鐵路建設(shè)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究

劉向陽(yáng)，周新軍

(1.銀川能源學(xué)院 商學(xué)院，寧夏 銀川 750191；2.中國(guó)鐵道科學(xué)研究院 鐵道科學(xué)技術(shù)研究發(fā)展中心，北京 100081)

對(duì)投資建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)是國(guó)際金融組織的通行做法，為此還設(shè)立了獨(dú)立評(píng)估機(jī)構(gòu)來(lái)專門負(fù)責(zé)此項(xiàng)工作。這些組織認(rèn)為，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)能起到3個(gè)方面的作用，即問(wèn)責(zé)、學(xué)習(xí)和資源分配。目前，發(fā)達(dá)國(guó)家大都建立了科學(xué)合理的后評(píng)價(jià)體系，評(píng)價(jià)內(nèi)容貫穿了項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)管理與實(shí)施效果等整個(gè)過(guò)程[1]。在我國(guó)，國(guó)內(nèi)投資項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)始于2004 年，而含有對(duì)外借款投資建設(shè)項(xiàng)目的評(píng)價(jià)則始于2008 年，完善于2019 年，其標(biāo)志為財(cái)政部在合并相關(guān)管理辦法并進(jìn)行修訂的基礎(chǔ)上，出臺(tái)了《國(guó)際金融組織和外國(guó)政府貸款贈(zèng)款項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法》。從上述國(guó)際操作規(guī)范和我國(guó)出臺(tái)的管理規(guī)定來(lái)看，將項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)從試點(diǎn)推廣至我國(guó)所有建設(shè)投資項(xiàng)目尤其是大型投資項(xiàng)目已成為一種客觀要求。順應(yīng)這種趨勢(shì)，加強(qiáng)對(duì)我國(guó)鐵路投資建設(shè)項(xiàng)目有計(jì)劃地進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)工作就顯得十分必要和具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。近十多年來(lái)，中國(guó)鐵路建設(shè)突飛猛進(jìn)，鐵路固定資產(chǎn)投資額持續(xù)保持在高位上運(yùn)行，最高額達(dá)到了8 239億元，年均為7 535.6億元左右，見(jiàn)圖1。根據(jù)《“十四五”現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸體系發(fā)展規(guī)劃》，預(yù)計(jì)到2025年，我國(guó)鐵路營(yíng)業(yè)里程將達(dá)到16.5萬(wàn) km，其中高速鐵路5萬(wàn) km；而根據(jù)《中長(zhǎng)期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》，遠(yuǎn)期到2030年，鐵路網(wǎng)規(guī)模將達(dá)到20 萬(wàn) km，其中高速鐵路達(dá)到7 萬(wàn) km。因此，除了已開(kāi)工正在建設(shè)的鐵路項(xiàng)目外，還將有一大批新項(xiàng)目在此期間開(kāi)工建設(shè)。按照財(cái)政部的有關(guān)要求，鐵路建設(shè)項(xiàng)目主管部門已開(kāi)始了對(duì)含有世界銀行和亞洲開(kāi)發(fā)銀行貸款的建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)的試點(diǎn)，初步形成了一套鐵路工程項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系框架，但尚處在嘗試、摸索和逐漸完善的階段，目前尚未在全路范圍內(nèi)正式推行。因此，非常有必要就此績(jī)效評(píng)價(jià)問(wèn)題展開(kāi)理論研討，形成比較完善的指標(biāo)評(píng)價(jià)體系，以推動(dòng)績(jī)效評(píng)價(jià)在實(shí)踐中進(jìn)一步的開(kāi)展。

圖1 2012～2021年全國(guó)鐵路固定資產(chǎn)投資走勢(shì)Fig.1 Investment trend of national railway fixed assets from 2012 to 2021

1 研究概況

從現(xiàn)有文獻(xiàn)來(lái)看，國(guó)外關(guān)于績(jī)效評(píng)價(jià)的研究主要集中在3個(gè)方面。一是關(guān)于績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的研究。NGACHO 等[2]基于6 個(gè)關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)(KPI)即時(shí)間、成本、質(zhì)量、安全、最低現(xiàn)場(chǎng)爭(zhēng)議和環(huán)境影響，提出建設(shè)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估的理論框架；GANDHI 等[3]采用球面模糊層次分析法(SF-AHP，spherical fuzzy analytic hierarchy process)和基于模糊邏輯的方法，利用文獻(xiàn)分析和專家意見(jiàn)確定了36 個(gè)可持續(xù)性指標(biāo)，構(gòu)建了一個(gè)基于指標(biāo)的可持續(xù)性績(jī)效評(píng)估框架，以衡量鐵路貨運(yùn)業(yè)務(wù)三重底線績(jī)效；SANGIORGIO等[4]使用優(yōu)化支持的層次分析法(AHP)來(lái)定義鐵路運(yùn)輸系統(tǒng)DSS(Decision Support Systems)的安全評(píng)價(jià)指標(biāo)；LI 等[5]建立了基于科研投入和產(chǎn)出的二維指標(biāo)，構(gòu)建了專家后評(píng)價(jià)的理論框架，采用德?tīng)柗品ù_定各級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)，并采用層次分析法計(jì)算各級(jí)指標(biāo)的權(quán)重，應(yīng)用于研究型醫(yī)院的評(píng)價(jià)體系。二是績(jī)效評(píng)價(jià)方法的研究。XIONG等[6]從環(huán)境價(jià)值鏈的新視角，建立了基于財(cái)務(wù)、社會(huì)和生態(tài)3 個(gè)維度的企業(yè)績(jī)效評(píng)價(jià)體系，通過(guò)建立整體、靜態(tài)、動(dòng)態(tài)和綜合評(píng)分模型，對(duì)3 家海運(yùn)企業(yè)的績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)；GAO 等[7]通過(guò)引入一個(gè)潛在的評(píng)估指標(biāo)，將其與室內(nèi)濕球球形溫度(Indoor wet-bulb globe temperature，WBGT)相結(jié)合，以評(píng)估具有熱表面的室內(nèi)熱環(huán)境；?AL?K 等[8]利用混合MCDM(multi-criteria decision-making)方法的比較分析，采用群體決策方法對(duì)160個(gè)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織國(guó)家的物流績(jī)效進(jìn)行了評(píng)估；OVI等[9]使用綜合索引方法來(lái)評(píng)估電子服務(wù)交付績(jī)效。三是績(jī)效管理研究。WANG 等[10]分析了低碳經(jīng)濟(jì)條件下港口企業(yè)績(jī)效管理的理論基礎(chǔ)；LIU[11]運(yùn)用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析(DEA)建立了工程監(jiān)理、機(jī)構(gòu)管理、績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，在綜合分析項(xiàng)目監(jiān)理機(jī)構(gòu)特點(diǎn)和構(gòu)建DEA 模型指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，提出了項(xiàng)目監(jiān)理機(jī)構(gòu)績(jī)效管理主要影響因素分析的評(píng)價(jià)方法。

相對(duì)而言，國(guó)內(nèi)相關(guān)研究文獻(xiàn)總體上比較豐富，涉及多個(gè)領(lǐng)域，與本文關(guān)聯(lián)度比較高的文獻(xiàn)主要集中在以下幾個(gè)方面。一是關(guān)于國(guó)際援助項(xiàng)目評(píng)估指標(biāo)的研究，如陳紹軍等[12]分析了世行貸款項(xiàng)目社會(huì)影響評(píng)價(jià)框架，認(rèn)為新的框架中的10 項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)均整合了環(huán)境和社會(huì)方面的考慮。劉嫻[13]提出了包括目標(biāo)評(píng)估指標(biāo)、過(guò)程評(píng)估指標(biāo)、效果評(píng)估指標(biāo)和可持續(xù)評(píng)估指標(biāo)在內(nèi)的我國(guó)對(duì)外國(guó)際援助項(xiàng)目評(píng)估指標(biāo)體系。二是關(guān)于政府投資建設(shè)項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的研究，柯洪等[14]采用百分制法和非等距區(qū)間遞進(jìn)平均算法分別制定相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)分值和標(biāo)準(zhǔn)區(qū)間，得出政府投資基本建設(shè)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)系數(shù)。三是對(duì)具有重大發(fā)展戰(zhàn)略意義的建設(shè)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的研究，如趙磊等[15]依據(jù)指標(biāo)體系構(gòu)建的原則，探索性地提出包括6 個(gè)1 級(jí)指標(biāo)、19個(gè)2級(jí)指標(biāo)和81個(gè)3級(jí)指標(biāo)的中國(guó)“一帶一路”投資項(xiàng)目評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。四是對(duì)交通運(yùn)輸建設(shè)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的研究，如祝建華等[16]對(duì)高速公路建設(shè)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系進(jìn)行了研究，重點(diǎn)對(duì)各層級(jí)指標(biāo)含義和指標(biāo)值獲取進(jìn)行了分析說(shuō)明。除了對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行研究外，也有對(duì)項(xiàng)目管理績(jī)效所做的研究，如鄭生欽[17]基于項(xiàng)目管理理論、績(jī)效評(píng)價(jià)理論、激勵(lì)理論、調(diào)查研究、結(jié)構(gòu)方程及統(tǒng)計(jì)分析方法，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目管理績(jī)效的評(píng)價(jià)進(jìn)行了較為系統(tǒng)的研究，構(gòu)建了一套建設(shè)項(xiàng)目管理績(jī)效評(píng)價(jià)方法。

