遼寧城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度可持續(xù)運(yùn)行問題研究

周晶石

（盤錦市財政事務(wù)服務(wù)中心，遼寧 124211）

內(nèi)容提要：2014 年，我國將“新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險”和“城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險”兩項制度合并實(shí)施，建立了覆蓋全國的統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度。遼寧省作為典型的老齡化省份，六十歲以上老年人口比重位居全國第一，養(yǎng)老保障任務(wù)巨大，其社會養(yǎng)老保險改革歷程具有一定代表性和典型性。本文梳理遼寧城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險改革歷程，分析城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度運(yùn)行現(xiàn)狀，重點(diǎn)剖析存在的問題和困境，提出了促進(jìn)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險可持續(xù)運(yùn)行的對策建議。

一、引言

社會養(yǎng)老保險制度作為社會保障體系的主體，是保證社會公平、維護(hù)社會穩(wěn)定的重要保障制度。城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度是我國社會養(yǎng)老保險制度的重要組成部分，關(guān)系到廣大城鄉(xiāng)居民的切身利益。面對日益嚴(yán)峻的老齡化趨勢和越來越龐大的老年人口，確保城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度的穩(wěn)定高效運(yùn)行，是我國當(dāng)前和今后一段時期亟需重點(diǎn)關(guān)注的問題。

2009 年，我國新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度改革試點(diǎn)啟動，將農(nóng)村居民納入了社會養(yǎng)老保險體系。2011 年，我國建立城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度，將城鎮(zhèn)居民中沒有參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的群體納入了社會養(yǎng)老保險體系。2014 年，我國將“新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險”和“城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險”兩項制度合并實(shí)施，統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度由此建立。經(jīng)過近十年的穩(wěn)步發(fā)展，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險已實(shí)現(xiàn)了全國范圍內(nèi)的覆蓋，取得了階段性成果，全國參保人數(shù)由2012 年的48237 萬人發(fā)展到2022 年的54952 萬人，實(shí)際領(lǐng)取待遇人數(shù)達(dá)到16464 萬人①數(shù)據(jù)來源：人力資源與社會保障部，2022 年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報。，為城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保障發(fā)揮了十分重要作用。

遼寧省作為典型的老齡化省份，早于全國進(jìn)入了老齡化社會，六十歲以上老年人口比重位居全國第一，養(yǎng)老保障任務(wù)巨大。同時，遼寧也是城鎮(zhèn)企業(yè)養(yǎng)老保險試點(diǎn)改革最早的省份，其社會養(yǎng)老保險改革歷程具有一定代表性和典型性。本文以遼寧為分析樣本，梳理遼寧城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險改革歷程，分析城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度運(yùn)行現(xiàn)狀，重點(diǎn)剖析城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險存在的問題和困境，提出了促進(jìn)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險可持續(xù)運(yùn)行的對策建議，以期對完善我國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度提供借鑒。

二、遼寧城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基本情況

（一）遼寧城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的改革歷程

從新中國成立到改革開放之初，我國沒有設(shè)立專門面向農(nóng)村居民的社會養(yǎng)老保險制度，只是在人民公社時期，規(guī)定了在生產(chǎn)隊可分配的總收入中設(shè)置公益金，用于農(nóng)村的社會保險和集體事業(yè)福利。隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施，從1983 年開始，人民公社逐步被鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府所取代，農(nóng)民養(yǎng)老等福利也由集體保障變?yōu)榧彝コ袚?dān)。1986 年，國務(wù)院召開會議，要求在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，遼寧農(nóng)村養(yǎng)老保險工作也起步于1986 年。從1991 年開始，國家探索在有條件的縣進(jìn)行試點(diǎn)農(nóng)村養(yǎng)老保險，這一時期的農(nóng)村養(yǎng)老金制度被稱為“老農(nóng)?！?。1995 年“老農(nóng)保”政策大范圍推廣，但是該制度本身存在很大的缺陷，1999 年“老農(nóng)?！敝贫葧和Ｊ┬?。

2009 年9 月1 日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2009〕32 號），決定2009 年在全國選擇10%的縣開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點(diǎn)，新農(nóng)保試點(diǎn)工作由此正式啟動。按照國家的統(tǒng)一部署，遼寧省政府成立了試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，發(fā)布相關(guān)實(shí)施意見，在錦州市義縣、阜新市彰武縣等8 個貧困縣開展 “新農(nóng)?！痹圏c(diǎn)。試點(diǎn)政策規(guī)定，年滿16 周歲（不含在校學(xué)生）、未參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的農(nóng)村居民，可以在本人戶籍地參保；新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金由個人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼構(gòu)成；個人繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為100-500 元5 個檔次，養(yǎng)老金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金構(gòu)成，基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)為每人每月55元，由財政承擔(dān)。到2011 年末，遼寧全省各縣全部開展了新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，當(dāng)年參保人數(shù)達(dá)到900 萬人，有289.4 萬名農(nóng)村老年居民按月領(lǐng)取了養(yǎng)老金，遼寧實(shí)現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老保險制度全覆蓋，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度在遼寧正式建立。

