基于韌性治理視角的公共危機(jī)治理中多主體協(xié)同機(jī)制研究

王小榮

摘 要：在多維復(fù)合型風(fēng)險(xiǎn)不斷激增的時(shí)代背景下，探尋新的視角和機(jī)制是提升公共危機(jī)治理水平的核心訴求。韌性治理蘊(yùn)含著獨(dú)有的適應(yīng)、抵御、復(fù)原特質(zhì)，為公共危機(jī)治理提供了新視角，也為實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化提供了有力路徑。多元主體間的協(xié)同合作是韌性治理的重要構(gòu)件，因而，韌性治理與協(xié)同治理存在多重的內(nèi)在契合點(diǎn)，二者互構(gòu)融合形成的新機(jī)制也成為公共危機(jī)治理的新選擇。為此，通過構(gòu)建主體框架、信任重塑協(xié)同、互動(dòng)增量韌性三個(gè)階段建構(gòu)韌性—協(xié)同的危機(jī)治理新機(jī)制，不僅能夠?qū)崿F(xiàn)公共危機(jī)的可持續(xù)治理，還能進(jìn)一步推動(dòng)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化建設(shè)。

關(guān)鍵詞：公共危機(jī) 韌性治理 危機(jī)協(xié)同治理 治理現(xiàn)代化

中圖分類號(hào)：F061.3;DF622

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2023）09-023-03

引言

本世紀(jì)以來眾多突發(fā)危機(jī)事件以極快的速度、極大的蔓延范圍和極深的影響突破地域限制波及全球，全球風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)不期而至[1]。突發(fā)危機(jī)事件的發(fā)展態(tài)勢也從單一型逐漸轉(zhuǎn)向復(fù)合型，地域間的突發(fā)危機(jī)事件由于傳媒和科技的發(fā)展不斷發(fā)展擴(kuò)散，也會(huì)逐步發(fā)展為全球性危機(jī)事件。公共危機(jī)凸顯出系統(tǒng)性和風(fēng)險(xiǎn)延續(xù)性等新特性和新趨勢，使得依靠單一治理主體解決危機(jī)的可行性下降，跨區(qū)域多主體的協(xié)同合作成為危機(jī)治理的新范式[2]，但通過我國應(yīng)對(duì)突發(fā)危機(jī)事件的實(shí)踐效果來看，多元協(xié)同的危機(jī)治理依然存在著府際權(quán)責(zé)不明確、政社不協(xié)同、政民的信息不對(duì)稱等困境。應(yīng)對(duì)新的挑戰(zhàn)，就要從新視角出發(fā)，構(gòu)建多元協(xié)同新思路。韌性治理是一種具有適應(yīng)性和恢復(fù)性的可持續(xù)治理方式，韌性的社會(huì)治理協(xié)同體系能更好地應(yīng)對(duì)突發(fā)危機(jī)事件的爆發(fā)，更好地消化其帶來的負(fù)面效應(yīng)，更好地完善社會(huì)治理體系?；诖?，本文認(rèn)為基于韌性治理下的公共危機(jī)協(xié)同治理是公共危機(jī)治理的新思路，以韌性治理補(bǔ)足協(xié)同治理困境，以協(xié)同治理推動(dòng)韌性治理的主體框架構(gòu)建。

一、風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下韌性治理的內(nèi)涵及理論

（一）風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下韌性治理的內(nèi)涵

“韌”意為受外力作用雖變形但不易折斷，是指物體具有較好的抵抗力和恢復(fù)力，在物理學(xué)中，韌性越好，發(fā)生斷裂的可能越小。上世紀(jì)70年代，生態(tài)學(xué)家霍林（Holling C S）（1973）在其撰寫的《生態(tài)系統(tǒng)的韌性與穩(wěn)定性》一文中將韌性概念引入生態(tài)學(xué)領(lǐng)域，并指出韌性是衡量生態(tài)系統(tǒng)吸收變化和決定持久程度的能力[11]。韌性這一概念在社會(huì)治理研究中被引入是由于全球性復(fù)合型風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)展態(tài)勢使得先前的危機(jī)治理機(jī)制不再適用，而韌性本身包含的復(fù)原性和抵抗性兩大特性與當(dāng)前公共危機(jī)治理的需求存在內(nèi)在耦合性[3]。當(dāng)前危機(jī)治理的重點(diǎn)是由脆弱性轉(zhuǎn)向韌性，韌性治理不僅可以快速指導(dǎo)應(yīng)對(duì)危機(jī)，承受外界干擾，還可以引導(dǎo)人們吸收變化，吸取外界打擊轉(zhuǎn)化為內(nèi)在動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)的持久發(fā)展[4]。