具體到鐵路領(lǐng)域，有關(guān)績(jī)效評(píng)價(jià)的論文比較少，主要包括：肖晗等[18]分析了鐵路建設(shè)工程項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)存在的問(wèn)題及原因，基于此提出了加快鐵路建設(shè)工程項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)工作的配套措施建議；李亞娟等[19]對(duì)艱險(xiǎn)山區(qū)鐵路橋隧工程技術(shù)接口管理成熟度進(jìn)行了評(píng)價(jià)研究，提出一種基于變權(quán)-靶心貼近度的評(píng)價(jià)模型；王志華[20]對(duì)相關(guān)學(xué)者的理論研究成果進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)分析，設(shè)計(jì)了基于“3E”原則(Effectiveness，Efficiency，Economy)下的鐵路物資采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)。

上述相關(guān)性研究為鐵路行業(yè)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)構(gòu)建科學(xué)、合理的指標(biāo)體系提供了有益的借鑒，但由于項(xiàng)目特點(diǎn)不同，這些指標(biāo)的針對(duì)性又具有單一性和局限性的不足，因而只能作為一種參考。具體到鐵路領(lǐng)域的相關(guān)研究，盡管有的文獻(xiàn)分析了建設(shè)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)中存在的主要問(wèn)題，但并沒(méi)有對(duì)指標(biāo)體系做過(guò)多的探討，而有的盡管涉及了鐵路項(xiàng)目具體的評(píng)價(jià)指標(biāo)問(wèn)題，但也只是從采購(gòu)這一個(gè)側(cè)面而不是就建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行的分析和提煉，因而缺乏針對(duì)性。因此，總體來(lái)看，目前關(guān)于鐵路建設(shè)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的研究尚不能滿足理論研究及鐵路建設(shè)實(shí)踐提出的迫切需求，還存在著很大的改進(jìn)空間，這也是本文的立意之所在。

2 績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)的依據(jù)

鐵路建設(shè)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)是一個(gè)全新的課題，沒(méi)有現(xiàn)成的框架可以參考。因此，除了借鑒理論界研究的一些成果、其他行業(yè)現(xiàn)有的經(jīng)驗(yàn)，還需要遵循國(guó)際上通行的一些做法，并遵守財(cái)政部的相關(guān)規(guī)定，同時(shí)結(jié)合鐵路的實(shí)際情況，有針對(duì)性地探尋適合鐵路建設(shè)項(xiàng)目特點(diǎn)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)。

2.1 國(guó)際上通用的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)

OECD/DAC 根據(jù)發(fā)展評(píng)價(jià)的5 個(gè)原則來(lái)制定績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)。這些原則包括：相關(guān)性，指項(xiàng)目是否符合受援方的優(yōu)先領(lǐng)域和政策，與受援方及其受益群體的需求是否相關(guān)；有效性，是指將結(jié)果與預(yù)定目標(biāo)進(jìn)行對(duì)比，評(píng)估項(xiàng)目預(yù)期目標(biāo)是否可以達(dá)到；效率，是指將使用資源與結(jié)果進(jìn)行對(duì)比，評(píng)估項(xiàng)目是否以性價(jià)比最高的方式得以實(shí)施；影響，包括積極和消極、預(yù)料之中和預(yù)料之外的影響；可持續(xù)性，評(píng)估項(xiàng)目結(jié)束后產(chǎn)生的影響是否能夠持續(xù)[2]。這5 個(gè)原則作為1 級(jí)指標(biāo)，然后根據(jù)1 級(jí)指標(biāo)的具體內(nèi)容再設(shè)計(jì)若干個(gè)2 級(jí)指標(biāo)，依此類推至第3級(jí)指標(biāo)。亞洲銀行績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)是將5 個(gè)原則作為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定評(píng)價(jià)的內(nèi)容，但具體內(nèi)容更有針對(duì)性。比如：相關(guān)性，指項(xiàng)目影響和結(jié)果與政府發(fā)展戰(zhàn)略、亞行貸款戰(zhàn)略和設(shè)計(jì)合理性的一致性；效果，是指達(dá)成了項(xiàng)目文件中規(guī)定的產(chǎn)出和結(jié)果的范圍，無(wú)論是經(jīng)批準(zhǔn)還是隨后進(jìn)行了修改；效率，是指如何利用經(jīng)濟(jì)內(nèi)部收益率、成本效益和流程效率等指標(biāo)將資源經(jīng)濟(jì)地轉(zhuǎn)化為成果；可持續(xù)性，即指利用諸如財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率等指標(biāo)，機(jī)構(gòu)、金融和其他資源足以維持其經(jīng)濟(jì)生活產(chǎn)出的可能性；影響，是指對(duì)更高水平發(fā)展成果、企業(yè)目標(biāo)、長(zhǎng)期發(fā)展成果的貢獻(xiàn)，包括意外的正面和負(fù)面影響。

各國(guó)在面對(duì)這些評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí)，仍然會(huì)產(chǎn)生一些不同，需要根據(jù)本國(guó)的具體國(guó)情進(jìn)行必要的調(diào)整。TAMPIERI[21]比較了奧地利、意大利和斯洛文尼亞的績(jī)效指標(biāo)體系，強(qiáng)調(diào)了這些指標(biāo)與其在政府管理控制中的差異之間的關(guān)系，尤其是強(qiáng)調(diào)了指數(shù)應(yīng)用的難度與擴(kuò)散水平之間的聯(lián)系。這一研究結(jié)論對(duì)于各國(guó)的評(píng)價(jià)實(shí)踐具有現(xiàn)實(shí)的參考價(jià)值。

2.2 財(cái)政部的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)

在財(cái)政部出臺(tái)的管理規(guī)定中，國(guó)內(nèi)貸款項(xiàng)目與國(guó)際金融組織及外國(guó)政府貸款項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)有較大的不同，主要體現(xiàn)在1級(jí)指標(biāo)上，同時(shí)其他層級(jí)的指標(biāo)也不盡相同。財(cái)政部2004 年頒布的財(cái)建[2004]729 號(hào)文明確指出，中央政府投資項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)主要是針對(duì)中央預(yù)算內(nèi)基建資金和國(guó)債項(xiàng)目資金。評(píng)價(jià)指標(biāo)包括了共性指標(biāo)和個(gè)性指標(biāo)，包含10 個(gè)1 級(jí)指標(biāo)、15 個(gè)2 級(jí)指標(biāo)以及7 個(gè)3 級(jí)指標(biāo)等[22]。這個(gè)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)框架存在著比較大的不足：一是1 級(jí)指標(biāo)過(guò)多，達(dá)到了10 項(xiàng)，而且比較分散，有些指標(biāo)完全可以歸為一類，比如資金評(píng)價(jià)、投資評(píng)價(jià)，均是關(guān)于投融資領(lǐng)域的內(nèi)容等；二是指標(biāo)體系不健全，有些1 級(jí)指標(biāo)缺少3級(jí)指標(biāo)，有些缺少2 級(jí)和3 級(jí)指標(biāo)，因而在考慮權(quán)重時(shí)難以準(zhǔn)確把握。當(dāng)然，這種指標(biāo)的設(shè)計(jì)跟績(jī)效評(píng)價(jià)的方式也有著直接的關(guān)系。2004 年財(cái)政部頒發(fā)的《指導(dǎo)意見(jiàn)》指出，評(píng)價(jià)方式可以靈活，評(píng)價(jià)單位既可對(duì)項(xiàng)目全過(guò)程進(jìn)行評(píng)價(jià)，也可就某個(gè)階段進(jìn)行評(píng)價(jià)，而且在評(píng)價(jià)時(shí)可以有所側(cè)重，評(píng)價(jià)單位并不一定需要進(jìn)行綜合性的績(jī)效評(píng)價(jià)。因此，在指標(biāo)設(shè)計(jì)上也不需要形成一個(gè)完整的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

