過程中，事業(yè)單位職能發(fā)生重大轉(zhuǎn)型，新的經(jīng)濟管理制度不斷涌現(xiàn)，會計規(guī)范與國際接軌趨勢顯現(xiàn)，預(yù)算標準趨于國際化，對行政事業(yè)單位預(yù)算管理影響更大，這就要求行政事業(yè)單位開展預(yù)算管理一體化建設(shè)，持續(xù)革新預(yù)算管理體系，適應(yīng)新時代發(fā)展要求。因此，分析基于行政事業(yè)單位預(yù)算管理一體化建設(shè)路徑具有非常突出的意義。

一、行政事業(yè)單位預(yù)算管理概述

行政事業(yè)單位預(yù)算管理主要是由財政部門、主管部門代表政府方對單位預(yù)算進行管理的過程。行政事業(yè)單位預(yù)算管理包括收入核定、定項補助、定額補助、結(jié)余留用、超支不補等。一般需要由財政部門會同主管部門進行單位收入規(guī)模、支出規(guī)模核定，根據(jù)事業(yè)單位收支狀況、發(fā)展計劃、單位特點與國家財政政策，確定補助定額、項目。同時單位需要參考既往年度預(yù)算執(zhí)行情況，將單位預(yù)算年度收入增加、減少措施，進行收入預(yù)算測算、編制。并根據(jù)單位發(fā)展需要，進行支出預(yù)算測算、編制，全程落實收支平衡原則。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算管理一體化建設(shè)內(nèi)涵

由財政部印制并發(fā)布的《預(yù)算管理一體化規(guī)范（試行）》可知，行政事業(yè)單位預(yù)算管理一體化主要是行政事業(yè)單位以統(tǒng)一預(yù)算管理規(guī)則為核心，以預(yù)算管理一體化系統(tǒng)為載體，將統(tǒng)一的預(yù)算管理規(guī)則嵌入信息系統(tǒng)，推進預(yù)算編制、預(yù)算調(diào)整、預(yù)算審核等環(huán)節(jié)的標準化、自動化，全程動態(tài)反饋預(yù)算管理現(xiàn)狀，及時規(guī)范預(yù)算管理，提高預(yù)算管理效率。

三、行政事業(yè)單位預(yù)算管理一體化建設(shè)現(xiàn)狀

1.統(tǒng)籌性不足

當前，行政事業(yè)單位預(yù)算項目庫建設(shè)仍然存在各自為政、自成體系現(xiàn)狀，碎片化、條塊化問題突出，缺乏統(tǒng)一的核心要素，不僅阻礙了預(yù)算管理系統(tǒng)縱向貫通上級財政系統(tǒng)，而且導(dǎo)致部分行政事業(yè)單位資金執(zhí)行情況不清晰，仍然存在大量存款未盤活使用，影響了財政性資金實用價值。

2.機制待完善

行政事業(yè)單位預(yù)算管理機制存在較大待完善空間，收支預(yù)算監(jiān)督指導(dǎo)機制不完善，上下級預(yù)算（政府預(yù)算－單位預(yù)算－部門預(yù)算）無法有效銜接。特別是部門預(yù)算調(diào)劑機制的缺失，干擾了年度預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金的自動化結(jié)算、回收進程，影響了預(yù)算對單位支出執(zhí)行的約束作用。

3.底層較薄弱

行政事業(yè)單位預(yù)算管理一體化建設(shè)底層基礎(chǔ)較為不弱，基礎(chǔ)保障不全面。當前的單位預(yù)算管理一體化平臺頂層與基礎(chǔ)存在偏差，既缺乏完善的系統(tǒng)銜接網(wǎng)，也無法準確把握預(yù)算收支運行與執(zhí)行管理，更無法提前發(fā)現(xiàn)問題發(fā)出風險警示，影響了預(yù)算管理在單位決策中優(yōu)勢的發(fā)揮。

4.操作待強化

預(yù)算管理一體化是涉及觀念更新、業(yè)務(wù)重大調(diào)整的工作，對人員專業(yè)素質(zhì)提出了更高要求。但是當前行政事業(yè)單位不注重預(yù)算管理一體化實際操作培訓(xùn)指導(dǎo)，而是停留在印發(fā)資料方面，導(dǎo)致人員操作基礎(chǔ)極其薄弱，僅了解簡單的預(yù)算一體化業(yè)務(wù)知識，缺乏現(xiàn)實操作體驗，無法滿足預(yù)算管理一體化實踐需求。

四、行政事業(yè)單位預(yù)算管理一體化建設(shè)路徑

1.統(tǒng)籌建設(shè)系統(tǒng)

