環(huán)境沖突政治風險防范的實現(xiàn)機制
——基于X縣垃圾焚燒廠項目建設的分析

劉 超,陳 林

(湘潭大學 公共管理學院,湖南 湘潭 411100)

黨的二十大報告指出:“我國發(fā)展進入戰(zhàn)略機遇和風險挑戰(zhàn)并存、不確定難預料因素增多的時期,各種‘黑天鵝’、‘灰犀?！录S時可能發(fā)生?！盵1]針對這一新形勢,習近平總書記警示全黨:“各種可以預見和難以預見的風險因素明顯增多,如果得不到及時有效控制也有可能演變?yōu)檎物L險?！盵2]96近年來,因環(huán)境利益分配不均引致的環(huán)境沖突頻繁發(fā)生,大量反垃圾焚燒廠、反PX項目等抵制活動屢見不鮮,公眾內(nèi)部、公眾與企業(yè)、公眾與政府之間的沖突與對抗日益加劇,擾亂了社會秩序,易產(chǎn)生重大社會穩(wěn)定風險,并極易傳導至政治領域,形成環(huán)境沖突政治風險?！罢伟踩菄野踩母尽！盵3]防范化解因環(huán)境沖突而引發(fā)的政治風險是新時代維護國家安全的必要舉措。因此,探究如何防范環(huán)境沖突政治風險,構建環(huán)境沖突政治風險防范的多元機制具有重要意義。

一、文獻回顧與問題的提出

“政治風險”是指“容易誘發(fā)政治問題特別是重大突發(fā)事件的敏感因素、苗頭性傾向性問題”[4],是政治系統(tǒng)出現(xiàn)的可能性危機,具有突發(fā)性、多變性、隱蔽性、復雜性等特征[5],包括“政權風險、制度風險、政局風險、意識形態(tài)風險、地緣政治風險”等基本樣態(tài)[6]。進言之,環(huán)境沖突政治風險是由環(huán)境問題引發(fā)的社會沖突中存在威脅社會秩序、政治穩(wěn)定的可能性以及這種可能性因素。風險既是客觀的,又是主觀的。作為一種具體風險樣態(tài),環(huán)境沖突政治風險同樣具有這種二重性:環(huán)境沖突政治風險是客觀的,是現(xiàn)實的一系列威脅性因素;環(huán)境沖突政治風險也是主觀的,是政治系統(tǒng)對可能誘發(fā)政治穩(wěn)定問題的因素的主觀感知。因此,環(huán)境沖突政治風險防范實際上就是減少潛在威脅性因素的進一步轉(zhuǎn)化與擴大。目前,學界關于環(huán)境沖突政治風險的研究主要從以下方面展開:

第一,環(huán)境沖突政治風險存在與否的爭議研究。就當代中國的環(huán)境沖突是否存在政治風險的問題,學界存在一定爭議?！按嬖谡摗睂W者認為,環(huán)境沖突的持續(xù)發(fā)展已超越傳統(tǒng)沖突的界限,逐漸“鬧大”的沖突事件已危及公共安全和社會秩序,極易引發(fā)社會動蕩,威脅政治穩(wěn)定。于建嶸認為,一旦政治體制的維護成本超過其支付能力就可能出現(xiàn)社會無序和沖突失控,“剛性穩(wěn)定”就可能演變?yōu)椤吧鐣邮帯盵7]。趙闖、黃粹認為,環(huán)境群體性沖突一旦爆發(fā),就會表現(xiàn)出強烈的社會政治關聯(lián)性,如果不能及時有效地應對和處理,就會逐漸轉(zhuǎn)化為危機狀態(tài),進而產(chǎn)生社會政治風險[8]?！胺穸ㄕ摗睂W者主張,環(huán)境沖突雖會引致一定的社會風險,但較少對政治穩(wěn)定產(chǎn)生影響。吳忠明認為,我國近期經(jīng)濟發(fā)展呈向好趨勢、民生持續(xù)改善、公共權力運轉(zhuǎn)良好,社會風險轉(zhuǎn)為政治風險的可能性較小[9]?？傮w而言,盡管環(huán)境群體性事件對我國的基本政治秩序未造成較大影響,但相關數(shù)據(jù)已表明,群體性事件存在從經(jīng)濟利益走向政治訴求的趨勢,政治風險依舊具有不可預期性[10]。

第二,環(huán)境沖突政治風險的生成機理研究。有關環(huán)境沖突政治風險生成的研究是目前學界關注的核心理論問題。劉超、李清認為,環(huán)境沖突政治風險以風險源、風險積累、風險擴散與轉(zhuǎn)化、風險爆發(fā)為傳導路徑,經(jīng)歷環(huán)境風險-環(huán)境沖突-政治風險-政治事件的演化過程[11]。鄭小琴認為,涉核項目風險的不確定性、建構性、災難性等特征使民眾產(chǎn)生厭惡、排斥,放大了公眾風險感知,在焦點擴散和網(wǎng)絡輿情裹挾下催生了鄰避沖突行為,導致社會穩(wěn)定風險[12]。胡洪彬認為,政治風險生成是政治系統(tǒng)“自生”、社會系統(tǒng)“衍生”和外部系統(tǒng)“傳導”的綜合結果,是各項因素在風險放大后對政治系統(tǒng)產(chǎn)生的多重影響[13]。

第三,環(huán)境沖突政治風險治理策略研究。這類研究主要呈兩種趨勢:一是注重環(huán)境沖突治理,通過沖突的事后治理方式阻斷環(huán)境沖突政治風險的演變與發(fā)展。程啟軍認為在環(huán)境群體性事件的后控中通過規(guī)范政府的行動立場、生態(tài)補償行為、介入事件的行政行為等方式,可避免環(huán)境群體性事件向暴力事件演變[14]。二是通過環(huán)境風險研判與重大項目“穩(wěn)評”等方式,從源頭出發(fā)防范環(huán)境沖突政治風險的生成。高山、李維民主張,建立風險源頭識別機制、風險感知研判機制、風險行為引導機制,阻斷環(huán)境風險向社會風險轉(zhuǎn)化[15]。齊偉男認為,公眾環(huán)境風險感知是環(huán)境風險轉(zhuǎn)化為政治風險的關鍵中介,主張通過強化環(huán)境治理、促進環(huán)保教育、建立協(xié)商途徑等多元方式降低公眾的環(huán)境風險感知[16]。

