深化我國(guó)預(yù)算管理制度改革的路徑探析

張秀茹

（遼寧省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳，沈陽 110003）

內(nèi)容提要：黨的十八大以來，我國(guó)預(yù)算管理制度改革取得了長(zhǎng)足的進(jìn)展。作為財(cái)政的重要組成部分，現(xiàn)代預(yù)算制度的逐步健全，有力推動(dòng)了我國(guó)財(cái)政的現(xiàn)代化，促進(jìn)了國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。黨的二十大報(bào)告提出的“健全現(xiàn)代預(yù)算制度”，是新征程上黨和國(guó)家對(duì)深化預(yù)算管理制度改革作出的重大部署。本文以黨的二十大精神為遵循，總結(jié)回顧我國(guó)預(yù)算管理制度改革取得的成效，系統(tǒng)梳理當(dāng)前深化改革仍然面臨的問題，有針對(duì)性地提出了持續(xù)推進(jìn)改革的路徑思路，以期為進(jìn)一步深化我國(guó)預(yù)算管理制度改革提供有益參考。

一、新時(shí)代我國(guó)預(yù)算管理制度改革取得的成效

黨的十八大以來，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，我國(guó)各級(jí)財(cái)政部門堅(jiān)持以政領(lǐng)財(cái)、以財(cái)輔政，立足新發(fā)展階段，完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念，不斷發(fā)揮宏觀調(diào)控職能作用，堅(jiān)持實(shí)施積極的財(cái)政政策，健全現(xiàn)代預(yù)算制度，積極服務(wù)保障黨和國(guó)家重大決策部署，推動(dòng)財(cái)政預(yù)算管理取得顯著成效。

（一）預(yù)算管理制度體系優(yōu)化升級(jí)效果明顯

1.預(yù)算管理制度頂層設(shè)計(jì)不斷完善。黨的十八大以來，黨中央圍繞現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)對(duì)預(yù)算管理制度改革作出了一系列的頂層設(shè)計(jì)，為推進(jìn)預(yù)算管理的改革進(jìn)步提供了重要的制度保障。黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，改進(jìn)預(yù)算管理制度，實(shí)施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度。隨后，中共中央政治局會(huì)議審議通過了《深化財(cái)稅體制改革總體方案》，對(duì)預(yù)算管理制度改革作了更為細(xì)致的安排，并提出“加快建立全面規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預(yù)算制度”。而2015 年1 月1 日起正式開始施行的新修訂的《預(yù)算法》，對(duì)預(yù)算管理制度作出了更為全面系統(tǒng)的安排。2017 年10月，黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步明確了預(yù)算管理制度改革的目標(biāo)，并提出全面實(shí)施績(jī)效管理。新的目標(biāo)吸納了之前“全面規(guī)范、公開透明”的內(nèi)容，同時(shí)又提出了“標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力”的更高要求。黨的二十大報(bào)告提出“健全現(xiàn)代預(yù)算制度”，為做好新時(shí)代新征程財(cái)政預(yù)算工作提供了根本遵循。

2.政府預(yù)算體系不斷升級(jí)改造。黨的十八大以來，我國(guó)大力完善以“四本預(yù)算”為主體的政府預(yù)算體系，并通過不斷對(duì)預(yù)算體系進(jìn)行升級(jí)改造，逐步加強(qiáng)“四本預(yù)算”之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一以增強(qiáng)對(duì)國(guó)家重大戰(zhàn)略任務(wù)的財(cái)力保障，更好支持社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展。同時(shí)，加大政府性基金預(yù)算轉(zhuǎn)列和調(diào)入一般公共預(yù)算力度，加大國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算調(diào)入一般公共預(yù)算力度，財(cái)政資金統(tǒng)籌使用機(jī)制更加成熟，財(cái)政資金使用效益不斷提高。

（二）預(yù)算管理的體制機(jī)制不斷進(jìn)步

1.堅(jiān)持實(shí)施財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制。為了進(jìn)一步深化預(yù)算管理改革，黨中央、國(guó)務(wù)院決定建立財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制，并于2020 年開始實(shí)施，該機(jī)制具體按照“中央切塊、地方細(xì)化、備案同意、快速直達(dá)” 的流程進(jìn)行實(shí)施，新的財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制能夠加快資金的下達(dá)速度，確保資金的投向更為精準(zhǔn)，同時(shí)方便上級(jí)財(cái)政部門監(jiān)督監(jiān)管資金的使用情況，切實(shí)發(fā)揮中央直達(dá)資金在保障地方做好“六穩(wěn)”“六?！惫ぷ髦械闹匾饔?。中央財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制的實(shí)施，保障了資金能夠“快、準(zhǔn)、嚴(yán)”實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，在助力地方開展新冠肺炎疫情防控、助企紓困、做好民生保障等重點(diǎn)工作方面發(fā)揮了舉足輕重的作用，實(shí)現(xiàn)了預(yù)算管理效能與資金效益“雙提升”。