2011 年6 月7 日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于開展城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2011〕18 號），決定從7 月1 日開始，正式啟動城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險試點(diǎn)工作。按照國家的統(tǒng)一部署，遼寧發(fā)布實(shí)施意見，啟動了城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險工作，按照“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”的基本原則，建立個人繳費(fèi)、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度，個人繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)為每年100 元至1000 元10 個檔次；養(yǎng)老金待遇由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金構(gòu)成，基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)為每人每月55 元。

2014 年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》（國發(fā)〔2014〕8 號），在建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度的基礎(chǔ)上，將新農(nóng)保和城居保兩項制度合并實(shí)行，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度。按照國家統(tǒng)一部署，遼寧發(fā)布了實(shí)施意見，規(guī)定到2014 年末全面完成新農(nóng)保和城居保制度的合并實(shí)施。至此，城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度在遼寧正式建立。

由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約，長期以來，我國的養(yǎng)老保障制度的保障對象主要是城鎮(zhèn)企業(yè)職工等體制內(nèi)人員，1997 年推行城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度，主要是將企業(yè)職工和靈活就業(yè)人口納入國家社會保障體系。2009 年啟動的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點(diǎn)將農(nóng)村居民納入社會保障體系，2011 年開始的城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度將城鎮(zhèn)未參加企業(yè)職工養(yǎng)老保險的人員納入社會保障體系，自此我國實(shí)現(xiàn)了社會養(yǎng)老保障全覆蓋，城鄉(xiāng)所有居民都納入了社會保障體系。2014 年，因為“新農(nóng)?！焙汀俺蔷颖！眱身椛鐣ｋU制度在繳費(fèi)檔次、給付水平等各項制度上十分相似，國務(wù)院將兩項制度合并，建立了統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度?？傮w來講，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險是廣泛覆蓋于農(nóng)村及城鎮(zhèn)領(lǐng)域的養(yǎng)老保障制度，它的主要保障對象是廣大農(nóng)村群眾以及城鎮(zhèn)未參加職工養(yǎng)老保險的群體。統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險體系的構(gòu)建，讓億萬老年人實(shí)現(xiàn)“老有所依、老有所養(yǎng)”，對社會穩(wěn)定發(fā)展有重要意義。

（二）遼寧城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險運(yùn)行現(xiàn)狀

自2014 年遼寧建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度以來，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度保持了穩(wěn)定運(yùn)行，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險參保人數(shù)由2014 年的1032 萬人增長至2022 年的1041.3 萬人，領(lǐng)取待遇人數(shù)由315.2 萬人增長至459.4 萬人，基金收入由45.8 億元增長至84.4 億元，基金支出由37.4 億元增長至79.3 億元（見表1、2）。

表1 2014 年-2022 年遼寧城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金收支情況

從參保人數(shù)來看，2014 年至2022 年間，遼寧城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險參保人數(shù)最多的一年是2020年，參保人數(shù)達(dá)到了1058.4 萬人，2021、2022 兩年有所下降，2022 年參保為1041.3 萬人，與最高峰的2020 年相比，減少了17.1 萬人。總體上，參保人數(shù)占遼寧省總?cè)丝诘谋戎鼐S持在24.3%-25.4%之間。與此同時，領(lǐng)取待遇人數(shù)占參保人數(shù)比重由30.5%增長至44.1%。

城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的建立，是根據(jù)自身國情以及城鄉(xiāng)居民就業(yè)與收入的基本特點(diǎn)進(jìn)行的制度設(shè)計，具有較為明顯的中國特色。由于我國存在較大的城鄉(xiāng)差距，居民收入水平低，政府財力尚不充裕，建立統(tǒng)一的保障水平較高的社會保障制度的難度非常大。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險主要面對的是沒有固定工作單位的城鄉(xiāng)居民，其中大多數(shù)是農(nóng)村居民，收入水平總體較低且收入來源不穩(wěn)定，無法像城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險一樣具有明確的繳費(fèi)主體，因此，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險實(shí)行個人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的籌資方式。在個人繳費(fèi)上，設(shè)置多個繳費(fèi)檔次供選擇，政府鼓勵參保人員“多繳多得”，這一政策設(shè)計是為了適應(yīng)居民收入的特點(diǎn)。同時，基礎(chǔ)養(yǎng)老金由中央和地方政府分擔(dān)，也是考慮了我國各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距較大、財力保障能力不平衡等狀況。在改革策略上，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度先解決“有無”的問題，再解決水平質(zhì)量的問題，從而實(shí)現(xiàn)低水平起步、全面覆蓋的目標(biāo)。經(jīng)過多年的運(yùn)行，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度已經(jīng)得到了廣大城鄉(xiāng)居民普遍認(rèn)同和積極參與。

