基層監(jiān)督力量整合與成效提升：基于田野觀察的視角
——以重慶市巴南區(qū)姜家鎮(zhèn)為例

曾瑾匯

黨的二十大報(bào)告指出：“完善基層直接民主制度體系和工作體系，增強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的實(shí)效?！盵1]加強(qiáng)村(社區(qū))紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督工作是推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨向基層延伸的必然要求，是整治群眾身邊腐敗和干部作風(fēng)的現(xiàn)實(shí)需要，是基層監(jiān)督融入基層治理的重要內(nèi)容，是促進(jìn)鄉(xiāng)村組織振興的重要舉措。當(dāng)前，傳統(tǒng)基層監(jiān)督方式和監(jiān)督手段不能滿足基層治理的現(xiàn)實(shí)需要，監(jiān)督主體分散、監(jiān)督力量薄弱、監(jiān)督成效不明顯等問題依然存在，破解基層監(jiān)督中的難題，需要從理論和實(shí)踐層面進(jìn)行深入探索。

一、創(chuàng)新基層監(jiān)督方式的必要性

基層監(jiān)督需要不斷適應(yīng)新形勢(shì)和新變化，切實(shí)加強(qiáng)黨對(duì)基層監(jiān)督工作的領(lǐng)導(dǎo)，瞄準(zhǔn)監(jiān)督的重點(diǎn)對(duì)象和重要內(nèi)容，把基層的黨組織、骨干隊(duì)伍等力量組織起來，優(yōu)化基層監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，整合各方力量，運(yùn)用新手段，提高基層監(jiān)督工作效能，盡最大可能減低基層廉政風(fēng)險(xiǎn)，做好黨風(fēng)廉政的預(yù)防和治理工作。

(一)打通基層監(jiān)督“最后一公里”的迫切需要

《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》明確指出，村黨組織書記應(yīng)當(dāng)通過法定程序擔(dān)任村民委員會(huì)主任和村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織、合作經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人。 現(xiàn)實(shí)中，與“一肩挑”相配套的監(jiān)督制度有待完善。一是權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督制度有待細(xì)化完善?！耙患缣簟敝?，權(quán)力資源更為集中，有效減少內(nèi)耗，推動(dòng)工作，但村班子中減少了制約力量，對(duì)權(quán)力監(jiān)督提出了更高要求。二是村級(jí)財(cái)務(wù)監(jiān)督制度有待調(diào)整完善?！耙患缣簟敝?，村級(jí)財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)審核權(quán)限尚無統(tǒng)一規(guī)范，操作不一，少數(shù)村黨組織書記優(yōu)親厚友、巧立名目，存在廉政風(fēng)險(xiǎn)?？傊?，若依賴基層政權(quán)內(nèi)部，難以對(duì)權(quán)力雙重疊加的村兩委負(fù)責(zé)人進(jìn)行有效監(jiān)督。為此，必須要規(guī)范村級(jí)“微權(quán)”、管好村級(jí)“微官”、嚴(yán)懲群眾身邊“微腐敗”，推進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察職能向基層延伸“最后一公里”等難題，進(jìn)一步完善基層監(jiān)督體系。

(二)適應(yīng)基層治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求

基層治理屬于國(guó)家治理體系的一部分，與國(guó)家治理整體社會(huì)整合治理不同，重點(diǎn)回應(yīng)的是群眾需求和基層社會(huì)秩序?；鶎又卫砭邆湟欢ǖ莫?dú)立性和自主性，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化需妥善處理國(guó)家治理與農(nóng)村基層治理的關(guān)系。[2]2021年4月28日，中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》中強(qiáng)調(diào)，推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨向基層延伸，加強(qiáng)日常監(jiān)督。與此同時(shí)，基層治理現(xiàn)代化的目標(biāo)也對(duì)基層監(jiān)督提出新的要求和方向指引，基層治理現(xiàn)代化的目標(biāo)是建立起各類組織積極協(xié)同、群眾廣泛參與，自治、法治、德治相結(jié)合的基層治理體系。為推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，激活基層治理的自主性，需要發(fā)動(dòng)社會(huì)力量進(jìn)行基層社會(huì)治理，建立依托黨的組織、村民自治組織、群眾參與的多元主體協(xié)同運(yùn)行機(jī)制。

