職業(yè)教育產(chǎn)教融合政策執(zhí)行偏差與破解之道

張雅靜 古翠鳳

［摘要］職業(yè)教育產(chǎn)教融合的實(shí)現(xiàn)依賴政策的有效執(zhí)行。從史密斯政策執(zhí)行過程模型分析，職業(yè)教育產(chǎn)教融合政策本身有待完善、執(zhí)行機(jī)構(gòu)協(xié)同性有待加強(qiáng)、目標(biāo)群體觀念有待轉(zhuǎn)變及外部環(huán)境薄弱，是影響相關(guān)主體在政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)表面化、碎片化、形式化偏差的主要因素。完善產(chǎn)教融合政策的頂層設(shè)計(jì)、增強(qiáng)執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間的協(xié)同性、提升目標(biāo)群體的支持度、優(yōu)化外部環(huán)境，不僅成為解決政策執(zhí)行偏差的破解之道，也成為提升產(chǎn)教融合政策執(zhí)行力的關(guān)鍵。

［關(guān)鍵詞］產(chǎn)教融合；政策執(zhí)行偏差；史密斯政策執(zhí)行過程模型

［中圖分類號(hào)］G710 ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A ［文章編號(hào)］1004-3985（2023）18-0013-08

產(chǎn)教融合是職業(yè)教育的本質(zhì)屬性，也是提升職業(yè)教育適應(yīng)性和推動(dòng)職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵。隨著《關(guān)于深化產(chǎn)教融合的若干意見》《建設(shè)產(chǎn)教融合型企業(yè)實(shí)施辦法（試行）》《關(guān)于推動(dòng)現(xiàn)代職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的意見》等系列文件的頒布與出臺(tái)，產(chǎn)教融合在職業(yè)教育中的重要作用日益凸顯，其政策體系建設(shè)日益完善。但是，在產(chǎn)教融合政策的實(shí)際執(zhí)行過程中，存在“融而不和”“校熱企冷”等問題。正如美國(guó)政策學(xué)家格雷厄姆·艾利森（G Graham）所言，“政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過程中，方案確定的功能僅占10% ，剩余的90%取決于政策的有效執(zhí)行”①，有效的政策執(zhí)行才能將政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為實(shí)際效果。鑒于此，為推進(jìn)職業(yè)教育產(chǎn)教融合政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)以及職業(yè)教育的高質(zhì)量發(fā)展，本文引入美國(guó)政策學(xué)家T.B.史密斯（T.B.Smith）的政策執(zhí)行過程模型，圍繞影響政策執(zhí)行的政策本身、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體和政策環(huán)境四因素，分析如今職業(yè)教育產(chǎn)教融合存在的政策執(zhí)行偏差，并有針對(duì)性地提出解決路徑，以期推進(jìn)職業(yè)教育產(chǎn)教深度融合，提升職業(yè)教育適應(yīng)性。

一、職業(yè)教育產(chǎn)教融合政策執(zhí)行分析框架

產(chǎn)教融合政策的制定以提升社會(huì)人力資源質(zhì)量為根本目的，以推進(jìn)社會(huì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和發(fā)展經(jīng)濟(jì)新動(dòng)能為間接目的，以維護(hù)正常的產(chǎn)教融合秩序?yàn)閮r(jià)值遵循，分屬公共政策范疇。因此，本研究以分析公共政策執(zhí)行影響因素的史密斯政策執(zhí)行過程模型為切入點(diǎn)，以影響公共政策執(zhí)行的四因素為落腳點(diǎn)，找尋推進(jìn)職業(yè)教育產(chǎn)教融合政策精準(zhǔn)執(zhí)行的新方法，為實(shí)現(xiàn)產(chǎn)教深度融合提供新助力。

（一）史密斯政策執(zhí)行過程理論模型

“政策執(zhí)行易受到多方因素阻礙，以至于政策在執(zhí)行過程中出現(xiàn)失真、變形、走樣，或降低政策的效能和偏離政策目標(biāo)?！雹诟鲊?guó)政策學(xué)家為解決政策執(zhí)行過程中的問題，先后提出了史密斯政策執(zhí)行過程模型、政策執(zhí)行循環(huán)模型、系統(tǒng)模型以及“模糊—沖突”模型等。基于職業(yè)教育產(chǎn)教融合的社會(huì)性和跨界性，本文選取涉及政策本身、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體以及外部執(zhí)行環(huán)境的史密斯政策執(zhí)行模型來搭建職業(yè)教育產(chǎn)教融合政策執(zhí)行的分析框架。

20世紀(jì)70年代，史密斯根據(jù)對(duì)“政策執(zhí)行偏差的產(chǎn)生往往不是由單一因素所決定”③的認(rèn)識(shí)建構(gòu)了政策執(zhí)行過程和影響政策執(zhí)行因素的模型。此模型不僅關(guān)注政策文本本身對(duì)政策執(zhí)行的影響，還關(guān)注政策本身外的其他主客體對(duì)政策執(zhí)行的影響。史密斯指出，在政策執(zhí)行過程中，政策本身的理想與否、政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)的技巧與能力、政策目標(biāo)群體的支持力度以及政治文化經(jīng)濟(jì)等外部環(huán)境是影響政策執(zhí)行的四大因素。這四大影響因素共同構(gòu)成了政策執(zhí)行的生態(tài)系統(tǒng)，政策在執(zhí)行過程中會(huì)因四大影響要素之間的互動(dòng)產(chǎn)生“緊張”。當(dāng)出現(xiàn)“緊張”，需要通過“及時(shí)回應(yīng)”與“建制間接回應(yīng)”兩種處理方式來保證政策執(zhí)行的平衡和諧，推動(dòng)政策的執(zhí)行并為下次制定政策提供依據(jù)。

