中國式現(xiàn)代化新征程中的財政職能與政策實施

劉昊 崔春曉 陳工

（1.溫州商學院，浙江 325035；2.上海大學，上海 200444；3.廈門大學，福建 361005）

內(nèi)容提要：財政為中國式現(xiàn)代化提供基礎性支撐和保障。現(xiàn)代化新征程上，財政必須發(fā)揮好穩(wěn)定經(jīng)濟、應對重要公共風險、提供優(yōu)質(zhì)公共服務和促進全體人民共同富裕的基石作用。促進經(jīng)濟復蘇、推動經(jīng)濟結構調(diào)整和實現(xiàn)共同富裕是財政政策的三大目標。中國特色社會主義財政職能的有效發(fā)揮和政策目標的成功實現(xiàn)依賴于構建更加完善的現(xiàn)代財政政策體系和全面提升財政政策實施效能。完善現(xiàn)代財政政策體系至少應包括優(yōu)化和建立更加公平高效的財政支出政策、稅收政策、債務融資政策和財政調(diào)控政策。全面提升財政政策實施效能，要強化法治化和市場化原則的遵循和應用，加強財政政策與其他宏觀經(jīng)濟政策的協(xié)調(diào)配合，注重國內(nèi)財政政策與全球重要經(jīng)濟體財政政策相協(xié)調(diào)。

黨的二十大報告指出，從現(xiàn)在起，全面建成社會主義現(xiàn)代化強國，以中國式現(xiàn)代化全面推進中華民族的偉大復興，是中國共產(chǎn)黨的中心任務。未來五年是全面建設社會主義現(xiàn)代國家開局起步的關鍵時期，世界政治經(jīng)濟形勢和國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境還存在較多的復雜不確定性因素。“世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，我國正處于實現(xiàn)中華民族偉大復興的關鍵時期”。[1]國際政治經(jīng)濟形勢風起云涌，世紀疫情影響深遠，大國博弈、文明沖突、軍事戰(zhàn)爭和全球經(jīng)濟衰退，正在全方位重塑我國經(jīng)濟社會發(fā)展環(huán)境，黨和政府在經(jīng)濟發(fā)展、國防外交、社會治理等方面面臨著嚴峻考驗。財政是國家治理的基礎和重要支柱，中國特色社會主義財政全面服務于中國特色社會主義事業(yè)建設，財政職能及其政策實施必須以人民為中心，以人民的根本利益為出發(fā)點和目標。[2]新時期新征程上，財政必須勇于擔當，積極應對復雜矛盾和重大挑戰(zhàn)，發(fā)揮好穩(wěn)定經(jīng)濟發(fā)展、化解重要公共風險，提供優(yōu)質(zhì)公共服務和促進全體人民共同富裕的基石作用，全力保障中國式現(xiàn)代化的順利推進。

一、中國式現(xiàn)代化的內(nèi)涵和新征程面臨的挑戰(zhàn)

現(xiàn)代化是人類文明發(fā)展和進步的顯著標志，是近代各國人民孜孜奮斗的共同目標，是人類社會向更高層次形態(tài)邁進的基本方向。深刻理解中國式現(xiàn)代化的內(nèi)涵，必須立足于中國獨特國情和中國特色社會主義基本制度，必須要清晰地認識到戰(zhàn)略的偉大性和任務的艱巨性。

（一）中國式現(xiàn)代化的內(nèi)涵和本質(zhì)要求

中國式現(xiàn)代化與世界各國的現(xiàn)代化具有共性的特征，體現(xiàn)為高度工業(yè)化和人的現(xiàn)代化。由于地理環(huán)境、歷史文化、人口資源、發(fā)展基礎與意識形態(tài)差異，不同國家的現(xiàn)代化又各具特色。黨的二十大報告指出了中國式現(xiàn)代化的五個特征，中國式現(xiàn)代化是人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化，是全體人民共同富裕的現(xiàn)代化，是物質(zhì)文明和精神文明相協(xié)調(diào)的現(xiàn)代化，是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，是走和平發(fā)展道路的現(xiàn)代化。中國式現(xiàn)代化是中國共產(chǎn)黨帶領全國各族人民開創(chuàng)和形成的現(xiàn)代化，是由物質(zhì)基礎十分落后發(fā)展成為世界經(jīng)濟強國的現(xiàn)代化，是悠久文明走向偉大復興的現(xiàn)代化，是注重人的全面發(fā)展的現(xiàn)代化，體現(xiàn)了人民至上的先進發(fā)展理念。

