大數(shù)據(jù)背景下公共管理的機遇、挑戰(zhàn)與對策

王拓

摘? ?要：隨著數(shù)據(jù)時代的到來，大數(shù)據(jù)在人類生活中所起的作用愈發(fā)重要，無論在公共管理政策制定抑或管理領域概莫能外。無論政府政策的制定、職能部門的履職抑或是公民權利的踐行，都需要在大數(shù)據(jù)的語境下探討與實踐。為此，通過在大數(shù)據(jù)背景下從學理層面探討公共政策如何受到大數(shù)據(jù)的影響，同時嘗試尋找其適應數(shù)據(jù)化社會的可行性路徑。

關鍵詞：大數(shù)據(jù)；公共政策；國家治理；政府能力

中圖分類號：F49? ? ? ?文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2023）16-0146-03

大數(shù)據(jù)作為信息社會重要的表征，其價值在信息時代才得到更大的挖掘。每個人都構成了大數(shù)據(jù)的實體載體，都有意無意地創(chuàng)造著各個維度的數(shù)據(jù)，比如步數(shù)、音樂喜好、消費金額、信用等等。各個企業(yè)或組織借助各種媒介，合法或非法地獲取了消費者的各項數(shù)據(jù)，諸如生日、手機號、學歷、面部識別等等。大量的數(shù)據(jù)構成了龐大的信息庫，如果合理分析和使用則會創(chuàng)造更大的價值，但如果非法竊取或挖掘則會造成信息安全的泄漏，這些都需要引起政府的高度重視。

回望公共管理的歷程，面對著時代變遷、技術革新、服務迭代和國際競爭的倒逼，政府已經(jīng)從觀望狀態(tài)到積極參與，讓大數(shù)據(jù)在公共治理領域發(fā)揮了更大的價值和作用，尤其是在城市交通、人口普查、精準決策、應急管理、公共安全等領域。

一、大數(shù)據(jù)的基本概念

高速性、精確性、可變性、復雜性是在公共管理視域下大數(shù)據(jù)的一些首要特征?！癇ig Data”首先是“Big”，也就是數(shù)據(jù)的規(guī)模要“大”，數(shù)據(jù)的復雜性或互聯(lián)性規(guī)模也要“大”，龐大的數(shù)據(jù)是構建大數(shù)據(jù)分析的前提；其次是“Data”，也就是重點研究“數(shù)據(jù)”，最重要的是數(shù)據(jù)背后可能存在的規(guī)律，這就需要數(shù)據(jù)挖掘、算法提升，甚至機器學習，洞悉數(shù)據(jù)背后的信息，分析出其規(guī)律，總結出應對措施。最后，大數(shù)據(jù)離不開軟硬件信息技術的發(fā)展，硬件實現(xiàn)了擴容，軟件實現(xiàn)了提速，隨著人工智能的快速發(fā)展，大數(shù)據(jù)分析將會出現(xiàn)更多顛覆性的改變，我們可以給予未來的大數(shù)據(jù)分析更大的遐想。

大數(shù)據(jù)并非簡單地提供信息查詢或者事務處理，而是為分析和決策提供依據(jù)，也就是說，基于數(shù)據(jù)給出精確的描述和預測。正因如此，大數(shù)據(jù)分析并不等同于統(tǒng)計分析，大數(shù)據(jù)并不等同于統(tǒng)計學。

信息化進程的加速，讓互聯(lián)網(wǎng)成為重要的數(shù)據(jù)媒介，搜索引擎方便了數(shù)據(jù)的提取，社交媒體加速了數(shù)據(jù)的分享，商務平臺匯總了海量的用戶數(shù)據(jù)。這些途徑可以讓事件由“小”變“大”，甚至成為“熱搜”，也可以讓政府和企業(yè)的決策更精準、及時，這些都離不開大數(shù)據(jù)的支持。

二、大數(shù)據(jù)在公共政策與公共管理中的應用

中國既是最大的發(fā)展中國家，也是國際社會上首屈一指的經(jīng)濟綜合體。其實，盡管掌握著海量的數(shù)據(jù)，但是，數(shù)據(jù)如果不能數(shù)字化、不能成為“基于數(shù)據(jù)的管理”、無法給決策帶來收益的話，那么就不屬于大數(shù)據(jù)范疇。

