氣候變化對財政系統(tǒng)意味著什么？
——兼論氣候變化財政學(xué)的構(gòu)建

祁毓 施武玫 張洪軒

（中南財經(jīng)政法大學(xué)，湖北 430073）

內(nèi)容提要：氣候變化廣泛且深遠(yuǎn)的影響著財政系統(tǒng)的可持續(xù)性，其與應(yīng)對氣候變化的財政政策設(shè)計共同構(gòu)成了氣候變化財政學(xué)的主要內(nèi)容。本文基于文獻和實踐探索，系統(tǒng)總結(jié)并提煉氣候變化對財政系統(tǒng)的影響，分析應(yīng)對氣候變化的財政政策體系及其效應(yīng)機理，并在此基礎(chǔ)上提出未來氣候變化財政學(xué)理論的基本框架體系和研究命題。本文認(rèn)為建立氣候變化財政學(xué)分析框架的核心目標(biāo)在于通過機制設(shè)計有效提供氣候公共產(chǎn)品，建立氣候公共產(chǎn)品供給與融資模式、推動財政部門（政策）與其他公共部門（政策）建立協(xié)調(diào)機制，促進氣候公共產(chǎn)品供給效率提升和公平分配，在區(qū)域/ 全球范圍內(nèi)建立可實施的穩(wěn)態(tài)合作機制，推動全球氣候治理可持續(xù)發(fā)展。未來需要加強氣候變化對財政健康和財政壓力的影響研究，建立應(yīng)對氣候變化的新型財政機制與財政政策體系，基于財政治理邏輯進行應(yīng)對氣候變化的成本-收益分析，推動應(yīng)對氣候變化的公共政策協(xié)同機制設(shè)計和全球合作治理機制創(chuàng)新。

一、問題的提出

自從Nordhaus（1977）提出了氣候變化與實體經(jīng)濟之間的交互影響理論，眾多經(jīng)濟學(xué)者從不同的角度對氣候變化的經(jīng)濟影響展開了研究。在工業(yè)化時代之前，氣候變化對經(jīng)濟活動的影響更多的體現(xiàn)于極端低溫，例如小冰河期所帶來的極端低溫阻礙了歐洲城市的發(fā)展（Waldinger，2022）、異常降雪的增多降低了中國古代封建王朝的經(jīng)濟繁榮程度（孫程九和張勤勤，2019）。在進入工業(yè)時代后，人類活動產(chǎn)生的各種污染和溫室氣體的排放深刻改變了全球氣候模式，造成全球氣候變暖。20 世紀(jì)以來，全球氣候變暖情況不斷惡化。為了協(xié)調(diào)各國制定相應(yīng)的氣候政策，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（UNFCCC）將“氣候變化”定義為：經(jīng)過相當(dāng)一段時間的觀察，在自然氣候變化之外由人類活動直接或間接地改變?nèi)虼髿饨M成所導(dǎo)致的氣候改變。近些年來，這種氣候改變尤其表現(xiàn)在以極端高溫天氣的增多、強降水、干旱以及海平面上升為代表的一系列由全球氣候變化所引發(fā)的極端氣候事件。

氣候系統(tǒng)與財政系統(tǒng)看似是不直接相關(guān)的兩個領(lǐng)域，實際上卻蘊含著深刻的關(guān)聯(lián)性。盡管氣候變化對財政系統(tǒng)的影響具有間接性、隱蔽性的特征，但它對政府行為及績效帶來的影響是深刻而廣泛的。Acemoglu et al.（2012）指出氣候可能會實質(zhì)性地影響經(jīng)濟狀況，氣候沖擊對經(jīng)濟社會的影響渠道廣泛，而無論是氣候變化對實體層面，如三大產(chǎn)業(yè)產(chǎn)出、基礎(chǔ)設(shè)施、財產(chǎn)財物等的沖擊；還是對個人層面，如勞動生產(chǎn)率、健康、人口遷徙、犯罪及戰(zhàn)爭等的影響，都會通過一定的傳導(dǎo)機制，將私人部門的氣候風(fēng)險一定程度上轉(zhuǎn)嫁至公共部門。氣候變化帶來的一系列后果會影響并最終反映到財政行為、財政成本和財政關(guān)系上，對政府的財政收支、預(yù)算平衡及政府間財政關(guān)系產(chǎn)生不同程度的影響。而財政學(xué)是解讀社會危機的關(guān)鍵，“危機”的“?！笔恰拔ｋU”的意思，“機”則是“變化”的意思，在“危險的變化”之后只會出現(xiàn)兩種情況：惡化或好轉(zhuǎn)。因此，為了化解危機，必須對財政學(xué)的各個領(lǐng)域有所了解（神野直彥，2012）。理解氣候變化與財政之間的關(guān)系，尤其是其對財政的影響，是非常有必要的。主流財政學(xué)主要關(guān)注財政行為的經(jīng)濟社會影響及其背后的理論邏輯，而對氣候變化如何惡化地方政府的財政狀況以及公職人員如何集中資源緩釋風(fēng)險了解有限?，F(xiàn)有財政理論對氣候變化的關(guān)注主要集中于財政政策應(yīng)對氣候變化的影響及其政策設(shè)計，但卻沒有意識到氣候變化也會對財政系統(tǒng)產(chǎn)生不可忽視的影響。事實上，準(zhǔn)確識別氣候變化對財政系統(tǒng)的影響，是識別財政政策效應(yīng)和設(shè)計財政政策的前提。一方面，科學(xué)評估氣候變化對財政系統(tǒng)的影響，可以準(zhǔn)確的掌握氣候變化的財政成本和公共成本，這直接決定著后續(xù)應(yīng)對氣候變化財政政策的成本-收益權(quán)衡。另一方面，厘清氣候變化對財政系統(tǒng)的影響路徑和邏輯，并根據(jù)這種影響的類型和性質(zhì)，可以更加精準(zhǔn)的選擇“減緩型”政策和“適應(yīng)型”政策的組合。更為重要的是，將氣候變化對財政系統(tǒng)的影響與財政政策對氣候系統(tǒng)的政策回應(yīng)結(jié)合起來，有助于豐富氣候變化經(jīng)濟學(xué)的理論體系，同時也為嘗試構(gòu)建氣候變化財政學(xué)理論框架奠定基礎(chǔ)。