中國式現(xiàn)代化在經(jīng)濟上的本質(zhì)要求是實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，實現(xiàn)全體人民共同富裕，實現(xiàn)人與自然和諧共生。高質(zhì)量發(fā)展是全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的首要任務。高質(zhì)量發(fā)展是能夠滿足人民日益增長的美好生活需要的發(fā)展，是體現(xiàn)“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放和共享”五大理念的發(fā)展，是堅持全面深化改革和擴大開放的發(fā)展，是全面構建新發(fā)展格局的發(fā)展。共同富裕是中國特色社會主義的本質(zhì)要求，實現(xiàn)全體人民共同富裕是中國式現(xiàn)代化是否成功達成的重要標志之一。對于擁有14 億人口、城鄉(xiāng)與區(qū)域發(fā)展不平衡、社會階層利益訴求多樣的大國而言，實現(xiàn)共同富裕也是中國式現(xiàn)代化待破解的重大課題。實現(xiàn)人與自然和諧共生是中國式現(xiàn)代化貫徹可持續(xù)發(fā)展理念的重要體現(xiàn)。中國式現(xiàn)代化必須建立在綠色發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展基礎之上。要摒棄短期思維，建立長期視野，現(xiàn)代化進程不是一蹴而就，需要幾代人的共同努力，要將現(xiàn)代化任務和現(xiàn)代化成果在代際間公平配置。

（二）現(xiàn)代化新征程面臨的重大挑戰(zhàn)

百年未有大變局下，全面開啟中國式現(xiàn)代化建設新征程，全面建成社會主義現(xiàn)代化強國和實現(xiàn)中華民族偉大復興面臨的主要外部挑戰(zhàn)是逆全球化潮流，尤其是來自全球科技、經(jīng)濟和軍事力量霸主美國的“規(guī)鎖”。[3]我國一貫奉行和平發(fā)展的外交政策，并積極履行大國責任。隨著我國經(jīng)濟規(guī)模、科技實力和全球影響力的不斷提升，作為世界經(jīng)濟和政治的重要發(fā)展力量，我國也在積極倡導和建立全球政治經(jīng)濟新秩序。這必然會引起美國對維持自己霸權地位的擔憂，美國必然會在政治、經(jīng)濟和軍事等領域，利用其在西方國家積累的領導力、影響力和巨大資源優(yōu)勢，對中國進行全面“規(guī)鎖”。國家在經(jīng)濟領域的競爭和合作可以實現(xiàn)互利共贏，而崛起大國與現(xiàn)存全球霸主之間的全面對抗，結局往往陷入“修昔底德陷阱”，最終以戰(zhàn)爭或一個國家實現(xiàn)對另一個國家的全面超越而結束。[4]在未來相當長的時期內(nèi)，盡管我們不愿看到，但中美之間必然會持續(xù)對抗，甚至到特定時點，美國會領導和號召其政治同盟，在科技、全球合作等領域與我國實現(xiàn)全面脫鉤，對我國實現(xiàn)全面打壓，以鞏固其霸權地位。[5]國際環(huán)境的另一重大風險——俄羅斯在地緣政治中與美國的直接或者間接軍事戰(zhàn)爭，是對全球政治、經(jīng)濟秩序的最直接挑戰(zhàn)，一旦軍事沖突升級，關系著人類文明甚至地球存亡。

與確定性強和可識別的外部顯著威脅相比，我國經(jīng)濟發(fā)展面臨的內(nèi)部問題也較為復雜。老齡化和少子化趨勢導致人口紅利逐步消失，社會負擔不斷加重；家庭收入和財產(chǎn)差距過大、富人數(shù)量及其財富收入迅速增加，而中等收入人群比重偏低、低收入群體規(guī)模龐大且絕對收入增加有限[6-7]；產(chǎn)業(yè)用地、金融資本等重要生產(chǎn)要素資源配置效率不高，同時核心技術和關鍵產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)受制于人；碳達峰、碳中和目標下，產(chǎn)業(yè)結構存在較大調(diào)整壓力；居民消費、民營企業(yè)投資內(nèi)需不足，經(jīng)濟增長過度依賴房地產(chǎn)和政府投資；房地產(chǎn)市場下行造成政府土地出讓收入減少，地方財政可持續(xù)性和地方債務問題值得警惕；新冠腦炎疫情影響深遠，外部需求降低和內(nèi)部需求提升遲緩造成我國經(jīng)濟增長乏力。