為推動(dòng)績(jī)效評(píng)價(jià)工作，2009 年財(cái)政部又出臺(tái)了《暫行規(guī)定》(財(cái)預(yù)[2009]76 號(hào))，將績(jī)效評(píng)價(jià)的對(duì)象進(jìn)一步擴(kuò)大，它包括了部門(單位)預(yù)算管理的財(cái)政性資金和上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付資金，并且強(qiáng)調(diào)部門預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)以項(xiàng)目支出為重點(diǎn)，重點(diǎn)評(píng)價(jià)一定金額以上、與本部門職能密切相關(guān)、具有明顯社會(huì)影響和經(jīng)濟(jì)影響的項(xiàng)目。由于這次發(fā)布的績(jī)效評(píng)價(jià)只是對(duì)指標(biāo)做出了原則性的規(guī)定和解釋，包括績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的確定應(yīng)當(dāng)遵循的原則、指標(biāo)分為共性指標(biāo)和個(gè)性指標(biāo)等內(nèi)容，并沒(méi)有提出具體指標(biāo)。因此，2011 年經(jīng)過(guò)修訂后財(cái)政部發(fā)布的績(jī)效評(píng)價(jià)規(guī)定提出了財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)框架(參考)以及指標(biāo)的具體釋義。1 級(jí)指標(biāo)包括項(xiàng)目決策、項(xiàng)目管理和項(xiàng)目績(jī)效3 個(gè)指標(biāo)，2 級(jí)指標(biāo)有8 個(gè)，3 級(jí)指標(biāo)有20 個(gè)，詳見(jiàn)表1。

表1 財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)框架(參考)Table 1 Financial expenditure performance evaluation indicator framework (reference)

通過(guò)對(duì)比，可以看出表1 的指標(biāo)體系更加健全，已經(jīng)形成了1 至3 級(jí)的指標(biāo)框架體系，但需要注意的是，這些指標(biāo)均是共性指標(biāo)，并不是個(gè)性指標(biāo)。這也反映出作為管理規(guī)定，一般是從宏觀層面提出建設(shè)性的指導(dǎo)意義，涉及不同行業(yè)和單位的微觀指標(biāo)尚需要行業(yè)主管部門在充分吸收專家學(xué)者建議的基礎(chǔ)上根據(jù)各自不同的特點(diǎn)提出個(gè)性指標(biāo)。

對(duì)于含國(guó)際金融組織和外國(guó)政府貸款項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，財(cái)政部在前述出臺(tái)的幾個(gè)管理規(guī)定中有過(guò)一定的反復(fù)。2008年頒布的財(cái)金[2008]24號(hào)文中明確規(guī)定，績(jī)效評(píng)價(jià)包括相關(guān)性、效率、效果、可持續(xù)性以及影響5個(gè)方面，并以此為基礎(chǔ)設(shè)定若干個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)。指標(biāo)框架總體包括1級(jí)指標(biāo)和2級(jí)指標(biāo)。2019年版出臺(tái)的規(guī)定同時(shí)廢止了財(cái)金〔2008〕24 號(hào)文和財(cái)際〔2013〕5 號(hào)文，并刪掉了具體評(píng)價(jià)指標(biāo)，將其設(shè)計(jì)權(quán)力交給了評(píng)價(jià)小組，而且指出關(guān)鍵評(píng)價(jià)問(wèn)題及評(píng)價(jià)指標(biāo)可根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況適當(dāng)進(jìn)行調(diào)整。值得關(guān)注的是，這個(gè)文件同時(shí)也指出，績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)對(duì)國(guó)際金融組織和外國(guó)政府貸款贈(zèng)款項(xiàng)目的相關(guān)性、效率、效果和可持續(xù)性4個(gè)方面進(jìn)行評(píng)價(jià)。評(píng)價(jià)工作要按照《國(guó)際金融組織貸款項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)操作指南》進(jìn)行，這個(gè)指南是作為財(cái)際〔2013〕5 號(hào)文配套技術(shù)文件在2014年出臺(tái)的，這就意味著根據(jù)財(cái)際〔2013〕5號(hào)文中4個(gè)評(píng)價(jià)準(zhǔn)則設(shè)計(jì)出的若干個(gè)必須回答的關(guān)鍵評(píng)價(jià)問(wèn)題(完工項(xiàng)目有11 個(gè)關(guān)鍵評(píng)價(jià)問(wèn)題，在建項(xiàng)目有10 個(gè)關(guān)鍵評(píng)價(jià)問(wèn)題)仍然可以沿用，只是評(píng)價(jià)在建項(xiàng)目和完工項(xiàng)目的關(guān)鍵評(píng)價(jià)問(wèn)題時(shí)不完全相同。

3 鐵路建設(shè)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)框架

鐵路建設(shè)項(xiàng)目具有一般項(xiàng)目的特點(diǎn)，但同時(shí)它又具有個(gè)性化特點(diǎn)。因此，在篩選鐵路建設(shè)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí)，既要考慮它的普適時(shí)，同時(shí)更要突出它的個(gè)性特點(diǎn)，使其評(píng)價(jià)內(nèi)容更有針對(duì)性和行業(yè)性。

3.1 鐵路建設(shè)項(xiàng)目的特點(diǎn)

鐵路建設(shè)項(xiàng)目不同于一般的建設(shè)項(xiàng)目。首先，鐵路建設(shè)項(xiàng)目線長(zhǎng)點(diǎn)多，整體性強(qiáng)，因而子項(xiàng)目很難具有獨(dú)立性。比如，一次性建成的京滬高鐵，全長(zhǎng)1 318 km，中間包括了幾十個(gè)車站。即使有的項(xiàng)目是短線，一般也有上百公里長(zhǎng)。而其他行業(yè)的項(xiàng)目要么是點(diǎn)，要么是線。比如，機(jī)場(chǎng)建設(shè)項(xiàng)目，只涉及點(diǎn)；而公路包括高速公路建設(shè)項(xiàng)目線長(zhǎng)的特點(diǎn)很突出，雖然也有點(diǎn)的某些特征，比如服務(wù)區(qū)，但究其建設(shè)規(guī)模，無(wú)論是投資額還是工程復(fù)雜程度，均與鐵路車站(包括客貨站)尤其是高鐵站無(wú)法相提并論。也正因?yàn)槿绱?，鐵路各子項(xiàng)目即便完工，也需要等待統(tǒng)一時(shí)間集中進(jìn)行驗(yàn)收。根據(jù)鐵道部2008 年出臺(tái)的鐵建設(shè)〔2008〕23 號(hào)文關(guān)于鐵路建設(shè)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收交接辦法的要求，鐵路大中型建設(shè)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收分為靜態(tài)驗(yàn)收、動(dòng)態(tài)驗(yàn)收、初步驗(yàn)收、安全評(píng)估和正式驗(yàn)收等5 個(gè)階段。建設(shè)項(xiàng)目一般按整個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行驗(yàn)收，而且要執(zhí)行十分嚴(yán)格的程序。況且，即便鐵路項(xiàng)目各子項(xiàng)目全部完工并經(jīng)驗(yàn)收合格，按照規(guī)定，全線也必須經(jīng)過(guò)半年以上的聯(lián)調(diào)聯(lián)試和試運(yùn)營(yíng)方可投入正式運(yùn)營(yíng)。而其他行業(yè)的建設(shè)項(xiàng)目子項(xiàng)目的獨(dú)立性相對(duì)比較強(qiáng)，可以單獨(dú)進(jìn)行驗(yàn)收，合格后即可進(jìn)行短期試運(yùn)營(yíng)，隨即便可轉(zhuǎn)為正式運(yùn)營(yíng)。其次，鐵路項(xiàng)目相對(duì)于其他項(xiàng)目在受益對(duì)象的判斷標(biāo)準(zhǔn)上有著比較大的區(qū)別。鐵路建設(shè)項(xiàng)目投資回報(bào)期比較長(zhǎng)，一般需要十幾年甚至更長(zhǎng)一些時(shí)間；而其他項(xiàng)目子項(xiàng)目的獨(dú)立盈利比較強(qiáng)，一般是一個(gè)子項(xiàng)目竣工后即可投產(chǎn)，短期內(nèi)會(huì)產(chǎn)生直接的經(jīng)濟(jì)效益，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)受益群體的不同覆蓋。鐵路項(xiàng)目在建過(guò)程中雖然能產(chǎn)生一些間接效益，但更直接的和明顯的效益是在整個(gè)項(xiàng)目投入運(yùn)營(yíng)后一段時(shí)間才能顯現(xiàn)，這是因?yàn)殍F路建設(shè)項(xiàng)目的各子項(xiàng)不能獨(dú)立實(shí)現(xiàn)產(chǎn)出效應(yīng)，而必須要等全線開(kāi)通。例如，一座客站，盡管已經(jīng)完工，在其他項(xiàng)目沒(méi)有完工并且全線未開(kāi)通之前是無(wú)法投入運(yùn)營(yíng)的，也就無(wú)法獲得客貨票等運(yùn)輸收入。也就是說(shuō)，鐵路項(xiàng)目需要全線開(kāi)通運(yùn)營(yíng)后才會(huì)產(chǎn)生客貨運(yùn)直接收入，社會(huì)效益也才能逐漸顯現(xiàn)出來(lái)。第三，鐵路項(xiàng)目公益性特點(diǎn)比較突出。由于鐵路是國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大動(dòng)脈，因而，鐵路建設(shè)項(xiàng)目相當(dāng)大程度上需要考慮社會(huì)效應(yīng)，而不僅僅是經(jīng)濟(jì)效益。正因?yàn)槿绱耍谝?guī)劃建設(shè)階段，建設(shè)方案受政策影響比較大，可能會(huì)延遲項(xiàng)目的開(kāi)工和竣工。由于上述幾個(gè)方面的主要特點(diǎn)，也決定了鐵路建設(shè)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)選擇、指標(biāo)的具體內(nèi)容以及指標(biāo)權(quán)重與其他建設(shè)項(xiàng)目相比較，存在著較大的差異。