有鑒于此，本文的研究嘗試解決以下三個問題：一是系統(tǒng)性的梳理分析和總結(jié)提煉氣候變化對財政系統(tǒng)的影響，具體涉及財政收支、預(yù)算平衡及政府間財政關(guān)系；二是從減緩和適應(yīng)兩個方面提出應(yīng)對氣候變化的財政政策體系及其效應(yīng)機理；三是結(jié)合中國氣候變化對財政系統(tǒng)的實際影響以及應(yīng)對氣候變化財政政策，基于實踐邏輯提出未來氣候變化財政學(xué)理論的基本框架體系和研究命題。

二、氣候變化對財政系統(tǒng)的影響

（一）氣候變化對財政收入的影響

1.氣候變化通過影響三大產(chǎn)業(yè)沖擊稅源豐裕度。從第一產(chǎn)業(yè)看，由于農(nóng)業(yè)處于產(chǎn)業(yè)鏈的上游，且?guī)缀鯖]有國家完全依賴于農(nóng)業(yè)稅，因此，氣候變化通過農(nóng)業(yè)影響稅源豐裕度的直接效應(yīng)較弱。但從間接效應(yīng)看，大量研究表明，氣象災(zāi)害會導(dǎo)致農(nóng)業(yè)的減收減產(chǎn)，對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟造成負(fù)面影響（Costinot et al.，2016）。農(nóng)業(yè)供給變化引起農(nóng)產(chǎn)品價格的上漲，這可能會擠出一部分消費，對下游的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)規(guī)模造成直接沖擊，從而減少稅源。從第二產(chǎn)業(yè)看，研究表明高溫產(chǎn)生的熱應(yīng)激反應(yīng)，不僅會損害人的身體健康，還會降低人的神經(jīng)以及感知能力（Adhvaryu et al.，2020）。由此帶來的不良影響可能會降低工人的生產(chǎn)效率，持續(xù)高溫還會提高工人因熱相關(guān)疾病發(fā)生概率，進而增加工人的缺勤率，極端氣候通過對人力資本的損害進而降低工業(yè)部門經(jīng)濟產(chǎn)值，這種影響在勞動密集型制造業(yè)效果尤為顯著（Somanathan et al.，2021）。此外，相關(guān)研究表明溫度和全要素生產(chǎn)率呈現(xiàn)倒U 形關(guān)系，這表明極端氣候也會引起全要素生產(chǎn)率損失，從而引起工業(yè)產(chǎn)值降低。Zhang et al.（2018）基于中國50 萬家制造廠生產(chǎn)數(shù)據(jù)，預(yù)估到21 世紀(jì)中葉，氣候變化可能會使中國制造業(yè)產(chǎn)出每年減少12%，這意味著稅源的大幅削減。從第三產(chǎn)業(yè)看，頻繁的氣候災(zāi)害會減少人們的戶外活動，基于第三產(chǎn)業(yè)的諸如住宿、餐飲的生活消費可能會減少，引致稅源規(guī)模下降（Thomas，2017）。但氣候災(zāi)害也可能會增加人們線上交流溝通、購物娛樂的頻率，促進電子商務(wù)業(yè)及物流倉儲業(yè)發(fā)展；會讓人們對安全、教育、健康狀況的改善產(chǎn)生更多的需求，這可能會促進衛(wèi)生、社會保障和社會福利等公共服務(wù)業(yè)發(fā)展，從而對稅源豐裕度產(chǎn)生積極影響。

2.氣候變化也會影響其他政府收入。首先，氣候變化的不確定性提高了政府債券的投資風(fēng)險。由于近年來投資者對由氣候變化風(fēng)險導(dǎo)致的潛在金融損失關(guān)注度逐漸增加，受氣候變化影響較大的地區(qū)在發(fā)行長期市政債券時，需要支付更多的承銷費用和初始收益，這在一定程度上影響著公共部門債務(wù)收入（Painter，2020）。其次，高溫天氣會增加犯罪可能性，這可能會導(dǎo)致政府罰款收入增加（Ranson，2014）。第三，氣象災(zāi)害會對行政人員的判斷及工作效率造成影響，從而壓縮戶外征管時間，提高征管的強度和壓力，進而增加政府規(guī)費收入的不確定性（Heilmann et al.，2021）。最后，氣候減緩政策的出臺可能會使化石燃料資產(chǎn)貶值，依賴化石燃料的國家面臨著政府收入流的大幅波動。Elgouacem et al.（2020）在報告中指出：在2014 年開始的油價暴跌之后，一些資源豐富國家的資源總收入出現(xiàn)了下降，在某些情況下，下降幅度甚至達到了80%。