（二）風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)韌性治理的理論依據(jù)

在危機(jī)管理領(lǐng)域，韌性理論作為危機(jī)治理的對(duì)沖性理論，在上世紀(jì)末開始被關(guān)注并成為新的學(xué)術(shù)增長點(diǎn)。國外最早的相關(guān)研究是用韌性的方式去對(duì)沖災(zāi)害的脆弱性，但從公共管理或公共危機(jī)治理視角研究公共危機(jī)的韌性治理主要的研究點(diǎn)是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景下的韌性治理。美國紐約市在參與了全球100韌性城市項(xiàng)目后又于2019年4月發(fā)起了最新版的“一個(gè)紐約”計(jì)劃（OneNYC 2050：Building a strong and Fair City），在2015年初計(jì)劃的基礎(chǔ)上，將各級(jí)政府、社會(huì)組織、私人部門以及公眾等各類危機(jī)應(yīng)對(duì)主體協(xié)同起來，探索和評(píng)估城市未來遇到的挑戰(zhàn)，以韌性—協(xié)同治理來應(yīng)對(duì)城市危機(jī)。

我國對(duì)韌性治理的研究起步較晚，近年來，全球性復(fù)合型風(fēng)險(xiǎn)的不期而至、跨區(qū)域危機(jī)的頻頻發(fā)生，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下的韌性治理又引起了人們的廣泛關(guān)注。趙方杜、石陽陽（2018）認(rèn)為社會(huì)韌性是社會(huì)系統(tǒng)面對(duì)外界不確定性或擾動(dòng)時(shí)恢復(fù)平衡狀態(tài)的能力，社會(huì)韌性的內(nèi)在邏輯與經(jīng)典風(fēng)險(xiǎn)理論的兩種風(fēng)險(xiǎn)治理路徑具有一定的內(nèi)在契合性，因此社會(huì)韌性理論能夠幫助化解“中國式風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”的治理困境[5]。趙秋（2021）將韌性治理的概念嵌入市域風(fēng)險(xiǎn)治理為風(fēng)險(xiǎn)與應(yīng)急管理能力的現(xiàn)代化提供了新實(shí)現(xiàn)路徑[6]。張宇（2022）認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)韌性治理的合作性框架通過“三網(wǎng)合一”的社會(huì)動(dòng)員方式、“四信機(jī)制”“兩維溝通模式”提升社會(huì)面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)能力與創(chuàng)后恢復(fù)能力，維持社會(huì)的均衡運(yùn)行與發(fā)展[7]。

二、公共危機(jī)背景下韌性治理與多元協(xié)同的內(nèi)在耦合性分析

公共危機(jī)背景下韌性治理與協(xié)同治理存在內(nèi)在契合性，兩種治理模式的有效融合也是構(gòu)建現(xiàn)代化治理體系的關(guān)鍵。多元的參與主體是韌性治理和協(xié)同治理的力量源泉和成功保障，共同的目標(biāo)是韌性治理和協(xié)同治理的重要?jiǎng)恿托袆?dòng)指南，各自獨(dú)特的優(yōu)勢具有互補(bǔ)作用。

（一）治理主體契合

黨的二十大報(bào)告提出：“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體。”從國家層面提出了協(xié)同治理機(jī)制的構(gòu)建框架，這與韌性治理要求的多主體合作機(jī)制高度契合。多元參與是韌性治理的力量源泉，以增強(qiáng)危機(jī)協(xié)同治理的多元主體韌性為基礎(chǔ)，提升各主體協(xié)同治理公共危機(jī)的應(yīng)對(duì)力和復(fù)原力，使得社會(huì)各主體都在韌性治理共同體中都發(fā)揮著各自的優(yōu)勢，充分整合全社會(huì)資源，形成危機(jī)治理的合力與眾力[8]。