（二）基于史密斯模型的職業(yè)教育產(chǎn)教融合政策執(zhí)行分析框架

職業(yè)教育產(chǎn)教融合作為一項(xiàng)涉及多方利益相關(guān)者且極具復(fù)雜性的公共政策，其政策執(zhí)行與史密斯政策執(zhí)行過程模式分析具有較高的耦合性，均會(huì)受到理想化政策、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體以及環(huán)境因素的影響。同時(shí)，產(chǎn)教融合政策所涉及的執(zhí)行機(jī)構(gòu)與目標(biāo)群體廣泛多樣，其在執(zhí)行過程中會(huì)受到政策文本是否科學(xué)合理、各級(jí)各類政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)的執(zhí)行能力、產(chǎn)教融合政策主要目標(biāo)群體即職業(yè)院校和企業(yè)對(duì)政策的認(rèn)可度以及外部復(fù)雜環(huán)境因素四方面的影響。鑒于此，史密斯政策執(zhí)行過程模型對(duì)分析當(dāng)前職業(yè)教育產(chǎn)教融合政策執(zhí)行過程中所產(chǎn)生的執(zhí)行偏差具有一定的合理性。為更好地推進(jìn)產(chǎn)教融合政策的落實(shí)，有學(xué)者從產(chǎn)教融合政策文本、政策工具與政策要素二維度、構(gòu)建政策執(zhí)行成效監(jiān)測(cè)體系等多角度研究政策執(zhí)行的推進(jìn)策略，但極少有學(xué)者以史密斯政策執(zhí)行過程模型為分析工具，透過各種表象找尋造成產(chǎn)教融合政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差的內(nèi)在原因，進(jìn)而尋求破解產(chǎn)教融合政策執(zhí)行偏差的路徑，從整體上推進(jìn)產(chǎn)教深度融合。因此，本研究根據(jù)史密斯政策執(zhí)行過程模型對(duì)影響政策執(zhí)行的四因素劃分，從產(chǎn)教融合政策本身、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體及執(zhí)行環(huán)境四方面的相互作用、相互制約中尋找影響產(chǎn)教融合政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差的因素，從而破解當(dāng)前產(chǎn)教融合政策執(zhí)行中的偏差問題，并推動(dòng)產(chǎn)教融合政策的進(jìn)一步制定（見圖1）。

二、基于史密斯模型的職業(yè)教育產(chǎn)教融合政策執(zhí)行偏差分析

《關(guān)于推動(dòng)現(xiàn)代職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的意見》明確指出“職業(yè)教育要堅(jiān)持產(chǎn)教融合、校企合作，推動(dòng)形成產(chǎn)教良性互動(dòng)、校企優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的發(fā)展格局”。2022年新修訂的《中華人民共和國(guó)職業(yè)教育法》更是對(duì)各級(jí)政府、行業(yè)部門、企業(yè)、職業(yè)學(xué)校和職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)參與產(chǎn)教融合給予了方向指引。產(chǎn)教融合政策的出臺(tái)與制定為職業(yè)教育開展產(chǎn)教融合工作提供了重要的制度保障和方向指引，但受多方因素的制約，各類組織在政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)表面化、形式化、碎片化等偏差。為破解這些問題，借助史密斯政策執(zhí)行過程模型，從政策本身、政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)、政策目標(biāo)群體、政策執(zhí)行環(huán)境四方面分析造成職業(yè)教育產(chǎn)教融合執(zhí)行偏差的原因。

（一）政策本身有待完善，使得政策執(zhí)行出現(xiàn)表面化偏差

在史密斯政策執(zhí)行過程模型中，“政策本身是否明確、合理、可行是影響政策執(zhí)行的首要因素”④。政策執(zhí)行質(zhì)量的高低很大程度上取決于政策文本的效力與質(zhì)量，政策的明確性與可行性是決定政策文本效力與質(zhì)量的關(guān)鍵。因此，產(chǎn)教融合政策文本的清晰完善是推動(dòng)解決當(dāng)前產(chǎn)教融合政策落實(shí)過程中存在的“校熱企冷”、產(chǎn)教融合深度不足等問題的首要因素。加之產(chǎn)教融合政策涉及主體的復(fù)雜性，故需要明晰多主體權(quán)責(zé)，完善政策工具，以保障政策執(zhí)行。