（二）氣候變化對財政支出的影響

1.氣候變化主要通過影響國防、公共安全以及行政管理支出等項目對政府維持性支出規(guī)模及結(jié)構(gòu)產(chǎn)生影響?，F(xiàn)有研究表明，極端氣候的頻發(fā)降低了社會穩(wěn)定性，提高了武裝沖擊發(fā)生概率，也會引起暴力和犯罪率的提高（Burke et al.，2009）。氣候災(zāi)害對社會穩(wěn)定性及安全性產(chǎn)生的負(fù)面影響引致政府干預(yù)活動的增加，公共部門需要相應(yīng)提高國防及公共安全支出?，F(xiàn)有證據(jù)表明極端氣候也會降低政府人員的行政效率，頻發(fā)的氣候災(zāi)害也增加了政府人員的出差調(diào)研需求，進而提高政府運作的經(jīng)費。

2.氣候變化會對經(jīng)濟性支出造成顯著影響，尤其體現(xiàn)在基礎(chǔ)設(shè)施投資支出上。一方面，氣候變化使得自然災(zāi)害的嚴(yán)重程度和頻率不斷上升，對城市基礎(chǔ)設(shè)施具有破壞作用，使其折舊加快。由此，政府部門對基礎(chǔ)設(shè)施的維護和重建支出大幅增加。另一方面，由于經(jīng)濟社會對氣候變化的適應(yīng)能力有限，這意味著在沒有政府適應(yīng)性投入的情況下，未來氣候變化將造成巨大損失。同時，適應(yīng)氣候變化基礎(chǔ)設(shè)施的投資和補貼有利于農(nóng)業(yè)作物狀況的改善（Lobell et al.，2008）及人們健康水平的提高（Barreca et al.，2016）。由此，適應(yīng)和減緩氣候變化的政府支出項目的需求顯著增加。

3.氣候變化對社會性支出的影響主要體現(xiàn)在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、科學(xué)、環(huán)境保護等支出項目上。氣候變化對學(xué)生的出勤率、成績都有不同程度的影響，從而影響教育數(shù)量和質(zhì)量，加大了政府部門對教育這一社會性支出的需求（Park et al.，2020）。全球氣候變化也會導(dǎo)致疾病發(fā)生率及死亡率上升，造成人力資本加速折舊，引致公共部門醫(yī)療衛(wèi)生公共服務(wù)支出增加（Deschênes & Greenstone，2011）。為了從根本上減緩和適應(yīng)氣候變化，政府部門需要加大財政資金投入以驅(qū)動能效創(chuàng)新、監(jiān)管驅(qū)動的節(jié)能技術(shù)和有效的提高人們適應(yīng)氣候變化的能力。

4.氣候變化對轉(zhuǎn)移性支出的影響主要體現(xiàn)在社會保障支出和財政補貼項目支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)的變化上。首先，農(nóng)業(yè)作為最易受氣候災(zāi)害影響的部門之一，直接受到氣候變化的影響。當(dāng)農(nóng)民遭遇自然災(zāi)害等意外造成的損失后，農(nóng)業(yè)保險的可持續(xù)性會被弱化。相關(guān)研究表明，雖然農(nóng)民能夠應(yīng)對溫和的氣候變化，但無法抵消更極端的氣候變化帶來的不利影響，且低收入農(nóng)民的適應(yīng)能力更差（Felkner et al.，2009）。氣候變化對農(nóng)業(yè)生計尤其是低收入農(nóng)民的不利影響，需要政府從農(nóng)戶生活上進行救助，反映在社會保障支出金額的增加上。其次，極端氣候不僅會引起工人不適、疲勞和認(rèn)知障礙以降低勞動生產(chǎn)率，還可能影響機器性能并降低資本生產(chǎn)率，進而損害全要素生產(chǎn)率，降低工業(yè)部門產(chǎn)出（Zhang et al.，2018）。其中，勞動密集型和資本密集型企業(yè)對氣候變化更為敏感，極端天氣加大了這類企業(yè)虧損的可能性，從而提高了政府部門對相關(guān)企業(yè)的虧損補貼需求。

（三）氣候變化對財政平衡、預(yù)算模式的影響

1.氣候變化通過改變收支組合狀況加劇了財政不平衡風(fēng)險。未來氣候變化的加劇很可能使得政府各種收入來源短期或更持久地下降，同時增加政府支出，從而不可避免地加劇財政不平衡風(fēng)險?；跉v史視角，相關(guān)學(xué)者發(fā)現(xiàn)氣候沖擊對中國古代財政能力存在顯著影響（孫程九和張勤勤，2019）?；诂F(xiàn)實視角，根據(jù)我國應(yīng)急管理部發(fā)布的2021 年全國自然災(zāi)害基本情況，我國自然災(zāi)害形勢復(fù)雜嚴(yán)峻，極端天氣氣候事件多發(fā)，全年各種自然災(zāi)害共造成1.07 億人次受災(zāi)，倒塌房屋16.2 萬間，農(nóng)作物受災(zāi)面積11739 千公頃，全年各種自然災(zāi)害造成的直接經(jīng)濟損失為3340.2 億元①https：//www.mem.gov.cn/xw/yjglbgzdt/202201/t20220123_407204.shtml，這些損失都直接或間接破壞原有的財政系統(tǒng)平衡。Gilmore et al.（2022）也指出，在未來50 年里美國地方政府將面臨約占國內(nèi)生產(chǎn)總值3.6%的財政缺口，且氣候因素放大了財政不平衡風(fēng)險。全球氣候變化背景下，未來的極端氣候事件的頻率會越來越高，甚至常態(tài)化。氣候變化帶來的經(jīng)濟損失風(fēng)險會上轉(zhuǎn)至財政系統(tǒng)，進一步損害財政系統(tǒng)健康。