(三)促進(jìn)鄉(xiāng)村組織振興的必然選擇

走中國(guó)特色社會(huì)主義鄉(xiāng)村振興道路，就要加強(qiáng)黨對(duì)“三農(nóng)”工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，就要堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，以監(jiān)督體系推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村各種資源的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制與中央從嚴(yán)治黨、社會(huì)發(fā)展要求相一致。小微權(quán)力監(jiān)督工作是黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重要組成部分，是鄉(xiāng)村基層貫徹執(zhí)行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略順利實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵所在。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略不斷推進(jìn)的過程中，政府社會(huì)力量、資源不斷且大力度向基層匯集，鄉(xiāng)村小微權(quán)力掌握了更多的資金項(xiàng)目等資源的使用。因此，新時(shí)代黨和政府、社會(huì)群眾更加重視對(duì)鄉(xiāng)村基層工作進(jìn)行監(jiān)督。[3]推動(dòng)小微權(quán)力監(jiān)督實(shí)踐服務(wù)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，就需探索基層監(jiān)督新方式，通過加強(qiáng)對(duì)基層黨組織的監(jiān)督，振興鄉(xiāng)村組織，助力實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村興、農(nóng)民富、生態(tài)優(yōu)、文化興的農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展。

二、重慶市巴南區(qū)姜家鎮(zhèn)開展基層監(jiān)督“三員合一”的有效探索

重慶市巴南區(qū)姜家鎮(zhèn)黨委、政府開展的基層監(jiān)督“三員合一”指村(社區(qū))紀(jì)檢委員、村(居)監(jiān)督委員會(huì)主任、村(居)監(jiān)察監(jiān)督員由同一人擔(dān)任，統(tǒng)稱基層監(jiān)督員，負(fù)責(zé)全面監(jiān)督基層工作。同時(shí)，選聘基層監(jiān)督專家，創(chuàng)新增設(shè)社情觀察員，組建“1+3”基層治理監(jiān)督體系，制定基層監(jiān)督權(quán)限清單，采用“專項(xiàng)監(jiān)督+派單監(jiān)督”模式，建立村(居)社情反饋事項(xiàng)落實(shí)制度，完成基層監(jiān)督全覆蓋，打造基層監(jiān)督工作新樣本，為全區(qū)、全市及全國(guó)推行基層監(jiān)督工作摸索新路子、創(chuàng)造新經(jīng)驗(yàn)。

(一)增強(qiáng)基層監(jiān)督的獨(dú)立性和主動(dòng)性

監(jiān)督工作順利開展需要一個(gè)獨(dú)立的有效載體。動(dòng)員紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、基層群眾等力量參與基層監(jiān)督，防止多頭監(jiān)督導(dǎo)致的監(jiān)督力量分散，就需明確基層監(jiān)督機(jī)構(gòu)的主體地位，增強(qiáng)其監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的獨(dú)立性。姜家鎮(zhèn)開展的“三員合一”試點(diǎn)工作是在巴南區(qū)紀(jì)委監(jiān)委指導(dǎo)下，領(lǐng)導(dǎo)姜家鎮(zhèn)紀(jì)委發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)督專責(zé)，派出監(jiān)察室指導(dǎo)工作，以基層監(jiān)督員為助力，強(qiáng)化監(jiān)督主體力量，對(duì)村級(jí)干部用權(quán)作風(fēng)、廉情信息、群眾關(guān)切事務(wù)等客觀需求監(jiān)察監(jiān)督，改變以往監(jiān)督無力化、監(jiān)督人員無意愿、監(jiān)督無勇氣等普遍性問題。從監(jiān)督人員職務(wù)上看，推進(jìn)村紀(jì)檢委員兼任村務(wù)監(jiān)委會(huì)主任、村監(jiān)察監(jiān)督員的人員設(shè)置機(jī)制，便于集中監(jiān)督力量與拓寬監(jiān)督反饋渠道?；鶎颖O(jiān)督員多渠道收集群眾意見，分析社情觀察員上報(bào)的問題，并會(huì)同其他監(jiān)督力量召開廉情分析會(huì)，向區(qū)派出監(jiān)察室、鎮(zhèn)紀(jì)委匯報(bào)線索，使村級(jí)監(jiān)督力量直接對(duì)上級(jí)紀(jì)委負(fù)責(zé)。從職能適用范圍看，該舉措既是對(duì)監(jiān)督適用對(duì)象的補(bǔ)充，也是監(jiān)督領(lǐng)域的延伸，更加突出監(jiān)督、宣傳等預(yù)防性職責(zé)，及時(shí)預(yù)判廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。