在預(yù)算管理一體化系統(tǒng)統(tǒng)籌建設(shè)過程中，行政事業(yè)單位應(yīng)以中國特色社會主義思想以及信息化推進國家治理體系的重要精神為指導(dǎo)，利用系統(tǒng)化思維整合預(yù)算管理多環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)規(guī)范，向系統(tǒng)內(nèi)嵌入規(guī)則，為深化預(yù)算管理一體化系統(tǒng)應(yīng)用提供保障。同時按照預(yù)算管理一體化系統(tǒng)技術(shù)標準，將預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、決算以及債務(wù)管理、財務(wù)報告、資產(chǎn)管理視為一個整體，將預(yù)算數(shù)據(jù)集中到上級財政，與財政部聯(lián)網(wǎng)對接。最終預(yù)算管理一體化建設(shè)包括基礎(chǔ)信息管理、預(yù)算編制、預(yù)算調(diào)整和調(diào)劑、預(yù)算批復(fù)、預(yù)算執(zhí)行、決算、會計核算、項目庫管理幾個部分。基礎(chǔ)信息管理包括人員信息、地方政府債務(wù)信息、單位信息、資產(chǎn)信息、賬戶信息、政府采購信息、政府非稅收入項目信息以及政府收支分類科目、績效指標、會計科目、行政區(qū)劃等信息的內(nèi)容、步驟、規(guī)則；預(yù)算編制包括政府預(yù)算、行政事業(yè)單位預(yù)算、部門預(yù)算的編制內(nèi)容、方針、步驟、規(guī)則；預(yù)算調(diào)整和調(diào)劑包括預(yù)算調(diào)整、調(diào)劑的管理步驟、方針；預(yù)算批復(fù)包括政府預(yù)算批準、部門預(yù)算批復(fù)、預(yù)算公開、轉(zhuǎn)移支付預(yù)算下達的步驟、規(guī)則；預(yù)算執(zhí)行包括政府、單位的收支預(yù)算執(zhí)行管理程序、規(guī)則；決算包括財政總決算、單位財務(wù)報告、綜合財務(wù)報告、國有資產(chǎn)報告的程序、規(guī)則；會計核算包括財政總預(yù)算會計核算、單位預(yù)算指標會計核算的管理規(guī)則、步驟；項目庫管理包括預(yù)算項目類別劃分以及不同類別預(yù)算項目的管理規(guī)則、步驟、要素等。整個過程中所涉及的數(shù)據(jù)均由預(yù)算管理一體化系統(tǒng)從財政總預(yù)算會計賬、預(yù)算指標賬、基礎(chǔ)信息、單位會計賬中提取。

2.完善管理機制

根據(jù)“制度+技術(shù)”的管理模式，行政事業(yè)單位應(yīng)持續(xù)規(guī)范預(yù)算管理機制，對現(xiàn)有支出標準、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、項目庫管理等管理制度進行完善。

在支出標準管理方面，行政事業(yè)單位應(yīng)構(gòu)建覆蓋多類別預(yù)算支出的標準體系，為標準在預(yù)算管理中基礎(chǔ)支撐作用發(fā)揮提供依據(jù)。一般行政事業(yè)單位支出預(yù)算要求真實、準確、完整、不虛報或漏報，且小于等于收入預(yù)算。基本支出預(yù)算由基礎(chǔ)信息與支出定額標準測算生成，涵蓋人員經(jīng)費（個人或家庭補助、工資福利支出）、日常公用經(jīng)費（印刷費、辦公費、差旅費、物業(yè)管理費、郵電費、電費、會議費、培訓(xùn)費、福利費等），基本支出預(yù)算需要及時更新，規(guī)避新增人員信息漏更新、基礎(chǔ)信息更新不及時對基本支出預(yù)算申報準確性的直接影響。比如，云南省就強調(diào)基本支出預(yù)算編制在完成基礎(chǔ)信息驗證與審批的基礎(chǔ)上，進行項目入庫、預(yù)算申報、政府采購申報，在8 月31 日前完成基礎(chǔ)信息變更。

在預(yù)算編制管理方面，行政事業(yè)單位應(yīng)落實全面綜合原則，依據(jù)全口徑政府預(yù)算管理要求，強化部門級預(yù)算整合，在部門預(yù)算編制框架下列入財政撥款收支、單位經(jīng)營收支、事業(yè)收支、其他收支等預(yù)算內(nèi)收支，為預(yù)算管理作業(yè)完整開展、各類資金統(tǒng)籌管理提供制度支持。同時行政事業(yè)單位應(yīng)落實多部門聯(lián)動方針，牽頭協(xié)調(diào)預(yù)算單位、人民銀行與代理銀行，統(tǒng)籌推進系統(tǒng)改造、流程梳理、試點測試工作，為預(yù)算編制規(guī)范開展提供充足動力。