2.氣候變化也會帶來預(yù)算模式的調(diào)整。首先，鑒于氣候變化對財政平衡造成的不確定性，有效的解決辦法是建立多年預(yù)算。Ekins & Speck（2014）指出氣候變化需要使用模型和情景預(yù)測進行長期財政規(guī)劃，以探索與特定氣候變化結(jié)果相關(guān)的不確定性。多年預(yù)算編制過程有助于促進長期規(guī)劃，并提供適應(yīng)意外事件的靈活性。其次，各國在制定財政預(yù)算以及經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃時需要加強對氣候變化因素的考量。例如創(chuàng)設(shè)氣象災(zāi)害防御中心，并不斷增加財政預(yù)算撥款以提高防災(zāi)減災(zāi)能力。Darwanto（2012）提出政府減輕災(zāi)害風(fēng)險（DRR）的支出水平需要達到國家預(yù)算的1%-2%。這對預(yù)算產(chǎn)生了短期或積累影響的平衡壓力，但從長期來看，適應(yīng)性投資和災(zāi)害準(zhǔn)備工作減少了未來災(zāi)后支出的需要，有助于財政的可持續(xù)發(fā)展。第三，應(yīng)重新評估各地災(zāi)害發(fā)生概率，提高氣候變化敏感地區(qū)的氣候變化適應(yīng)性財政支出。這是因為適應(yīng)性財政支出能降低氣候變化帶來的不利影響，由此財政系統(tǒng)在遭到氣候變化沖擊后災(zāi)后救濟和失業(yè)救濟的支出也會更低，同時保持較高的稅收收入。這些積極影響能夠抵消適應(yīng)氣候變化的額外直接公共支出，從而可能促進預(yù)算平衡（Siegmeieret al.，2017）?？偟膩碚f，政府預(yù)算的編制在納入氣候因素后采取多年期滾動預(yù)算計劃，可增強預(yù)算的前瞻性，提高財政可持續(xù)性。

（四）氣候變化對政府間財政關(guān)系的影響

1.氣候變化會對地區(qū)間收入、事權(quán)及支出責(zé)任產(chǎn)生影響。由于氣候類型復(fù)雜，氣候變化及其不利影響呈現(xiàn)顯著區(qū)域差異。例如，低洼沿海地區(qū)易受到全球變暖引起的海平面上升的沖擊，造成住房和基礎(chǔ)設(shè)施摧毀及受災(zāi)群體流離失所（Doremus et al.，2022）。旱澇災(zāi)害頻發(fā)地區(qū)則面臨湖泊和濕地面積萎縮與生態(tài)退化風(fēng)險，生物多樣性下降。農(nóng)村地區(qū)更易受到氣候變化帶來的對農(nóng)業(yè)產(chǎn)量、生產(chǎn)效率的負(fù)面影響，引起人口流出以及經(jīng)濟產(chǎn)值的大幅下降（Parton & Dundas，2020）。人口密集的城市地區(qū)面臨的氣候問題又往往與人口、資源、環(huán)境等問題交織疊加，由此引發(fā)的氣候風(fēng)險聚集，連鎖、放大效應(yīng)明顯。氣候變化作為重要的非傳統(tǒng)安全因素，引發(fā)的風(fēng)險使得各個區(qū)域政府面臨財政事權(quán)及支出責(zé)任的擴張，例如社會援助支出項目的增加、高溫等極端天氣所帶來的補貼支出增多等。同時，氣候變化帶來的不確定性加劇了經(jīng)濟的波動，通過實體和個人層面進行傳導(dǎo)，影響稅基穩(wěn)定性（Burke et al.，2015）。從實體層面看，氣候災(zāi)害對房產(chǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施等實物資產(chǎn)會產(chǎn)生較大的沖擊。從個人層面看，氣候災(zāi)害降低當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)的可能性，這會導(dǎo)致人口和要素的流動，引致稅基在各地區(qū)的重新分配（Baez et al.，2017）。由于氣候變化的顯著區(qū)域差異，各地政府受到氣候變化的沖擊風(fēng)險、財政事權(quán)及支出責(zé)任擴張的類型及程度也呈現(xiàn)區(qū)域特征，這會進一步引致地方間在如何重新建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的財政關(guān)系上的協(xié)調(diào)。

2.氣候變化的影響也會反映在轉(zhuǎn)移支付的設(shè)計上。氣候變化引發(fā)政府間橫向和縱向財政關(guān)系的調(diào)整。Paglialunga et al.（2022）發(fā)現(xiàn)氣候變化引起的溫度升高和降水異常對國內(nèi)不平等有重大不利影響。由于氣候變化對不同區(qū)域、不同群體的沖擊不同，易遭受到極端氣候災(zāi)害的地方政府可能會獲得更多上級政府援助收入，同時也可能會被事先納入中央預(yù)算編制計劃，獲得更多用于適應(yīng)或減少風(fēng)險投資的財政資金撥款（Gilmore et al.，2022）。根據(jù)2022 年財政部印發(fā)的《中央對地方均衡性轉(zhuǎn)移支付辦法》的通知，我國均衡性轉(zhuǎn)移支付資金分配辦法中也明確指出資金分配需要考慮海拔、溫度等氣候變化因素，以更好應(yīng)對氣候變化帶來的風(fēng)險。