(二)豐富基層監(jiān)督的方式和手段

村民參與村級(jí)監(jiān)督治理是法律明確保障的民主監(jiān)督方式，能對(duì)村干部履職用權(quán)起積極推動(dòng)作用。但頻發(fā)的村官“蠅”腐敗表明其并沒有達(dá)到《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》所期許的目標(biāo)，村民參與本來具有的功能也沒有實(shí)現(xiàn)。[4]村級(jí)腐敗更多表現(xiàn)為性質(zhì)輕微且次數(shù)頻發(fā)，受基層工作緊鄰群眾、與社會(huì)接觸最緊密等特點(diǎn)，“蠅”腐敗會(huì)較大程度激化干群矛盾，影響黨和政府的公信力。此外，被從上而下動(dòng)員起來的傳統(tǒng)政治管理方式難以具備參與的性質(zhì)，這也與狹小區(qū)域、熟人關(guān)系與累積慣例等緊密相關(guān)，容易出現(xiàn)將熟人關(guān)系置于既定的規(guī)則之上的可能。[5]姜家鎮(zhèn)“三員合一”工作創(chuàng)新監(jiān)督方式，前移監(jiān)督關(guān)口，以身邊人動(dòng)員群眾，充分聽取真實(shí)意見，從具體人、具體事入手，綜合運(yùn)用舉報(bào)受理、線索處置、約談提醒等方式，強(qiáng)化常態(tài)化、近距離、可視化監(jiān)督。制定相應(yīng)規(guī)范性文件，固定協(xié)作區(qū)域的工作安排、機(jī)構(gòu)設(shè)置，形成長(zhǎng)效化的規(guī)范運(yùn)行機(jī)制，一定程度上破解“熟人社會(huì)”帶給鄉(xiāng)村治理的困局。

(三)形成縣(區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村三級(jí)監(jiān)督聯(lián)動(dòng)機(jī)制

基層紀(jì)檢監(jiān)察組織自身配備的力量相對(duì)有限，基層監(jiān)察人員開展調(diào)查、監(jiān)督、處置的專業(yè)能力存在不足，且對(duì)同級(jí)黨委的監(jiān)督難以保證實(shí)效。構(gòu)建縣(區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村上下聯(lián)動(dòng)的監(jiān)督協(xié)作，形成基層監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)體系，將各級(jí)監(jiān)督力量攥指成拳，匯集基層監(jiān)督資源，達(dá)成監(jiān)督合力。姜家鎮(zhèn)基層監(jiān)督“三員合一”工作選聘的基層監(jiān)督員和社情觀察員，接受區(qū)監(jiān)委派出監(jiān)察室和鎮(zhèn)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)，協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)排查問題，設(shè)立公開類、群眾身邊腐敗問題等正負(fù)面清單，通過財(cái)務(wù)審查、列席村務(wù)等方式，梳理分析線索并及時(shí)向上反饋基層廉政情況，切實(shí)強(qiáng)化紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)于鄉(xiāng)村問題線索的研判與收集力度，促進(jìn)監(jiān)察職能向基層延伸。此外，鎮(zhèn)紀(jì)委分析研判廉政風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，按程序分類分層處理，強(qiáng)化程序背后的責(zé)任，后續(xù)聯(lián)合鎮(zhèn)督查室對(duì)事項(xiàng)落實(shí)情況進(jìn)行督辦，督辦結(jié)果向鎮(zhèn)考核辦書面反映，還將整辦成效納入相應(yīng)事項(xiàng)落實(shí)責(zé)任人的考核。因此，構(gòu)建基層監(jiān)督協(xié)作運(yùn)行機(jī)制，基層監(jiān)督員通過借助上級(jí)紀(jì)委紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)之力，將被賦予更強(qiáng)的監(jiān)督權(quán)威。

(四)推動(dòng)基層監(jiān)督隊(duì)伍建設(shè)規(guī)范化

村級(jí)治理呈具體性、瑣碎性、不規(guī)則性、復(fù)雜性和偶發(fā)性特質(zhì)，加之部分監(jiān)督隊(duì)伍力量缺乏對(duì)基層事務(wù)的了解，難以判別并傾聽群眾真實(shí)訴求。此外，國(guó)家監(jiān)察體制改革使得監(jiān)督范圍極大擴(kuò)張，不僅體現(xiàn)在監(jiān)督對(duì)象數(shù)量上，也體現(xiàn)在監(jiān)督的具體事項(xiàng)上。[6]相應(yīng)地，基層配備的監(jiān)督人數(shù)、隊(duì)伍素質(zhì)卻與繁重的基層事務(wù)失衡不匹配，自身監(jiān)督體量薄弱，難以規(guī)范均衡制約權(quán)力。姜家鎮(zhèn)開展的基層監(jiān)督工作，嚴(yán)格按照“兩推選一選聘”程序，產(chǎn)生基層監(jiān)督員和社情觀察員，組建一支能力素質(zhì)過硬、考核評(píng)選常態(tài)化、監(jiān)督動(dòng)員自主有效的隊(duì)伍。依據(jù)制定的監(jiān)督權(quán)限正負(fù)清單，重點(diǎn)圍繞人選條件、選聘流程，把握人選入口質(zhì)量，并按考核結(jié)果實(shí)現(xiàn)末位淘汰制。加強(qiáng)常態(tài)化教育培訓(xùn)，聘請(qǐng)紀(jì)檢干部和專家授課，將具有專業(yè)能力和監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)的人員與年富力強(qiáng)的人員相整合，發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，使得力量互補(bǔ)、人員搭配合理。