首先，產(chǎn)教融合政策文本對(duì)多元主體的權(quán)責(zé)界定有待完善。產(chǎn)教融合是一項(xiàng)主要解決職業(yè)教育人才供給側(cè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求側(cè)之間結(jié)構(gòu)性矛盾的公共產(chǎn)品，其政策有效執(zhí)行離不開企業(yè)、職業(yè)院校、政府、行業(yè)組織等政策執(zhí)行主體的共同發(fā)力。分析已有的產(chǎn)教融合政策文本不難發(fā)現(xiàn)，國(guó)家越來越肯定多元主體平等參與產(chǎn)教融合政策執(zhí)行的能力，鼓勵(lì)企業(yè)、職業(yè)學(xué)校、行業(yè)組織等多元主體協(xié)作參與政策執(zhí)行。如《中華人民共和國(guó)職業(yè)教育法》為各級(jí)各類職業(yè)學(xué)校、企業(yè)、行業(yè)主管部門以及各級(jí)政府等多元主體如何積極參與產(chǎn)教融合指引了方向；2023年國(guó)家發(fā)展改革委等部門印發(fā)的《職業(yè)教育產(chǎn)教融合賦能提升行動(dòng)實(shí)施方案（2023—2025年）》更進(jìn)一步指出如何豐富和拓展產(chǎn)教融合辦學(xué)形態(tài)、培養(yǎng)內(nèi)容、合作模式等，為產(chǎn)教融合賦能。但由于政策執(zhí)行主體類型的多樣性，以及政策文本對(duì)多主體推進(jìn)產(chǎn)教融合落實(shí)的表述多為方向性的，使得執(zhí)行主體對(duì)政策的理解存在偏差。產(chǎn)教融合政策在執(zhí)行過程中處于“較高的模糊性和較高的政策沖突性執(zhí)行情境中”⑤，加劇了多方主體執(zhí)行政策的表面化現(xiàn)象。如當(dāng)前已有政策文本對(duì)行業(yè)組織在產(chǎn)教融合政策執(zhí)行中的權(quán)責(zé)界定較少，未能充分挖掘和發(fā)揮行業(yè)組織在推進(jìn)產(chǎn)教融合過程中的效能，加之“對(duì)企業(yè)用于公益性教育事業(yè)的支出應(yīng)當(dāng)以多少比例在納稅所得中扣除的關(guān)鍵性指標(biāo)沒有明確規(guī)定”⑥，造成多方主體在政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)表面化執(zhí)行偏差。

其次，對(duì)不同政策執(zhí)行主體而言，無論使用何種政策工具都要分享收益、承擔(dān)成本。政策工具的模糊不清，導(dǎo)致企業(yè)在執(zhí)行政策過程中的積極性減弱。加之產(chǎn)業(yè)與職業(yè)教育存在不對(duì)等的資源依賴關(guān)系，產(chǎn)教融合更需要政府部門政策工具的外部驅(qū)動(dòng)，調(diào)動(dòng)企業(yè)參與職業(yè)教育的積極性，因此，為鼓勵(lì)多元主體采取行動(dòng)，需要進(jìn)一步完善激勵(lì)政策工具的使用方式。如在成本補(bǔ)償機(jī)制方面，政策提出對(duì)積極參與職業(yè)學(xué)校育人的企業(yè)給予減稅優(yōu)惠，卻對(duì)企業(yè)用于職業(yè)教育的經(jīng)費(fèi)支出扣除缺少具體可量化的稅收指標(biāo)；在土地優(yōu)惠激勵(lì)政策方面，針對(duì)參與產(chǎn)教融合的企業(yè)展開投資或與政府共建教育用地主要采用何種方式供地尚存爭(zhēng)議；在收益分享機(jī)制方面，對(duì)職業(yè)學(xué)校和企業(yè)間的利益分配缺少可量化的標(biāo)準(zhǔn)。此外，政策工具在正面獎(jiǎng)勵(lì)和負(fù)面懲罰的共同作用下才能發(fā)揮最大效能，但當(dāng)前缺少明確的懲罰措施，導(dǎo)致企業(yè)和職業(yè)學(xué)校在產(chǎn)教融合執(zhí)行過程中缺乏對(duì)深度參與育人或產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型工作的責(zé)任意識(shí)，出現(xiàn)執(zhí)行偏差。因此，如何處理產(chǎn)教融合政策文本的針對(duì)性與模糊性之間的關(guān)系，是解決政策執(zhí)行表面化的前提。

（二）政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)的協(xié)同性有待加強(qiáng)，導(dǎo)致政策執(zhí)行出現(xiàn)碎片化偏差

在史密斯政策執(zhí)行過程模型中，執(zhí)行機(jī)構(gòu)是政策得以貫徹落實(shí)的主體，是影響政策執(zhí)行的關(guān)鍵因素?；谖写砝碚摚醒胝饕?fù)責(zé)產(chǎn)教融合政策的制定，委托地方政府以及相關(guān)職能部門具體實(shí)施；地方政府和各職能部門的政策執(zhí)行人員對(duì)產(chǎn)教融合政策的支持、理解、落實(shí)將直接影響產(chǎn)教融合政策的執(zhí)行。同時(shí)，基于產(chǎn)教融合的復(fù)雜性，產(chǎn)教融合政策執(zhí)行需要縱向?qū)蛹?jí)部門以及橫向同級(jí)政府不同職能部門的相互協(xié)同，但受科層管理制度的影響，執(zhí)行過程中出現(xiàn)部際關(guān)系碎片化的現(xiàn)象，即產(chǎn)教融合政策所涉及的各職能部門在政策執(zhí)行過程中的協(xié)調(diào)性有待加強(qiáng)。

縱向上，地方政府部門不僅要服從地方政府的管理還要聽從中央的意見，兼顧理性人和代理人的雙重角色，面臨來自多個(gè)委托方的不同要求，易產(chǎn)生多重目標(biāo)的沖突。同時(shí)，地方政府在產(chǎn)教融合政策執(zhí)行過程中通過深刻把握中央政策的核心要義和文件精神，從而因地制宜出臺(tái)本土化的政策文件，避免在政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)碎片化的情況。近年來地方各省市政府相繼出臺(tái)了本省的實(shí)施意見，旨在落實(shí)國(guó)家政策，但部分省份由于對(duì)政策執(zhí)行的目標(biāo)定位較為模糊，產(chǎn)教融合政策執(zhí)行目標(biāo)劃分的具體化程度以及措施內(nèi)容可操作性較低，造成執(zhí)行過程中缺少具體、可操作性強(qiáng)的政策文本指導(dǎo)，加大了準(zhǔn)確執(zhí)行的難度。