伴隨著新技術、新媒介的創(chuàng)新和應用，我國的經(jīng)濟形態(tài)、社會思潮也呈現(xiàn)新發(fā)展特點和變化特征，給經(jīng)濟社會管理帶來更大挑戰(zhàn)。數(shù)字經(jīng)濟、網(wǎng)紅經(jīng)濟和平臺經(jīng)濟的爆發(fā)性增長帶來稅收管理、資本管理、市場反壟斷等一系列新課題；去中心化下的自媒體、意見領袖顛覆了傳統(tǒng)媒介的信息傳播與表達方式，帶來了信息泛濫、垃圾信息超載、網(wǎng)絡暴力、群體對立、社會道德滑坡等問題，社會公眾難以判斷信息真?zhèn)魏托畔r值，給經(jīng)濟社會有效運轉(zhuǎn)、青少年正確價值觀樹立和中國民族傳統(tǒng)優(yōu)秀文化傳承產(chǎn)生重大破壞性力量[8]，社會治理和政策預期管理變得更加困難。

二、新征程中的財政職能與目標選擇

在中國式現(xiàn)代化推進過程中，我國財政經(jīng)歷了若干次重大變革，為現(xiàn)代化事業(yè)建設提供了重要的支撐和保障作用。新征程上，作為國家治理基礎的大國財政，承載了更大的經(jīng)濟社會責任和國民期望，要緊密圍繞中國式現(xiàn)代化的內(nèi)涵、針對新征程面臨的重大挑戰(zhàn)，科學確立財政職能和政策目標。

（一）財政為中國式現(xiàn)代化提供基礎性支撐和保障作用

新中國成立后，中國共產(chǎn)黨帶領全體人民開啟了偉大的現(xiàn)代化進程。中國式現(xiàn)代化進程可以分為三個階段，分別是新中國成立至改革開放前（1949年—1978 年），改革開放至黨的十八大召開前（1978年—2013 年），黨的十八大召開后（2013 年至今）。在推進現(xiàn)代化的三個階段中，財政都發(fā)揮了重要的基礎性支撐和保障作用。第一階段，在完成農(nóng)業(yè)、手工業(yè)和資本主義工商業(yè)的社會主義改造后，為適應較低的生產(chǎn)力水平和應對國際局勢，在經(jīng)濟上，我國實行社會主義計劃經(jīng)濟體制，建立了大一統(tǒng)的財政體制和統(tǒng)收統(tǒng)支的國有企業(yè)財務制度。高度集中的財政體制有利于集中力量發(fā)展優(yōu)勢部門經(jīng)濟，有力推動了新中國工業(yè)體系和國民經(jīng)濟體系的構建，從而支持了中國現(xiàn)代化事業(yè)的初步發(fā)展。第二階段，我國不斷深化改革和對外開放，逐步優(yōu)化和建立了社會主義市場經(jīng)濟體制，經(jīng)濟經(jīng)歷了高速增長，綜合國力不斷提升，在2010 年成為世界第二大經(jīng)濟體。與此同時，為適應經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌的需要，財政依次經(jīng)歷了包干制、分稅制和構建公共財政體制等系列改革。通過完善財政體制，有效協(xié)調(diào)中央和地方利益，合理分配財權事權，中國現(xiàn)代化事業(yè)有了重要的動力源泉、資金支持和發(fā)展保障。第三階段，黨的十八大以后，中國特色社會主義事業(yè)進入了新時代，經(jīng)濟由高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，社會的主要矛盾轉(zhuǎn)為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，同時經(jīng)濟發(fā)展也面臨重大疫情、不穩(wěn)定的國際政治經(jīng)濟形勢等各類重大挑戰(zhàn)。建立現(xiàn)代財政制度，支撐產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、保障社會公共事業(yè)、促進共同富裕、統(tǒng)籌安全與發(fā)展，成為新時代新征程財政發(fā)揮作用的重要領域。