3.2 鐵路建設(shè)項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)

根據(jù)前述對(duì)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的梳理，結(jié)合實(shí)際工作應(yīng)用的需要，鐵路建設(shè)項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)1級(jí)指標(biāo)應(yīng)以財(cái)政部頒布的相關(guān)文件確定的指標(biāo)為基礎(chǔ)，同時(shí)要充分考慮國(guó)際金融組織對(duì)指標(biāo)的基本要求，符合國(guó)際化評(píng)價(jià)原則和標(biāo)準(zhǔn)，積極與國(guó)際接軌。同時(shí)，2 級(jí)和3 級(jí)指標(biāo)需要根據(jù)鐵路建設(shè)項(xiàng)目的個(gè)性特點(diǎn)對(duì)上述普適性指標(biāo)進(jìn)行特殊化處理。

3.2.1 評(píng)價(jià)指標(biāo)的內(nèi)容界定

從全生命周期角度考慮，鐵路建設(shè)項(xiàng)目一般包括立項(xiàng)決策、設(shè)計(jì)施工和竣工驗(yàn)收、運(yùn)營(yíng)維護(hù)以及項(xiàng)目報(bào)廢5個(gè)階段，由于項(xiàng)目績(jī)效主要體現(xiàn)在設(shè)計(jì)施工、竣工驗(yàn)收和運(yùn)營(yíng)維護(hù)3個(gè)階段，因而這3 個(gè)階段也被界定為本文項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的研究范圍。假如先不考慮階段性問(wèn)題，按照財(cái)政部績(jī)效管理評(píng)價(jià)指南，確定鐵路1級(jí)指標(biāo)，包括項(xiàng)目相關(guān)性、項(xiàng)目效率、項(xiàng)目效果、項(xiàng)目可持續(xù)性以及影響力。這些都是普適性的指標(biāo)，但在具體內(nèi)容上卻需要體現(xiàn)鐵路建設(shè)項(xiàng)目的特點(diǎn)。

根據(jù)1級(jí)指標(biāo)的內(nèi)容，利用層次分析法對(duì)其進(jìn)行再度分解，形成以下指標(biāo)組合。

1) 項(xiàng)目相關(guān)性。主要是指項(xiàng)目是否針對(duì)中國(guó)(地方)的實(shí)際問(wèn)題和需求。其主要包括政策吻合度和需求吻合度。政策吻合度主要考察鐵路建設(shè)項(xiàng)目是否符合國(guó)家的中長(zhǎng)期交通網(wǎng)規(guī)劃、鐵路網(wǎng)規(guī)劃以及省級(jí)(包括直轄市、自治區(qū)等)5 年期交通網(wǎng)規(guī)劃等，是否符合國(guó)家的環(huán)保、土地征用等有關(guān)規(guī)定。進(jìn)一步可分為設(shè)計(jì)時(shí)政策吻合度和評(píng)價(jià)時(shí)政策吻合度2個(gè)關(guān)鍵時(shí)點(diǎn)的指標(biāo)對(duì)比。需求吻合度主要是從需求側(cè)的視角考察項(xiàng)目是否具有建設(shè)的必要性，同樣包括了設(shè)計(jì)時(shí)政策吻合度和評(píng)價(jià)時(shí)政策吻合度。

2) 項(xiàng)目效率。具體指鐵路建設(shè)項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中各個(gè)時(shí)間段工程量實(shí)際完成的程度。主要包括項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度、項(xiàng)目產(chǎn)出進(jìn)展、項(xiàng)目資產(chǎn)質(zhì)量、項(xiàng)目管理效率、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)控制以及資金使用的合規(guī)性等項(xiàng)指標(biāo)。項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)展度又涉及征地拆遷進(jìn)度、招標(biāo)采購(gòu)進(jìn)度、施工進(jìn)度、咨詢服務(wù)進(jìn)度等因素；項(xiàng)目產(chǎn)出進(jìn)展涉及實(shí)際產(chǎn)出與計(jì)劃產(chǎn)出的吻合度、產(chǎn)出項(xiàng)目概率、咨詢服務(wù)產(chǎn)出進(jìn)展；項(xiàng)目資產(chǎn)質(zhì)量涉及調(diào)度管理制度、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化管理、項(xiàng)目過(guò)程監(jiān)督；項(xiàng)目管理效率涉及上級(jí)主管部門管理效率、項(xiàng)目辦管理效率、世行管理效率等；項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)控制包括征地拆遷風(fēng)險(xiǎn)、招標(biāo)采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境影響風(fēng)險(xiǎn)和腐敗風(fēng)險(xiǎn)等風(fēng)險(xiǎn)的控制。

3) 項(xiàng)目效果。主要是指鐵路建設(shè)項(xiàng)目所取得的經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)保效益。具體包括了成果完成概率、受益分配優(yōu)度、成本有效性等項(xiàng)指標(biāo)。其中，成果完成概率包括項(xiàng)目設(shè)計(jì)優(yōu)度、完工子項(xiàng)計(jì)劃成果完成率、在建子項(xiàng)計(jì)劃成果完成概率等；受益分配優(yōu)度包括受益瞄準(zhǔn)度、受益覆蓋率等；成本有效性則主要包括征地拆遷實(shí)施成本、工程投資成本等。

4) 項(xiàng)目可持續(xù)性。主要指鐵路項(xiàng)目是否能夠持續(xù)到項(xiàng)目完工，具體包括資金計(jì)劃的到位率、還貸能力、政策－機(jī)構(gòu)(制)安排和資產(chǎn)經(jīng)濟(jì)性。其中，資金計(jì)劃的到位率主要包括國(guó)際金融機(jī)構(gòu)的貸款資金和國(guó)內(nèi)配套資金到位率；還貸能力包括還貸責(zé)任落實(shí)率、還貸安排優(yōu)度、還貸資金來(lái)源、還貸準(zhǔn)備金充足率等；政策－機(jī)構(gòu)(制)安排旨在評(píng)價(jià)政府的相關(guān)政策和本項(xiàng)目的機(jī)構(gòu)、機(jī)制安排能否保障項(xiàng)目建設(shè)和后續(xù)運(yùn)營(yíng)的可持續(xù)性，包括政策保障和機(jī)構(gòu)(機(jī)制)保障；資產(chǎn)經(jīng)濟(jì)性旨在評(píng)價(jià)項(xiàng)目資產(chǎn)的投資(建造或購(gòu)置)成本與后期維護(hù)運(yùn)營(yíng)成本之間的匹配性是否良好。在投資成本既定的情況下，維護(hù)運(yùn)營(yíng)成本越低，表明項(xiàng)目資產(chǎn)性的經(jīng)濟(jì)性越好。項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)成本主要包括能源消耗、維修成本和人員管理成本。前者主要取決于項(xiàng)目的工程設(shè)計(jì)，后者則主要取決于項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)管理水平。