橫向上，產(chǎn)教融合政策作為涉及多方職能部門權(quán)益的公共性政策，其有效執(zhí)行離不開多層次和多類型職能部門之間的相互協(xié)商，但當(dāng)前不同職能部門的協(xié)同性有待加強(qiáng)，各職能部門在產(chǎn)教融合政策落實(shí)中的溝通度有待提升。此外，政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)中各部門間的職能交叉、部門協(xié)調(diào)不暢與整體協(xié)調(diào)性不足等問題阻礙了政策的有效執(zhí)行。綜上，產(chǎn)教融合政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)中縱向各層次政府間的協(xié)同性有待提升以及橫向不同職能部門間的溝通有待加強(qiáng)，為產(chǎn)教融合政策執(zhí)行增加了阻力，使得產(chǎn)教融合政策在執(zhí)行過程中出現(xiàn)了不同程度的碎片化偏差。

（三）目標(biāo)群體觀念有待轉(zhuǎn)變，造成政策執(zhí)行出現(xiàn)形式化偏差

在史密斯政策執(zhí)行過程模型中，“目標(biāo)群體是指那些由于政策的強(qiáng)制性必須對(duì)自身行為模式重新進(jìn)行調(diào)適的群體”⑦，他們對(duì)政策的支持度是影響政策執(zhí)行成效的重要內(nèi)部因素。產(chǎn)教融合政策的目標(biāo)是提升技術(shù)技能型人才的培養(yǎng)質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)教育與產(chǎn)業(yè)的對(duì)接，滿足產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)發(fā)展對(duì)人才與科研的需求。因此，產(chǎn)教融合政策的目標(biāo)群體主要是各級(jí)各類職業(yè)院校和企業(yè)。

各級(jí)各類職業(yè)學(xué)校和企業(yè)是產(chǎn)教融合政策的根本性主體和直接獲益者，是影響政策執(zhí)行的重要內(nèi)在因素，它們的觀念直接影響政策落實(shí)效果。一方面，各級(jí)各類職業(yè)學(xué)校受原有認(rèn)知偏差的影響，存在重“教”輕“產(chǎn)”的問題。部分學(xué)校認(rèn)為，產(chǎn)教融合只是簡(jiǎn)單意義上的簽訂實(shí)習(xí)合同或“校中建廠”，對(duì)產(chǎn)教融合的認(rèn)可與支持度大打折扣，政策執(zhí)行出現(xiàn)形式化偏差。此外，職業(yè)學(xué)校參與產(chǎn)教融合面臨國(guó)有資產(chǎn)流失、教師參與企業(yè)進(jìn)修以及晉升的通道不暢通等顧慮，使得執(zhí)行過程中面臨重重阻礙，加大了執(zhí)行形式化的偏差。另一方面，企業(yè)為職業(yè)教育專業(yè)設(shè)置和人才培養(yǎng)方案設(shè)計(jì)提供方向指引，其在現(xiàn)有的產(chǎn)教融合政策文件中作為單主體出現(xiàn)的頻率只占5%。企業(yè)參與產(chǎn)教融合所需要的環(huán)境支持、外部供給支撐不足，是造成企業(yè)參與產(chǎn)教融合積極性不足的根本原因。加之企業(yè)前期參與教育實(shí)踐要承擔(dān)實(shí)習(xí)指導(dǎo)教師的人力資源、實(shí)訓(xùn)設(shè)施設(shè)備、物資等成本，導(dǎo)致其參與產(chǎn)教融合的前期成本支出大于收益。企業(yè)作為社會(huì)性營(yíng)利組織，當(dāng)公益性與營(yíng)利性發(fā)生沖突時(shí)，優(yōu)先選擇利于自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方式。因此，部分企業(yè)在產(chǎn)教融合政策執(zhí)行過程中僅將學(xué)生當(dāng)成低廉的勞動(dòng)力，主要為了獲取國(guó)家給予的財(cái)政補(bǔ)貼和土地等資源。他們未能認(rèn)識(shí)到自身在高技能人才培養(yǎng)中的重要作用和長(zhǎng)遠(yuǎn)收益，以及產(chǎn)教融合將為自身的轉(zhuǎn)型升級(jí)提供人才、師資、科研等多方面的隱性支撐，從而未能充分深入?yún)⑴c職業(yè)學(xué)校的教育教學(xué)工作并發(fā)揮自身在產(chǎn)教融合中的關(guān)鍵性作用，出現(xiàn)政策執(zhí)行的形式化偏差。

（四）外部執(zhí)行環(huán)境建設(shè)薄弱，致使政策執(zhí)行的基礎(chǔ)支撐薄弱

史密斯認(rèn)為，政策執(zhí)行是一個(gè)不斷具象化的過程，在政策執(zhí)行過程中逐漸將政策的內(nèi)在規(guī)則、原則與目標(biāo)落實(shí)在具體實(shí)踐中，政策執(zhí)行或多或少地會(huì)受到外部政治、經(jīng)濟(jì)、文化等多重環(huán)境的影響。因此，史密斯政策執(zhí)行過程模型指出，外部環(huán)境是影響政策執(zhí)行的重要外部因素，良好的外部環(huán)境對(duì)政策的有效執(zhí)行起著不可忽視的作用?；诋a(chǎn)教融合的社會(huì)性和跨界性，第三方社會(huì)組織的支撐和多元主體間信息資源對(duì)接平臺(tái)的建設(shè)是影響產(chǎn)教融合政策執(zhí)行的主要外部環(huán)境。