綜上所述,學界對環(huán)境沖突政治風險的概念、生成機理以及治理策略等進行了討論,對本文的研究具有重要借鑒意義。目前學者們在防范環(huán)境沖突政治風險的問題上多從控制環(huán)境沖突的視角進行探討,要么專注于研究環(huán)境沖突的整體性治理,要么追溯環(huán)境沖突的衍生,強調(diào)通過消解環(huán)境風險從而達致環(huán)境沖突政治風險的治理。這些研究存在兩方面問題:第一,相關研究側重于從規(guī)范角度提出沖突治理和風險防范的對策,而對地方政府治理環(huán)境沖突政治風險的現(xiàn)實實踐關注不夠,一定程度上存在理論研究落后于實踐的現(xiàn)象。第二,相關研究大多將防范和預防環(huán)境沖突作為控制沖突政治風險的基本思路,缺乏對環(huán)境沖突政治風險的精準把控,不能有效解決環(huán)境沖突情境下如何管控社會性風險向政治風險轉(zhuǎn)化的問題?；诖?本文運用案例研究方法,通過剖析X縣垃圾焚燒廠建設實例,試圖回答:在環(huán)境沖突情境中,政治風險防范的實現(xiàn)機制有哪些?這些機制是如何發(fā)揮作用的?

二、分析框架與研究方法

(一)分析框架

“風險社會理論形象地描繪了現(xiàn)代化環(huán)境的偶然性、矛盾性,以及對政治的重新安排的敏感性。”[17]因而風險的政治性議題愈發(fā)引起學界關注。當前和今后一個時期是我國各類矛盾和風險易發(fā)期,各種可以預見和難以預見的風險因素明顯增多。防范化解重大風險成為新時代國家安全工作的中心任務。對此,習近平總書記指出:“要高度重視并及時阻斷不同領域風險的轉(zhuǎn)化通道,避免各領域風險產(chǎn)生交叉感染,防止非公共性風險擴大為公共性風險、非政治性風險蔓延為政治風險?！盵2]97環(huán)境沖突政治風險通常經(jīng)由“環(huán)境風險”“環(huán)境沖突”演變而來,是風險形成、積累并最終誘使政治風險產(chǎn)生的系統(tǒng)性演化過程。同時,風險又具有聯(lián)動性、傳導性、擴散性、客觀性、主觀性等特征。環(huán)境沖突政治風險的演化過程和自身特性要求我們必須采取一定措施,阻斷風險聚集與轉(zhuǎn)化,隔絕不同范圍、層級與地域風險間的交叉感染,并“畫地為牢”地消解風險。據(jù)此,本文提煉形成了環(huán)境沖突政治風險防范的三重機制:“阻斷機制”“隔絕機制”“消解機制”(圖 1)。

圖1 環(huán)境沖突政治風險防范的三重機制

第一,阻斷機制。正如貝克所說,風險常常展現(xiàn)出它統(tǒng)攝一切的關聯(lián)性,“風險使空間、時間和內(nèi)容上分離的東西建立了直接而危險的關聯(lián)”[18]77。因此,阻斷風險間的關聯(lián)、減少不同類型風險的轉(zhuǎn)化顯得尤為重要。環(huán)境沖突政治風險阻斷機制強調(diào)及時阻斷不同類型風險的轉(zhuǎn)化通道,即防止環(huán)境風險與其他領域風險(如社會風險、經(jīng)濟風險、生態(tài)風險、文化風險等)之間的轉(zhuǎn)化、匯合。應在準確研判和精準預警的基礎上,緊扣風險轉(zhuǎn)化的關鍵點,精準發(fā)力,消除風險轉(zhuǎn)化的契機,從而防控風險產(chǎn)生質(zhì)變[19]。對環(huán)境沖突政治風險的把控應注意識別項目風險源,警惕突發(fā)事件,阻斷多類型風險間的內(nèi)部疊加,確保環(huán)境項目有序運行,防范環(huán)境沖突政治風險的演化。

第二,隔絕機制?，F(xiàn)代化風險在相互關聯(lián)的同時會彼此滲透,遇到邊界,風險下潛而過[18]27-29,風險的擴散特性減弱了社會的區(qū)隔和界限,使風險串聯(lián)起多個異質(zhì)性區(qū)域,并不斷波及社會場域中的其他主體、行業(yè)和地理范圍。風險的傳導性與擴散性這一特征要求風險治理必須注意風險隔絕,切斷風險擴散過程,防范風險溢出。環(huán)境沖突政治風險隔絕機制旨在避免風險間的交叉感染,即隔絕某一范圍、層級與地域內(nèi)的環(huán)境沖突政治風險在空間上的進一步傳導,將環(huán)境沖突政治風險限定在特定范圍內(nèi)。環(huán)境沖突政治風險隔絕機制通過控制區(qū)域內(nèi)的風險因子,把控區(qū)域內(nèi)部的風險存量與增量,從而減少風險外溢[20],將風險圈定在沖突產(chǎn)生的范圍內(nèi),防止系統(tǒng)性風險產(chǎn)生。