5) 項(xiàng)目的影響力。這個(gè)指標(biāo)主要評(píng)價(jià)鐵路建設(shè)項(xiàng)目正式運(yùn)營(yíng)投產(chǎn)后對(duì)交通網(wǎng)絡(luò)改善以及對(duì)沿線地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所產(chǎn)生的影響。其中，交通網(wǎng)絡(luò)的改善除了項(xiàng)目對(duì)鐵路自身的運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)生的影響外，還包括了對(duì)整個(gè)綜合交通網(wǎng)絡(luò)改善的影響；鐵路項(xiàng)目的建成必然會(huì)對(duì)沿線地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生比較深遠(yuǎn)的影響，包括對(duì)地區(qū)生產(chǎn)總值的拉動(dòng)作用以及在促進(jìn)資本、勞動(dòng)等生產(chǎn)要素流動(dòng)與優(yōu)化配置方面所起到的重要作用。

3.2.2 評(píng)價(jià)指標(biāo)的分級(jí)

根據(jù)前述指標(biāo)的內(nèi)容界定，可以將指標(biāo)具體分為1級(jí)指標(biāo)、2級(jí)指標(biāo)和3級(jí)指標(biāo)，見(jiàn)表2。這些指標(biāo)包含了鐵路建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)施工、竣工驗(yàn)收和運(yùn)營(yíng)維護(hù)3 個(gè)重要階段的評(píng)價(jià)，由于這3 個(gè)階段具有一些不同的特點(diǎn)，因此在指標(biāo)運(yùn)用上會(huì)有所不同。比如，在建項(xiàng)目的評(píng)價(jià)指標(biāo)選擇需要突出項(xiàng)目效率、項(xiàng)目效果和項(xiàng)目可持續(xù)性等中間性指標(biāo)，而完工項(xiàng)目則需要突出項(xiàng)目相關(guān)性和項(xiàng)目影響力等兩端性指標(biāo)。因此，對(duì)于完工項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)對(duì)上述項(xiàng)目相關(guān)性、項(xiàng)目效果、項(xiàng)目可持續(xù)性和項(xiàng)目影響力4個(gè)方面進(jìn)行全面評(píng)價(jià)并確定項(xiàng)目的綜合績(jī)效等級(jí)。對(duì)于在建項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)評(píng)價(jià)項(xiàng)目的相關(guān)性、效率和效果。

表2 鐵路建設(shè)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)框架Table 2 Index framework for performance evaluation of railway construction projects

3.2.3 評(píng)價(jià)指標(biāo)的分值和權(quán)重

根據(jù)前述相關(guān)研究，確定評(píng)價(jià)指標(biāo)的權(quán)重主要包括3 種方法：熵值法、ATEC 和層次分析法(AHP)等。

熵值法是一種客觀賦權(quán)方法，應(yīng)用此方法的前提是指標(biāo)須具有歷史數(shù)據(jù)。由于表3中的指標(biāo)絕大部分不具備統(tǒng)計(jì)指標(biāo)的特征，因而很難獲得量化的數(shù)據(jù)。同時(shí)，有些指標(biāo)雖具有統(tǒng)計(jì)指標(biāo)的特征，但由于建設(shè)項(xiàng)目未完工，或完工時(shí)間不長(zhǎng)，數(shù)據(jù)很不健全，也難以對(duì)有效數(shù)據(jù)進(jìn)行甄別。因此，使用熵值法來(lái)確定權(quán)重存在先天性的不足。值得注意的是，用熵值法計(jì)算評(píng)價(jià)指標(biāo)的客觀權(quán)重，容易忽略不同指標(biāo)的重要性。

表3 項(xiàng)目各項(xiàng)準(zhǔn)則和綜合績(jī)效評(píng)級(jí)情況Table 3 Criteria and comprehensive performance rating of the project A

ATEC 模型(analytic hierarchy process and triangular fuzzy number and entropy weight method and CRITIC method) 綜合了主觀與客觀角度的不同優(yōu)勢(shì)，提高了權(quán)重的精確度。江雨欣等[23]應(yīng)用此方法對(duì)高速鐵路運(yùn)營(yíng)安全評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重進(jìn)行了研究，而王衛(wèi)東等[24]則采用此方法對(duì)城市軌道交通評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重進(jìn)行了研究，得到了2 級(jí)指標(biāo)各自的權(quán)重。這種方法計(jì)算過(guò)程比較復(fù)雜，因而比較適合指標(biāo)層級(jí)比較少且指數(shù)數(shù)量也同時(shí)少的評(píng)價(jià)體系。此外，由于專家數(shù)量有限，一般是5個(gè)左右，因而得出的權(quán)重認(rèn)可度也受到了比較大的限制。

層次分析法主要是依靠專家打分來(lái)確定權(quán)重值，這種方法的優(yōu)點(diǎn)在于簡(jiǎn)單、直觀且易操作，應(yīng)用價(jià)值比較高，但缺點(diǎn)也比較明顯，主要表現(xiàn)在主觀色彩比較濃厚，可能會(huì)與實(shí)際結(jié)果產(chǎn)生較大的差距。通過(guò)與前2種方法進(jìn)行比較，本文傾向于層次分析法，原因主要有以下幾個(gè)方面：1) 權(quán)重更多的是體現(xiàn)指標(biāo)的重要性，反映人的認(rèn)識(shí)問(wèn)題，因而本身就帶有一定的主觀色彩。2) 當(dāng)參加打分的專家數(shù)量達(dá)到了一定的量(比如不少于50人)且他們均為從事實(shí)際工作并擁有十分豐富的現(xiàn)場(chǎng)經(jīng)驗(yàn)時(shí)，那么對(duì)這些數(shù)據(jù)經(jīng)過(guò)統(tǒng)計(jì)處理后的結(jié)果基本上能形成一定共識(shí)性的指標(biāo)權(quán)重。3) 前2種方式雖然從理論上似乎是可行的，但在實(shí)踐中并不具備應(yīng)用價(jià)值。一個(gè)普遍的事實(shí)是，目前的績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐中并沒(méi)有前2種研究成果應(yīng)用的案例，而后一種方法則具有普遍性。其中一個(gè)原因是，前2種計(jì)算出的權(quán)重變動(dòng)比較頻繁且差距較大。作為指標(biāo)考核權(quán)重，常態(tài)應(yīng)是比較固定的。因此，《指南》也強(qiáng)調(diào)，為兼顧統(tǒng)一性和靈活性，評(píng)價(jià)準(zhǔn)則(包括其權(quán)重)和關(guān)鍵評(píng)價(jià)問(wèn)題是固定的，不應(yīng)該任意增減或改變。表2 給出了各層級(jí)指標(biāo)的具體分?jǐn)?shù)，實(shí)際上也可以換算成為權(quán)重。當(dāng)然，這并不意味著權(quán)重不能有所調(diào)整，管理部門和評(píng)價(jià)小組可以根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況或評(píng)價(jià)需要，強(qiáng)調(diào)其中的若干問(wèn)題，即可以適當(dāng)調(diào)整關(guān)鍵評(píng)價(jià)問(wèn)題的權(quán)重設(shè)置。4) 建設(shè)項(xiàng)目評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)一般采用分段評(píng)分，比如90 分以上為優(yōu)秀等，并不需要精確分。為了規(guī)避層次分析法稍顯繁雜的計(jì)算過(guò)程和所謂的精算結(jié)果，只要對(duì)其進(jìn)行某種程度的改進(jìn)，計(jì)算結(jié)果就具備概算的特征，滿足分段評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)的要求，當(dāng)然專家也要達(dá)到一定的數(shù)量，以使主觀判斷更趨向于客觀實(shí)際。

由于層次分析法具有一定的局限性，為此本文在應(yīng)用時(shí)做了如下改進(jìn)。

步驟1：將專家分為M 和N 2 組，M 組為權(quán)重評(píng)價(jià)專家，一般來(lái)自業(yè)內(nèi)各專業(yè)領(lǐng)域，人數(shù)不少于30 名；N 組為分值專家，一般由具體項(xiàng)目的評(píng)估專家組成，人數(shù)在10 名左右。M 組專家根據(jù)指標(biāo)的重要性進(jìn)行打分，N組專家則根據(jù)指標(biāo)的實(shí)際完成情況進(jìn)行打分。