（二）新征程中的現(xiàn)代財政職能

傳統(tǒng)的財政觀點認為，財政具有資源配置、收入分配和宏觀調(diào)控三大職能。無論是國家分配論，還是公共財政論，財政都被視為政府分配資源和調(diào)控經(jīng)濟的最重要有形之手。在經(jīng)濟相對平穩(wěn)運行或者內(nèi)外因素相對簡單、可識別并相對可控的條件下，通過制定和實施針對性的財政政策，財政職能可以得到有效發(fā)揮。然而，現(xiàn)階段我國經(jīng)濟發(fā)展內(nèi)外部環(huán)境較為復雜，除三大職能外，防范和化解重大公共風險，警惕公共風險轉(zhuǎn)化為發(fā)展成本，也是我國財政必須要考慮的重點內(nèi)容。[9-10]

新征程上，財政資源配置職能要充分體現(xiàn)以人民為中心、發(fā)展為人民的目標導向。資源配置既要追求效率，更要重視公平。要調(diào)整和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)政策、按照統(tǒng)一大市場建設要求，在中央和地方各層面清理各類低效率、數(shù)額龐大的財政補貼政策，加快實現(xiàn)財政的法治化和市場化，為全體人民提供均衡優(yōu)質(zhì)的公共服務，進一步推動建設型財政向公共財政轉(zhuǎn)變，為實現(xiàn)共同富裕提供堅實的物質(zhì)基礎。尤其是在當前經(jīng)濟下行、地方財政可持續(xù)存在重大挑戰(zhàn)的情景下，清理不合理、不公平和低效率的產(chǎn)業(yè)補貼，集中財政資源、節(jié)流改流、優(yōu)先保障基本公共服務、維持社會穩(wěn)定發(fā)展，是提升財政效能的重要現(xiàn)實途徑。

新征程上，社會主義現(xiàn)代財政要深化改革，優(yōu)化收入分配機制，充分體現(xiàn)社會主義以按勞分配為主體的分配特征。隨著經(jīng)濟發(fā)展，財富越來越集中于少數(shù)人群，是世界各國普遍存在的現(xiàn)象。[11]要深入研究、深化稅制改革，初次分配要提升勞動者分配比重、調(diào)節(jié)資本要素過高不合理報酬；完善個人所得稅，降低中低收入群體稅負，提高超高收入階層的稅收貢獻，探索建立家庭型財稅政策；完善稅種，提升直接稅比重，研究征收資本利得稅、房產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅，并在時機合適時推出實施；二次分配要增強均衡性轉(zhuǎn)移支付水平、加強中央和省級政府在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務領域的財政支出責任。[12]

新征程上，財政履行宏觀調(diào)控、穩(wěn)定經(jīng)濟被寄予了更多責任，也面臨更多困難。面對內(nèi)外部各類沖擊，財政要減稅降費、也要增加支出，以保持經(jīng)濟總量發(fā)展穩(wěn)定、實現(xiàn)充分就業(yè)。而增加支出，必然需要增加債務融資，而這也給財政可持續(xù)性帶來不利影響，進一步加劇地方財政收支矛盾。除了總量目標，財政還要引導推動產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整，以應對環(huán)境壓力、資源和要素制約，以及國外技術封鎖威脅。我國財政分權體制下，中央將大量的經(jīng)濟穩(wěn)定職能賦予地方政府，地方政府由此不斷積累了大量的政府債務，財政發(fā)揮宏觀調(diào)控職能時，還要重視監(jiān)測和控制地方政府債務風險，防止地方財政危機和金融風險。

新征程開局階段，全球經(jīng)濟仍深受疫情影響，財政要發(fā)揮好對沖公共風險的重要作用。可將應對公共風險，視為財政的重要單獨職能，也可將其視為財政履行三大職能的工作重心。當前要重點警惕經(jīng)濟下行導致的房地產(chǎn)市場、地方債務和金融市場可能發(fā)生的系統(tǒng)性風險。同時，也要未雨綢繆，堅持和平外交政策，積極建設強大國防，做好應對一切突發(fā)事件的準備。

（三）新征程中的財政政策目標抉擇

在上述多重財政職能要求下，財政政策目標的選擇要體現(xiàn)科學和智慧，在既定的財政資源約束下，財政政策目標要圍繞重要的、迫切的、關乎經(jīng)濟與社會發(fā)展全局的問題來制定、調(diào)整和實施，要統(tǒng)籌考慮和處理好遠期與近期、整體與局部、發(fā)展與穩(wěn)定的關系。