三、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度存在的問題和困境

城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的建立，填補(bǔ)了我國養(yǎng)老保險體系中的空白，實(shí)現(xiàn)了社會養(yǎng)老保障制度全覆蓋的目標(biāo)，對全面實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)具有重要的意義。但是由于制度建立時間短、覆蓋人群收入低且分化嚴(yán)重等因素，同時疊加越來越嚴(yán)重的人口老齡化形勢，又遭遇經(jīng)濟(jì)發(fā)展下行壓力加大等多方面因素影響，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險整體保障水平較低，可持續(xù)運(yùn)行、高質(zhì)量發(fā)展面臨著一系列的問題和困境。

（一）年輕人參保率低

城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險主體是農(nóng)村居民，但是農(nóng)村年輕人參保積極性差，風(fēng)險意識不足。筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村部分年輕人認(rèn)為自己年輕，退休的事情比較遙遠(yuǎn)，在面對參保選擇時，更加關(guān)注當(dāng)前的短期收益，認(rèn)為參保時間長、回報低，因而參保繳費(fèi)的積極性主動性比較低；還有的年輕人抱有僥幸心理，認(rèn)為城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險領(lǐng)取養(yǎng)老待遇的條件是繳費(fèi)年限滿15 年，可以將參保年齡延后，或者在退休之前補(bǔ)繳。同時，在廣大農(nóng)村地區(qū)有很大一部分年輕人離村外出務(wù)工，給城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險參保和繳費(fèi)帶來很大的困難，也導(dǎo)致了養(yǎng)老保險費(fèi)出現(xiàn)斷繳的現(xiàn)象。

（二）參保人員繳費(fèi)檔次偏低

城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度設(shè)計之初，考慮了比較寬泛的籌資來源，即個人繳費(fèi)、政府補(bǔ)貼、集體補(bǔ)助和社會捐助，其中個人繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)大體分為12 個檔次（100-2000 元之間），但是由于農(nóng)村居民收入水平較低，所以農(nóng)村居民趨向于較低的繳費(fèi)檔次。繳費(fèi)檔次低，繳費(fèi)金額就少，導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金規(guī)模難以擴(kuò)大，社會保險“互助共濟(jì)”作用未能有效發(fā)揮，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的持續(xù)性發(fā)展形勢嚴(yán)峻?？傮w而言，在農(nóng)村城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險斷保、棄保和停保等現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。

（三）待遇水平低

與城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)相比較，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的平均待遇水平偏低，其平均待遇與城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)的差距也越拉越大。如表3 所示，2015 年遼寧城市最低生活保障平均標(biāo)準(zhǔn)為5688.3 元/人·年，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險人均領(lǐng)取額為1186.5 元/人·年，二者相差4501.8 元；到2022 年，城市最低生活保障平均標(biāo)準(zhǔn)提升至8487.6 元/人·年，而城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險人均領(lǐng)取額為1785.8 元/人·年，二者差距擴(kuò)大至6701.8 元。與此同時，農(nóng)村最低生活保障平均標(biāo)準(zhǔn)與城鄉(xiāng)居保人均領(lǐng)取額的差距也從2184.4 元擴(kuò)大到了4282.7 元，二者差距同樣在逐步拉大。養(yǎng)老保障水平低于低保水平，說明我國城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的保障水平還比較低，距離制度設(shè)定的保障目標(biāo)還存在較大差距。

表3 2015 年-2022 年遼寧最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)與城鄉(xiāng)居保人均領(lǐng)取額對比

從理論上講，構(gòu)成我國社會保障體系的各個制度，如社會救助、社會保險、社會福利、社會優(yōu)撫等面向不同的群體，具有不同的功能，應(yīng)當(dāng)具有一定的功能和層次差異。低保制度屬于社會救助范疇，是基本生活保障的底線。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度屬于社會保險范疇，對社會風(fēng)險防范具有基礎(chǔ)作用。從制度設(shè)定上看，社會基本養(yǎng)老保險制度待遇應(yīng)高于低保標(biāo)準(zhǔn)，才能發(fā)揮社會保險的作用。但是由于城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度起步晚、保障水平低，在實(shí)際的制度執(zhí)行中更是低于城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)，其基本養(yǎng)老保障的作用難以發(fā)揮，極易引起參保人員對制度待遇的負(fù)面預(yù)期，影響居民參保的積極性，進(jìn)而對制度的可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展產(chǎn)生負(fù)面影響。