在社會(huì)組織環(huán)境方面，產(chǎn)教融合政策的執(zhí)行需要第三方社會(huì)組織——行業(yè)組織的參與，其作為處于政府、企業(yè)與學(xué)校間具有獨(dú)立法律地位的主體，在產(chǎn)教融合政策執(zhí)行過程中承擔(dān)溝通、協(xié)調(diào)、監(jiān)督與管理等職能。通過行業(yè)組織的參與，推進(jìn)學(xué)校和企業(yè)在人才供需、科研成果轉(zhuǎn)化及師資隊(duì)伍建設(shè)等方面的動(dòng)態(tài)對(duì)接，是保證教育鏈對(duì)接產(chǎn)業(yè)鏈的基礎(chǔ)保障和前提條件。但在實(shí)踐過程中，因相關(guān)責(zé)任主體的權(quán)責(zé)缺失以及信息對(duì)接平臺(tái)的基礎(chǔ)建設(shè)不足，使得產(chǎn)教融合政策執(zhí)行的外部環(huán)境支撐不足。如《關(guān)于深化產(chǎn)教融合的若干意見》明確指出，“行業(yè)主管部門要加強(qiáng)引導(dǎo)，開展人才需求預(yù)測(cè)、校企合作對(duì)接、教育教學(xué)指導(dǎo)、職業(yè)技能鑒定等服務(wù)”。在具體落實(shí)過程中，人才需求與供給信息的對(duì)接不暢，行業(yè)組織傳遞信息的職能和作為橋梁的溝通職能未得到充分發(fā)揮；職業(yè)學(xué)校未能及時(shí)清晰了解企業(yè)在轉(zhuǎn)型升級(jí)過程中對(duì)高技能人才的新需求，影響產(chǎn)教融合政策的順利執(zhí)行。在多方主體信息資源對(duì)接平臺(tái)支撐方面，部分職業(yè)學(xué)校和企業(yè)因缺少信息對(duì)接平臺(tái)，未能及時(shí)有效傳播人才培養(yǎng)過程中的信息，使得校企雙方的合作形式化。因此，產(chǎn)教融合政策執(zhí)行的第三方社會(huì)組織環(huán)境和信息對(duì)接平臺(tái)的建設(shè)薄弱，造成產(chǎn)教融合政策執(zhí)行的基礎(chǔ)支撐薄弱，未能發(fā)揮產(chǎn)教融合在推動(dòng)高技能人才培養(yǎng)供需平衡中的效能，出現(xiàn)政策執(zhí)行偏差。

三、基于史密斯模型的職業(yè)教育產(chǎn)教融合政策執(zhí)行偏差破解之道

基于史密斯政策執(zhí)行過程模型，政策執(zhí)行會(huì)受到政策本身以及外部多重變量的影響，任何變量均能影響政策執(zhí)行的效果。結(jié)合產(chǎn)教融合政策的特殊性，產(chǎn)教融合政策本身、政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體以及外部的社會(huì)組織環(huán)境和信息對(duì)接平臺(tái)支撐共同構(gòu)成了影響產(chǎn)教融合政策執(zhí)行的因素。其政策執(zhí)行效果提升的關(guān)鍵在于對(duì)這四因素間存在的“緊張關(guān)系”進(jìn)行“處理”，達(dá)到近乎理想化的“回應(yīng)”效果，從而擺脫產(chǎn)教融合政策在執(zhí)行過程中因性能不佳和互動(dòng)不充分而產(chǎn)生的政策執(zhí)行困境，破解產(chǎn)教融合政策執(zhí)行中出現(xiàn)的表面化、碎片化、形式化偏差。

（一）完善產(chǎn)教融合政策頂層設(shè)計(jì)以提升政策執(zhí)行力

基于史密斯政策執(zhí)行過程模型分析，“中央政府—地方政府及各類職能部門—職業(yè)學(xué)校和企業(yè)—社會(huì)組織”構(gòu)成了職業(yè)教育產(chǎn)教融合政策的執(zhí)行系統(tǒng)，各級(jí)各類執(zhí)行部門在執(zhí)行過程中以政策文本為行動(dòng)指南。因此，為推進(jìn)產(chǎn)教融合政策的有效執(zhí)行，首先要確保產(chǎn)教融合政策本身的科學(xué)性、明確性、合理性，通過產(chǎn)教融合政策頂層設(shè)計(jì)的進(jìn)一步優(yōu)化，解決政策執(zhí)行表面化偏差和政策執(zhí)行力削弱的問題。