在預(yù)算執(zhí)行管理方面，行政事業(yè)單位應(yīng)依據(jù)科學(xué)規(guī)范原則，以預(yù)算指標管理事項為主線，強化、細化預(yù)算指標，以便真正對執(zhí)行形成制度約束，做到以批準的預(yù)算為依據(jù)的執(zhí)行管理。進而借助復(fù)式記賬法，全面記錄預(yù)算指標分解、調(diào)整、批復(fù)、調(diào)劑、執(zhí)行、結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余過程，確保兩個相互關(guān)聯(lián)賬戶記錄指標業(yè)務(wù)對應(yīng)金額一致。在復(fù)式記賬法應(yīng)用過程中，應(yīng)嚴格遵循借貸必相等方針，堅持先有預(yù)算再有指標，即支出指標余額的控制依據(jù)為支出預(yù)算余額，預(yù)算管理業(yè)務(wù)之間相互制衡。支出預(yù)算、收入預(yù)算均貫徹同增同減方針，預(yù)算管理源頭數(shù)據(jù)無縫銜接。同時單位可以精心組織成立預(yù)算管理一體化工作小組，研究預(yù)算執(zhí)行管理過程中的重大問題，有針對性地制定解決方案，督促預(yù)算執(zhí)行。同時行政事業(yè)單位應(yīng)從自動化執(zhí)行著手，從業(yè)務(wù)需求視角尋找優(yōu)化點，落實統(tǒng)一的管理規(guī)范，確保結(jié)轉(zhuǎn)時間超過2 年的存量資金（含非基建項目、基建項目）全部收回。

在項目庫管理方面，行政事業(yè)單位應(yīng)向預(yù)算項目庫內(nèi)納入部門項目，便于從項目庫中提取列入預(yù)算安排的項目，充分立項，明確實施日期、需求與績效目標。進而將預(yù)算項目作為基本單元，面向預(yù)算項目從實施到結(jié)束的整個過程，實時記錄、反饋預(yù)算項目執(zhí)行情況。同時在預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的支持下，面向財政資金全生命周期，動態(tài)跟蹤資金跨層級流動情況，在滿足全面預(yù)算管理要求的同時，發(fā)揮財政大數(shù)據(jù)在決策優(yōu)化、財政管理、風險預(yù)警、政策完善中的作用。

3.夯實底層基礎(chǔ)

根據(jù)預(yù)算管理一體化系統(tǒng)技術(shù)標準，行政事業(yè)單位應(yīng)積極調(diào)整預(yù)算管理數(shù)據(jù)匯總系統(tǒng)底層數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)，包括前置數(shù)據(jù)庫、庫表以及與匯總系統(tǒng)相匹配的傳輸機制，準確對接頂層與底層，為基礎(chǔ)信息、項目庫、預(yù)算編制數(shù)據(jù)的上報提供支持。與預(yù)算管理一體化系統(tǒng)相匹配的傳輸機制主要包括明了的政府預(yù)算測算規(guī)則、政府預(yù)算對單位預(yù)算控制規(guī)則與雙方銜接規(guī)則。政府預(yù)算測算規(guī)則要求立足財力安排視角，先測算政府收入預(yù)算再根據(jù)測算結(jié)果策劃單位支出預(yù)算規(guī)模、轉(zhuǎn)移性支出規(guī)模，最后確定部門預(yù)算支出規(guī)模；政府預(yù)算對單位預(yù)算控制規(guī)則為由上層到下層控制，本級政府預(yù)算規(guī)模是單位預(yù)算財政撥款收支規(guī)模的決定者，部門預(yù)算規(guī)模則是行政事業(yè)單位預(yù)算規(guī)模的決定者；雙方銜接規(guī)則主要是立足預(yù)算匯總視角，行政事業(yè)單位預(yù)算匯總成部門預(yù)算，部門預(yù)算匯總成本級政府預(yù)算，反映由底層向頂層匯總，確保預(yù)算支出與項目、行政事業(yè)單位一一對應(yīng)，逐步形成統(tǒng)一的預(yù)算指標賬科目編碼規(guī)則，將統(tǒng)一會計復(fù)式記賬規(guī)則嵌入各個預(yù)算管理節(jié)點，促使其成為預(yù)算管理一體化系統(tǒng)底層控制機制重要組成部分。此時，預(yù)算管理一體化系統(tǒng)可根據(jù)他統(tǒng)一的核算口徑進行預(yù)算指標狀態(tài)、來源、增減記錄，追溯預(yù)算案執(zhí)行全過程。同時在各項業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)標準、交互內(nèi)容、數(shù)據(jù)流向與外部公開報文規(guī)范統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，結(jié)合財政業(yè)務(wù)熱點話題、焦點問題，利用大數(shù)據(jù)分析技術(shù)，持續(xù)協(xié)同管控預(yù)算管理數(shù)據(jù)，為預(yù)算管理上報提供支持。