政府信息能力有六個方面，包括決策分析能力、行政溝通能力、政治傳播能力、信息服務能力、社會參與能力和自然與社會檢測能力。大數(shù)據(jù)已經(jīng)成為信息能力的基礎，極大助力政府實現(xiàn)了有效決策和控制。

隨著科技的發(fā)展和數(shù)據(jù)的爆炸性增長，大數(shù)據(jù)在公共政策和公共治理中的應用正日益成為研究和實踐的熱點。大數(shù)據(jù)作為一種新型的信息資源，具有海量、多樣、實時等特點，為政府部門提供了更全面、準確和及時的數(shù)據(jù)支持，有助于政府優(yōu)化決策、提升效率和改善公共服務。

第一，大數(shù)據(jù)在公共政策制定和評估中發(fā)揮著不可或缺的作用。在一些領域，政府的公共產(chǎn)品和服務提供相對于民眾需求、技術革新、市場變化有滯后性，甚至缺乏效率。政府可以通過分析大數(shù)據(jù)了解民眾的需求和關切，從而更好地制定符合社會需求的政策。例如，通過分析交通流量數(shù)據(jù)，政府可以調(diào)整交通規(guī)劃，優(yōu)化道路布局，提高交通運輸效率。同時，政府可以利用大數(shù)據(jù)分析來評估政策的實施效果，以便及時進行調(diào)整和改進，尤其是應對目前我國少子化和老齡化疊加的復雜情況。

第二，大數(shù)據(jù)在公共管理中能提升決策的科學性和精準性。政府可以通過大數(shù)據(jù)分析，獲取更全面和更準確的信息，幫助決策者更好了解社會狀況和民眾需求。例如，政府可以利用大數(shù)據(jù)分析疫情數(shù)據(jù)，實時監(jiān)測疫情動態(tài)，采取科學有效的防控措施；機構可以根據(jù)大數(shù)據(jù)進行預處理，減少信息的重復填寫，提高辦事效率。此外，大數(shù)據(jù)還可以幫助政府進行預測和模擬，為政策決策提供科學依據(jù)，實現(xiàn)預判、決策、執(zhí)行、反饋近乎同步進行。

第三，大數(shù)據(jù)在公共服務提供和管理中發(fā)揮著重要作用。政府可以利用大數(shù)據(jù)分析實現(xiàn)對公共資源的合理配置和優(yōu)化利用。例如，在教育領域，政府可以通過分析學生數(shù)據(jù)和教育資源分布情況，優(yōu)化學校布局和資源配置，彌補數(shù)據(jù)鴻溝，提高教育質(zhì)量和公平性。此外，政府還可以通過大數(shù)據(jù)分析提供個性化的公共服務，滿足不同群體的需求，幫助他們積極應對更多的不確定性，以更好的適應新生活方式，甚至新的價值觀和新文化。

然而，大數(shù)據(jù)在公共政策和公共管理中的應用也面臨一些挑戰(zhàn)和問題。一方面是數(shù)據(jù)安全和隱私保護問題，政府需要加強數(shù)據(jù)管理和隱私保護措施，確保大數(shù)據(jù)的合法、安全和可信使用；另一方面是數(shù)據(jù)質(zhì)量和可靠性問題，政府需要確保數(shù)據(jù)的準確性和完整性，避免因數(shù)據(jù)質(zhì)量問題導致決策偏差。此外，政府還需要加強數(shù)據(jù)分析和運用的能力建設，培養(yǎng)專業(yè)人才，提高數(shù)據(jù)驅(qū)動決策的能力。

大數(shù)據(jù)在公共政策和公共治理中具有巨大的潛力和應用前景。政府部門應積極探索和推進大數(shù)據(jù)的應用，解決“煙囪式”建設模型，解決“信息孤島”現(xiàn)象，實現(xiàn)政務系統(tǒng)數(shù)據(jù)關聯(lián)，實現(xiàn)數(shù)據(jù)互聯(lián)共享。政府還應加強數(shù)據(jù)治理和隱私保護，提升數(shù)據(jù)分析和運用能力，以實現(xiàn)更科學、精準和高效的公共治理。