2.預(yù)算一體化建設(shè)取得突破性進(jìn)展。2019 年起，我國(guó)開始全面部署預(yù)算管理一體化建設(shè)，直至今日已取得突破性進(jìn)展。一是從中央到地方，各級(jí)財(cái)政基本實(shí)現(xiàn)了預(yù)算管理一體化建設(shè)，各項(xiàng)財(cái)政業(yè)務(wù)可通過一體化系統(tǒng)開展，同時(shí)預(yù)算管理的標(biāo)準(zhǔn)體系也逐步實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一，大大促進(jìn)了全國(guó)各級(jí)預(yù)算管理效能的提升。二是中央本級(jí)及省本級(jí)基本實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的線上運(yùn)行，各級(jí)財(cái)政的預(yù)算管理業(yè)務(wù)實(shí)現(xiàn)全流程線上開展，提高了預(yù)算管理的效率。三是基本實(shí)現(xiàn)中央與省本級(jí)財(cái)政系統(tǒng)的信息通暢，通過一體化系統(tǒng)，可以幫助上級(jí)財(cái)政部門自動(dòng)匯集各類預(yù)算信息和數(shù)據(jù)，實(shí)時(shí)記錄和監(jiān)控轉(zhuǎn)移支付資金分配、撥付和使用情況，在保障各級(jí)財(cái)政信息實(shí)現(xiàn)共享的基礎(chǔ)上，還能更好地統(tǒng)籌使用財(cái)政資源統(tǒng)籌，有利于財(cái)政資金使用效益的提升。

3.全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理。為了更深層地推動(dòng)預(yù)算管理改革，切實(shí)提升預(yù)算管理水平，我國(guó)開始全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，以提高財(cái)政資源配置效率和使用效益。全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，就是要打造全方位的預(yù)算管理格局，推動(dòng)政府預(yù)算、部門和單位預(yù)算全面實(shí)施績(jī)效管理。同時(shí)，強(qiáng)化預(yù)算管理的全過程管理鏈條，通過將績(jī)效管理理念和方法深度融入預(yù)算管理全過程，推進(jìn)預(yù)算和績(jī)效管理一體化進(jìn)程。如今，我國(guó)各級(jí)政府在具體開展預(yù)算工作時(shí)，基本實(shí)現(xiàn)績(jī)效管理覆蓋所有財(cái)政資金，甚至延伸到資金使用終端，并通過實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，大力推動(dòng)績(jī)效結(jié)果應(yīng)用，壓減低效無效資金，充分保證財(cái)政資金的使用效率。

4.深入推進(jìn)預(yù)算公開及監(jiān)管機(jī)制。黨的十八大以來，預(yù)算管理始終堅(jiān)持以公開為常態(tài)、不公開為例外，各級(jí)財(cái)政部門堅(jiān)決推行預(yù)算公開制度，并不斷擴(kuò)大預(yù)算公開范圍，同時(shí)也十分重視公開內(nèi)容的準(zhǔn)確性和時(shí)效性，切實(shí)接受社會(huì)的監(jiān)督。在監(jiān)管機(jī)制建設(shè)方面，各級(jí)財(cái)政部門始終堅(jiān)決執(zhí)行黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化財(cái)稅體制改革的決策部署，積極推動(dòng)預(yù)算監(jiān)管機(jī)制改革，將預(yù)算監(jiān)管嵌入預(yù)算的編制、執(zhí)行及決算管理等財(cái)政主體業(yè)務(wù)各個(gè)環(huán)節(jié)，推動(dòng)預(yù)算監(jiān)督管理走深走實(shí)，確保黨中央、國(guó)務(wù)院方針政策和決策部署落實(shí)到位。

（三）堅(jiān)決保障重點(diǎn)領(lǐng)域的預(yù)算支出

在全力保障重點(diǎn)領(lǐng)域預(yù)算支出方面，各級(jí)財(cái)政充分發(fā)揮職能作用，保證國(guó)家大政方針的實(shí)施和落實(shí)。一是在助力脫貧攻堅(jiān)方面，財(cái)政部門始終把脫貧攻堅(jiān)擺在預(yù)算管理工作的重要位置，為此突破創(chuàng)新建立健全脫貧資金保障機(jī)制，并不斷加大財(cái)政資金支持力度。2016 年-2020年，每年新增中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金200 億元，五年累計(jì)安排5305 億元，為脫貧攻堅(jiān)任務(wù)的最終完成做了重要貢獻(xiàn)。二是在支持污染防治和生態(tài)治理方面，始終堅(jiān)持把推動(dòng)綠色低碳發(fā)展，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理作為預(yù)算工作的重要任務(wù)，通過加大轉(zhuǎn)移支付力度，推動(dòng)重點(diǎn)地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)，相關(guān)預(yù)算的資金從2012 年的371 億元增至2021 年882 億元，為全國(guó)生態(tài)環(huán)境治理提供了更多助力。三是在地方政府債務(wù)管理方面，各級(jí)財(cái)政部門逐漸形成覆蓋地方政府債務(wù)全鏈條的管理體系，給予地方政府更多的保障措施，推動(dòng)地方政府債務(wù)限額管理，構(gòu)建地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警指標(biāo)體系，推動(dòng)建立地方政府舉債終身問責(zé)和債務(wù)問題倒查機(jī)制，保證地方政府債務(wù)降低運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。