第三,消解機制。吉登斯在勾勒現(xiàn)代性風險時認為風險形式主要分為兩類:一是改變風險的客觀分配,二是改變風險的經(jīng)驗或?qū)︼L險觀念的理解[21]。這一觀點表明,通過減少客觀風險和改變主觀風險感知,可以達致有效的風險消解和治理。環(huán)境沖突政治風險消解機制以多重治理邏輯為指引,運用綜合性手段減少主客觀風險強度,旨在針對性化解特定范圍內(nèi)的環(huán)境沖突政治風險,實現(xiàn)環(huán)境沖突政治風險防范的科學化、系統(tǒng)化。這主要強調(diào)環(huán)境沖突政治風險治理的徹底性,在深入透析項目客觀風險和主觀風險的基礎上,運用情感手段、行政手段與法治手段消解風險,調(diào)解矛盾糾紛,保障群眾利益訴求,維護社會穩(wěn)定。

(二)研究方法

本文運用個案研究方法展開研究。個案研究法可以幫助研究者詳細、全面、深入地了解和探索許多特殊現(xiàn)象,認識和了解這些現(xiàn)象的內(nèi)在結構、過程、機理等[22]。垃圾焚燒廠建設項目作為一種典型的環(huán)境鄰避型設施,其建設過程易產(chǎn)生社會矛盾、擾亂公共秩序,存在一定的政治風險。因此,本文通過對X縣垃圾焚燒廠項目的田野調(diào)查,試圖從現(xiàn)實性角度剖析環(huán)境沖突政治風險防范的具體策略。基于X縣的調(diào)研,文章案例數(shù)據(jù)來源于以下途徑:(1)訪談法。通過與X縣相關領導干部、基層干部、轄區(qū)公眾進行深度訪談,獲取有關環(huán)境沖突政治風險防范的一手資料。(2)政府文件與新聞報道。收集與X縣垃圾焚燒廠、環(huán)境沖突相關的網(wǎng)站信息、政府文件、媒體報道等作為佐證材料。

X縣隸屬于湖南省Y市,管轄面積2 134 km2,常住人口70多萬。隨著城市化進程的加快,Y市面臨“垃圾圍城”的困境,垃圾焚燒廠的建設迫在眉睫。而“鄰避效應”的存在使得Y市政府多次垃圾焚燒廠建設計劃無疾而終,直到2017年,Y市委常委會研究決定,將垃圾焚燒項目落戶到X縣。經(jīng)由2018年選址、2019年公開招標、2020年項目主體竣工,X縣垃圾焚燒廠項目最終于2021年6月正式“點火”,8月垃圾進廠,9月發(fā)電并網(wǎng)。該垃圾焚燒廠采用BOT模式(建設-運營-移交)進行投資、建設、運營,由政府部門進行監(jiān)督,目前運轉(zhuǎn)良好,社會效應凸顯。選擇X縣垃圾焚燒廠項目作為研究對象的原因在于:一方面,從建設過程與結果來看,X縣項目建設過程中雖然一度面臨當?shù)孛褚獾妮^大反彈,但并未發(fā)生大規(guī)模的反對事件或群體性事件,沒有形成較大的輿論風波,整個項目建設過程順暢,獲得了百姓的好評,有效防范了政治風險;另一方面,該項目是X縣舉全縣之力辦成的三件大事之一(其他兩件是搬遷和創(chuàng)文),建設成功后吸引8 000多名干部、群眾前來參觀學習,通過經(jīng)驗交流與知識分享,提高了X縣垃圾焚燒廠項目的知名度,取得了良好的社會反響。由此,本文通過分析X縣垃圾焚燒廠建設的全過程,能夠凝練出環(huán)境沖突政治風險防范的實現(xiàn)機制及具體路徑。

三、案例剖析:三重防范機制的運行與效果

環(huán)境沖突政治風險防范的實現(xiàn)機制是各級政府在環(huán)境沖突治理中,針對可能存在的威脅政治安全、社會穩(wěn)定的因素而采取的抑制風險衍生、擴大的一系列干預手段及其運行方式。政治風險作為一種耦合性復合風險,很容易受到其他領域的風險影響而“牽一發(fā)動全身”。環(huán)境沖突政治風險起源于環(huán)境沖突。對此,應積極防范環(huán)境沖突的產(chǎn)生、發(fā)展與擴大,防止其他領域的“茶杯風暴”演變成政治領域的“滔天颶風”[23]。環(huán)境沖突政治風險防范的阻斷、隔絕與消解機制在X縣垃圾焚燒廠建設實踐中得以彰顯。這些機制內(nèi)含的多重路徑既有效阻斷了各類項目風險源之間的轉(zhuǎn)化與聚集,隔絕了不同空間內(nèi)風險的交叉融合,還成功消解了環(huán)境沖突政治風險,保障了垃圾焚燒廠的順利運行。

(一)管控“風險點”:環(huán)境沖突政治風險阻斷機制

貝克指出:“風險和風險感知正在逐漸匯合,互為條件,彼此加強?！盵18]56客觀風險與主觀風險是現(xiàn)代化風險的兩面,客觀的環(huán)境項目風險(如環(huán)境污染風險、技術風險)與主觀的公眾感知風險是潛伏性風險爆發(fā)的關鍵因素。這兩大風險因子會同突發(fā)事件這一放大站,形成了環(huán)境沖突政治風險的風險源。環(huán)境沖突政治風險阻斷機制實際上就是要阻斷不同風險類型的轉(zhuǎn)化通道,即實現(xiàn)對“現(xiàn)實風險-認知偏差-突發(fā)放大站”的高效管控。X縣在環(huán)境沖突政治風險防范中通過減弱客觀項目風險、糾正公眾風險感知偏差、把控突發(fā)“風險點”等手段,緊抓突發(fā)政治風險點,減少了風險質(zhì)變,有效阻止了環(huán)境沖突風險源的轉(zhuǎn)化,凸顯出環(huán)境沖突政治風險阻斷機制的效能。