步驟2：M 組專家根據(jù)各自對(duì)指標(biāo)重要性的理解對(duì)各層級(jí)指標(biāo)進(jìn)行打分，每一層級(jí)總分為100分。將專家對(duì)每一層級(jí)的各指標(biāo)值進(jìn)行平均，即為該指標(biāo)的權(quán)重分。1 級(jí)指標(biāo)用字母表示為A1，B1，C1，D1，E1，…，X1。對(duì)應(yīng)的2級(jí)指標(biāo)為：A11，A12，A13，…，A1j；B11，B12，B13，…，B1j；C11，C12，C13，…，C1j；D11，D12，D13，…，D1j；E11，E12，E13，…，E1j；…；X11，X12，X13，…，X1j。對(duì)應(yīng)的3 級(jí)指標(biāo)為：A111，A112，A113，…，A11j，A121，A122，A123，…，A12j。同理，可推出C，D，E，…，X項(xiàng)3 級(jí)指標(biāo)變量的表示法。設(shè)權(quán)重變量為Y，則各層級(jí)權(quán)重之和分別用公式表示為：

各層級(jí)指標(biāo)權(quán)重之間的關(guān)系，如以變量A為例，1級(jí)和2級(jí)之間的權(quán)重關(guān)系可用公式表示為：

2級(jí)和3級(jí)之間的權(quán)重關(guān)系可用公式表示為：

步驟3：將M 組專家對(duì)每一相同指標(biāo)的打分值分別取平均數(shù)，即為該指標(biāo)的權(quán)重值。這樣就求出表2各個(gè)指標(biāo)的權(quán)重值。

步驟4：參考現(xiàn)有規(guī)定中相應(yīng)項(xiàng)的權(quán)重值，采用加權(quán)平均法對(duì)該項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行修正，同時(shí)將表2中其他指標(biāo)進(jìn)行調(diào)整，以使每個(gè)層級(jí)的權(quán)重值總和等于100，最終得出的權(quán)重值即為修正后的權(quán)重值。

步驟5：N 組項(xiàng)目評(píng)審專家根據(jù)調(diào)研的實(shí)際情況對(duì)表2 中第3 層級(jí)各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行打分，指標(biāo)總分最高均為100分。

步驟6：計(jì)算N 組專家的打分，分別求出各項(xiàng)指標(biāo)的平均值，并與相應(yīng)指標(biāo)的權(quán)重進(jìn)行乘積，即為該指標(biāo)的加權(quán)平均分，也就是該項(xiàng)指標(biāo)的最后得分。

步驟7：按照2 級(jí)指標(biāo)的分布，將相應(yīng)的3 級(jí)指標(biāo)加權(quán)值進(jìn)行匯總，求出各2級(jí)指標(biāo)的得分，再根據(jù)各自權(quán)重求出加權(quán)值。按照同樣的方法，最后求出1級(jí)指標(biāo)的加權(quán)值。

步驟8：將1 級(jí)指標(biāo)的加權(quán)值進(jìn)行加總，即為加權(quán)后的該項(xiàng)目的評(píng)估總分。

需要說(shuō)明的是：指標(biāo)權(quán)重打分的依據(jù)是基于專家對(duì)各個(gè)指標(biāo)重要性的認(rèn)識(shí)，他們?cè)趯?duì)指標(biāo)進(jìn)行權(quán)衡比較后做出判斷；評(píng)價(jià)項(xiàng)目組專家打分的依據(jù)主要包括：項(xiàng)目的可研報(bào)告、項(xiàng)目評(píng)估報(bào)告、項(xiàng)目施工進(jìn)度計(jì)劃、財(cái)務(wù)審計(jì)結(jié)論包括審計(jì)署駐當(dāng)?shù)剞k事處出具的審計(jì)報(bào)告及國(guó)外金融組織的審計(jì)報(bào)告等、項(xiàng)目驗(yàn)收?qǐng)?bào)告、環(huán)評(píng)報(bào)告、項(xiàng)目收益報(bào)告、社會(huì)效應(yīng)評(píng)價(jià)報(bào)告以及相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)等。一般分為4個(gè)等級(jí)，根據(jù)與原定目標(biāo)或標(biāo)準(zhǔn)相符情況進(jìn)行分值區(qū)間劃分。完全相符的為100分，高度相符的為90 分～99 分，比較相符的80 分～89 分，基本相符的60 分～79 分，不相符的60 分以下。根據(jù)指標(biāo)實(shí)際的情況，首先確定區(qū)間范圍，然后根據(jù)指標(biāo)的偏離程度進(jìn)行具體分值的確定。

4 案例分析

本文分別選用一個(gè)在建項(xiàng)目和一個(gè)完工項(xiàng)目作為績(jī)效評(píng)價(jià)案例，分析和揭示績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)在實(shí)際工作中的運(yùn)用。

4.1 在建項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)

某客運(yùn)專線建設(shè)項(xiàng)目A，是H省實(shí)施區(qū)域開(kāi)發(fā)開(kāi)放先導(dǎo)區(qū)戰(zhàn)略的重要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，是加強(qiáng)國(guó)際合作、構(gòu)建國(guó)際大通道的需要。線路建成后將與已經(jīng)過(guò)該區(qū)域的幾條高速鐵路共同構(gòu)成了該省所在地區(qū)的高速鐵路網(wǎng)。線路全長(zhǎng)超過(guò)360 km，投資總額近370億元，其中世界銀行貸款10 億元。新建8 座車站，改造車站1 個(gè)，總工期為4 年，由項(xiàng)目公司L 具體負(fù)責(zé)投資建設(shè)。由于政策的變化，該項(xiàng)目的工期調(diào)整至5年。評(píng)估時(shí)該項(xiàng)目已開(kāi)工2年。

4.1.1 績(jī)效評(píng)價(jià)的流程設(shè)計(jì)

為保證績(jī)效評(píng)價(jià)工作的順利實(shí)施，評(píng)價(jià)小組依據(jù)《國(guó)際金融組織貸款項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)操作指南》的要求設(shè)計(jì)工作流程。

績(jī)效評(píng)價(jià)的設(shè)計(jì)包括2個(gè)方面的內(nèi)容。一是確定評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。評(píng)價(jià)小組在充分理解評(píng)價(jià)任務(wù)大綱、明確評(píng)價(jià)任務(wù)的基礎(chǔ)上，收集和研究案卷資料，根據(jù)《國(guó)際金融組織貸款贈(zèng)款項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法》，結(jié)合本項(xiàng)目特點(diǎn)，針對(duì)相關(guān)性、效率、效果、可持續(xù)性準(zhǔn)則和關(guān)鍵問(wèn)題，設(shè)計(jì)和開(kāi)發(fā)若干1 級(jí)指標(biāo)和2 級(jí)指標(biāo)，形成本項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。二是確定證據(jù)收集的方法與路徑。證據(jù)收集采用“案卷研究→調(diào)查問(wèn)卷→實(shí)地調(diào)研”依次推進(jìn)的路線。首先熟悉項(xiàng)目，收集案卷中的證據(jù)信息，明確案卷中未能提供但對(duì)評(píng)價(jià)至關(guān)重要的信息，確定下一步調(diào)研的對(duì)象。其次，對(duì)案卷未能提供且涉及所有子項(xiàng)目的普遍信息，通過(guò)發(fā)放統(tǒng)一格式的調(diào)查問(wèn)卷方式加以收集。最后，對(duì)案卷研究和調(diào)查問(wèn)卷都難以獲得的個(gè)性信息，采取實(shí)地調(diào)研(面訪＋座談會(huì))的方式加以收集。

績(jī)效評(píng)價(jià)分4 個(gè)階段組織實(shí)施。第1 階段：評(píng)價(jià)小組認(rèn)真研究項(xiàng)目檔案、項(xiàng)目評(píng)估文件、世界銀行評(píng)價(jià)報(bào)告、項(xiàng)目可研報(bào)告、項(xiàng)目進(jìn)展情況等有關(guān)材料；第2階段：通過(guò)期刊、網(wǎng)絡(luò)等媒介收集與本項(xiàng)目相關(guān)的政策法規(guī)，以及項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中相關(guān)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與居民生活、出行等方面的變化情況；第3階段：針對(duì)所有子項(xiàng)目設(shè)計(jì)發(fā)放關(guān)于征地拆遷、施工進(jìn)度、配套資金到位率、階段性產(chǎn)出進(jìn)展、資產(chǎn)管理和成果實(shí)際完成情況的調(diào)查問(wèn)卷；第4階段：對(duì)子項(xiàng)目進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，召開(kāi)座談會(huì)，聯(lián)系項(xiàng)目關(guān)鍵人物進(jìn)行面訪。