一方面，為有效解決產(chǎn)教融合政策執(zhí)行中的表面化偏差問題，需要明晰產(chǎn)教融合中多元主體間的權(quán)利、責(zé)任以及義務(wù)邊界，以此提高產(chǎn)教融合政策本身的科學(xué)性，在多元主體間形成較好的協(xié)同機(jī)制，提升產(chǎn)教融合政策的執(zhí)行效果。中央政府可以借助相關(guān)文件進(jìn)一步明確產(chǎn)教融合中多元主體在不同環(huán)節(jié)、不同領(lǐng)域的“融合”標(biāo)準(zhǔn)，給予雙方主體在融合過程中可量化的參照標(biāo)準(zhǔn)和過程指引，并在此基礎(chǔ)上搭建涉及政府、學(xué)校、企業(yè)以及第三方社會(huì)組織的多元主體評(píng)價(jià)體系。與此同時(shí)，由于產(chǎn)教融合政策的執(zhí)行涉及多元主體，為更好發(fā)揮多元主體各自的優(yōu)勢(shì)，要將現(xiàn)有的原則性規(guī)定轉(zhuǎn)化為可操作的實(shí)施細(xì)則，為多元主體提供細(xì)化的政策目標(biāo)和政策內(nèi)容，給予多元主體明晰的政策指引。在行業(yè)組織方面，重視第三方組織在推進(jìn)產(chǎn)教融合政策執(zhí)行中的職能發(fā)揮。《中華人民共和國(guó)職業(yè)教育法》指出“行業(yè)組織可以根據(jù)需要，參與制定職業(yè)教育專業(yè)目錄和相關(guān)職業(yè)教育標(biāo)準(zhǔn)”，強(qiáng)化行業(yè)組織在高技能人才培養(yǎng)、技術(shù)創(chuàng)新體系中的橋梁地位。在企業(yè)主體方面，通過加大宣傳力度激發(fā)企業(yè)參與職業(yè)教育的社會(huì)責(zé)任感，使企業(yè)明確自身在產(chǎn)教融合中的關(guān)鍵地位。給予產(chǎn)業(yè)利益支撐是企業(yè)參與職業(yè)教育的必要條件。產(chǎn)教融合政策要為企業(yè)提供更直觀的利益支持，減緩企業(yè)對(duì)參與職業(yè)學(xué)校育人的顧慮，進(jìn)而發(fā)揮其在產(chǎn)教融合中的主體性作用。

另一方面，合理配置推進(jìn)產(chǎn)教融合的政策工具，發(fā)揮政策工具在推進(jìn)政策執(zhí)行中的合力作用。在使用命令性的政策工具來規(guī)范多元利益主體行為的同時(shí)，使用鼓勵(lì)性的政策工具來調(diào)動(dòng)多元利益主體參與職業(yè)教育的積極性。在成本補(bǔ)償和優(yōu)惠激勵(lì)機(jī)制上，出臺(tái)對(duì)企業(yè)在稅收、財(cái)政、土地等多方面的可量化補(bǔ)償，讓企業(yè)真實(shí)感受到參與職業(yè)教育的紅利。在收益分享上，明確校企雙方在合作中的權(quán)責(zé)關(guān)系和利益分配細(xì)則，采用“獎(jiǎng)勵(lì)+懲罰”的方式，引導(dǎo)校企雙方在合作中做到“有為”與“不為”，為產(chǎn)教融合政策的執(zhí)行提供堅(jiān)實(shí)的前期政策保障。

（二）提高執(zhí)行機(jī)構(gòu)間的協(xié)同性以健全政策執(zhí)行機(jī)制

基于史密斯政策執(zhí)行過程模型，產(chǎn)教融合政策的有效執(zhí)行離不開各層級(jí)各類型執(zhí)行機(jī)構(gòu)的積極響應(yīng)，離不開地方政府根據(jù)中央政策因地制宜制定的地方實(shí)施準(zhǔn)則，更離不開教育部、人社部、發(fā)改委等相關(guān)部門的共同參與。針對(duì)各級(jí)各職能部門眾多及職能存在交叉所導(dǎo)致的部門與部門間聯(lián)系有待進(jìn)一步加強(qiáng)的問題，要提升各級(jí)各部門之間的協(xié)同性，健全產(chǎn)教融合的政策執(zhí)行機(jī)制。