3.氣候變化也引發(fā)了國際財政關(guān)系的調(diào)整。相較于發(fā)達國家，發(fā)展中國家更容易受到氣候變化的影響（Taconet et al.，2020）。這種氣候沖擊的不均衡性，需要各國間積極開展財政援助、財政對話以減少氣候風(fēng)險。此外，全球氣候變化具有外部性，是一種全球性的公共產(chǎn)品，Nordhaus（2015）指出，某些氣候政策如果能夠跨地理區(qū)域?qū)嵤?，其環(huán)境和經(jīng)濟效果會更明顯。然而，如果個別國家只顧自身利益，則不可能實現(xiàn)有效的減緩。因此，氣候變化的應(yīng)對需要在各層面開展互補式行動，包括國際合作，從而集中制定標(biāo)準(zhǔn)，降低相關(guān)氣候風(fēng)險。

三、應(yīng)對氣候變化的財政政策設(shè)計及作用機制

氣候變化對財政系統(tǒng)不僅意味著會對財政系統(tǒng)產(chǎn)生直接和間接影響，也意味著財政系統(tǒng)會針對氣候變化及氣候變化對財政系統(tǒng)的沖擊進行政策回應(yīng)，以求在降低氣候變化風(fēng)險的同時提高財政韌性。為了更好的豐富氣候變化經(jīng)濟學(xué)理論體系，本文將氣候變化對財政系統(tǒng)的影響與財政政策對氣候變化的政策回應(yīng)結(jié)合起來，在梳理識別氣候變化對財政系統(tǒng)影響的基礎(chǔ)上，從以下五個方面進行文獻和實踐探索，分析應(yīng)對氣候變化的財政政策體系及其效應(yīng)機理。

（一）應(yīng)對氣候變化的價格政策設(shè)計及作用機制

氣候變化對財政收支及平衡產(chǎn)生沖擊意味著財政部門在應(yīng)對氣候變化時需要權(quán)衡成本-收益，在價格政策設(shè)計過程中融入氣候成本風(fēng)險思維，從而有效緩解氣候變化帶來的危害。一是合理運用碳定價政策，有效內(nèi)部化碳排放成本。從機制上看，碳定價不僅有利于重構(gòu)稅收體系，為政府部門提供額外收入；還可以通過提高碳排放成本促使低碳能源產(chǎn)生比較優(yōu)勢，從而增加產(chǎn)業(yè)界對可再生能源和低排放燃料的需求（Postula & Radecka-Moroz，2020）。二是逐步取消化石能源補貼，支持清潔能源有序發(fā)展。人類活動導(dǎo)致的二氧化碳排放主要來自化石能源的使用，要達到碳排放平衡收益，就需要化石能源有序、逐步的退出。其中，各國政府取消對化石能源的大量補貼是實現(xiàn)減排的重要舉措（Nicholas，2022）。與此同時，政府的財政支持重心應(yīng)轉(zhuǎn)移到對各類新能源補貼及稅收優(yōu)惠上來，通過加大對相關(guān)產(chǎn)業(yè)的支持力度促使新能源企業(yè)取得規(guī)模效應(yīng)，通過降低新舊技術(shù)價差，促進新能源技術(shù)進步。這些舉措短期內(nèi)可能加大財政系統(tǒng)的壓力，但在納入氣候成本風(fēng)險考量后，不僅能促進低碳能源技術(shù)創(chuàng)新，從而帶來積極的環(huán)境效益（Yan，2018），而且能提高財政應(yīng)對氣候變化的韌性，推動財政系統(tǒng)建立應(yīng)對氣候變化風(fēng)險的長效機制。

（二）應(yīng)對氣候變化的投融資政策設(shè)計及作用機制

財政可持續(xù)性本質(zhì)上是指政府在經(jīng)濟周期和更長期內(nèi)償還債務(wù)的能力（Ekins & Speck，2014）。全球氣候風(fēng)險的不斷加劇影響了財政系統(tǒng)的可持續(xù)性。為了切實提高氣候風(fēng)險防范和抵御能力，財政系統(tǒng)應(yīng)提高自身適應(yīng)和減緩氣候變化的能力，這也意味著應(yīng)對氣候變化的融資與投資政策需要進一步轉(zhuǎn)型完善。在投融資政策方面，首先，必須明確樹立為減緩和適應(yīng)氣候變化采取的投融資政策不僅十分必要，而且刻不容緩的政策觀念。Zhang & Chen（2022）提出，盡早進行低碳轉(zhuǎn)型所花費的轉(zhuǎn)型投資成本最低，健康和經(jīng)濟福利損失最小，對長期負(fù)排放技術(shù)的依賴程度最低。其次，需要明確的是應(yīng)對氣候變化的投資政策不僅需要著力于緩解政策，而且要對適應(yīng)性投資給予更多的關(guān)注。為了提升適應(yīng)氣候變化能力，須為提高氣候變化監(jiān)測預(yù)測管理水平、自然生態(tài)系統(tǒng)適應(yīng)能力以及經(jīng)濟社會系統(tǒng)適應(yīng)能力提供充足的資金，以抵御未來的極端氣候（Tanner et al.，2010）。從作用機制來看，為減緩和適應(yīng)氣候變化采取的投融資政策已被現(xiàn)有研究證明能夠促進減少溫室氣體排放，促使社會朝著增加碳匯和轉(zhuǎn)向低碳能源的方向發(fā)展，同時能夠有效誘導(dǎo)綠色創(chuàng)新，產(chǎn)生綠色發(fā)展可持續(xù)效應(yīng)（Barrett，2006）。隨著世界各國對氣候變化的重視程度逐年提高，氣候資金融資方式也隨之不斷發(fā)展創(chuàng)新，例如：政府和國際開發(fā)銀行的公共資金介入以鼓勵私人部門的氣候投資，綠色債券等。IPCC（2014）提出，構(gòu)建適當(dāng)?shù)姆龀汁h(huán)境，能有效彌合氣候融資缺口，促使私營部門與公共部門一道在資助減緩和適應(yīng)方面發(fā)揮重要作用。