4.加強操作培訓(xùn)

在預(yù)算管理一體化系統(tǒng)階段建設(shè)工作進入尾聲后，行政事業(yè)單位應(yīng)組織開展系統(tǒng)測試操作培訓(xùn)。在培訓(xùn)活動中，單位應(yīng)貫徹“人人學(xué)規(guī)范，融入一體化”的方針，以業(yè)務(wù)實踐為重點，分級次、分批次對單位人員進行務(wù)實的業(yè)務(wù)技術(shù)輪訓(xùn)。在輪詢前，準備Windows10 及以上版本的計算機，將瀏覽器設(shè)置為兼容模式，將操作系統(tǒng)自帶ie 瀏覽器升級為ie11 模式，先后安裝電子憑證庫客戶端、UKey 控件。在安裝控件后，進入登錄界面，選擇CA 登錄，從國庫集中申請（錄入、送審）、國庫集中報賬（錄入、送審）、國庫集中支付憑證（錄入、送審）等方面，進行詳細解讀、現(xiàn)場演示。如在國庫集中申請錄入環(huán)節(jié)，點擊“預(yù)算執(zhí)行”模塊，在界面內(nèi)開啟“國庫集中支付申請”－“錄入”菜單，選擇“預(yù)算執(zhí)行”或“會計核算”“預(yù)算調(diào)劑”等功能鍵，在計劃額度頁面選擇需支付用款計劃額度，點擊新增填寫彈出的支付申請書。如某單位支付申請書界面如下：

圖1 行政事業(yè)單位支付申請書

根據(jù)所需送審的支付申請，進入送審頁，點擊送審，完成操作。在送審成功后，審核方進入審核界面，選擇具有待審核標簽的數(shù)據(jù)，進行審核。審核成功后，點擊左側(cè)菜單公務(wù)卡業(yè)務(wù)內(nèi)的消費信息菜單下載功能鍵，查詢公務(wù)卡消費信息，在消費信息列表內(nèi)查看、核對，確認無誤后勾選確認。進而在報賬界面填寫報賬金額、單位經(jīng)辦人、用途、聯(lián)系方式、資金往來對象、審核對象、內(nèi)部機構(gòu)等信息，填寫后確認保存。保存退出后，點擊生成標簽頁勾選已生成公務(wù)卡賬單申請單據(jù)，遞送到審核端。除此之外，對于部分已開設(shè)零余額賬戶的行政事業(yè)單位，應(yīng)在預(yù)算管理一體化系統(tǒng)建設(shè)階段任務(wù)完成后進行支付憑證生成與送審操作培訓(xùn)。在培訓(xùn)期間，指導(dǎo)操作員點擊預(yù)算執(zhí)行模塊，打開“國庫集中支付憑證”界面的“單位生成”菜單，選擇需生成數(shù)據(jù)，生成支付憑證，單位部分待生成數(shù)據(jù)見表1。

表1 單位待生成支付憑證數(shù)據(jù)（局部）

在生成支付憑證后，點擊送審按鈕送審，待審核方審核后，上報支付憑證。

結(jié)語

綜上所述，預(yù)算管理一體化是行政事業(yè)單位全面深化預(yù)算制度改革的突破口，對未來一段時間我國財政預(yù)算工作開展具有深遠影響。經(jīng)過多年實踐，行政事業(yè)單位預(yù)算管理制度不斷完善，財政信息系統(tǒng)逐步健全，但是，預(yù)算管理系統(tǒng)仍然存在突出的碎片化、條塊化問題，無法與上級財政系統(tǒng)縱向全面貫通，制約了預(yù)算管理一體化建設(shè)進程。因此，行政事業(yè)單位應(yīng)從系統(tǒng)視角著手，銜接預(yù)算項目庫，打破預(yù)算管理各模塊碎片化現(xiàn)狀，真正提高預(yù)算編制與調(diào)整、決算的自動化水平，為今后財政預(yù)算工作發(fā)展提供充足支持。