二、深化現(xiàn)代預(yù)算制度改革面臨的問題

（一）預(yù)算資源統(tǒng)籌能力還需提高

預(yù)算管理中的“大財(cái)政、大預(yù)算、大資產(chǎn)”管理格局尚未完全形成，財(cái)政在面對(duì)外界因素影響時(shí)壓力較大，預(yù)算在有效應(yīng)對(duì)政府財(cái)政可持續(xù)發(fā)展壓力方面也有待加強(qiáng)。一是預(yù)算收入能力承壓較大。目前我國(guó)財(cái)政收入增長(zhǎng)壓力較大，政府獲得財(cái)力的手段不足。國(guó)有股權(quán)、土地以及行政事業(yè)單位的資產(chǎn)等盤活周轉(zhuǎn)效率不高，未形成有償使用和市場(chǎng)化變現(xiàn)的長(zhǎng)效機(jī)制，資源資產(chǎn)閑置、減值等情況仍然有存在。如一些基層市縣依賴土地出讓收入、一次性收人平衡預(yù)算，容易導(dǎo)致收支運(yùn)行大起大落。二是預(yù)算支出剛性增長(zhǎng)，存在結(jié)構(gòu)固化問題。國(guó)家預(yù)算資金在維持社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)和民生補(bǔ)助等剛性支出方面隨著人口增長(zhǎng)、政策提標(biāo)擴(kuò)圍而持續(xù)快速增長(zhǎng)，導(dǎo)致支出結(jié)構(gòu)固化。如一般公共預(yù)算中的必保支出占總支出的比例很高，可統(tǒng)籌調(diào)劑的空間十分有限。三是預(yù)算資金統(tǒng)籌使用不足，未形成有效合力。部門管理資金存在條塊分割問題，關(guān)聯(lián)領(lǐng)域的資金投入?yún)f(xié)同性不強(qiáng)，重復(fù)、分散現(xiàn)象較為普遍。如一些預(yù)算單位欠缺預(yù)算統(tǒng)籌觀念，不愿意主動(dòng)盤活存量資金或者運(yùn)用市場(chǎng)化手段進(jìn)行投資，造成預(yù)算資金的不必要浪費(fèi)。

（二）預(yù)算資源配置功能不夠健全

財(cái)政作為國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，在配置公共資源，保障國(guó)家戰(zhàn)略和政策的落實(shí)方面發(fā)揮著重要作用，但在具體領(lǐng)域或某個(gè)項(xiàng)目上，財(cái)政預(yù)算管理仍存在謀劃不充分、分配不精準(zhǔn)、投入效益不高等問題。一是預(yù)算編制的系統(tǒng)性謀劃不充分。主要表現(xiàn)為預(yù)算管理的前瞻謀劃不足、資金和項(xiàng)目不能實(shí)現(xiàn)完全匹配，有的項(xiàng)目規(guī)劃和預(yù)算安排“兩張皮”，項(xiàng)目規(guī)劃所需資金規(guī)模遠(yuǎn)超財(cái)政可承受能力，最終可能導(dǎo)致項(xiàng)目的 “流產(chǎn)” 和預(yù)算資金浪費(fèi)。其次，有些預(yù)算單位還習(xí)慣于“報(bào)大數(shù)”要錢，有多少錢干多少事，未能做到科學(xué)系統(tǒng)、實(shí)事求是地提出辦事方案，這種安排資金的方式，同樣可能造成財(cái)政資金浪費(fèi)。二是缺乏有效的預(yù)算管理工具和手段。表現(xiàn)為在創(chuàng)新運(yùn)用財(cái)政政策工具方面做得還不夠，習(xí)慣采用傳統(tǒng)的財(cái)政直投、直補(bǔ)方式，缺少政策性基金、金融保險(xiǎn)等市場(chǎng)化手段，未能充分發(fā)揮財(cái)政資金 “四兩撥千斤” 的作用。三是預(yù)算產(chǎn)出的績(jī)效導(dǎo)向不夠突出?？?jī)效導(dǎo)向作用未能有效發(fā)揮，財(cái)政資金效益有待提高，主要表現(xiàn)有預(yù)算績(jī)效與業(yè)務(wù)融合不緊密，指標(biāo)設(shè)置不合理或難以量化考核；其次是預(yù)算績(jī)效偏重于事后評(píng)價(jià)，事前評(píng)估和事中監(jiān)控在管理中實(shí)施不到位；最后表現(xiàn)為激勵(lì)約束效果不明顯，目前績(jī)效管理結(jié)果僅與資金安排掛鉤，缺少其他有效的激勵(lì)獎(jiǎng)勵(lì)措施，同時(shí)對(duì)于績(jī)效管理結(jié)果不好的部門也缺少具體的約束機(jī)制，這就導(dǎo)致預(yù)算部門和相關(guān)人員提高績(jī)效的積極性難以充分調(diào)動(dòng)。