通過(guò)以上方式進(jìn)行證據(jù)收集和整理，結(jié)合國(guó)際金融組織貸款在建項(xiàng)目評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)級(jí)方法，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)級(jí)，形成評(píng)價(jià)結(jié)論和經(jīng)驗(yàn)建議。

4.1.2 績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果

由于是在建項(xiàng)目，本項(xiàng)目不對(duì)項(xiàng)目的影響力進(jìn)行評(píng)價(jià)。

1) 相關(guān)性評(píng)價(jià)等級(jí)為“高度相關(guān)”。經(jīng)深入核對(duì)，項(xiàng)目在設(shè)計(jì)與評(píng)價(jià)時(shí)與國(guó)家、H省發(fā)展政策和戰(zhàn)略重點(diǎn)以及世界銀行對(duì)中國(guó)的援助戰(zhàn)略高度吻合。同時(shí)，與沿線地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求以及改善鐵路運(yùn)輸現(xiàn)狀的需求高度吻合。

2) 效率評(píng)價(jià)等級(jí)為“效率高”。經(jīng)查閱臺(tái)賬和走訪調(diào)查發(fā)現(xiàn)，項(xiàng)目基本上按照計(jì)劃的時(shí)間周期實(shí)施了征地拆遷、招標(biāo)采購(gòu)和工程施工等各項(xiàng)活動(dòng)。項(xiàng)目監(jiān)理公司、法律等各類咨詢公司在建設(shè)過(guò)程均給予了技術(shù)以及法律等方面的咨詢服務(wù)。在建子項(xiàng)產(chǎn)出進(jìn)度基本正常，預(yù)計(jì)可以實(shí)現(xiàn)全部產(chǎn)出目標(biāo)，完工子項(xiàng)目均實(shí)現(xiàn)了全部計(jì)劃產(chǎn)出目標(biāo)。工程質(zhì)量保障制度健全有效，質(zhì)量控制材料齊全。在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，作為業(yè)主的L公司管理精細(xì)，計(jì)劃周詳，監(jiān)管到位。作為上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)單位的中國(guó)鐵路總公司和H 省政府發(fā)揮了積極的外部檢查和督導(dǎo)作用。各級(jí)鐵建辦在征地拆遷過(guò)程中發(fā)揮了重要作用，為各項(xiàng)工程的實(shí)施提供了重要保障。項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)控制措施到位，效果比較明顯。除了個(gè)別地方存在少量會(huì)計(jì)核算問(wèn)題外(已根據(jù)要求進(jìn)行了認(rèn)真整改)，總體上不存在違規(guī)使用資金問(wèn)題，資金使用合規(guī)性很高。

3) 效果評(píng)價(jià)等級(jí)為“非常滿意”。項(xiàng)目設(shè)計(jì)單位勘探翔實(shí)，所有方案均經(jīng)過(guò)多層次反復(fù)討論，最終呈送批復(fù)，從理論上看具有適用性、可靠性、經(jīng)濟(jì)性、前瞻性和擴(kuò)展性。已經(jīng)完工的子項(xiàng)目由于還沒(méi)有進(jìn)行驗(yàn)收，實(shí)際效果有待檢驗(yàn)。未完工的子項(xiàng)目從日程安排上看預(yù)計(jì)產(chǎn)出效果比較理想。整體效果需要等整條線路開(kāi)通運(yùn)營(yíng)后才能得到驗(yàn)證。項(xiàng)目受益群體定位準(zhǔn)確，受益瞄準(zhǔn)度很高。沿線地區(qū)受新建客運(yùn)專線的預(yù)期影響，各市縣主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)大部分提升比較快，比較好地實(shí)現(xiàn)了沿線地區(qū)的全覆蓋。在建設(shè)過(guò)程中，環(huán)境保護(hù)效果比較好，主要敏感點(diǎn)和生態(tài)保護(hù)區(qū)沒(méi)有受到影響。征地拆遷效果比較好，移民安置妥當(dāng)，補(bǔ)償款全部到位，沒(méi)有出現(xiàn)群體事件和上訪事件。

4) 可持續(xù)性評(píng)價(jià)等價(jià)為“高度可持續(xù)”。從財(cái)務(wù)審計(jì)結(jié)果看，項(xiàng)目基本能夠按照投資計(jì)劃籌集和投入資金，資金計(jì)劃到位率比較高。中國(guó)鐵路總公司和H 省發(fā)展政策能夠支持項(xiàng)目的后續(xù)建設(shè)以及整個(gè)項(xiàng)目的正式運(yùn)營(yíng)。L 公司擁有成功建設(shè)城際鐵路經(jīng)驗(yàn)，制度健全，管理高效。各子項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)責(zé)任明確、盡職盡責(zé)。各級(jí)還貸協(xié)議均已簽署，還貸責(zé)任明確，還貸額度及期限安排合理，財(cái)政還貸準(zhǔn)備金儲(chǔ)備充足，項(xiàng)目貸款預(yù)期能夠按期如數(shù)償還。相對(duì)于投資成本，后期的維護(hù)運(yùn)營(yíng)成本匹配性良好，項(xiàng)目資產(chǎn)經(jīng)濟(jì)性很高。

本項(xiàng)目各項(xiàng)準(zhǔn)則與綜合績(jī)效評(píng)級(jí)情況如表3所示，2級(jí)指標(biāo)與3級(jí)指標(biāo)權(quán)重及評(píng)價(jià)得分此處省略。由于是在建項(xiàng)目，評(píng)價(jià)指標(biāo)只選用了表2 中的前4項(xiàng)。在權(quán)重設(shè)計(jì)上，根據(jù)權(quán)重評(píng)分專家的綜合打分，通過(guò)3.2.3節(jié)中的推算，可得出以下分值：“項(xiàng)目效率”比重最高，為40%；其次為“效果”，權(quán)重為30%；“相關(guān)性”權(quán)重為20%，可持續(xù)性為10%，加權(quán)后總得分為97.42。

評(píng)價(jià)最終結(jié)論為：該項(xiàng)目的綜合績(jī)效評(píng)價(jià)為“實(shí)施順利”。

4.2 完工項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)

F 省某完工項(xiàng)目B 于2010 年5 月開(kāi)工建設(shè)，2016年9月全段鋪通，年底開(kāi)通運(yùn)營(yíng)，累計(jì)完成投資557.1 億元。2019 年評(píng)價(jià)時(shí)項(xiàng)目已經(jīng)開(kāi)通3 年。評(píng)價(jià)流程與在建項(xiàng)目同，但評(píng)價(jià)項(xiàng)與結(jié)果有著較大的區(qū)別，如表4所示。評(píng)價(jià)項(xiàng)還包括了“項(xiàng)目影響力”在內(nèi)，最后評(píng)價(jià)結(jié)果如下：

表4 某已完工項(xiàng)目B綜合績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果Table 4 Comprehensive performance evaluation results of completed project B

1) 相關(guān)性評(píng)價(jià)等級(jí)為“高度相關(guān)”。項(xiàng)目目標(biāo)與鐵路發(fā)展規(guī)劃、發(fā)展戰(zhàn)略和政策措施的相符程度高度吻合，也與F省鐵路發(fā)展面臨問(wèn)題的針對(duì)性高度吻合。項(xiàng)目產(chǎn)出解決了F 省鐵路發(fā)展長(zhǎng)期落后、運(yùn)力短缺的問(wèn)題，同時(shí)也完善了周邊區(qū)域交通網(wǎng)絡(luò)。

2) 效率評(píng)價(jià)等級(jí)為“效率高”。工程計(jì)劃、承建單位的階段任務(wù)考核結(jié)果以及驗(yàn)收?qǐng)?bào)告等相關(guān)資料表明，項(xiàng)目基本上按照計(jì)劃的時(shí)間和周期實(shí)施了征地拆遷、招標(biāo)采購(gòu)、工程施工和咨詢服務(wù)等各項(xiàng)活動(dòng)。項(xiàng)目初設(shè)工期為6.5 年，從2010 年5月全線開(kāi)工建設(shè)到2016 年12 月全線開(kāi)通，項(xiàng)目按時(shí)完工。財(cái)務(wù)審計(jì)報(bào)告表明，項(xiàng)目預(yù)算合理，實(shí)際資金使用由于項(xiàng)目設(shè)計(jì)變更，實(shí)際使用情況與計(jì)劃有差別，但總體差別較小。資金到位率高，保障了工程順利推進(jìn)?？傮w上不存在違規(guī)使用資金問(wèn)題，資金使用合規(guī)性很高。