1.減輕客觀項目風險的威脅?？陀^風險是項目本身存在的風險,包含環(huán)境污染風險、居民健康風險以及技術和管理風險等類型[24]。垃圾焚燒廠從建設到運行的整個過程會對人體健康和社會環(huán)境產(chǎn)生影響,存在不可完全消解的環(huán)境風險、健康風險以及技術風險。對于其中存在的客觀風險,X縣通過提升技術與強化管理有效管控了風險的演化。一方面,項目建設方技術手段的現(xiàn)代化。X縣經(jīng)過公開的項目招標,選擇光大集團作為項目承接方,利用先進的建設技術、處理技術減少客觀環(huán)境風險與技術運行風險的產(chǎn)生。光大天易環(huán)保能源有限公司副總經(jīng)理表示:“我們嚴格按照國家技術標準和各項要求建設、運營垃圾焚燒項目,在已建好的項目中,并未出現(xiàn)大規(guī)模污染現(xiàn)象,所以質(zhì)量方面還是有保障的?！?訪談資料:FY20221206(1)編碼規(guī)則:被訪者姓名縮寫+訪談日期。下同。)另一方面,項目監(jiān)管的多元化。利用政府、公眾以及企業(yè)內(nèi)部力量共同監(jiān)督光大企業(yè)的項目運轉(zhuǎn),并輔之以環(huán)保公示制度、責任追究制度等方式保障企業(yè)生產(chǎn)、壓縮、排污指標的合理化,旨在從項目供給端減少客觀風險。

2.糾正公眾風險感知偏差。理解公眾的風險認知是打開鄰避問題黑箱的“鑰匙”[25]。公眾環(huán)境風險感知在現(xiàn)代化發(fā)展中日益敏感與警覺。當這種風險感知積聚到一定程度就會形成強烈的社會張力,繼而產(chǎn)生矛盾與沖突,甚至爆發(fā)大規(guī)模的集群行為[26]。因此,任一鄰避項目建設都應及時糾正公眾的感知偏差,形成正確、理性的風險認知。知識類型的差異與信任機制的缺失會使公眾關注點出現(xiàn)分歧,恐懼心理極易發(fā)酵、蔓延,導致風險的社會放大[27]。針對這種知識匱乏與信任缺位的感知偏差,X縣強化實地考察和知識宣傳,通過政民互動,提升公眾的項目認知水平,減少項目建設黑箱,贏得了公眾信任。一方面,實地考察常規(guī)化。X縣在項目動工前期,先后組織約6 000人次前往他市的同類型項目進行參觀,了解垃圾焚燒廠附近的環(huán)境狀況、處理技術等,降低公眾的認知偏差。同時在項目后續(xù)的建設、運營過程中也鼓勵群眾實時參與,提出反饋意見。X縣某村民表示:“去參觀過后,想法有了改變,現(xiàn)在就擔心我們能不能建得那么好?！?訪談資料:CL20221206)另一方面,宣傳與科普常態(tài)化。除了縣委政府發(fā)布的公開信、宣傳手冊以外,X縣還利用趕集、電視等媒介手段,廣而寬、精而細地幫助群眾了解垃圾焚燒、項目運行知識。X縣以實際行動向公眾展現(xiàn)政府建設項目的決心和信心,實現(xiàn)了公眾環(huán)境風險感知的多維糾偏。

3.把控突發(fā)風險“轉(zhuǎn)化點”。從現(xiàn)實來看,突發(fā)事件往往是特定類型的風險與其他領域風險之間匯合的“突破口”。突發(fā)環(huán)境事件的緊急性、不確定性、影響社會性等特征[28]使其成為環(huán)境沖突政治風險衍生的導火線。環(huán)境沖突政治風險阻斷機制除了管控客觀風險與主觀風險,還應將目光聚焦于風險轉(zhuǎn)化點的防控。為防止突發(fā)環(huán)境事件產(chǎn)生,阻斷各類型風險的演化,X縣采取了兩種方式:一是強化風險應急預防隊伍建設。突發(fā)環(huán)境事件的特性要求多層級、多地域人才隊伍的統(tǒng)一運轉(zhuǎn)。X縣組建了特殊性的突發(fā)事件應急小組,從縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)到村莊,每級均建立配套的聯(lián)絡員隊伍,做好風險信息的上傳下達的同時,合理使用組織資源,減少突發(fā)性風險的轉(zhuǎn)化。X縣某鎮(zhèn)領導強調(diào):“當時縣里的群眾每晚7點到9點集體在鎮(zhèn)政府的馬路面前堵路,多虧一些村里、鎮(zhèn)上的聯(lián)絡員及時傳遞信息,提供路子,堵路事件才沒有惡化?！?訪談資料:CP20221206)二是實時監(jiān)管潛在風險因子。一方面,公眾反饋問題的及時處理。X縣通過“線上+線下”的雙軌并行策略,既注重受理公眾在紅網(wǎng)、市長熱線、百姓呼聲等平臺上的意見反饋和質(zhì)疑言論,也動員基層干部處理群眾反饋的現(xiàn)實問題,并“拍照上網(wǎng)”,實現(xiàn)“有問必答”。另一方面,項目運行的風險監(jiān)督。X縣組建了專業(yè)性隊伍監(jiān)督項目運行風險,通過定期探訪選址地、走訪群眾等方式監(jiān)管垃圾焚燒項目,以公開、透明的治理手段防范項目風險的轉(zhuǎn)化。X縣某鎮(zhèn)領導說:“直至目前,我們沒有發(fā)生一起安全事故,沒有一個人因為這個項目出現(xiàn)死亡現(xiàn)象?！?訪談資料:CP20221206)