（三）預(yù)算管理信息化水平有待提升

雖然我國(guó)財(cái)政預(yù)算管理早已進(jìn)入信息化時(shí)代，但是預(yù)算管理信息化水平還不夠高。主要表現(xiàn)在：一是預(yù)算管理中還存在“信息孤島”問題。當(dāng)前各級(jí)預(yù)算管理基礎(chǔ)工作普遍進(jìn)入信息化時(shí)代，工作效率及工作信息公開水平都得到了很大程度的提高，但是，基礎(chǔ)工作中仍然存在諸多有待完善之處，包括財(cái)政部門對(duì)預(yù)算運(yùn)行信息的掌握不充分，部門之間、地區(qū)之間的“信息孤島”問題仍然存在。二是預(yù)算管理信息化水平對(duì)深化預(yù)算管理制度改革的支撐不夠。當(dāng)前，預(yù)算制度改革進(jìn)入關(guān)鍵時(shí)期，過去靠出臺(tái)單項(xiàng)制度和規(guī)則的方式，已經(jīng)不能滿足預(yù)算管理改革發(fā)展要求，為了進(jìn)一步深化預(yù)算制度改革，還需要緊緊圍繞標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、規(guī)范透明、約束有力的要求，系統(tǒng)制定切實(shí)可行的方案。三是預(yù)算管理信息化對(duì)強(qiáng)化預(yù)算法定約束的效力支持不足。受多種因素影響，世界政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)依然錯(cuò)綜復(fù)雜，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)持續(xù)恢復(fù)發(fā)展的基礎(chǔ)仍不穩(wěn)固，給財(cái)政高質(zhì)量發(fā)展帶來了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。綜合研判，我國(guó)財(cái)政在今后較長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期仍將處于“緊平衡”狀態(tài)。為此，必須將黨和政府帶頭過緊日子作為財(cái)政工作長(zhǎng)期堅(jiān)持的方針，在鞏固前期減稅降費(fèi)政策效果的基礎(chǔ)上，加大預(yù)算對(duì)各類公共資源的統(tǒng)籌能力，強(qiáng)化預(yù)算支出管理，把不該花的錢省下來。這就必須通過預(yù)算管理信息化水平的提升和預(yù)算管理一體化進(jìn)程的推進(jìn)，全面規(guī)范預(yù)算管理和切實(shí)硬化預(yù)算約束，將政府過緊日子的要求落實(shí)到位。

三、深化現(xiàn)代預(yù)算制度改革的路徑思考

（一）全力推進(jìn)全口徑預(yù)算管理改革

1.實(shí)現(xiàn)預(yù)算范圍全面性。全口徑管理的第一要義即是全面性，應(yīng)劃清政府收支的邊界，將所有收支納入預(yù)算之中，反映政府全部的收支活動(dòng)。故國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算必須擴(kuò)大范圍，將所有國(guó)有企業(yè)納入預(yù)算。同時(shí)，目前利潤(rùn)上繳比例最高為25%，未實(shí)現(xiàn)“2020 年達(dá)到30%”目標(biāo)。對(duì)于壟斷性國(guó)有企業(yè)，要繼續(xù)提高上繳比例，尤其是一些特殊管制領(lǐng)域的國(guó)有企業(yè)，如煙草等。主業(yè)處于充分競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)和領(lǐng)域的商業(yè)類國(guó)有企業(yè)，可維持目前比例，同時(shí)對(duì)其創(chuàng)新性投入給予資金支持。當(dāng)然，全面性并不意味著一盤抓，還需排查預(yù)算中是否存在政府“缺位”和“越位”情況。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，要厘清政府與市場(chǎng)的邊界，將私人產(chǎn)品交由市場(chǎng)供給調(diào)節(jié)，政府更專注于解決市場(chǎng)失靈問題和創(chuàng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境。