為有效提高執(zhí)行機(jī)構(gòu)間的協(xié)同性，可以從縱向、橫向、縱橫交錯(cuò)三方面努力。首先，在縱向上，暢通科層組織內(nèi)部的信息傳輸渠道，在各級(jí)政府之間建立更加密切的信息溝通交流通道。中央政府對(duì)地方政府的政策制定與執(zhí)行起著示范引領(lǐng)的作用，地方政府要將上級(jí)政策文件中的內(nèi)容融入地區(qū)產(chǎn)教融合條例中，制定本土化的實(shí)施細(xì)則，并在充分了解中央政策文本核心要義的基礎(chǔ)上，創(chuàng)造性地根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)確定本省份細(xì)化的產(chǎn)教融合政策執(zhí)行目標(biāo)與執(zhí)行措施，以此提升政策文本的可執(zhí)行性和可操作性。如江蘇省根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特點(diǎn)，在中央政策的基礎(chǔ)上出臺(tái)《江蘇省人民政府辦公廳關(guān)于深化產(chǎn)教融合的實(shí)施意見》，指出產(chǎn)教需求對(duì)接是本省落實(shí)中央產(chǎn)教融合政策的落腳點(diǎn)和重點(diǎn)。此外，在國(guó)家的整體發(fā)展布局中，地方政府可以挖掘并借助其他政府的優(yōu)勢(shì)資源，與其他地方政府建立長(zhǎng)期的協(xié)調(diào)與合作關(guān)系，推動(dòng)全國(guó)范圍內(nèi)優(yōu)質(zhì)產(chǎn)教融合經(jīng)驗(yàn)、實(shí)習(xí)實(shí)訓(xùn)基地、優(yōu)秀教育教學(xué)資源的共享與對(duì)接。其次，在橫向上，產(chǎn)教融合政策具有較強(qiáng)的系統(tǒng)性，亟須政府各部門的配合落實(shí)執(zhí)行。針對(duì)當(dāng)前因部際關(guān)系的碎片化所導(dǎo)致的產(chǎn)教融合政策執(zhí)行碎片化問題，需要在橫向各職能部門之間建立信任關(guān)系，以此提升各職能部門之間的協(xié)同性，進(jìn)而提升產(chǎn)教融合政策的執(zhí)行效率?？梢酝ㄟ^在各職能部門篩選骨干人群共同成立聯(lián)合領(lǐng)導(dǎo)小組，在大家相互協(xié)商的基礎(chǔ)上統(tǒng)一各部門的行動(dòng)，共建合理的責(zé)任體系以及各部門的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。當(dāng)同級(jí)各職能部門間存在職能交叉時(shí)，各職能部門要勇于突破部門間的界限，主動(dòng)為另一方提供資源和方便，通過跨部門之間的資源整合，實(shí)現(xiàn)“1+1>2”的治理效果。最后，在橫縱交錯(cuò)方面，需要在跨界的各職能部門與各級(jí)政府之間建立互通聯(lián)系，建立完整的產(chǎn)教融合政策執(zhí)行機(jī)制。不同職能部門之間應(yīng)加強(qiáng)聯(lián)系，及時(shí)互相反映在產(chǎn)教融合政策執(zhí)行中所遇到的困難和需求，以便及時(shí)調(diào)整并確定具體的操作方案，進(jìn)一步優(yōu)化資源配置。與此同時(shí)，中央政府部門充分發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步搭建有利于各級(jí)各類職能部門間協(xié)作溝通的信息環(huán)境。

（三）提升目標(biāo)群體的支持度以增強(qiáng)其政策執(zhí)行意愿

產(chǎn)教融合政策的有效執(zhí)行及政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，有賴于產(chǎn)教融合目標(biāo)群體的科學(xué)認(rèn)知與積極參與?；诖?，增強(qiáng)企業(yè)與職業(yè)學(xué)校兩大目標(biāo)群體對(duì)產(chǎn)教融合政策的認(rèn)同與支持，成為破解產(chǎn)教融合政策執(zhí)行形式化的關(guān)鍵。企業(yè)與職業(yè)學(xué)校對(duì)于高技能人才的共同需求，使得價(jià)值取向存在排斥的兩個(gè)本源體出現(xiàn)可結(jié)合的因子。因此，提升兩者對(duì)產(chǎn)教融合政策認(rèn)同感的關(guān)鍵在于高技能人才的共育共享。

首先，校企協(xié)同育人模式的前提是職業(yè)學(xué)校和企業(yè)充分認(rèn)識(shí)到產(chǎn)教融合育人的重要性和長(zhǎng)期效益，調(diào)整職業(yè)學(xué)校對(duì)產(chǎn)教融合的認(rèn)識(shí)，調(diào)動(dòng)企業(yè)的合作積極性。為此，可以通過遴選產(chǎn)教融合試點(diǎn)城市與重點(diǎn)企業(yè)，發(fā)揮引領(lǐng)示范作用，為中小微企業(yè)的產(chǎn)教融合模式挖掘提供指引；通過宣傳模范產(chǎn)教融合城市試點(diǎn)、優(yōu)秀企業(yè)以及職業(yè)學(xué)校的產(chǎn)教融合成效，讓企業(yè)深切認(rèn)識(shí)到產(chǎn)教融合能夠帶來的長(zhǎng)期效益，在消除關(guān)鍵目標(biāo)群體后顧之憂的基礎(chǔ)上，提供校企協(xié)同育人的示范指引。其次，在目標(biāo)群體提升產(chǎn)教融合政策執(zhí)行的支持力度基礎(chǔ)上，雙方能夠借助對(duì)方的資源優(yōu)勢(shì)實(shí)現(xiàn)自身轉(zhuǎn)型升級(jí)，在校企之間形成良性的生態(tài)互動(dòng)關(guān)系。如職業(yè)學(xué)校借助企業(yè)的實(shí)訓(xùn)基地、師資與企業(yè)文化等資源培養(yǎng)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)所需的高技能人才，充分發(fā)揮職業(yè)學(xué)校服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的職能；企業(yè)也可以借助職業(yè)學(xué)校所具備的專業(yè)人才與科學(xué)研發(fā)等資源，實(shí)現(xiàn)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。最后，由于高技能人才培養(yǎng)的長(zhǎng)期性與漸進(jìn)性，地方政府要在校企協(xié)同共育的過程中，通過綜合性的激勵(lì)政策消除校企雙方的后顧之憂。一方面，在政策執(zhí)行過程中，地方政府充分利用政策回饋，確保教育政策的連續(xù)性以及教育政策效果的逐步遞增。扎根政策執(zhí)行實(shí)際，調(diào)整激勵(lì)政策的具體內(nèi)容與獎(jiǎng)懲比重，增進(jìn)多元主體對(duì)產(chǎn)教融合政策的理解，確保產(chǎn)教融合政策的有效實(shí)施。另一方面，政府可以通過設(shè)置產(chǎn)教融合的專項(xiàng)基金，為企業(yè)提供資金支持，同時(shí)根據(jù)合作育人的深淺程度給予不同的稅收、土地優(yōu)惠政策，打出“專項(xiàng)基金+財(cái)政補(bǔ)貼+稅收和土地優(yōu)惠”的組合拳；對(duì)職業(yè)學(xué)校參與企業(yè)實(shí)踐培訓(xùn)研修的主體給予一定的經(jīng)費(fèi)支持，將培訓(xùn)與教師的晉升掛鉤，調(diào)動(dòng)教師參與培訓(xùn)的積極性。在典型合作案例和激勵(lì)補(bǔ)償機(jī)制的共同引領(lǐng)下，糾正職業(yè)學(xué)校對(duì)產(chǎn)教融合認(rèn)識(shí)存在的“誤區(qū)”，調(diào)動(dòng)企業(yè)參與產(chǎn)教融合的積極性，破解校企在產(chǎn)教融合政策執(zhí)行中的形式化問題。