(二)建立“防火墻”:環(huán)境沖突政治風險隔絕機制

環(huán)境沖突政治風險阻斷機制雖能減少地域內(nèi)部一些風險的質(zhì)變,防止多種類型風險間的轉(zhuǎn)化融合,但從環(huán)境沖突政治風險生成的過程看,不僅要注意不同風險之間的轉(zhuǎn)換,也要防范風險的外溢和擴散。因此,有效隔絕風險,防止空間內(nèi)風險進一步外溢蔓延,就顯得尤為重要。X縣強化黨對環(huán)境沖突政治風險防范的全面領導,以黨建引領風險治理,有效控制風險外溢點,并不斷提升風險容納能力,實現(xiàn)風險治理的責任共擔,使得風險被隔離在特定的范圍、層級與地域之內(nèi)。

1.控制行政性風險向政治風險擴散。環(huán)境風險誘發(fā)政治風險大多與基層政府決策和執(zhí)行過程中的失誤有關。在沖突場域中,這些行政性風險如不加以控制,就可能會向政治風險擴散,威脅政治穩(wěn)定。因此,防范環(huán)境沖突政治風險的擴散就必須控制行政性風險向政治風險演化。要實現(xiàn)這一目標,就必須強化黨對環(huán)境沖突政治風險防范的全面領導,同時以黨建引領地方政府風險治理能力提升,切實形成政治風險防范的“黨政”防火墻。

一方面,強化黨對風險治理的全面領導。這主要強調(diào)黨對垃圾焚燒廠項目建設全面、系統(tǒng)和整體的把控。首先,政治引領穩(wěn)方向。從項目建設開始,X縣委通過發(fā)布《致全縣人民群眾的一封公開信》、召開動員大會等方式,堅決落實群眾路線,匯聚民心、民力、民智,堅定了推進項目建設的決心。其次,思想引領定人心。X縣的鎮(zhèn)黨委反復召開村組干部會、黨員會,強化干部教育,幫助黨員干部樹立了信心,激勵黨員干部直面群眾。同時,通過多種形式的項目宣傳、輿論管理引導群眾形成正確的價值觀。X縣村民說:“我們以前不喜歡開會,因為(聽到的)都是些大話套話?，F(xiàn)在不一樣了,直面問題,專門講和我們利益相關的事,我們的態(tài)度肯定不一樣了。”(訪談資料:NY20221207)最后,組織引領強班子。X縣在項目推進過程中強化隊伍建設,由縣委書記、縣長等牽頭搭建領導班子,強化基層黨委主職力量,同時吸納精英干部協(xié)助做好群眾工作,積極落實黨的方針政策。

另一方面,黨建引領政府風險治理效能提升。一是樹立和堅持“人民至上”的治理理念。全面建成社會主義現(xiàn)代化強國,人民是決定性力量,在強國建設、民族復興的新征程上要始終堅持人民至上。各類環(huán)境沖突的根源是人民內(nèi)部利益矛盾,在治理環(huán)境沖突防范政治風險的過程中,X縣各級黨委政府牢固樹立和堅持“人民至上”的治理理念,“堅持以人民為中心”的發(fā)展思想,形成黨建引領基層治理的價值共識[29]。X縣以群眾利益為中心、以現(xiàn)實情況為依據(jù),采取科學合理的選址流程、制定契合民意的利益補償與分配政策,降低了環(huán)境問題爆發(fā)的可能性,減少了負面效應。X縣村民回憶說:“當時這些干部在村里天天走訪和交流,是真的在聽我們的想法。我當時對周邊發(fā)展的質(zhì)疑也得到了回答?，F(xiàn)在看來,政府的承諾基本兌現(xiàn)了。”(訪談資料:ZQ20221207)二是創(chuàng)新“黨建+”風險溝通機制。風險溝通旨在架構起政府與公眾的對話平臺,強調(diào)信息的傳播與主體間的良性互動[30]。各級政府發(fā)揮黨組織凝聚力,發(fā)展“黨建+”的風險溝通模式,以縣鄉(xiāng)村各層級、各區(qū)域黨員干部為支撐,形成制度化溝通渠道,鼓勵公眾接受信息的同時反饋信息,積極參與決策,降低了環(huán)境風險的演化。三是構建協(xié)同聯(lián)動的風險治理共同體。環(huán)境沖突政治風險的復合性要求多層次、多領域的多主體共同行動,積極應對風險環(huán)境的變化。X縣在明確項目運行方向后,積極將黨的領導貫穿到風險防范的全過程,主動培育和吸納企事業(yè)單位、群眾和其他社會治理主體,整合各項資源防范風險的轉(zhuǎn)化升級。黨的全面領導與黨建引領政府風險治理效能的發(fā)揮,進一步限定了風險的擴散范圍,促進了風險治理與服務群眾有效融合,減少了風險蔓延。

2.防止基層風險向上層延伸。在組織體系內(nèi),基層風險會沿著組織層級向上傳遞延伸,基層風險防范的低效會使環(huán)境風險進一步向更上層級演化,進而產(chǎn)生更大影響,促使政治風險的生成和爆發(fā)。因此,防范環(huán)境沖突政治風險必須有效切斷基層風險的向上延伸路徑,這就是風險隔絕的“層級”防火墻。對中國基層政府而言,實現(xiàn)這種風險的層級隔絕有著獨特優(yōu)勢。李連江認為中國政治信任呈現(xiàn)“差序格局”的特征,公眾對政府的信任隨著層級降低而遞減[31],對上級政府的信任高于基層政府。這種差序政府信任格局的存在使得上級政府在獲得公眾信任方面有著天然的優(yōu)勢,也使得一般情況下基層風險難以向上傳遞,形成更大范圍的政治風險。但這并不意味著政治風險不會產(chǎn)生,反而需在“差序格局”這一有利條件下積極作為,努力將風險限制在基層。X縣在推行項目過程中,為充分獲得公眾信任,阻止風險擴散,采取了兩種方式。一是統(tǒng)一指揮,統(tǒng)一領導。X縣成立了項目建設指揮部,舉全縣之力合作促使項目落地,同時為保障項目的持續(xù)運行,組建了雙組制指揮部,由縣委書記、縣長任雙組長,凸顯了上級政府對項目的重視。X縣某村民說:“歸根結底,我們還是相信政府的,特別是上面的領導也贊同了這個項目,我們的顧慮也少了很多。”(訪談資料:ZQ20221207)二是基層政府的主動作為。相關鎮(zhèn)的鎮(zhèn)黨委非常重視項目建設,對于群眾提出的垃圾運輸車沿途氣味、道路清掃、污水和建筑垃圾等現(xiàn)實問題,第一時間派遣干部到現(xiàn)場處理,與群眾面對面溝通,建立融洽的干群關系,在信任環(huán)境中推動項目建設。政府信任的層級特性有力彌補了公眾對基層信任的降低,能夠在基層回應性不足的大背景下保證政治系統(tǒng)的高效運轉(zhuǎn)[32],從而有效防止基層風險向高層蔓延,隔絕各類風險的疊加與共振。