2.統(tǒng)籌管理四本預(yù)算。一般公共預(yù)算收入稅收和非稅收入，兩者都是用來滿足社會(huì)公眾對(duì)公共物品和服務(wù)的需求的，征收對(duì)象廣泛性、支出用途公共性、繳納主體權(quán)利與義務(wù)不對(duì)等性是一般公共預(yù)算的特點(diǎn)。政府性基金是針對(duì)特定人群對(duì)特定公共事業(yè)的需求，征收對(duì)象特定性、支出用途專用性、繳納主體受益與義務(wù)對(duì)價(jià)性是政府性基金預(yù)算的特殊之處。政府性基金預(yù)算與一般公共預(yù)算應(yīng)是相互不可替代的關(guān)系，且前者對(duì)后者起到輔助補(bǔ)充的作用。政府性基金中與一般公共預(yù)算重疊部分可轉(zhuǎn)入一般公共預(yù)算中，同時(shí)未來應(yīng)繼續(xù)取消政策效應(yīng)不明顯或不適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的基金項(xiàng)目，確保每項(xiàng)基金定位準(zhǔn)確、效用明顯。各級(jí)政府應(yīng)及時(shí)公布更新政府性基金及其他各項(xiàng)收費(fèi)項(xiàng)目目錄名單，對(duì)變動(dòng)情況進(jìn)行解釋說明，以便企業(yè)及民眾快速獲取和了解政策。國(guó)有資本收益上繳是國(guó)家作為出資人享有的權(quán)利，同時(shí)國(guó)家作為出資人來安排國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出。在應(yīng)對(duì)以往新冠肺炎疫情沖擊的大背景及減稅降費(fèi)大政策之下，可加大國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算對(duì)一般公共預(yù)算的支持力度，保證社會(huì)民生穩(wěn)定。除此之外，隨著人口老齡化加劇，我國(guó)面臨的社會(huì)保險(xiǎn)支出壓力日益增大，為充分體現(xiàn)代際公平和國(guó)有企業(yè)發(fā)展成果全民共享，需完善政府性基金、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的調(diào)入補(bǔ)充機(jī)制。

3.加強(qiáng)政府性資源預(yù)算統(tǒng)籌管理。一方面，深入推進(jìn)部門、單位收入管理。不僅要做好財(cái)政撥款收入的預(yù)算收支工作，各部門單位還需將其他非財(cái)政撥款收入全面納入預(yù)算，尤其是憑借行政權(quán)力、國(guó)有資源（資產(chǎn)）以及拍賣特許經(jīng)營(yíng)權(quán)獲取的收入，避免濫用職權(quán)和國(guó)家資源謀取違規(guī)收益，充分發(fā)揮部門、單位預(yù)算“一本賬”的監(jiān)管職能。另一方面，嚴(yán)格監(jiān)管行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)。通過完善相關(guān)法規(guī)推動(dòng)各單位將資產(chǎn)出租、處置等收入按規(guī)定上繳國(guó)庫(kù)或納入預(yù)算，嚴(yán)格審查國(guó)有資產(chǎn)的使用效益和存量情況，對(duì)低效、無效使用進(jìn)行問責(zé)，對(duì)違規(guī)行為進(jìn)行嚴(yán)懲，確保國(guó)有資產(chǎn)得到合理利用和有效配置，保障國(guó)家所有者權(quán)益。

4.完善預(yù)算監(jiān)督體系。第一，提升人大專業(yè)化隊(duì)伍建設(shè)?？啥ㄆ诮o人大代表（尤其是基層代表）開展預(yù)算知識(shí)培訓(xùn)及考核，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算的理解和監(jiān)督能力。同時(shí)廣攬人才，為財(cái)經(jīng)委和預(yù)工委培養(yǎng)專業(yè)人才，為預(yù)算管理工作注入新的能量。還可組織學(xué)者專家和相關(guān)部門開展專題調(diào)研和座談會(huì)，為預(yù)算監(jiān)督改革出謀劃策。第二，加強(qiáng)各部門協(xié)作，信息互通。預(yù)算信息覆蓋面廣，涉及部門多，單個(gè)部門監(jiān)督能力有限。人大常委會(huì)應(yīng)與稅務(wù)、紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)、社會(huì)保障等部門加強(qiáng)合作交流，在重大問題上達(dá)成共識(shí)，通過信息互換共享實(shí)現(xiàn)各種監(jiān)督力量的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，形成長(zhǎng)效合作機(jī)制。第三，確保事前、事中、事后審查貫穿預(yù)算全過程。監(jiān)督部門必須事前介入預(yù)算編制過程，對(duì)重大支出開展聽證、專題調(diào)研，對(duì)預(yù)算草案積極提出指導(dǎo)意見；事中監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行，關(guān)注預(yù)算重點(diǎn)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題；事后做好預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作，總結(jié)問題和經(jīng)驗(yàn)，跟蹤整改進(jìn)展，落實(shí)各部門的責(zé)任。第四，充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)和大數(shù)據(jù)，出臺(tái)政府預(yù)算大數(shù)據(jù)建設(shè)的相關(guān)法律法規(guī)，完善預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督，豐富聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)，將現(xiàn)有信息管理系統(tǒng)互聯(lián)互通，上下左右共享信息，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督全覆蓋。同時(shí)，各地區(qū)要指導(dǎo)推進(jìn)市縣政府建立預(yù)算聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)基層預(yù)算監(jiān)督智能化。第五，拓寬公共參與監(jiān)督的渠道。通過社交媒體（如微博、微信）向大眾推送預(yù)算信息，普及預(yù)算管理知識(shí)，讓民眾意識(shí)到預(yù)算的重要性。同時(shí)，基層政府在預(yù)算編制過程中，可在網(wǎng)上征求民眾的意見，發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督作用，實(shí)現(xiàn)民主預(yù)算。

（二）精準(zhǔn)把握稅收收入統(tǒng)籌管理趨勢(shì)