財政政策近期的重要目標是有效支持內(nèi)需以促進經(jīng)濟復蘇。在當前國內(nèi)外復雜政治經(jīng)濟環(huán)境下，我國經(jīng)濟發(fā)展所面臨的最緊要問題是要改變需求收縮、供給沖擊和預期轉(zhuǎn)弱的三重壓力，盡快提升經(jīng)濟復蘇動力，積極引導居民消費、促進企業(yè)投資、提升社會對經(jīng)濟發(fā)展的預期，通過經(jīng)濟增長來化解家庭、企業(yè)和政府部門潛在債務風險。在疫情防控政策重大調(diào)整背景下，要立足中國經(jīng)濟長期穩(wěn)定向好發(fā)展的信心決心，提升中央政府和部分發(fā)達地區(qū)地方債務融資的規(guī)模上限，增加政府有效投資以保證和擴大內(nèi)需，扭轉(zhuǎn)我國經(jīng)濟下行趨勢。財政有效支持內(nèi)需提升，一方面是主動增加政府投資，另一方面是助力擴大國內(nèi)消費需求。對于政府投資而言，關鍵是提高政府投資效率，提升單位投資的GDP 產(chǎn)出貢獻。政府投資應圍繞傳統(tǒng)基建補短板和新基建助力數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展進行，避免低效率重復投資。提升居民消費需求，一方面要完善和優(yōu)化個人所得稅，降低中低收入家庭稅負，增加家庭的可支配收入。另一方面，要完善一次分配和二次分配機制，提升整體社會的平均消費傾向。[13]

財政政策推動經(jīng)濟結構調(diào)整，是財政政策運用的長期經(jīng)濟目標。在全面建成小康社會、實現(xiàn)第一個百年目標后，黨和國家事業(yè)發(fā)展的新目標是到本世紀中葉全面建成社會主義現(xiàn)代化強國。建成社會主義現(xiàn)代化強國，必須要有強大的經(jīng)濟實力和科技實力。提升經(jīng)濟實力和科技實力的關鍵是持續(xù)優(yōu)化我國的經(jīng)濟結構，加快傳統(tǒng)動能向新動能轉(zhuǎn)化，將經(jīng)濟增長由數(shù)量擴張向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變。經(jīng)濟結構調(diào)整，基本要求是深化供給側結構性改革，實現(xiàn)房地產(chǎn)業(yè)良性循環(huán)，大力發(fā)展先進制造業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)，開發(fā)利用新能源、提升傳統(tǒng)能源利用效率和實現(xiàn)綠色可持續(xù)發(fā)展。政府用于引導鼓勵企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展、調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構、提升資源和能源利用效率和經(jīng)濟綠色發(fā)展水平的產(chǎn)業(yè)政策大部分要通過制定和出臺一系列財政稅收政策來推動和實現(xiàn)。

實現(xiàn)共同富裕，是中國共產(chǎn)黨的初心使命，是我們黨矢志不渝的奮斗目標。推動實現(xiàn)共同富裕是財政運行和政策實施的長期社會目標。新中國成立后，在中國共產(chǎn)黨的帶領下，經(jīng)過70 多年的艱苦奮斗和努力耕耘，我們國家的經(jīng)濟實力和綜合國力已經(jīng)得到很大提高，我國GDP 已突破120 萬億元，成為世界第二大經(jīng)濟體，社會財富蛋糕總體體量已經(jīng)足夠大。如何更好地分配蛋糕，使改革開放的成果惠及全體勞動人民，是黨和政府的重大責任。財政活動體現(xiàn)的是以國家為主體的分配關系。[14]在物質(zhì)財富已經(jīng)得到充分積累、生產(chǎn)力足夠發(fā)達的現(xiàn)實情況下，通過完善分配制度、優(yōu)化政策工具，來降低貧富差距，推動實現(xiàn)共同富裕和社會公平正義，是社會主義財政的天然職責。

三、新征程中的財政政策體系構建與效能提升

中國式現(xiàn)代化新征程上，中國特色社會主義財政職能的有效發(fā)揮和政策目標的成功實現(xiàn)依賴于構建更加完善的現(xiàn)代財政政策體系以及全面提升財政政策實施效能，即要持續(xù)推進財政政策提質(zhì)增效，助力中國式現(xiàn)代化建設各項事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