3.限制區(qū)域性風險外溢蔓延。風險的擴散性特征使得地域性風險會逐漸擴散為全國性乃至全球性風險,使整個社會處于風險網(wǎng)絡之中[33]。這種風險的“脫域”性凸顯了限制區(qū)域性風險蔓延、建構風險“區(qū)域”防火墻的重要性。隔絕風險的外溢蔓延以特定的風險外溢點為基石,通過防范風險圈中的“放大站”因素,阻止項目風險在地域上的進一步演化。風險社會放大框架認為,信息系統(tǒng)和公眾反應特性是決定風險性質(zhì)和重要程度的必要因素,社會和個體“放大站”會相繼產(chǎn)生不同信號[34],以致風險爆發(fā)。環(huán)境沖突政治風險演變中最為關鍵的“放大站”當屬關鍵活動人士和新聞媒體。因此,為有效抑制特定范圍內(nèi)環(huán)境風險的外溢,X縣高效隔絕了風險外溢點的傳導路徑。一方面,實施風險防范包村制。由縣委常委、相關部門領導、鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記等組建領導小組共同包村,集體下沉到基層做群眾工作,通過下放權力和資源,保障垃圾焚燒項目的建設。X縣某鎮(zhèn)領導說:“主要是利用包村制的資源監(jiān)督那些可能會煽動群眾的關鍵個人,降低他‘拱火’的可能性。”(訪談資料:CP20221206)這種運動式的包村制能夠集中力量治理好短期性的沖突事件,將風險限定在基層鄉(xiāng)村的圈子內(nèi)。另一方面,加強網(wǎng)絡輿情控制。事件是網(wǎng)絡輿情產(chǎn)生的導火索,當突發(fā)環(huán)境事件波及人們利益時,大規(guī)模討論會轉(zhuǎn)以輿情的狀態(tài)呈現(xiàn)[35],導致環(huán)境風險外溢為社會風險。為減少輿情爆發(fā),X縣強化平臺監(jiān)管,及時對社交媒體、新聞網(wǎng)站中的不良信息進行處理。同時,積極打造官方網(wǎng)絡平臺,規(guī)范項目信息傳遞渠道,引導公眾輿論,有效防止了風險外溢到村鎮(zhèn)外的其他區(qū)域。

(三)治理“風險鏈”:環(huán)境沖突政治風險消解機制

環(huán)境沖突政治風險阻斷機制與隔絕機制相互依賴,有效防范了地域內(nèi)風險的質(zhì)變與風險擴散可能產(chǎn)生的量變,在一定程度上控制了環(huán)境沖突政治風險的傳播。要實現(xiàn)環(huán)境沖突政治風險的高效治理還需引入消解機制,通過針對性治理減少政治風險的危害。風險治理的文化主義視角強調(diào)利用象征意義的理念和信仰增強人們的風險意識,突出情感治理的必要性;制度主義視角主張通過制度改革進行風險規(guī)避,強調(diào)行政治理的重要性[36];法治視角強調(diào)法制德性,突出法治理念與法律制度的作用[37]——環(huán)境沖突政治風險防范理應綜合多種手段減少主客觀風險的累積與疊加,遏制風險傳播。因為X縣的積極作為,項目建設中并未爆發(fā)大規(guī)模群體性事件,但部分公眾牽頭的環(huán)境沖突仍有發(fā)生。對此,X縣充分發(fā)揮環(huán)境沖突政治風險消解機制的作用,動之以情,曉之以理,運用情感、行政與法治手段化解矛盾與沖突,最終實現(xiàn)環(huán)境沖突的有效治理,成功消解了環(huán)境風險向政治風險的繼續(xù)傳導。

1.以情感手段強化風險管控。情感運作是鄉(xiāng)村治理中的特殊方式,是傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代社會相結合的中介手段。情感治理實際上就是政府通過“權力化”的氛圍,激起陌生治理對象的情感共鳴,加強治理目標與治理對象之間的有效聯(lián)結,最終實現(xiàn)預期目標[38]。一方面,情感價值的傳遞。X縣政府通過科普、宣傳等實踐行動展現(xiàn)出項目建設的價值立場和態(tài)度,引導公眾對項目形成正確的價值觀。宏觀上,X縣重視宣傳項目建設的積極影響,明確項目服務群眾、服務社會的根本目的,激發(fā)群眾主體意識,培育公共精神。微觀上,契合群眾熟悉的知識獲取方式,通過召開村民會議、村小組會、“田間會議”等形式進行科普宣傳,注重利用“村村響”滾動播放垃圾焚燒知識,強化公眾認知。另一方面,情感資源的利用。鄉(xiāng)村是較為典型的人情社會、面子社會,鄉(xiāng)村治理最為關鍵的手段便是這類非正式資源的利用?；鶎痈刹客ㄟ^動員村干部、村內(nèi)黨員,利用他們的熟人、熟人的熟人等關系網(wǎng)出面做思想工作。其中,X縣一村民就帶頭反對該項目,采取多種方式進行反抗,基層干部與之多番溝通和協(xié)調(diào)未果后,通過動員其黨員母親做思想工作,才成功消解了這一潛在風險。此外,基層干部還與群眾在頻繁交流中建立了新的聯(lián)系,擴大了基層工作的關系網(wǎng),便利了風險消解。X縣工作人員表示:“基層工作不靠情感關系很難(做),好多干部為了把項目推行下去利用了自己的部分資源,這一方面就算不合規(guī)也是支持的。”(訪談資料:CY20221207)