1.調(diào)節(jié)稅制結(jié)構(gòu)。我國(guó)目前稅制體系是以間接稅為主體的，間接稅隱蔽、易于轉(zhuǎn)嫁，便于征收，但不利于調(diào)節(jié)收入差距，且加劇了企業(yè)的資金負(fù)擔(dān)。未來應(yīng)繼續(xù)優(yōu)化減稅降費(fèi)政策，確保小微企業(yè)及高科技創(chuàng)新企業(yè)的稅負(fù)不斷降低。在直接稅方面，個(gè)人所得稅制度要進(jìn)一步完善通過擴(kuò)大綜合所得范圍、對(duì)資本所得征稅，個(gè)人所得稅的比重不斷提高。同時(shí)，利用信息技術(shù)提高政府征管能力，逐步推進(jìn)財(cái)產(chǎn)稅制度建設(shè)。未來，我國(guó)稅制將會(huì)朝著間接稅與直接稅雙主體結(jié)構(gòu)的方向轉(zhuǎn)變。

2.推進(jìn)稅制改革。第一，改革房地產(chǎn)稅。房產(chǎn)稅已在上海和重慶試點(diǎn)了多年，對(duì)高端不動(dòng)產(chǎn)市場(chǎng)確實(shí)起到了正面調(diào)節(jié)作用。近年來，黨中央多次要求加快房地產(chǎn)稅立法改革，2021 年5 月財(cái)政部、稅務(wù)總局、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部及人大預(yù)工委四部門召開了房地產(chǎn)稅改革試點(diǎn)工作座談會(huì)。2021 年10 月，全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)決定授權(quán)國(guó)務(wù)院在部分地區(qū)開展房地產(chǎn)稅試點(diǎn)工作。為了引導(dǎo)房地產(chǎn)市場(chǎng)良性發(fā)展以及促進(jìn)土地資源有效利用，開征房地產(chǎn)稅是大勢(shì)所趨，未來幾年政府各部門將積極穩(wěn)妥地推進(jìn)試點(diǎn)工作以及立法進(jìn)程。第二，推廣資源稅。2016 年財(cái)政部開始在河北省開展水資源稅試點(diǎn)并印發(fā)了《水資源稅改革試點(diǎn)暫行辦法》，2017 年將試點(diǎn)范圍擴(kuò)大至9 ?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）。目前試點(diǎn)工作有序推進(jìn)，待條件成熟后將會(huì)全國(guó)推開。除此之外，為了促進(jìn)資源集約利用、實(shí)現(xiàn)綠色可持續(xù)發(fā)展，未來需積極創(chuàng)造條件，逐步對(duì)水、森林、草場(chǎng)、灘涂等自然資源開征資源稅。

3.研究開征碳稅。2020 年習(xí)近平總書記在聯(lián)合國(guó)大會(huì)上宣布了 “2030 年碳達(dá)峰，2060 年碳中和”的目標(biāo)，激起了社會(huì)各界對(duì)是否開征碳稅及如何設(shè)計(jì)碳稅制度的熱烈討論。碳中和意味著要升級(jí)改造傳統(tǒng)高耗能產(chǎn)業(yè)、加大對(duì)清潔能源產(chǎn)業(yè)的投入，這需要雄厚的資金支持，除了發(fā)展綠色金融和鼓勵(lì)民間資本投入，政府的資金支持是必不可少的。開征碳稅一方面可籌集財(cái)政收入，?？钣糜诠?jié)能減排事業(yè)，符合“誰污染誰治理”的公平原則；另一方面可增加煤、石油等高污染燃料的價(jià)格，使清潔能源更具有競(jìng)爭(zhēng)力，倒逼企業(yè)進(jìn)行綠色升級(jí)從而減少碳排放量。

4.研究開征遺產(chǎn)稅。目前，全世界已有上百個(gè)國(guó)家征收遺產(chǎn)稅，由于對(duì)居民財(cái)產(chǎn)信息掌握不足、缺乏配套征管條件等問題，我國(guó)還未開征此稅。隨著小康社會(huì)的全面建成，“共同富裕” 成為新的目標(biāo)?！笆奈濉?規(guī)劃和中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第十次會(huì)議都一再?gòu)?qiáng)調(diào)要扎實(shí)促進(jìn)共同富裕。稅收作為“再分配”的主要手段，其中財(cái)產(chǎn)稅對(duì)調(diào)節(jié)貧富差距能發(fā)揮最直接的作用，故遺產(chǎn)稅將成為今后新的改革熱點(diǎn)。