三、大數(shù)據(jù)給公共管理帶來的機遇與挑戰(zhàn)

大數(shù)據(jù)給我們的生活帶來了巨大的便利，但與此同時也帶來了相應的機遇與挑戰(zhàn)，如個人信息泄漏、大數(shù)據(jù)“殺熟”、電信詐騙、AI變臉欺詐、國家信息安全等等。落地“清朗”行動，保證大數(shù)據(jù)涉及的個人隱私、人臉數(shù)據(jù)和信息安全是至關重要的。以下是一些措施和原則，相信會有助于確保數(shù)據(jù)安全和隱私保護。

制定和完善相關的隱私保護法律法規(guī)，明確規(guī)定個人數(shù)據(jù)的收集、使用和保護原則，并對違反規(guī)定的行為進行嚴厲處罰。在進行數(shù)據(jù)分析和處理時，對個人身份進行匿名化處理，確保個人數(shù)據(jù)無法被直接識別和關聯(lián)；在收集個人數(shù)據(jù)前，明確告知數(shù)據(jù)使用目的，并取得用戶的明示同意，確保數(shù)據(jù)使用符合用戶的意愿。僅收集和使用必要的個人數(shù)據(jù)，避免收集過多的個人信息，以減少隱私泄露的風險。采取安全措施保護個人數(shù)據(jù)的安全性，包括加密傳輸、訪問控制、安全存儲等，防止數(shù)據(jù)被非法獲取、篡改或泄露。建立規(guī)范的數(shù)據(jù)共享和交換機制，明確數(shù)據(jù)的所有權、使用權限和責任，防止數(shù)據(jù)濫用和非法流通。在進行涉及個人隱私的大數(shù)據(jù)項目前，進行隱私影響評估，評估數(shù)據(jù)使用可能帶來的隱私風險，并采取相應的風險控制措施。建立透明的數(shù)據(jù)使用和管理機制，公開政府和企業(yè)的數(shù)據(jù)使用政策和措施，并設立監(jiān)督機構對數(shù)據(jù)處理進行監(jiān)管和審查。加強公眾對數(shù)據(jù)隱私和信息安全的教育，提高個人和組織的數(shù)據(jù)保護意識，增強對個人數(shù)據(jù)安全的重視和保護能力。因為歷史遺留問題，個人信息保護存在很多漏洞，缺乏制度約束和法律保護。面對新的挑戰(zhàn)，政府、企業(yè)和個人都應積極參與和履行相關責任，共同構建安全、可信的大數(shù)據(jù)環(huán)境。

四、大數(shù)據(jù)對公共管理政策的影響及對策

公共政策的制定是一項復雜的社會活動，涉及經(jīng)濟、文化、社會等方方面面的內(nèi)容。2022年11月，ChatGPT橫空出世，引起世界廣泛關注。隨著其不斷迭代更新，人工智能會對既有世界提出新的問題和新的挑戰(zhàn)。同時，人工智能下的大數(shù)據(jù)發(fā)展前景非常廣闊，具有巨大的潛力和機遇。大數(shù)據(jù)在公共安全、城市管控、應急管理、社會福利等多方面治理中發(fā)揮了重要的作用，有助于提升政府的決策能力，處理紛繁復雜的問題[1，2]。

（一）社會管理層面

如在商業(yè)應用增長層面，隨著人工智能技術的不斷進步和數(shù)據(jù)獲取的增加，大數(shù)據(jù)分析將在商業(yè)領域發(fā)揮越來越重要的作用。企業(yè)可以利用大數(shù)據(jù)分析來優(yōu)化運營、降低成本、提高決策效率、洞察市場趨勢和消費者行為，從而獲得競爭優(yōu)勢。運用人工智能可以實現(xiàn)全流程管理、全自動化生產(chǎn)，降低對勞動力數(shù)量的需求，提升對勞動力質(zhì)量的要求，使商業(yè)競爭更加殘酷，跨行業(yè)的“降維打擊”將會頻繁上演。