（一）構建更加完善財政政策體系

財政政策體系是指財政政策諸要素、各環(huán)節(jié)的有秩序集合體，具有系統(tǒng)的整體性、相關性、目的性、層次性、動態(tài)性和環(huán)境適應性等特征。財政政策體系是系列財政政策組成的一個有機整體，既要保持一定的穩(wěn)定性來保障其運轉(zhuǎn)效率，也要隨著財政職能和政策目標的重心變化而動態(tài)調(diào)整。從當前我國財政政策體系的建設現(xiàn)狀和作用發(fā)揮來看，完善現(xiàn)代財政政策體系至少應包括優(yōu)化和建立更加公平高效的財政支出政策、財政稅收政策、債務融資政策和宏觀調(diào)控政策。

新征程上，促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，實現(xiàn)經(jīng)濟資源合理配置，需要更加強力有效的財政支出政策。當前，我國財政支出存在的主要問題是支出結構不合理，存在大量的無效或低效支出，以及扭曲資源配置、違背公平市場競爭原則的各類政府補貼。前者主要指地方政府在政府投資制度不完善、科學決策體制欠缺的情況下，將大量的財政資金用于本不必要的建設項目上。后者則主要指地方政府不規(guī)范利用財政資源支配權，為吸引企業(yè)來本地投資或貫徹地區(qū)所謂的產(chǎn)業(yè)政策而制定和實施的對企業(yè)名目繁多的各類非市場化補貼政策。非市場化、歧視性的各類政府補貼造成了企業(yè)間不公平競爭、國內(nèi)市場分割，也容易引發(fā)國際貿(mào)易爭端。在過去三年的疫情防控期間，已經(jīng)顯示出我國公共衛(wèi)生設施和防護體系、分級醫(yī)療體系、醫(yī)療物資儲備資源等應急機制建設薄弱等問題。而且在抗擊疫情過程中，仍舊有大量的財政資金被發(fā)放在疫情中明顯受益或者盈利能力更強的企業(yè)。因此，需要從兩個方面優(yōu)化財政支出結構。一是要進一步增加政府投資決策的科學性，加強財政支出活動的預算約束、使用監(jiān)督和績效評估，強化對低效無效項目支出的問責機制。二要增強政府各類補貼的透明度，消除各種不利于市場主體公平競爭，有損公平和效率，甚至滋生尋租等腐敗行為的產(chǎn)業(yè)政策。2018 年以來，為應對中美貿(mào)易沖突、落實中美經(jīng)貿(mào)談判，我國自上而下對地方產(chǎn)業(yè)政策開展過集中清理行動。當前，應趁國內(nèi)統(tǒng)一大市場建設的契機，進一步清理仍舊存在的低效產(chǎn)業(yè)政策。[15]

新征程上，保持財政運行可持續(xù)，促進全體人民共同富裕，需要構建更加合理完備的稅收政策體系。我國已經(jīng)全面建成小康社會，消除了絕對貧困，但隨著經(jīng)濟發(fā)展，不同群體收入不均等的“相對貧困”仍未從根本上緩解，已成為影響我國經(jīng)濟社會穩(wěn)定發(fā)展的復雜問題。招商銀行2022 年年報顯示，0.07%的富人階層持有31.28%的資產(chǎn)，2.18%的中產(chǎn)階級持有50.10%的資產(chǎn)，而97.75%的普通大眾僅持有18.62%的金融資產(chǎn)。要實現(xiàn)共同富裕的目標，使改革開放成果惠及全體人民，須圍繞建設更加平等的社會階層結構來完善稅收政策。要健全直接稅體系，逐步提升高收入階層的稅收貢獻；要深入貫徹落實減稅降費政策，探索如何將減稅降費等階段性政策常態(tài)化、制度化，改革優(yōu)化間接稅和企業(yè)所得稅制度，降低中小企業(yè)稅收負擔，加強對壟斷行業(yè)和國有企業(yè)的收入分配管理。