2.以行政手段保障風險消解。環(huán)境沖突政治風險的特性使得防范化解環(huán)境沖突政治風險必須以行政邏輯為抓手,整合技術、法律等手段消解環(huán)境沖突政治風險。首先,部門協(xié)同力量的充分發(fā)揮。跨部門協(xié)同主要是政府內(nèi)部各部門間因特定議題而展開的聯(lián)合行動[39]。X縣整合網(wǎng)信辦、宣傳部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、公安機關等部門,針對性地解決項目從建設到運行過程中的多類型問題。其次,優(yōu)惠政策契合民意。X縣在推行過程中針對群眾反饋的實際問題出臺了許多惠民政策:一是增加村莊發(fā)展費用,對垃圾焚燒廠區(qū)三公里范圍內(nèi)的9個村給予基礎設施建設費用;二是加強人文關懷,每年對特困戶進行慰問,并給予500塊一戶的補助金;三是幫助征地中不能購買征地保險的農(nóng)民,解決其生活中的其他問題。X縣某鎮(zhèn)領導感慨道:“這些實事對項目的開工建設起到了重要作用,讓老百姓感受到了政府的重視。從開工到建設完成,這期間是沒有任何阻力的,繼續(xù)運營下去也應該是沒有任何問題的?！?訪談資料:CP20221206)最后,動態(tài)持續(xù)的響應策略。一是“環(huán)評”與“穩(wěn)評”的有效銜接。X縣依據(jù)法律法規(guī)和政策要求,嚴格進行環(huán)境影響評價和社會穩(wěn)定風險評估。2019年獲得省生態(tài)環(huán)境廳環(huán)評批復后,X縣便開始進行建設單位的公開招標,在項目正式動工前主動收集專家、公眾的意見,同時積極進行科普宣傳,減少威脅性因素。在項目的后續(xù)建設、運行中,X縣政府也注重邀請公眾代表參與環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測、環(huán)保措施和補償措施的兌現(xiàn)等環(huán)節(jié)[40],提高了政府公信力,并最終通過了社會穩(wěn)定風險評估,保障了項目運行。二是環(huán)境風險的“網(wǎng)格化”治理。將短期的項目建設與常態(tài)化的網(wǎng)格治理相結合,依托網(wǎng)格員、各村干部、村民及時反饋信息,挖掘潛在的風險信號,打破時空界限。在整合信息、資源和服務的基礎上,X縣及時作出回應,對癥下藥,盡可能將環(huán)境風險轉(zhuǎn)化與擴大的概率降到最小。X縣某鎮(zhèn)領導表示:“項目建設的時候,我們一直保持警覺,哪里有風吹草動,傳出來的就得趕緊去看,一定要將項目推行的風險降到最小?！?訪談資料:ZCQ20221207)

3.以法治手段兜底風險治理。在現(xiàn)代社會,通過法律確保國家、市場和共同體各自運作權力的合理邊界,是解決社會沖突的有效方式[41]。環(huán)境沖突政治風險防范離不開法律的支撐與幫助。在垃圾焚燒項目建設過程中,X縣堅持“助罰”一體化,高效利用法律手段治理環(huán)境沖突,有效防范了環(huán)境沖突政治風險。一是法律“助”力。環(huán)境沖突的核心是公民利益的非一致性,這就使得從法律層面維護好公民權利成為防范環(huán)境沖突的重要武器。X縣在保障公民知情權、補償權的基礎上強化公民參與,使群眾了解、掌握環(huán)境污染型項目的具體信息,提出合理訴求。同時,X縣還聯(lián)合相關企業(yè)向公眾宣傳法律知識,提供法律援助,降低暴力性維權行為的產(chǎn)生。二是法律“罰”力。除了正向的權利保障外,X縣堅持嚴格依法依規(guī)實施項目建設,使法律成為負面懲戒的工具。公安機關在證據(jù)確鑿的情況下,依法對違法違紀的群眾進行打擊處理。其中一村民組長因貼反對標語、橫幅,固執(zhí)己見認為當?shù)卣透刹砍粤恕霸┩鳌辈乓M此項目而被拘留7天。X縣某鎮(zhèn)領導說:“有些群眾還是不理解這個垃圾焚燒廠項目,仍然有一些錯誤言論,極個別的還有不當行為?！?訪談資料:ZCQ20221207)對于其中罔顧現(xiàn)實、藐視法律、踐踏社會秩序的違法行為,執(zhí)法部門堅決依法處理。

四、結論與討論

本文建構了政治風險防范的“阻斷-隔絕-消解”三重機制,并通過對X 縣垃圾焚燒廠事件的個案分析,分析了三種機制在實踐中的運行過程及其效果。X縣垃圾焚燒廠項目是當下社會中較為典型的鄰避設施,該項目從選址、建設到運營都存在不同程度、不同類型的風險,且充斥著群眾訴求、企業(yè)訴求、社會訴求與政治訴求等復雜關系,極易引發(fā)環(huán)境沖突,并誘使政治風險產(chǎn)生。X縣垃圾焚燒廠的順利運行彰顯了近年來我國地方政府在環(huán)境沖突治理、環(huán)境沖突政治風險防范方面取得的突出成績。在X縣垃圾焚燒廠建設實踐中,各級黨委、政府圍繞環(huán)境沖突政治風險演化生成過程,成功找到了風險轉(zhuǎn)化點、風險外溢點,并在最小范圍內(nèi)化解了環(huán)境沖突政治風險,形成了較為鮮明的環(huán)境沖突政治風險防范的阻斷、隔絕與消解機制,實現(xiàn)了對環(huán)境沖突政治風險的有效管控,具體如表1所示。