（二）目的價(jià)值契合

韌性治理與協(xié)同治理兩大機(jī)制在危機(jī)管理的短期目標(biāo)和長期價(jià)值上存在內(nèi)在的契合性：危機(jī)治理的短期目標(biāo)是公共危機(jī)發(fā)生時(shí)的有效應(yīng)對(duì)和發(fā)生后的積極恢復(fù)。韌性治理的適應(yīng)性能夠在危機(jī)發(fā)生時(shí)保障治理系統(tǒng)快速恢復(fù)正常運(yùn)行，及時(shí)采取應(yīng)對(duì)措施，將危機(jī)的負(fù)面影響降到最低。協(xié)同治理通過調(diào)動(dòng)危機(jī)應(yīng)對(duì)主體的資源，共同協(xié)商處理和消弭公民危機(jī)，最大程度地維護(hù)公共利益減少危機(jī)傷害。長期價(jià)值上，當(dāng)前危機(jī)治理面臨著眾多的不確定性和更嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，對(duì)治理的預(yù)判性和靈活的應(yīng)對(duì)性提出了更高要求，傳統(tǒng)危機(jī)治理機(jī)制融合新治理理論能夠?qū)ξC(jī)治理提供具有前瞻性的戰(zhàn)略部署，增強(qiáng)危機(jī)管理的可持續(xù)性。

（三）機(jī)制優(yōu)勢互補(bǔ)

韌性治理與脆弱性治理相較，韌性治理具有前瞻性，能夠建立危機(jī)應(yīng)對(duì)系統(tǒng)，靈活應(yīng)對(duì)公共危機(jī)事件，激發(fā)多元主體的主觀能動(dòng)性，迅速消除公共危機(jī)事件帶來的負(fù)面影響并快速復(fù)原至社會(huì)運(yùn)行正常狀態(tài)。公共危機(jī)背景下的韌性治理依賴于多元主體共建共治，這也是協(xié)同治理的核心內(nèi)涵。危機(jī)協(xié)同治理機(jī)制是由多元主體摒棄差異形成的開放性行動(dòng)系統(tǒng)以應(yīng)對(duì)突發(fā)公共風(fēng)險(xiǎn)，韌性治理與協(xié)同治理都強(qiáng)調(diào)主體的多元性和行動(dòng)機(jī)制的協(xié)作性，但危機(jī)協(xié)同治理依然存在上下左右不互動(dòng)的問題，而韌性治理的互動(dòng)共治式治理邏輯恰恰是對(duì)這一點(diǎn)的補(bǔ)充補(bǔ)足。

三、韌性治理下公共危機(jī)協(xié)同機(jī)制的路徑綜述

（一）以多元主體構(gòu)建框架

韌性治理下的危機(jī)管理主體涵蓋了黨、政府、社會(huì)以及公眾媒體等多元參與者，要對(duì)其進(jìn)行整合協(xié)調(diào)，在多元主體協(xié)同推動(dòng)下，衍生出可持續(xù)的長效韌性治理機(jī)制。

1.堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是協(xié)同—韌性危機(jī)治理機(jī)制的必然要求。中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理體系與社會(huì)治理能力現(xiàn)代化的前提，也是協(xié)同—韌性機(jī)制應(yīng)對(duì)突發(fā)危機(jī)事件的領(lǐng)導(dǎo)保障。在黨中央的整體性戰(zhàn)略布局下充分發(fā)揮多元主體的各自優(yōu)勢和交互作用，以合作賦能危機(jī)應(yīng)對(duì)，構(gòu)建公共危機(jī)韌性治理共同體。