（三）統(tǒng)籌管理非稅收入

1.合理確定稅收與非稅收入比例。政府收入的結(jié)構(gòu)從過去“稅收為主體，非稅收入為輔”逐步發(fā)生變化，主要原因是疫情導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)下滑以及減稅降費(fèi)政策，這兩者對(duì)稅收的沖擊更為直接。增值稅留抵退稅、固定資產(chǎn)加速折舊、小微企業(yè)稅收優(yōu)惠、個(gè)人所得稅改革等一系列政策措施，使國(guó)內(nèi)增值稅、企業(yè)和個(gè)人所得稅增幅均在不同程度、不同年度出現(xiàn)下降趨勢(shì)。過去，以稅收為主，推行費(fèi)改稅，主要原因有：一是我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)迅猛，GDP 總量從2000 年100280.1 億元到2020 年1015986.2 億元，增長(zhǎng)了10 倍，在宏觀稅負(fù)不變情況下，稅收必定隨之增加；二是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展早期，政府進(jìn)行大量投資來建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，大力推動(dòng)工業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)化，財(cái)政支出壓力大，需要設(shè)計(jì)與之匹配的稅收制度。三是信息技術(shù)不發(fā)達(dá)，政府監(jiān)管能力有限，各地區(qū)“亂收費(fèi)”問題嚴(yán)重，意圖通過“費(fèi)改稅”來規(guī)范非稅收入的征管。因稅收具有強(qiáng)制性和權(quán)利義務(wù)不對(duì)等性，公眾對(duì)提高稅率或開征新稅有一定的心理抵觸。相比之下，非稅收入向特定群體征收并相應(yīng)為之提供資源或服務(wù)，民眾及企業(yè)從中能切實(shí)感受到付費(fèi)帶來的收益。在互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)時(shí)代，非稅收入的征管愈加規(guī)范化，今后的趨勢(shì)可能是兩者兼顧，都將作為財(cái)政收入的兩大支柱。

2.妥善分配各部門征管職能。1994 年分稅制改革建立了國(guó)稅、地稅兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)的征管體制，調(diào)動(dòng)了中央、地方財(cái)政積極性，對(duì)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到基礎(chǔ)性支撐的作用。但是長(zhǎng)期以來存在職責(zé)劃分不清晰，管理不科學(xué)等問題。2018 年7 月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《國(guó)稅地稅征管體制改革方案》，決定合并省級(jí)和省級(jí)以下國(guó)稅地稅機(jī)構(gòu)，并劃轉(zhuǎn)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)和非稅收入征管職責(zé)，自2019 年1 月1 日起，由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)和先行劃轉(zhuǎn)的非稅收入。這是稅費(fèi)改革道路上的一座里程碑。近年來，國(guó)務(wù)院、國(guó)家稅務(wù)總局、財(cái)政部陸續(xù)發(fā)布通知，積極推進(jìn)非稅收入劃轉(zhuǎn)改革進(jìn)程，逐步建立高效統(tǒng)一的稅收征管體系，提升稅費(fèi)治理能力，促進(jìn)財(cái)政管理制度現(xiàn)代化。同時(shí)，各地方政府按照便民、高效的原則，逐步開始劃轉(zhuǎn)部分項(xiàng)目。例如，北京市2018 年10 月明確：自2019 年1 月1 日起，成人高考招生經(jīng)費(fèi)、世界文化遺產(chǎn)門票收入和戶外廣告設(shè)施招標(biāo)及拍賣收入3項(xiàng)非稅收入統(tǒng)一由稅務(wù)部門負(fù)責(zé)征收。湖北省2018年12 月明確：自2019 年1 月1 日起，將公路、橋梁路產(chǎn)賠償費(fèi)劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收。將非稅收入交由稅務(wù)部門征收具有重大的意義。一是有利于非稅收入規(guī)范化管理，將征收管理和安排支出拆分開來，杜絕在部門利益的驅(qū)使下出現(xiàn)亂收費(fèi)的現(xiàn)象，減少企業(yè)和居民的負(fù)擔(dān)，營(yíng)造良好的營(yíng)商環(huán)境。二是有利于稅務(wù)部門統(tǒng)籌管理稅和費(fèi)，為今后“費(fèi)轉(zhuǎn)稅”改革打下基礎(chǔ)。三是有利于建設(shè)廉潔政府，非稅收入直接上繳至稅務(wù)部門，不再經(jīng)過各地方政府部門，能夠有效防止部門“小金庫(kù)”的形成，從源頭上減少腐敗問題。然而，國(guó)地稅合并改革方案中“依法保留、適宜劃轉(zhuǎn)”這一描述存在模糊性，非稅收入劃轉(zhuǎn)范圍并不明確，各地方政府選擇的劃轉(zhuǎn)項(xiàng)目各式各樣，改革進(jìn)度大相徑庭，非稅收入劃轉(zhuǎn)工作缺乏有序性、規(guī)范性。為了更有效地推進(jìn)改革工作，需要明確地方非稅收入項(xiàng)目劃轉(zhuǎn)的標(biāo)準(zhǔn)。例如，與稅基相關(guān)性高的、提高繳費(fèi)便利性的、計(jì)劃費(fèi)改稅的非稅收入應(yīng)盡快劃轉(zhuǎn)給稅務(wù)部門。