3) 效果評(píng)價(jià)等級(jí)為“比較滿意”。完工項(xiàng)目已通過(guò)初步驗(yàn)收，經(jīng)檢驗(yàn)合格，已實(shí)現(xiàn)安全通車3年多。項(xiàng)目產(chǎn)出情況整體較好，由于初設(shè)為客貨混跑線路，貨運(yùn)線路暫停使用對(duì)項(xiàng)目的產(chǎn)出有一定影響。在建設(shè)以及運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，采取環(huán)境保護(hù)措施得當(dāng)，對(duì)保護(hù)主要敏感點(diǎn)和生態(tài)保護(hù)區(qū)起到了十分重要的積極作用。

項(xiàng)目受益群體定位準(zhǔn)確，受益瞄準(zhǔn)度很高，比較好地實(shí)現(xiàn)了沿線地區(qū)的全覆蓋。此外，征地拆遷和移民安置效果良好，補(bǔ)償款全部到位，沒(méi)有出現(xiàn)群體事件和上訪事件。工程投資成本在可控范圍內(nèi)，公司利用政府政策、銀行及國(guó)鐵集團(tuán)支持，成本控制得到保障。

4) 可持續(xù)性評(píng)價(jià)等級(jí)為“可持續(xù)”。項(xiàng)目開(kāi)通運(yùn)營(yíng)以來(lái)旅客發(fā)送量逐年遞增，列車開(kāi)行對(duì)數(shù)相應(yīng)增加。雖然運(yùn)營(yíng)收入低于支出，但是收入增長(zhǎng)率卻高于支出增長(zhǎng)率，財(cái)務(wù)狀況持續(xù)向好。另外，國(guó)家政策措施，以及項(xiàng)目的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、管理機(jī)構(gòu)、實(shí)施機(jī)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)構(gòu)為項(xiàng)目后續(xù)運(yùn)營(yíng)的可持續(xù)性提供了可靠保障。

5) 影響力評(píng)價(jià)等級(jí)為“正向較大”。主要體現(xiàn)在：一是項(xiàng)目建成后不僅完善了鐵路網(wǎng)，成為“8縱8橫”重要組成部分，而且與公路等其他交通方式實(shí)現(xiàn)了連接；二是沿線地區(qū)的年度數(shù)據(jù)表明，新建的這條鐵路線路開(kāi)通運(yùn)營(yíng)后，各市縣主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)大部分提升比較快，項(xiàng)目區(qū)的生產(chǎn)總值、財(cái)政收入、旅游收入、城鎮(zhèn)以及農(nóng)村人均可支配收入等均有比較明顯的提升，多元回歸分析結(jié)果表明，本項(xiàng)目與上述指標(biāo)有著比較強(qiáng)的相關(guān)關(guān)系；三是由于客運(yùn)能力和貨運(yùn)能力的增強(qiáng)，加快了勞動(dòng)力、原材料等流動(dòng)，生產(chǎn)要素配置更加優(yōu)化。

經(jīng)過(guò)加權(quán)后，項(xiàng)目B 總得分為93.5，綜合績(jī)效為“成功”。

以上2個(gè)項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果均獲得了有關(guān)專家、業(yè)主單位和財(cái)政部門的評(píng)審?fù)ㄟ^(guò)，表明指標(biāo)的開(kāi)發(fā)設(shè)計(jì)和權(quán)重的確定在理論上和實(shí)踐中均得到了較大程度的認(rèn)可。

5 結(jié)論

1) 鐵路績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的開(kāi)發(fā)和設(shè)計(jì)既要具有普適性，同時(shí)又要能體現(xiàn)鐵路行業(yè)的個(gè)性化特質(zhì)。普適性需要體現(xiàn)國(guó)家層面的指標(biāo)要求，承繼著頂層設(shè)計(jì)中的宏觀視野和整體要求，而個(gè)性化特質(zhì)則要突出反映鐵路建設(shè)項(xiàng)目不同于其他建設(shè)項(xiàng)目的本質(zhì)特征。根據(jù)這一要求，構(gòu)建了包括5 個(gè)1 級(jí)指標(biāo)、17個(gè)2級(jí)指標(biāo)和42個(gè)3級(jí)指標(biāo)的鐵路建設(shè)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

2) 雖然《指南》強(qiáng)調(diào)，為兼顧統(tǒng)一性和靈活性，評(píng)價(jià)準(zhǔn)則(包括其權(quán)重)和關(guān)鍵評(píng)價(jià)問(wèn)題是固定的，不應(yīng)該任意增減或改變。但由于鐵路建設(shè)項(xiàng)目本身所具有的復(fù)雜性，使得指標(biāo)框架又不是一成不變的，而是應(yīng)該根據(jù)具體實(shí)情在一定范圍內(nèi)進(jìn)行靈活的調(diào)整。而更為重要的是，在評(píng)價(jià)實(shí)踐中需要根據(jù)這些指標(biāo)的具體內(nèi)容和指向找到評(píng)價(jià)的依據(jù)，因此，現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研、取證以及對(duì)資料的整理分析往往成為調(diào)整指標(biāo)分值的關(guān)鍵所在。同時(shí)，要考慮鐵路在建項(xiàng)目和完工項(xiàng)目對(duì)指標(biāo)重要的影響，進(jìn)而做出相應(yīng)的調(diào)整。從這個(gè)視角看，評(píng)價(jià)指標(biāo)的實(shí)際運(yùn)用往往比設(shè)計(jì)和開(kāi)發(fā)本身顯得更為重要。

3) 利用專家打分法形成指標(biāo)權(quán)重時(shí)，有2個(gè)因素需要重點(diǎn)考慮。一是專家應(yīng)來(lái)自鐵路不同領(lǐng)域，能夠代表各自領(lǐng)域的普遍性的認(rèn)識(shí)；二是專家人數(shù)應(yīng)達(dá)到一定的數(shù)量，才能更好地剔除主觀因素。本文給出的數(shù)值是一個(gè)經(jīng)驗(yàn)值，需要在今后的項(xiàng)目評(píng)價(jià)實(shí)踐中不斷檢驗(yàn)才能形成一個(gè)共識(shí)性的數(shù)據(jù)概念。

4) 在鐵路項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的時(shí)機(jī)選擇上，需要根據(jù)項(xiàng)目的特點(diǎn)來(lái)進(jìn)行。一般而言，在建項(xiàng)目，中期進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)比較適宜；而對(duì)于完工項(xiàng)目而言，時(shí)間上存在一定的差異。對(duì)于以經(jīng)濟(jì)效益為主的項(xiàng)目，應(yīng)在項(xiàng)目開(kāi)通后3～5 年進(jìn)行。對(duì)于以社會(huì)效益為主的項(xiàng)目，應(yīng)在項(xiàng)目開(kāi)通后8～10年進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。

本文方法在實(shí)際應(yīng)用時(shí)，可分二步實(shí)施。首先，在試點(diǎn)項(xiàng)目上加以應(yīng)用，對(duì)指標(biāo)的適用性進(jìn)行分析和驗(yàn)證，同時(shí)，根據(jù)實(shí)際需要可以增加一些指標(biāo)，比如指標(biāo)間影響關(guān)系的指標(biāo)，形成比較穩(wěn)定的指標(biāo)評(píng)價(jià)體系；二是參考這些指標(biāo)，出臺(tái)全路范圍內(nèi)試行的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，以正式文件的形式下發(fā)全路，作為對(duì)所有在建項(xiàng)目和已建項(xiàng)目整改、評(píng)優(yōu)和經(jīng)驗(yàn)推廣的依據(jù)。在評(píng)價(jià)流程的設(shè)計(jì)上，采用以下路徑：確定績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)象→下發(fā)績(jī)效評(píng)價(jià)書(shū)→成立績(jī)效評(píng)價(jià)小組→制定績(jī)效評(píng)價(jià)方案→組成績(jī)效評(píng)價(jià)專家小組→審核基礎(chǔ)數(shù)據(jù)→整理資料、撰寫(xiě)評(píng)價(jià)報(bào)告→評(píng)級(jí)結(jié)論等。在理論完善方面，可以進(jìn)一步研究在去除判斷矩陣與一致性檢驗(yàn)后，本文采用的改進(jìn)的新方法與層次分析法是否存在著關(guān)聯(lián)，以證明改進(jìn)的新方法是否是對(duì)層次分析法的重要改進(jìn)和創(chuàng)新。