2.政府的核心主體地位是協(xié)同—韌性危機(jī)治理機(jī)制的運(yùn)行關(guān)鍵。政府作為危機(jī)管理的核心主體，有效提升跨區(qū)域府際協(xié)同應(yīng)對(duì)突發(fā)危機(jī)的效率和效益是當(dāng)前必須要克服的的重要困境[9]。首先，要建立健全跨區(qū)域協(xié)同治理的制度規(guī)范，強(qiáng)化中央政府的協(xié)調(diào)監(jiān)督機(jī)制，明確各級(jí)政府的職責(zé)。其次，要完善危機(jī)應(yīng)急預(yù)案、提高危機(jī)意識(shí)和應(yīng)對(duì)能力，在跨區(qū)域危機(jī)出現(xiàn)后，能迅速整合相應(yīng)部門形成協(xié)同治理系統(tǒng)，保證各部門既能夠單一作戰(zhàn)又能綜合行動(dòng)。

3.社會(huì)組織參與是協(xié)同—韌性危機(jī)治理機(jī)制的堅(jiān)實(shí)力量。公共危機(jī)韌性治理要充分發(fā)揮社會(huì)組織的專業(yè)應(yīng)急能力，作為政府危機(jī)管理的重要輔助系統(tǒng)。建立健全社會(huì)組織的參與制度，以制度保障提升社會(huì)組織的參與積極性，同時(shí)強(qiáng)化社會(huì)組織的危機(jī)意識(shí)與應(yīng)急救援能力，形成更具專業(yè)性的社會(huì)應(yīng)急救援組織，賦能公共危機(jī)韌性治理共同體的構(gòu)建。

4.公眾既是協(xié)同—韌性危急治理機(jī)制的執(zhí)行者，又是公共危機(jī)的當(dāng)事者。公眾是危機(jī)治理中規(guī)模最大的群體，要重視公眾在韌性危機(jī)治理的優(yōu)勢，調(diào)動(dòng)公眾危機(jī)治理的主觀能動(dòng)性。要建立正向的媒體引導(dǎo)機(jī)制和輿論監(jiān)督制度，規(guī)范媒體以保證公眾能夠在獲取真實(shí)信息的基礎(chǔ)上形成政策認(rèn)同和政策遵守，助力公共危機(jī)韌性治理。

（二）以信任合作重塑協(xié)同

1.韌性視域下的協(xié)同合作。協(xié)同合作是協(xié)調(diào)兩個(gè)或者兩個(gè)以上的不同資源或者個(gè)體，協(xié)同一致地完成某一目標(biāo)的過程或能力。韌性視域下的協(xié)同合作要求多元主體增量韌性，在應(yīng)對(duì)公共突發(fā)危機(jī)事件時(shí)能依靠主體自有的抵抗性、適應(yīng)性和復(fù)原性，交互作用整合資源，及時(shí)有效應(yīng)對(duì)危機(jī)，吸納危機(jī)帶來的負(fù)面影響，并各自進(jìn)行自體的快速修復(fù)以達(dá)到系統(tǒng)的可持續(xù)治理。

2.信任是協(xié)同行動(dòng)的基礎(chǔ)。多元主體間的互相信任是構(gòu)建公共危機(jī)韌性治理共同體的邏輯起點(diǎn)，信任是合作行動(dòng)的基礎(chǔ)[10]。建立健全公共危機(jī)韌性治理共同體的信任機(jī)制，重構(gòu)政府公信力，完善府際、政社、政民的雙向信任關(guān)系，形成公共危機(jī)韌性治理的內(nèi)動(dòng)力。首先要以制度保障為前提，建立健全信任協(xié)商保障機(jī)制和法律法規(guī)，以制度為盾建立互信互商互助的公共危機(jī)韌性治理體系。其次培育各主體的信任合作意識(shí)以增強(qiáng)公共危機(jī)應(yīng)對(duì)的凝聚力和行動(dòng)力。在日常中應(yīng)該將信任作為重要培育內(nèi)容，增強(qiáng)公共危機(jī)韌性治理共同體的整體信任度，使得公共危機(jī)治理的協(xié)同合作更為高效。