三、重慶市巴南區(qū)姜家鎮(zhèn)開展基層監(jiān)督“三員合一”的現(xiàn)實(shí)啟示

中共重慶市委六屆二次全會(huì)提出，建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化新重慶，“新”在人民群眾對(duì)更加幸福美好生活有實(shí)實(shí)在在的新感受。[7]姜家鎮(zhèn)自啟動(dòng)基層監(jiān)督試點(diǎn)工作以來，基層監(jiān)督創(chuàng)新已初見成效，基層治理水平已初步提升，得到群眾充分肯定，切實(shí)提升人民群眾的獲得感、幸福感、安全感、認(rèn)同感。姜家鎮(zhèn)的實(shí)踐探索在全面打通基層監(jiān)督“最后一公里”，推動(dòng)監(jiān)督下沉、監(jiān)督落地、監(jiān)督問題未發(fā)之時(shí)發(fā)揮了重要作用，對(duì)基層干部和公職人員用權(quán)監(jiān)督約束更有力度，是以高質(zhì)量監(jiān)督推動(dòng)基層治理提質(zhì)增效的重要?jiǎng)?chuàng)新，具有重要的現(xiàn)實(shí)啟示。

(一)堅(jiān)持加強(qiáng)黨組織對(duì)基層監(jiān)督工作的領(lǐng)導(dǎo)

基層監(jiān)督是政治性極強(qiáng)的一項(xiàng)工作，巴南區(qū)的實(shí)踐探索充分體現(xiàn)了鎮(zhèn)黨委的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，把準(zhǔn)了基層監(jiān)督創(chuàng)新方向和重點(diǎn)，所取得的成績(jī)都是在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的成果。實(shí)踐表明，開展基層監(jiān)督創(chuàng)新工作，整合基層監(jiān)督力量，必須堅(jiān)持和加強(qiáng)黨委的領(lǐng)導(dǎo)，基層監(jiān)督員要自覺接受區(qū)監(jiān)委派出監(jiān)察室、鎮(zhèn)紀(jì)委、村(社區(qū))黨組織的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)，開展各項(xiàng)工作都要在組織領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行?；鶎颖O(jiān)督要圍繞黨委工作重心，把中央決策部署的落實(shí)作為重要內(nèi)容，對(duì)標(biāo)對(duì)表黨委決策，只有這樣才能體現(xiàn)出基層監(jiān)督的本質(zhì)要求。

(二)確?；鶎颖O(jiān)督依規(guī)依紀(jì)依法進(jìn)行

基層監(jiān)督涉及任務(wù)清單多、操作環(huán)節(jié)多、工作程序復(fù)雜，對(duì)監(jiān)督制度和基層監(jiān)督員的要求高。從巴南區(qū)姜家鎮(zhèn)的實(shí)踐探索看，轄區(qū)8個(gè)村(居)實(shí)現(xiàn)基層監(jiān)督“三員合一”全覆蓋。經(jīng)過黨委研究、人選推薦、考察了解等程序選聘23名社情觀察員。鎮(zhèn)黨委按照黨內(nèi)法規(guī)尤其是黨內(nèi)監(jiān)督條例等相關(guān)內(nèi)容制定相應(yīng)工作規(guī)范，建立符合要求的工作制度，內(nèi)容十分詳細(xì)具體；從基層監(jiān)督員的產(chǎn)生及其職責(zé)權(quán)限、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督方式等各個(gè)方面進(jìn)行規(guī)范，既有法理依據(jù)，也有理論支撐，始終注重監(jiān)督的科學(xué)性，保證和支持基層監(jiān)督員依規(guī)依紀(jì)依法行使職權(quán)，提升了村(社區(qū))基層治理水平。

(三)科學(xué)劃清基層監(jiān)督的邊界

抓好基層監(jiān)督責(zé)任重大，姜家鎮(zhèn)在探索基層監(jiān)督創(chuàng)新工作方式過程中，始終注重基層監(jiān)督職責(zé)權(quán)限范圍，準(zhǔn)確劃清基層監(jiān)督邊界，制定基層監(jiān)督職責(zé)權(quán)限動(dòng)態(tài)清單，確?；鶎颖O(jiān)督員獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)，不越位，實(shí)行全過程高效透明監(jiān)督。同時(shí)，黨委政府重視預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)，注重從大案要案的重視整察轉(zhuǎn)向抓預(yù)防的日常監(jiān)督，并形成一套科學(xué)的廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。在規(guī)劃設(shè)計(jì)之初做到源頭防控；在廉政風(fēng)險(xiǎn)隱約初現(xiàn)苗頭時(shí)及時(shí)收集線索做好預(yù)判；當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)已成現(xiàn)實(shí)，接到群眾舉報(bào)時(shí)，精準(zhǔn)有力打擊腐敗現(xiàn)象并回頭整改。