譬如智慧城市建設，大數(shù)據(jù)和人工智能的結合可以為城市的規(guī)劃、管理和服務提供更加智能化和高效的解決方案。通過收集和分析大量的城市數(shù)據(jù)，政府可以優(yōu)化交通流動、資源利用和公共服務，提升居民的生活質(zhì)量和城市的可持續(xù)發(fā)展。城市發(fā)展的“硬件”建設速度往往快于“軟件”提升，因此不可避免會產(chǎn)生諸多問題和隱患，尤其是“夏天看?！薄暗刭|(zhì)災害”“建筑老化”等不可抗拒風險的長期存在，致使問題早晚都會發(fā)生，而借助大數(shù)據(jù)做好預判、分析和解決，可以讓城市發(fā)展更安全、更智慧、更高效。

譬如，醫(yī)療和健康領域，大數(shù)據(jù)在醫(yī)療和健康領域的應用將帶來革命性的變化。通過分析大規(guī)模的醫(yī)療數(shù)據(jù)和基因組數(shù)據(jù)，可以提高疾病的早期預測和診斷準確性，個性化醫(yī)療和藥物研發(fā)也將得到推動。另外，優(yōu)化配置醫(yī)療資源，提升問診效率，尤其是面對老齡化、少子化、醫(yī)療壓力、社保負擔、護工不足，以及學校合并、學位規(guī)劃等方面問題時，人工智能會更好地進行資源調(diào)配和人員安置。

譬如教育和學習領域，大數(shù)據(jù)和人工智能可以為教育領域帶來個性化學習和智能教育的發(fā)展。通過對學生的學習數(shù)據(jù)進行分析，可以根據(jù)每個學生的需求和能力提供定制化的教學方案和評估手段，以提高學習效果和教育質(zhì)量，減輕教育經(jīng)費負擔。當然，也要注意防范人工智能帶來的就業(yè)替代和學術造假等問題，這些問題早晚會發(fā)生，需要盡早出臺應對措施。

（二）企業(yè)運營層面

企業(yè)是經(jīng)濟發(fā)展中不可或缺的重要環(huán)節(jié)，企業(yè)如何在大數(shù)據(jù)背景下找到盈利模式和利潤增長點，應當是我們在探討大數(shù)據(jù)問題時首先考量的問題。大數(shù)據(jù)通過各種渠道，最終匯總到政府和企業(yè)，個人用戶基本接觸不到或者沒有基本的自我保護意識，從而產(chǎn)生信息不對稱和數(shù)據(jù)合規(guī)利用的問題。企業(yè)應該履行好企業(yè)社會責任，在利用大數(shù)據(jù)時，應遵循合理、合法和有效的原則，以確保數(shù)據(jù)的合規(guī)性和有效性。

企業(yè)應遵守適用的法律法規(guī)，包括數(shù)據(jù)保護法、隱私法、反壟斷法等，確保數(shù)據(jù)的收集、存儲、處理和使用符合法律規(guī)定。企業(yè)應采取有效的數(shù)據(jù)安全措施，包括加密、訪問控制、備份和恢復等，以保護數(shù)據(jù)的安全性和完整性，防止數(shù)據(jù)泄露和濫用。企業(yè)在收集數(shù)據(jù)時應明確目的，并只在合法、合理的范圍內(nèi)使用數(shù)據(jù)，不得超出原先聲明的使用范圍。企業(yè)可以對敏感數(shù)據(jù)進行匿名化處理，確保個人身份無法被識別，或采取脫敏技術，以減少個人隱私泄露的風險。企業(yè)可以與其他組織進行合法、合規(guī)的數(shù)據(jù)共享與合作，以實現(xiàn)數(shù)據(jù)資源的互補和優(yōu)勢互補，但應注意保護數(shù)據(jù)的安全和隱私。企業(yè)應尊重用戶的知情權和選擇權，明示告知數(shù)據(jù)使用目的，并在獲得用戶明確授權的前提下使用數(shù)據(jù)。企業(yè)應確保數(shù)據(jù)的質(zhì)量和準確性，采取有效的數(shù)據(jù)清洗、校驗和驗證等措施，以保證數(shù)據(jù)的有效性和可信度。企業(yè)應建立數(shù)據(jù)倫理和道德框架，確保數(shù)據(jù)的合理和道德的使用，避免濫用數(shù)據(jù)對個人權益和社會利益造成損害。企業(yè)可以參與相關行業(yè)的監(jiān)管和自律機制，如行業(yè)協(xié)會、標準制定組織等，共同維護數(shù)據(jù)合規(guī)和良好的行業(yè)秩序。企業(yè)在利用大數(shù)據(jù)時應確保合規(guī)性、數(shù)據(jù)安全性和對隱私的保護，并遵循數(shù)據(jù)倫理和道德原則保護好未成年人，避免欺騙中老年人，防止數(shù)據(jù)“殺熟”行為的發(fā)生；禁止數(shù)據(jù)或信息的買賣，充分尊重消費者的隱私，以有效利用大數(shù)據(jù)，推動企業(yè)的發(fā)展與創(chuàng)新。