（三）應(yīng)對氣候變化的財政體制設(shè)計及作用機制

氣候變化的復(fù)雜性以及不均衡性對地區(qū)間收入、事權(quán)及支出責(zé)任產(chǎn)生影響，進而引起政府間財政關(guān)系的調(diào)整，這就需要財政系統(tǒng)重新協(xié)調(diào)氣候變化治理權(quán)責(zé)。從中央和地方關(guān)系來看，在應(yīng)對氣候變化方面，環(huán)境分權(quán)機制一般被認(rèn)為更有效（Hutchcroft，2001）。一是地方政府更加了解當(dāng)?shù)厍闆r，能更有針對性的制定減緩和適應(yīng)氣候變化的相關(guān)政策，并對氣候災(zāi)害做出更為迅速的響應(yīng)；二是地方政府及當(dāng)?shù)乩嫦嚓P(guān)者是環(huán)境政策的直接參與人和主要受影響者，分散環(huán)境治理更能激發(fā)地方政府的積極性；三是在地方政府被證明在與林業(yè)管理和生物區(qū)域保護等方面更具效率（Kiwango et al.，2015）。但責(zé)任下放給地方也必須考慮到地方當(dāng)局的能力限制，同時盡可能減少分權(quán)可能引起的“競逐到底”以及“地方溢出效應(yīng)”的負(fù)面影響，避免出現(xiàn)效率低下和地區(qū)沖突等問題（Oates，2001）。由于應(yīng)對氣候變化涉及的范圍廣、時間長、人員多和機理復(fù)雜，為了打贏這場攻堅戰(zhàn)，需要通過建立新的協(xié)調(diào)激勵機制，更好地發(fā)揮各方利益相關(guān)者的協(xié)同優(yōu)勢。依托生態(tài)財政轉(zhuǎn)移，以垂直和水平轉(zhuǎn)移的方式，不僅可以彌補地方政府保護生態(tài)系統(tǒng)的管理成本和放棄創(chuàng)收活動稅收的機會成本，而且能夠激勵國家以下各級政府提供更大的生態(tài)保護，從而更好地保護和恢復(fù)生態(tài)環(huán)境、遏制生物多樣性損失（Busch et al.，2021）。此外，全球性氣候變化的應(yīng)對也需要妥善有效協(xié)調(diào)國際間財政關(guān)系。從全球?qū)用婵?，由于氣候變化的治理具有很強的外部性，很容易出現(xiàn)“搭便車”的現(xiàn)象，需要各國在政治和經(jīng)濟制度上進行協(xié)商，通過在各層面開展諸如國際合作的互補式行動以提高減緩和適應(yīng)的有效性。

（四）應(yīng)對氣候變化的公共經(jīng)濟政策協(xié)同機制設(shè)計

氣候變化通過多種傳導(dǎo)機制將不同領(lǐng)域的氣候風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁至財政系統(tǒng)當(dāng)中。這也意味著財政系統(tǒng)對氣候變化的回應(yīng)不應(yīng)局限于財政系統(tǒng)本身，尋求單一的最優(yōu)政策，而應(yīng)該注重公共經(jīng)濟政策協(xié)同機制的設(shè)計。農(nóng)業(yè)部門是受氣候變化影響的最直接部門之一，財政系統(tǒng)在對氣候變化回應(yīng)過程中，可以依托農(nóng)業(yè)政策探索建立高效、節(jié)能的耕作制度（Misonne & Eloise，2021），通過農(nóng)業(yè)發(fā)展提供碳匯以減少二氧化碳在大氣中的濃度，從而減輕財政應(yīng)對氣候變化風(fēng)險的壓力。此外，還可以積極促進財政政策與生態(tài)政策融合，將低碳、可持續(xù)的經(jīng)濟發(fā)展模式融入財政政策的制定和實施過程中，更好地應(yīng)對生物多樣性喪失和氣候變化等相互關(guān)聯(lián)的挑戰(zhàn)（Pillet et al.2022），實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護的共贏局面。與此同時，有效回應(yīng)氣候變化還需要推動財政政策與金融政策、命令控制型政策等的融合發(fā)展，以彌補財政政策工具的不足。金融市場為對沖氣候風(fēng)險提供了場所（Giglio et al.，2021）。財政系統(tǒng)可以依托金融市場構(gòu)建對沖氣候變化風(fēng)險的有效機制，更好地緩解氣候變化所帶來的不平等問題。此外，由于金融政策在調(diào)動私人資金方面發(fā)揮著核心作用，財政政策與金融政策融合發(fā)展可以有效緩解財政直接支出或融資壓力。財政政策與命令控制型政策融合發(fā)展可以強化綠色財政政策的約束力，有效緩解財政政策實行過程中可能存在的實施效果不可確定，難以有效實現(xiàn)環(huán)境政策既定目標(biāo)等問題，從而更好地發(fā)揮財政政策的綠色激勵效應(yīng)。