（三）以多維互動(dòng)增量韌性

1.樹立政府權(quán)威，重構(gòu)政府公信。政府在公共危機(jī)治理過程中通過對(duì)突發(fā)危機(jī)事件的快速判斷、及時(shí)行動(dòng)和恢復(fù)重建，讓公眾對(duì)其認(rèn)同并以此產(chǎn)生政府公信力。政府應(yīng)重構(gòu)政府公信力，重塑政民、政社的信任關(guān)系：首先，政府要提升自身決策快速性、行動(dòng)高效性和組織內(nèi)固性，增強(qiáng)政府危機(jī)管理的權(quán)威性，使公眾愿意且能夠?qū)φC(jī)管理能力具有信心。其次，信任關(guān)系的重塑關(guān)鍵在于信息對(duì)稱，公眾難以在互聯(lián)網(wǎng)獲取真實(shí)、準(zhǔn)確的信息，就會(huì)對(duì)政府政策產(chǎn)生不信任、抵觸甚至是曲解的行為，因此要政府必須提升政務(wù)公開水平，保證公眾的知情權(quán)，從而增強(qiáng)政府的公信力。

2.調(diào)動(dòng)社會(huì)力量，爭取資源動(dòng)員。面對(duì)突發(fā)危機(jī)事件要合理利用社會(huì)組織的資源動(dòng)員能力輔助政府以達(dá)到快速應(yīng)對(duì)的正向結(jié)果。整合各類社會(huì)力量形成公共危機(jī)韌性治理共同體的主體框架，構(gòu)建社會(huì)力量動(dòng)員機(jī)制，厘清政府與社會(huì)力量的職責(zé)，在政府間宣傳社會(huì)力量優(yōu)勢，建立扶持激勵(lì)機(jī)制并幫助培育社會(huì)組織專業(yè)危機(jī)應(yīng)對(duì)的能力，增強(qiáng)危機(jī)韌性治理多元主體的粘性[12]。

3.增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)，激發(fā)能動(dòng)作用。突發(fā)危機(jī)事件背景下公眾既是危機(jī)的承受者也是政策執(zhí)行者，增強(qiáng)公眾責(zé)任感、提高危機(jī)意識(shí)，能夠促進(jìn)公眾產(chǎn)生政策認(rèn)同，從而有效遵守執(zhí)行政策，并在社會(huì)的大范圍內(nèi)形成公共危機(jī)韌性治理共同體，在系統(tǒng)中發(fā)揮自身與社會(huì)基層、危機(jī)實(shí)際緊密聯(lián)系的優(yōu)勢，及時(shí)利用雙向溝通機(jī)制獲取信息和反饋意見，實(shí)現(xiàn)良好互動(dòng)合作增量韌性。

四、總結(jié)與展望

黨的二十大報(bào)告提出：“完善社會(huì)治理體系，健全共建共治共享的社會(huì)治理制度，提升社會(huì)治理效能，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體”的治理現(xiàn)代化要求，韌性—協(xié)同的危機(jī)治理機(jī)制既是提升公共危機(jī)應(yīng)急管理水平的有效模式，也是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化建設(shè)的重要舉措。本文基于韌性治理視角，分析了突發(fā)危機(jī)背景下韌性治理與協(xié)同治理的內(nèi)在耦合性，從構(gòu)建共同體框架、信任重塑協(xié)同和多維互動(dòng)增量韌性三方面闡述了實(shí)現(xiàn)韌性—協(xié)同危機(jī)治理機(jī)制的路徑選擇。從新的視角出發(fā)探析兩種治理模式的內(nèi)生優(yōu)勢，找尋契合之處，探索新的高效公共危機(jī)治理機(jī)制，為我國推進(jìn)治理現(xiàn)代化的建設(shè)提供了新思路。

本文的治理機(jī)制構(gòu)建路徑首先是從社會(huì)整體層面探析，但我國地域遼闊，不同地區(qū)間都存在不同區(qū)域局限性，例如城市和鄉(xiāng)村在治理主體的框架構(gòu)建中多元主體的選擇可能存在一些不同需求，因此本文治理機(jī)制的實(shí)現(xiàn)路徑會(huì)受客觀條件的限制。其次，韌性治理相關(guān)的系統(tǒng)性研究還不夠完善成熟，譬如本研究只從韌性理論具備的特點(diǎn)和優(yōu)勢入手，探討了其對(duì)協(xié)同治理的互補(bǔ)優(yōu)勢，但韌性治理自身存在的局限性還尚有研究的空間，需要通過后續(xù)的研究進(jìn)一步修補(bǔ)完善。

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