新征程上，保持經(jīng)濟系統(tǒng)穩(wěn)定，防范重大金融風險，需要持續(xù)完善地方政府債務融資政策。地方政府債務在提供地方公共品、穩(wěn)投資、穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)增長等方面發(fā)揮著重要作用。尤其在近三年應對新冠疫情過程中，地方政府專項債充分發(fā)揮了投資拉動作用，促進和保持了經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展。但與此同時，我國也不斷累積規(guī)模巨大的地方政府債務。地方政府債務這只“灰犀?！?，既可以通過政府間縱向傳導演化為中央財政風險，也可以通過各類型債務融資衍生為金融風險。后疫情時代，加強地方債務風險治理，已成為提升我國財政治理能力、防范化解經(jīng)濟領域重大風險的重要命題。要構建法治化的政府債務融資決策流程、債務融資規(guī)模的財政規(guī)則，以及公開的債務信息披露制度，為金融市場建立充分透明的債務風險評估基礎；要創(chuàng)新政府債務融資工具，加快推進地方債券置換隱性負債，探索市政債發(fā)行機制，退出銀行貸款等不透明融資渠道；進一步推動融資平臺企業(yè)市場化、實體化轉(zhuǎn)型，明確融資平臺企業(yè)的職能責任和政企邊界[16]；建立政府債務重整和融資平臺破產(chǎn)制度，建立金融機構違規(guī)發(fā)放政府貸款的責任追究制度，強化金融機構的市場約束責任，以市場化原則遴選政府投資項目，增強財政資金使用效率。

新征程上，尤其是接下來五年開局階段，經(jīng)濟發(fā)展仍舊面臨諸多不確定性因素，經(jīng)濟增長波動幅度可能較以往大大提高，要持續(xù)探索和完善宏觀調(diào)控政策，發(fā)揮好財政的自動穩(wěn)定器和相機決策功能。我國經(jīng)濟發(fā)展的重要動力來自于中央政治集權下的地方政府間競爭，地方政府在中央的統(tǒng)一領導下，承擔了大量的財政事權支出職責以及很大部分的經(jīng)濟穩(wěn)定職能。[17]我國財政分權體制在促進經(jīng)濟增長、應對經(jīng)濟下行、對沖經(jīng)濟風險過程中，體現(xiàn)出了決策快、執(zhí)行快、見效快等明顯的制度優(yōu)勢，但也伴隨著粗放發(fā)展、資源浪費、效益不高等問題。而且，將經(jīng)濟穩(wěn)定職能大量賦予地方政府，會導致地方債務規(guī)模大量擴張，從而引發(fā)地方政府債務風險，威脅地方財政可持續(xù)性運行。隨著我國經(jīng)濟體量不斷提高，勞動力、資本、資源等要素優(yōu)勢逐步減少或消失，必然要求提升財政調(diào)控政策的科學性、有效性、精細化和精準性。要改變傳統(tǒng)的單一依賴基建項目建設和主要依賴地方投資的經(jīng)濟調(diào)控政策，建立包括減稅、增加政府轉(zhuǎn)移支付等擴大居民消費和提高企業(yè)投資需求的綜合性財政政策，將宏觀調(diào)控職責逐步向中央政府進行集中。要豐富和完善財政政策工具包，提高財政政策的精準性，減少財政政策運行各環(huán)節(jié)的堵點、斷點和障礙。要界定好地方政府財政事權，確保地方政府在逆周期調(diào)控時財政支出能夠不偏離公共財政的職能目標，確保地方政府投資的科學性和良好經(jīng)濟社會效益。

（二）全面提升財政政策實施效能

財政政策實施效能是指財政政策職能發(fā)揮的效率、效益和能級，反映了財政政策目標選擇的合理性和所實現(xiàn)的程度。全面提升財政政策實施效能，是財政治理能力提升的重要標志。以一般公共預算收入加政府性基金收入計算，我國財政收入占GDP 的比重接近30%，財政收支在國民經(jīng)濟收入分配和資源配置中處于重要地位。如此巨大規(guī)模體量的財政收支，意味著財政政策實施效能的高低，直接關系著經(jīng)濟增長、社會公平、經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展等目標的實現(xiàn)程度，關系著中國式現(xiàn)代化推進的速度和質(zhì)量。黨的二十大報告指出，要著力提高全要素生產(chǎn)率。提升財政政策實施效能也是充分發(fā)揮財政政策乘數(shù)效應、提升全要素生產(chǎn)率的重要方面。