（三）公共管理政策層面

在公共管理政策層面，西方國家有相應的先行舉措，紛紛出臺了有關大數(shù)據(jù)的戰(zhàn)略規(guī)劃[3]；我國政府亦在2015 年8月出臺了《關于促進大數(shù)據(jù)發(fā)展的行動綱要》。綜合來看，政府在面對人工智能下的大數(shù)據(jù)發(fā)展時，應主動采取措施應對可能面臨的挑戰(zhàn)。第一，制定相關法律和政策。政府應制定適應人工智能和大數(shù)據(jù)發(fā)展的法律和政策，包括數(shù)據(jù)保護、隱私保護、數(shù)據(jù)使用和共享的規(guī)范，以確保數(shù)據(jù)的合規(guī)性和個人權益的保護。第二，建立數(shù)據(jù)治理機制。政府可以建立數(shù)據(jù)治理機制，包括數(shù)據(jù)收集、存儲、共享和使用的規(guī)范和標準，促進數(shù)據(jù)的高效管理和合理利用。第三，投資技術研發(fā)和人才培養(yǎng)。政府應加大對人工智能和大數(shù)據(jù)技術研發(fā)的投資，培養(yǎng)相關領域的專業(yè)人才，推動技術創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。第四，加強數(shù)據(jù)安全和隱私保護。政府應加強數(shù)據(jù)安全和隱私保護的監(jiān)管和監(jiān)測，確保大數(shù)據(jù)的安全性和對個人隱私的保護，防止數(shù)據(jù)泄露和濫用。第五，促進數(shù)據(jù)開放和共享。政府應該推動數(shù)據(jù)的開放和共享，促進數(shù)據(jù)資源的共享和利用，以推動創(chuàng)新和經(jīng)濟發(fā)展。第六，加強國際合作和治理。由于大數(shù)據(jù)和人工智能具有跨國性和全球化的特點，政府應加強國際合作，推動跨國數(shù)據(jù)流動的安全和合理性，共同應對數(shù)據(jù)治理和倫理等問題。

綜上所述，在治理過程中，應積極應對人工智能下的大數(shù)據(jù)發(fā)展，制定相應的法律和政策，加強數(shù)據(jù)管理和隱私保護，促進技術研發(fā)和人才培養(yǎng)，推動數(shù)據(jù)的開放和共享，以實現(xiàn)大數(shù)據(jù)的合理、合法和有效利用。

參考文獻：

[1]? ?Michael E.Milakovich. Anticipatory Government： Integrating Big Data for Smaller Government. Internet， Politics，Policy[M].Oxford：the Oxford Internet Institute，2012.

[2]? ?馬奔，毛慶鐸．大數(shù)據(jù)在應急管理中的應用[J]．中國行政管理，2015，（3）.

[3]? ?張勇進.主要發(fā)達國家大數(shù)據(jù)政策比較研究[J]．中國行政管理，2014，（6）．

[責任編輯? ?興? ?華]