表1 環(huán)境沖突政治風險防范的實現(xiàn)機制

首先,環(huán)境沖突政治風險阻斷機制強調(diào)有效控制各類項目風險,減少各領域風險類型之間的轉(zhuǎn)化。X縣在識別多種風險類型的基礎上,減輕了客觀項目風險的危害,糾正了公眾的風險感知偏差,形成了正確的價值引導,并在此基礎上有效實現(xiàn)了風險“轉(zhuǎn)化點”即突發(fā)事件的預防和處理,使得各類風險點仍保留原始樣態(tài),較少產(chǎn)生風險質(zhì)變,或未在轉(zhuǎn)化后形成新的風險合力,打好了環(huán)境沖突政治風險防范的第一戰(zhàn)。其次,環(huán)境沖突政治風險隔絕機制注重范圍、層級與地域內(nèi)的風險防范,通過建立多層“防火墻”,減少風險向其他空間蔓延。X縣通過強化黨的全面領導和黨建引領政府風險治理效能的提升,打造了“黨政”防火墻,防范了行政性風險向政治風險擴散;利用政府信任的“差序格局”,積極優(yōu)化風險治理行為,建立了“層級”防火墻,阻止了基層風險向上層延伸;通過控制關鍵“放大站”塑造了“區(qū)域”防火墻,限制了區(qū)域性風險的外溢蔓延,從而在不同范圍、層級和地域間隔離了特定風險的進一步傳導。最后,環(huán)境沖突政治風險消解機制旨在運用多種手段在特定范圍內(nèi)實現(xiàn)風險的深層次消解,強調(diào)環(huán)境沖突政治風險的針對性治理。X縣依據(jù)項目建設的實際情況,利用風險消解的情感運作手段、行政運作手段與法治運作手段,綜合處理環(huán)境沖突政治風險,減少環(huán)境沖突政治風險的危害性后果。X縣垃圾焚燒廠建設的實踐證明,“阻斷—隔絕—消解”三重機制能夠?qū)崿F(xiàn)環(huán)境沖突政治風險的有效管控和治理。

需要注意的是,環(huán)境沖突政治風險的三種防范機制并非呈線性關系,而是在整個垃圾焚燒廠項目建設過程中同時甚至融會運行,三者之間相互作用、相互聯(lián)系,共同作用于環(huán)境沖突風險防范的過程之中。環(huán)境沖突政治風險防范的阻斷機制與隔絕機制之間相互輔助,能夠在發(fā)現(xiàn)風險點的同時控制風險擴散范圍,減少風險的質(zhì)變與量變,也為風險消解機制功能的發(fā)揮奠定了良好基礎。

必須注意的是,實踐中環(huán)境沖突政治風險防范的實現(xiàn)機制效能的發(fā)揮也會受到一定制約。首先,風險治理主體參與程度與溝通問題。風險治理中除政府以外的其他主體的參與程度較低,且主體間溝通渠道匱乏,導致一些風險信息難以共享,難以達成價值共識。其次,基層干部隊伍治理能力的異質(zhì)性。不同基層組織干部的綜合素質(zhì)存在差異,基層干部信息獲取與傳遞能力不足會影響其工作效率和質(zhì)量,導致一些政策難以落地、落實、落細,風險治理效能低。最后,基層地域?qū)嵺`影響的差異性。地域性、組織性、政策性與社會性因素會高度影響環(huán)境沖突政治風險的治理場域,復雜場域中風險治理的難度也會加大。因此,防范環(huán)境沖突政治風險必須堅持底線思維、問題導向,綜合調(diào)整治理方針,優(yōu)化治理策略。第一,積極構建中國特色基層風險治理格局,暢通主體溝通渠道。推動形成黨委、政府領導的,企業(yè)、公眾、媒體與社會組織參與的“一核多元共治”的風險治理新格局,明確多元主體的風險責任和義務,形成聯(lián)動響應的風險治理共同體。第二,強化基層治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設,培育一支高素質(zhì)風險治理干部隊伍。加強基層黨組織建設,發(fā)揮黨的領導作用,并注重干部培訓與教育,提升干部隊伍的專業(yè)知識和技能水平,高效控制基層社會中的潛在風險。第三,打造“韌性政府”,提高基層組織應對各種風險挑戰(zhàn)的能力水平。從既往經(jīng)驗或其他治理實踐中吸取風險治理經(jīng)驗,不斷增強組織的學習能力。同時加強應急管理能力建設,通過建立應急預案、開展培訓等方式提高應對突發(fā)事件的能力,高效回應環(huán)境沖突政治風險這一復合型風險。

環(huán)境沖突政治風險事關政治穩(wěn)定與國家安全,對其進行研究在統(tǒng)籌發(fā)展與安全成為國家戰(zhàn)略的當下具有重大意義。本文提出了環(huán)境沖突政治風險防范的“阻斷-隔絕-消解”三重機制,并結合X縣垃圾焚燒廠項目建設案例呈現(xiàn)了三重機制在實踐中的運行情況,證明了這三種機制的適用性和效果。這一研究對環(huán)境沖突政治風險防范的實現(xiàn)機制這一重大理論和實踐問題進行了探索。研究結果對于深化有關政治風險防范的相關研究,講好重大風險防范“中國故事”有一定理論貢獻。同時,也能為防范基層治理中其他風險提供重要借鑒。當然,本文以個案研究作為基礎凝練環(huán)境沖突政治風險防范的實現(xiàn)機制模型具有一定的局限性,未來可采用多案例比較、定性比較分析等方法進一步深化對該問題的研究。