（四）基金貶值風(fēng)險加大

城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度建立以來，養(yǎng)老基金的征繳和管理不斷完善，基金的總規(guī)模也在擴(kuò)大，基金的保值增值成了亟待解決的重點(diǎn)難題。國發(fā)〔2014〕8 號文件規(guī)定 “城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金按照國家統(tǒng)一規(guī)定投資運(yùn)營，實(shí)現(xiàn)保值增值”。但是，因為沒有具體投資細(xì)則的指導(dǎo)和支撐，基金的投資運(yùn)營缺乏能夠遵循的具有可操作性的依據(jù)，加之城鄉(xiāng)居?；鸾y(tǒng)籌層次低，地方政府在基金管理上過于謹(jǐn)慎保守。為保證基金的安全，城鄉(xiāng)居保基金目前主要是購買國債或存入銀行，導(dǎo)致城鄉(xiāng)居保基金收益低，保值增值難度大，基金貶值的風(fēng)險也越來越大。從長期來看，如果存在相對較為持續(xù)的通貨膨脹壓力，極易出現(xiàn)由于管理制度導(dǎo)致的貶值風(fēng)險。

（五）制度銜接不暢

2014 年，人社部就出臺了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度與城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度之間的轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法，即《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接暫行辦法》（人社部發(fā)〔2014〕17 號，以下簡稱“銜接辦法”），但是由于這兩項制度，無論制度規(guī)定還是待遇水平之間都存在著很大的差距，“銜接辦法” 難以彌補(bǔ)制度差異，而且“銜接辦法”本身也不盡合理。首先，繳費(fèi)年限銜接不合理?！般暯愚k法”規(guī)定，如果從城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險向城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移，繳費(fèi)年限不累積計算。通俗來講就是，農(nóng)民進(jìn)城打工參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險，他之前參保的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的繳費(fèi)年限不能累計合并。其次，統(tǒng)籌基金的轉(zhuǎn)移銜接不合理。“銜接辦法”規(guī)定，個人賬戶資金可以轉(zhuǎn)移到城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的個人賬戶，但是對應(yīng)于參保者“統(tǒng)籌賬戶”資金并不能同時轉(zhuǎn)移。這兩個方面規(guī)定受到了一定的質(zhì)疑?？傮w來看，由于兩種養(yǎng)老制度之間存在較大的差異，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險在實(shí)際運(yùn)行過程中存在很大的不公平的問題。這種不公平導(dǎo)致農(nóng)村居民對參加養(yǎng)老保險的積極性降低。

四、促進(jìn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度可持續(xù)運(yùn)行的對策建議

要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)運(yùn)行、高質(zhì)量發(fā)展，必須要切實(shí)建立“多繳多得”和“長繳多得”的激勵機(jī)制，提高城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的待遇水平，加強(qiáng)養(yǎng)老保險基金的投資運(yùn)營管理，優(yōu)化城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險之間轉(zhuǎn)移接續(xù)制度。

（一）建立“多繳多得”和“長繳多得”的激勵機(jī)制

為了提高城鄉(xiāng)居民參保繳費(fèi)的積極性，尤其是廣大農(nóng)村年輕人的積極性，需要回應(yīng)這個群體對養(yǎng)老保險制度的合理訴求和未來預(yù)期，切實(shí)建立“多繳多得”和“長繳多得”的激勵機(jī)制。一是提高居民個人賬戶養(yǎng)老金的回報率。可以通過提高個人賬戶記賬利率的方法，鼓勵多繳多得，提高城鄉(xiāng)居民的參保意愿和繳費(fèi)檔次，如參考城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險個人賬戶記賬利率的方法計息。也可以對不同繳費(fèi)水平的個人賬戶設(shè)定不同的計息標(biāo)準(zhǔn)，個人賬戶繳費(fèi)每增加一定額度，計息利率可按一定比例相應(yīng)提高。二是提高政府對中間檔次標(biāo)準(zhǔn)個人繳費(fèi)的補(bǔ)貼。為鼓勵較高檔次繳費(fèi)，政府補(bǔ)貼可按照同等幅度相應(yīng)提高。為了更好激勵繳費(fèi)，可由低到高實(shí)施累進(jìn)補(bǔ)貼，補(bǔ)貼到中間檔次之后再累退補(bǔ)貼。三是通過設(shè)定不同養(yǎng)老金待遇水平，引導(dǎo)居民長繳多繳。將繳費(fèi)年限與養(yǎng)老金待遇相關(guān)聯(lián)，做到繳費(fèi)年限越長，基礎(chǔ)養(yǎng)老金就越高。也可以進(jìn)一步細(xì)分對繳費(fèi)滿15 年參保群眾增發(fā)的繳費(fèi)年限養(yǎng)老金，按照繳費(fèi)滿15 年、20 年、25 年、30 年、35 年的年限區(qū)分，對繳費(fèi)時間長且繳費(fèi)檔次高的參保人員給予更高的養(yǎng)老金，吸引尚未參保的人員早參保、多繳費(fèi)。