3.加強(qiáng)各項(xiàng)收入之間的協(xié)調(diào)關(guān)系。增強(qiáng)政府收入的統(tǒng)籌管理能力，需要系統(tǒng)全面掌控各項(xiàng)收入，使稅收、非稅收入、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)制度同步完善、相互銜接。要推進(jìn)四本預(yù)算之間的協(xié)調(diào)關(guān)系，適當(dāng)加大政府性基金預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算調(diào)入一般公共預(yù)算的比例。要利用現(xiàn)代信息技術(shù)，提升統(tǒng)籌能力。目前，非稅收入征繳電子化和票據(jù)電子化改革正在推行中，但各地進(jìn)度不一致，尚未形成全國(guó)統(tǒng)一的管理系統(tǒng)。隨著稅務(wù)部門對(duì)非稅收入征管權(quán)限擴(kuò)大，應(yīng)借鑒“金稅工程”的經(jīng)驗(yàn)，盡快探索建設(shè)全國(guó)非稅收入征管工程，建立非稅收入大數(shù)據(jù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)稅收收入與非稅收入系統(tǒng)的互聯(lián)互通。

4.提高征管效率。為了持續(xù)優(yōu)化稅收征管體制，深入推進(jìn)稅務(wù)領(lǐng)域“放管服”改革，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳在2021 年3 月印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化稅收征管改革的意見》，提出要建立以發(fā)票電子化改革為突破口、以稅務(wù)大數(shù)據(jù)為驅(qū)動(dòng)力的智慧稅務(wù)系統(tǒng)，提高稅務(wù)執(zhí)法規(guī)范性、稅費(fèi)服務(wù)便捷性、稅務(wù)監(jiān)管精準(zhǔn)性，并列出了2022 年-2023 年-2025年“三步走”目標(biāo)。針對(duì)稅收管理，國(guó)家稅務(wù)總局于1994 年開始了“金稅工程”試點(diǎn)工作，建立了中央、省、市、縣四級(jí)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，先后成功開展了一期、二期、三期工程，目前金稅四期工程也已啟動(dòng)。隨著互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等信息技術(shù)的普及運(yùn)用，稅務(wù)管理方法也必須隨之更新升級(jí)，征管數(shù)字化、智能化勢(shì)在必行，將會(huì)逐步實(shí)現(xiàn)“以票管稅”向“以數(shù)治稅”的轉(zhuǎn)變。

（四）盤活政府存量資金的改進(jìn)方向

1.提高預(yù)算編制的科學(xué)性。預(yù)算編制的細(xì)化與準(zhǔn)確是解決存量資金問題的首要條件。一方面，科學(xué)制定基本支出的定額標(biāo)準(zhǔn)，另一方面，加強(qiáng)對(duì)各項(xiàng)目支出的深入了解，提高評(píng)審項(xiàng)目預(yù)算的合理性，從源頭上減少存量資金。

2.保障資金高效管理和使用。第一，全面掌握各項(xiàng)目支出計(jì)劃，在預(yù)算批準(zhǔn)后按時(shí)下?lián)苜Y金，做到資金安排與項(xiàng)目實(shí)施的精準(zhǔn)銜接，有效減少結(jié)轉(zhuǎn)資金的產(chǎn)生。第二，跟蹤地方資金分配、撥付和使用情況，建立存量資金定期報(bào)告制度，使清理工作常態(tài)化。第三，加大結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金收回力度，充分釋放各種閑置資源的潛力，將資金用于確保資金使用的有效性。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)重新安排項(xiàng)目的監(jiān)督，避免資金二次沉淀。

3.提升政府人員意識(shí)與約束力。存量資金盤活工作已推行近十年，仍然存在一些違規(guī)現(xiàn)象，原因在于部分政府人員沒有形成積極的意識(shí)，在部門利益下被動(dòng)地解決甚至隱藏問題。因此，一方面要加強(qiáng)思想教育和宣傳培訓(xùn)，切實(shí)增強(qiáng)其法律意識(shí)；另一方面，通過獎(jiǎng)懲制度約束政府行為，需對(duì)各級(jí)政府的預(yù)算支出執(zhí)行情況和存量資金進(jìn)行量化考核，全面實(shí)行存量資金規(guī)模與預(yù)算安排掛鉤機(jī)制。對(duì)盤活效果明顯的地區(qū)，予以嘉獎(jiǎng)，對(duì)執(zhí)行不力的情況進(jìn)行公開通報(bào)、督促改善。

4.加強(qiáng)監(jiān)督與信息公開。加強(qiáng)財(cái)政、審計(jì)、紀(jì)檢、銀行及相關(guān)部門的協(xié)作互通、信息共享，形成監(jiān)管合力，加大監(jiān)督檢查力度，對(duì)違法違規(guī)行為嚴(yán)格追究責(zé)任，確保政策落實(shí)到位。另外，目前可獲取的存量資金數(shù)據(jù)過于籠統(tǒng)且零散，不利于民眾了解財(cái)政資金運(yùn)行情況，各級(jí)政府部門應(yīng)每年向社會(huì)公開存量資金詳細(xì)情況和解釋說明，以便發(fā)揮公眾監(jiān)督力量。