（五）氣候變化與全球財政機制設(shè)計

Moore et al.（2001）指出氣候變化是一個全球性問題。碳排放、臭氧消耗和氣候變化等都不能單靠任何一個國家來解決，需要全球合作和體制安排來解決這些問題。只有將氣候變化置于全球化的層面分析，各國才能合作制定全球經(jīng)濟政策，妥善處理相關(guān)問題（Nordhaus，2021）。從機制設(shè)計出發(fā)，環(huán)境協(xié)議應(yīng)考慮多變外部性、激勵相容性和主權(quán)國家的資源參與（Martimort &Sand-Zantman，2016）。以國家為中心的國際制度未能解決許多最緊迫的全球問題，這促進了新機構(gòu)、伙伴關(guān)系和治理機制的建立，國際組織的發(fā)展也為應(yīng)對氣候變化提供了國際協(xié)作橋梁。①氣候變化相關(guān)重要國際組織：政府間氣候變化專門委員會（IPCC）；《聯(lián)合國氣候變化框架公約》秘書處（UNFCCC）；國際能源署（IEA）；聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）；經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）等，這些重要組織依托其國際影響力，貫徹其相關(guān)主旨、對應(yīng)對氣候變化提供了有效的幫助。此外，為了實現(xiàn)跨國界協(xié)調(diào)碳定價，碳邊境調(diào)整應(yīng)運而生。它將國內(nèi)碳價格嵌入于貿(mào)易商品中的排放，可以有效的通過競爭渠道遏制泄漏（McLure，2014）。氣候變化在國際層面上的不平衡性，也催生了全球氣候融資及財政援助的發(fā)展。由于能源轉(zhuǎn)型投資周期長且成本高昂，加之發(fā)展中國家缺乏有效的國內(nèi)和國際債券市場來提供最初的巨額投資，大多數(shù)發(fā)展中國家對資金和技術(shù)支持的需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了目前的可用資金（Pauw et al.，2020）。此外，發(fā)展中國家在面臨更顯著氣候變化影響的同時，地區(qū)的經(jīng)濟、政治和行政機構(gòu)對氣候變化沖擊的恢復(fù)力也較差（Eakin & Lemos，2006），從而阻礙了其消除貧困的斗爭。為了幫助發(fā)展中國家應(yīng)對這些風(fēng)險，需要制定更完善的全球財政援助規(guī)則，例如加強提供財政資源的行動，設(shè)立綠色氣候基金等，為發(fā)展中國家的緩解、適應(yīng)氣候變化和技術(shù)合作提供更多的財政支持（Haites，2011）。

五、氣候變化財政學(xué)未來研究命題

在全球轉(zhuǎn)型至低碳排放、氣候調(diào)適過程中，財政扮演的角色至關(guān)重要。著眼于未來，要有效提供氣候公共產(chǎn)品，就必須解決其中一些關(guān)鍵技術(shù)問題和制度癥結(jié)，進而也構(gòu)成了未來氣候變化財政學(xué)包括但不限于以下研究命題：

1.氣候變化對財政健康和財政壓力的影響。借鑒大氣科學(xué)、氣候變化經(jīng)濟學(xué)等學(xué)科理論，基于危險、暴露和脆弱性來甄別氣候變化對財政健康帶來的影響。這種影響主要通過兩個環(huán)節(jié)傳導(dǎo)，在第一個環(huán)節(jié)中，具有潛在財政后果的氣候影響主要通過與支撐當(dāng)?shù)亟?jīng)濟活動的物質(zhì)和社會基礎(chǔ)設(shè)施的相互作用而產(chǎn)生，氣象災(zāi)害的影響往往與風(fēng)險敞口（風(fēng)險資產(chǎn)）和現(xiàn)有脆弱性相互作用；第二個環(huán)節(jié)則是氣候影響是通過財政和預(yù)算的角度來體現(xiàn)的，預(yù)算風(fēng)險反映了收入來源的多樣化水平和短期內(nèi)改變收入組合的能力。政府的財政和經(jīng)濟健康狀況對預(yù)算的風(fēng)險起到了調(diào)節(jié)作用，因為這些調(diào)節(jié)鞏固了短期內(nèi)的應(yīng)對能力。總體上看，氣候變化對財政健康和財政壓力的影響是間接且普遍的，呈現(xiàn)出隱蔽性、關(guān)聯(lián)性和系統(tǒng)性的特征，廣泛的影響到財政系統(tǒng)中的收入、支出、預(yù)算平衡以及政府間財政關(guān)系。從未來研究方法上看，需要引入氣候動力學(xué)、氣候影響評估模型、大型可計算一般均衡模型等方法以及大數(shù)據(jù)和區(qū)塊鏈技術(shù)和算法模型，提高氣候變化對財政系統(tǒng)影響評估的精準(zhǔn)性和可預(yù)測性。