全面提升財政政策實施效能，要強化遵循和應用法治化和市場化兩大基本原則。一方面，要繼續(xù)加強法治財政建設，尤其是規(guī)范和完善地方財源稅種，明確地方政府財政支出權責，提升財政收入和支出質(zhì)量，穩(wěn)定經(jīng)濟社會發(fā)展預期，更好發(fā)揮法治財政在推動民主社會建設和保障公民合法權利中的重要作用。中國特色社會主義財政是基于人民公共需求所建立和運行的，國家分配的根本立場是以人民為中心，以實現(xiàn)公平正義、社會平等，增進人民福祉、促進人的全面發(fā)展作為功能目標和價值追求。法治財政建設為中國特色社會主義財政功能發(fā)揮提供根本保障。另一方面，要始終堅持市場取向改革。改革開放以來，中國經(jīng)濟飛速發(fā)展的重要一條重要經(jīng)驗就是始終堅持社會主義市場經(jīng)濟改革的正確方向，始終堅持社會主義與市場經(jīng)濟相結合，不斷提升資源配置和使用效率。中國特色社會主義財政既要遵循公平原則，解決市場機制失靈導致的公共品供給不足和社會財富分配不均等問題，也要遵循效益原則，充分發(fā)揮市場機制的基礎作用，以市場效率原則合理安排財政各類支出，優(yōu)化財政資源的配置效率，以最小的公共支出實現(xiàn)最大的社會福利。

全面提升財政政策實施效能，要注重財政政策與其他經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)增益。黨的十九大以來，習近平總書記多次強調(diào)加強改革系統(tǒng)集成，黨的十九屆五中全會將“堅持系統(tǒng)觀念”作為“十四五”時期我國經(jīng)濟社會發(fā)展遵循的五項原則之一，黨的二十大再次要求“必須堅持系統(tǒng)觀念”。加強宏觀經(jīng)濟政策間的協(xié)調(diào)，是系統(tǒng)觀念在財政政策領域的重要體現(xiàn)。百年大變局下，國際政治秩序變革、逆全球化思潮、技術進步與創(chuàng)新、全球變暖、地緣沖突和戰(zhàn)爭等多重變量相互疊加，相互交織，我國經(jīng)濟社會發(fā)展正經(jīng)受多重壓力和危險因素的考驗。高水平推進中國式現(xiàn)代化建設，需要集合集體智慧，形成一個系統(tǒng)性強、覆蓋面廣、作用功能能夠有序強健輸出的經(jīng)濟政策體系。新征程上，經(jīng)濟財政政策的運用兼具對沖風險、保增長、調(diào)結構、推動實現(xiàn)共同富裕等多重作用，尤其是在當前國內(nèi)外復雜經(jīng)濟形勢下，財稅政策既要擴內(nèi)需、保外需，保運轉(zhuǎn)、穩(wěn)就業(yè)，還要注重產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整，這必然要求要將財政政策與貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策、就業(yè)政策和貿(mào)易政策有效結合起來，政策之間加強協(xié)調(diào)配合，發(fā)揮整體大于局部之和的作用。

全面提升財政政策實施效能，要加強財政稅收政策與主要經(jīng)濟體國家政策的協(xié)調(diào)。中國特色社會主義市場經(jīng)濟是開放經(jīng)濟，改革開放以來，中國經(jīng)濟的高速發(fā)展與中國深度參與國際分工、積極參與國際大循環(huán)的產(chǎn)業(yè)活動密切相關。中國經(jīng)濟的繁榮穩(wěn)定離不開世界經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展和各國之間的密切經(jīng)貿(mào)合作。在構建國內(nèi)國際雙循環(huán)新發(fā)展格局中，財政稅收政策更要注重國際協(xié)調(diào)。通過國際協(xié)調(diào)合作，保證我國經(jīng)濟發(fā)展身處一個有利的外圍環(huán)境。堅持大國自信，履行大國責任，積極與世界主要經(jīng)濟體和貿(mào)易伙伴協(xié)調(diào)，盡量保持財政政策的同步。遵守國際經(jīng)濟活動慣例和商業(yè)規(guī)則，避免由于單方面出臺財政政策引致貿(mào)易糾紛。要保持對世界經(jīng)濟走勢的關注，及時跟蹤他國財政政策的變動和調(diào)整內(nèi)容；善于學習，跟上時代步伐，重點在稅收領域加強國際合作，為國內(nèi)國際雙循環(huán)提供公平有序的營商環(huán)境。稅收合作不僅指涉及貿(mào)易公平的商品增值稅、關稅等傳統(tǒng)稅收問題，也包括數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展大趨勢下，國際稅收征管合作，防止企業(yè)利用不同國家稅制差異進行資金轉(zhuǎn)移和逃避稅，促進稅收在主權國家之間更加公平合理地分配，推動社會平等和實現(xiàn)共同富裕。