（四）優(yōu)化外部環(huán)境以構(gòu)建良好的政策執(zhí)行生態(tài)

基于史密斯政策執(zhí)行過程模型，政策的有效執(zhí)行離不開良好的外部環(huán)境支撐；加之產(chǎn)教融合政策的特殊性，產(chǎn)教融合政策的有效執(zhí)行離不開外部環(huán)境中第三方社會(huì)組織的參與以及信息資源對(duì)接平臺(tái)的硬件支撐。因此，針對(duì)當(dāng)前產(chǎn)教融合在執(zhí)行過程中出現(xiàn)的學(xué)校、企業(yè)有問題無處反饋、因反饋無效而停止反饋、缺乏橫向溝通的多向度反饋機(jī)制問題，改善當(dāng)前產(chǎn)教融合政策外部環(huán)境中存在的建設(shè)乏力現(xiàn)象，要充分挖掘第三方社會(huì)組織的職能，發(fā)揮其在推進(jìn)產(chǎn)教融合中的重要作用。同時(shí)，要為多主體間的信息資源對(duì)接搭建平臺(tái)，以優(yōu)化產(chǎn)教融合政策執(zhí)行的生態(tài)環(huán)境。

產(chǎn)教融合中的第三方社會(huì)組織主要包括行業(yè)組織、行業(yè)協(xié)會(huì)、產(chǎn)業(yè)技術(shù)聯(lián)盟等，在產(chǎn)教融合政策執(zhí)行過程中發(fā)揮溝通、監(jiān)督、評(píng)價(jià)職能。首先，當(dāng)前行業(yè)組織參與產(chǎn)教融合的外部環(huán)境還不完善，需要通過完善外部環(huán)境來充分發(fā)揮行業(yè)組織在推進(jìn)產(chǎn)教融合政策執(zhí)行中的多重職能，以搭建良好的產(chǎn)教融合政策執(zhí)行生態(tài)系統(tǒng)。第一，政府在政策的制定與執(zhí)行過程中與利益相關(guān)者保持密切聯(lián)系，開展程序改革，使政策制定更加開放和透明，讓行業(yè)組織充分參與產(chǎn)教融合的發(fā)展規(guī)劃制定。第二，借助第三方社會(huì)組織在信息傳遞中的溝通職能，在政府與企業(yè)、企業(yè)與學(xué)校、學(xué)校與政府以及各級(jí)職能部門之間的人才需求信息、政策文本信息進(jìn)行直接傳遞，為職業(yè)學(xué)校根據(jù)企業(yè)發(fā)展對(duì)人才的新需求動(dòng)態(tài)調(diào)整人才培養(yǎng)方案提供精準(zhǔn)的信息資源。第三，賦予行業(yè)組織實(shí)質(zhì)性的管理權(quán)力，以便以行業(yè)協(xié)會(huì)為代表的行業(yè)組織能夠充分發(fā)揮其在多方利益主體間的溝通橋梁、信息傳遞以及監(jiān)督約束等功能，同時(shí)彰顯其在推進(jìn)產(chǎn)教融合中的中介者、監(jiān)督者和評(píng)價(jià)者地位。其次，產(chǎn)教融合政策執(zhí)行中多元主體間的信息資源有效對(duì)接是影響政策精準(zhǔn)執(zhí)行的重要因素，亟須搭建信息對(duì)接平臺(tái)，以解決多元主體間信息資源不對(duì)稱的問題。信息對(duì)接平臺(tái)的搭建需要借助大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、云計(jì)算等新技術(shù)，為人才培養(yǎng)中多元主體間的信息資源傳遞提供渠道，為多方利益主體的交流溝通提供新技術(shù)。一方面，幫助職業(yè)學(xué)校將人才培養(yǎng)的成效反饋給企業(yè)；另一方面，幫助企業(yè)深入?yún)⑴c人才培養(yǎng)的全過程并動(dòng)態(tài)了解學(xué)生的學(xué)習(xí)情況。通過搭建信息服務(wù)平臺(tái)，有效解決因信息不對(duì)稱帶來的政策執(zhí)行形式化問題，為多元主體在高技能人才培養(yǎng)過程中的共商共建共享提供信息支撐。

［注釋］

①ALLISON G T. Essence of decision： explaining the Cuban missile crisis［M］.Boston： Little Brown and Company，1971：176．

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④賀紅芳.普惠性幼兒園政策執(zhí)行的制約因素與路徑選擇——基于史密斯政策執(zhí)行過程模型的分析［J］.教育科學(xué)，2017（6）：59.

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