2.應(yīng)對氣候變化的財政機制與財政政策體系。對氣候變化影響的分析最終還是要落腳到應(yīng)對氣候變化的政策設(shè)計上，前者的分析是后者政策設(shè)計的基礎(chǔ)和前提。未來的研究一是需要將政策設(shè)計與氣候變化的影響和預(yù)測之間建立起更加直接的聯(lián)系。如果不理解氣候變化的影響，則會導(dǎo)致應(yīng)對氣候變化的政策成本陡增和實效減少。例如，所有的資本支出都應(yīng)該以氣候預(yù)測為依據(jù)，這有助于將預(yù)算決策和氣候風(fēng)險更緊密地聯(lián)系起來，并在投資的成本效益和財務(wù)分析中考慮可以避免的成本；如果缺乏協(xié)調(diào)氣候預(yù)測和運營預(yù)算的計劃，地方政府可能會以不可持續(xù)方式應(yīng)對氣候沖擊，從而迅速導(dǎo)致連鎖反應(yīng)的赤字。二是研究應(yīng)對氣候變化的財政政策工具清單及其創(chuàng)新。財政部于2022 年5 月印發(fā)了《財政支持做好碳達峰碳中和工作的意見》，首次單獨從財政政策視角系統(tǒng)性提出支撐碳達峰碳中和的政策體系，以及匯聚財政資金、稅收、政府采購等多項政策協(xié)同作用，在厘清各類政策工具特征、應(yīng)用場景和實施路徑的基礎(chǔ)上，通過組合式和集成式創(chuàng)新來推出更多的新型政策工具和政策組合，提高應(yīng)對氣候變化財政政策的整體實施能力。三是研究應(yīng)對氣候變化的各類財政政策工具及其組合如何動態(tài)精準(zhǔn)匹配減緩和適應(yīng)兩個環(huán)節(jié)。應(yīng)對氣候變化的財政政策既需要考慮減緩和適應(yīng)兩個環(huán)節(jié)，還需要同時考慮各類財政政策工具在減緩和適應(yīng)兩個環(huán)節(jié)中的比較優(yōu)勢和側(cè)重點。四是應(yīng)對氣候變化財政政策工具的公平性考量?？紤]到脆弱性等因素，不同群體和地區(qū)受到氣候變化影響和應(yīng)對氣候變化的財政能力存在差異，財政政策設(shè)計有必要設(shè)計兼容效率和公平的制度安排，針對性的提高脆弱性群體和地區(qū)減緩氣候變化和適應(yīng)氣候變化的能力?？偠灾瑧?yīng)對氣候變化的財政機制和財政政策設(shè)計的落腳點在于為有效提供氣候公共產(chǎn)品提供激勵源泉和制度基礎(chǔ)。

3.基于財政治理邏輯的應(yīng)對氣候變化的成本-收益分析。應(yīng)對氣候變化和支持碳達峰碳中和過程中，財政政策的作用和功能無可替代。要發(fā)揮財政政策在應(yīng)對氣候變化過程中的高效作用，就必須將氣候變化對財政系統(tǒng)的影響與財政政策對緩解和適應(yīng)氣候變化的影響結(jié)合起來，綜合權(quán)衡應(yīng)對氣候變化的成本-收益。氣候災(zāi)害會加重政府收入和支出的現(xiàn)有壓力，暴露出財政穩(wěn)定的潛在風(fēng)險。將這些風(fēng)險納入政府預(yù)算編制和戰(zhàn)略規(guī)劃，將有助于更全面地核算氣候適應(yīng)和減少風(fēng)險的收益，包括提供一個前瞻性框架來預(yù)測氣候變化的財政風(fēng)險，并確定適應(yīng)工作的綜合財政效益。

4.應(yīng)對氣候變化的公共政策協(xié)同機制和全球合作治理機制創(chuàng)新。應(yīng)對氣候變化具有公共事務(wù)治理的主要特征，呈現(xiàn)出治理主體多元化、治理結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)化、治理手段多樣化的趨勢。在應(yīng)對氣候變化的公共政策協(xié)同體系中，財政政策具備比較優(yōu)勢，其功能定位應(yīng)主要集中于激勵、補償和協(xié)調(diào)（陳詩一和祁毓，2022）。未來的研究可以考慮如何發(fā)揮財政政策比較優(yōu)勢，來降低其他公共政策實施過程中的成本和阻力，提升和放大其他公共政策作用效果，強化其他公共政策實施過程中的“激勵”與“約束”，緩解和矯正其他公共政策實施過程中的“外部性”，促進其他公共政策之間的“合作”與“協(xié)同”。考慮到氣候變化的區(qū)域外溢和全球外溢特征，在應(yīng)對氣候變化的地理范圍上需要進一步強化全球合作治理機制的設(shè)計。現(xiàn)有的全球合作治理機制表現(xiàn)為松散性、非約束性、開放性的特征。為了適應(yīng)未來全球氣候治理和聯(lián)合國氣候變化框架公約目標(biāo)的需要，建立更加正式且具有約束力的合作治理機制迫在眉睫，以“氣候俱樂部”為代表的聯(lián)盟供給成為未來的趨勢。要克服傳統(tǒng)聯(lián)盟供給中所面臨的集體行動困境，就必須考慮可信承諾和可執(zhí)行問題，比如，俱樂部內(nèi)部所有成員的碳定價機制要有可比性，未能采取氣候行動的非成員國可能會受到制裁，俱樂部成員國之間將享受免關(guān)稅待遇，形成激勵與約束相適應(yīng)和匹配的對稱結(jié)構(gòu)。