（二）逐步提高城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度待遇水平

為應(yīng)對當(dāng)前城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險待遇水平偏低、制度保障能力不足的問題，應(yīng)逐步提高制度待遇水平，建立健全常規(guī)化制度待遇動態(tài)調(diào)整機(jī)制?？稍谪斄υ试S的情況下，將GDP 增長情況、物價變化情況、居民收入情況等因素納入待遇調(diào)整機(jī)制中。設(shè)定基礎(chǔ)養(yǎng)老金的調(diào)整時間周期，保證基礎(chǔ)養(yǎng)老金的增長速度能夠跑贏通貨膨脹速度，讓基礎(chǔ)養(yǎng)老金增速與經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步，切實(shí)提高制度保障能力，增進(jìn)廣大城鄉(xiāng)居民的獲得感。

（三）加強(qiáng)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金的投資運(yùn)營管理

實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金的收支平衡和未來的長期支付壓力，需要提高基金的投資收益率?；鹜顿Y運(yùn)營管理通過將資金在資本市場上運(yùn)營實(shí)現(xiàn)保值增值，維護(hù)參保人員的權(quán)益，緩解老齡化人口背景下巨大的財政壓力。首先，積極落實(shí)相關(guān)措施促進(jìn)基金增值，盡快完善城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金投資管理相關(guān)政策法規(guī)。其次，通過合理配置投資方式以及投資產(chǎn)品占比，在保證資產(chǎn)穩(wěn)健的基礎(chǔ)上追求更高的投資收益。地方的養(yǎng)老保險基金結(jié)余資金可以委托專業(yè)的投資機(jī)構(gòu)，如全國社會保障基金理事會，進(jìn)行投資運(yùn)營管理，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老基金的增值。同時，政府監(jiān)管部門要加強(qiáng)對基金的監(jiān)管，進(jìn)一步完善和優(yōu)化制度，并及時研究應(yīng)對風(fēng)險的策略?？偠灾?，要在保證基金安全的前提下，不斷拓寬養(yǎng)老基金的投資渠道，運(yùn)用多元化的投資策略，通過養(yǎng)老基金投資收益率的增長，抵消通貨膨脹的影響，進(jìn)而增強(qiáng)基金本身的支付能力，助力城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)運(yùn)行。

（四）優(yōu)化兩項養(yǎng)老保險制度間的轉(zhuǎn)移接續(xù)

城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險與企業(yè)職工養(yǎng)老保險的轉(zhuǎn)移接續(xù)是影響?zhàn)B老保險制度可持續(xù)運(yùn)行、高質(zhì)量發(fā)展的重要因素。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險不能實(shí)現(xiàn)互相融通的主要原因是城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)比較低，而且缺少就業(yè)單位繳納的保險費(fèi)，這種繳費(fèi)差距導(dǎo)致的“鴻溝”短期內(nèi)無法彌補(bǔ)。除了通過個人繳費(fèi)和政府財政補(bǔ)貼不斷提升城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險待遇水平之外，目前還沒有較好的途徑實(shí)現(xiàn)制度之間的融合或統(tǒng)一。在這種背景下，可以在技術(shù)層面通過一定的手段，在兩項養(yǎng)老保險制度轉(zhuǎn)移接續(xù)的過程中，實(shí)現(xiàn)參保人權(quán)益保障的最大程度的便利化和可攜帶。例如，可以通過數(shù)字信息技術(shù)，充分記錄留存參保者的相關(guān)信息，通過量化方法計算參保人在城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度下繳費(fèi)所積累的養(yǎng)老金權(quán)益，以量化的技術(shù)性方法再折算為城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度下的養(yǎng)老待遇，避免在不同養(yǎng)老保險制度轉(zhuǎn)移中的權(quán)益損失。